Проблемы городского землепользования

Размещено на http://allbest.ru

1. ГОРОДСКАЯ ЗЕМЛЯ: ПОНЯТИЕ, КЛАССИФИКАЦИЯ, ПРАВО, РЕСУРС В ЭКОНОМИКЕ ГОРОДА

В настоявшее время ключевую роль в социально-экономическом развитии стран играют крупные города, выступающие в роли опорных узлов территориальной организации общества. Сосредоточив достижения всей цивилизации и выступая основой экономической и политической стабильности регионов, государств и даже мирового сообщества, крупные города одновременно порождают комплекс масштабных социальных, экологических, техногенных и других проблем. В основе формирования подходов к их разрешению находится парадигма устойчивого развития, предполагающая динамический процесс последовательных позитивных изменений, обеспечивающих сбалансированность экономического, социального и экологического аспектов жизни общества.

Реализация концепции устойчивого развития, выдвинутой в качестве основной стратегии существования человечества, во многом зависит и от подходов к использованию и управлению ресурсами крупных городов. Земля как базовый ресурс и необходимое условие существования человека, основа всей его физиологической, социальной и экономической деятельности выступает основным объектом и активным участником происходящих сложнейших процессов урбанизации.

Несмотря на то, что в количественном выражении городские земли в Российской Федерации составляют немногим более одного процента земельного фонда страны, вопросы их использования затрагивают интересы большинства граждан Рохчин, В.Е. Стратегическое управление структурной перестройкой экономики в городах России / В.Е.Рохчин, Ю.ВЛкишин. СПб.: ИРЭ РАН, 2001.- 194 с..

Порядок и степень эффективности использования земли в крупных городах являются важнейшим слагаемым общественной жизни, в зависимости от которого общество может или продвигаться по пути экономического и социального прогресса, или идти к серьезным социальным, экологическим и политическим потрясениям. Поиск путей повышения эффективности использования земельных ресурсов как важнейшего фактора и условия устойчивого развития крупного города выступает органической частью целевых ориентиров управления городом.

В сфере городского землепользования остаются проблемы, в том числе и экономического характера, сдерживающие решение многих практических вопросов по рациональному использованию земельных ресурсов, такие как регулирование земельных рентных отношений, учет особенностей их проявления в крупных городах, создание стимулов к наиболее полному использованию потенциала городских земель и другие.

Сущность управления заключается в целенаправленном управляющем воздействии субъекта управления на объект управления для достижения определенной цели. Объективно существующие интересы общества по рациональному использованию земель и их охране определяют необходимость соответствующей организации процесса использования земель. Для этого создается система органов государственной власти, которые наделяются полномочиями по осуществлению ряда управленческих функций. Кроме того, государство наделяет органы местного управления полномочиями по реализации таких функций. Определяются содержание, и порядок реализации организационных мер, связанных с комплексом управленческих функций Земельное право: Учебник О.И. Крассов. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2012 - 608.:.

Функции управления -- особый вид деятельности, необходимый для организации эффективного использования и охраны земель. Их содержание определяется социальными, экономическими, экологическими и научно-техническими требованиями, предъявляемыми к организации рационального использования и охраны земель.

К функциям управления относятся:

государственный кадастровый учет земельных участков;

государственная регистрация прав на земельные участки и сделок с ними;

территориальное планирование использования земель;

резервирование земель;

изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд;

перевод земель из одной категории в другую;

предоставление земельных участков;

земельный контроль.

Кроме того, управление использованием и охраной земель осуществляется с помощью организационных мер, к которым относятся землеустройство и мониторинг земель.

Функции управления отличаются от организационных мер тем, что реализация функции управления влечет определенные правовые последствия, а применение организационной меры не влечет.

Например, итогом предоставления земельного участка является приобретение права на земельный участок, итогом резервирования земельного участка -- запрет на приватизацию участка и т. д.

В то же время осуществление землеустройства не имеет правовых последствий. Результаты проведения землеустроительных работ приобретают правовое значение только после того, как они утверждены соответствующим органом. Не влечет никаких правовых последствий и мониторинг земель.

Ведущая роль в управлении земельными ресурсами принадлежит государству. Государственному управлению земельным фондом являясь частью государственного управления в целом. Земельное право: Курс лекций. - 3-е изд. - М.: ИНФРА-М, 2009.-208с.

При осуществлении отдельных управленческих функций государство исходит из необходимости единого подхода, рассматривая все земли в качестве объекта управления. Например, по единой системе ведется государственный учет земель, осуществляется мониторинг земель и т.д. Даже в условиях частной собственности на землю государство не может полностью отказаться от управления землями и другими природными ресурсами, поскольку они составляют основу жизни всякого общества. Земля, даже находясь в частной собственности, остается важнейшим объектом национального достояния, поэтому в случае конфликта частной собственности с общенародными интересами ее правовой режим должен быть в значительной мере подчинен общему, публично-правовому режиму Сыродоев Н.А. Земельное право. Курс лекций: учебное пособие. - Москва: Проспект, 2011. - С. 192..

Управление осуществляется всей системой государственных органов. Иначе говоря, управленческие функции осуществляет и Федеральное Собрание Российской Федерации и законодательные органы субъектов Федерации.

Их деятельность выражаться не только в принятии законодательных актов. Им присущи, например, определенные контрольные функции, они утверждают планы использования земельных ресурсов.

Органами общей компетенции указанные органы называются потому, что функции управления землей они осуществляют наряду с многочисленными другими функциями по руководству социально-экономическими процессами в государстве.

Принятие управленческих решений с учетом сложности структуры управления земельными ресурсами административно-территориальных образований (регионов, городов, административных районов и т.д.) требует соответствующего экономического, правового и организационного обеспечения.

Это обеспечение должно осуществляться в процессе таких действий, как землеустройство, кадастр, мониторинг земель, обеспечивающих получение, хранение, обработку и выдачу данных, характеризующих динамику экономического развития административно-территориальных образований, включая эффективность управления земельными ресурсами. Кроме того, на экономическую составляющую управления земельными ресурсами влияет финансовая обеспеченность ресурсами, формируемая в процессе внедрения инновационных процессов Демина Н. Ф., Булыгина С. А. ros-nedvigimost.ru 2010-2011 © Продажа недвижимости информационный портал..

Экономическое управление земельными ресурсами включает в себя: земельный налог, арендную плату, рыночную цену земли, залоговую цену земли, компенсационные платежи при изъятии земельных участков, компенсационные платежи при консервации земли, штрафные платежи за экологический ущерб, плату за право аренды и т.д.

Стоимость земли не есть что-то данное, само по себе присущее, она зависит от совокупности факторов и социально-экономических явлений А.В. Руднев Управление земельными ресурсами в муниципальных образованиях. М.: ГУУ, 1998. .

Безусловно, земля обладает особой ценностью не только потому, что способна обеспечить экономический эффект Поступления от земли как отдельного источника доходов составляют около 35% национального дохода развитых стран, см.: Зарубежные ученые о проблемах земельных отношений в России // Государство и право. 1997. N 3. С. 116 - 119., но и в силу тех своих качеств и естественных свойств, которые лежат за пределами сугубо меркантильного, стоимостного подхода. В связи с этим имеются значительные особенности оборота земельных участков, предопределяемые спецификой земли как основы жизни и деятельности людей, средства производства, важнейшей составной части природы и т.п.

Одним из наиболее важных экономических инструментов является земельный налог, взимаемый исходя из размера государственной кадастровой оценки, корректируемой один раз в 3-5 лет. При этом корректировка кадастровой стоимости земельных участков, находящихся в собственности у хозяйствующих субъектов, должна быть основана на данных бухгалтерского учета основных фондов, включая земельные участки и иные объекты недвижимости этих субъектов. Это обеспечит снижение затрат на сбор необходимой информации и корректировку кадастровой стоимости.

Исторически кадастр недвижимости (земельный кадастр) формировался на основе французской кадастровой системы, в которой кадастр недвижимости призван был обеспечить в первую очередь публичный, а не частный интерес См.: Бабкин С.А. Основные начала организации оборота недвижимости. М., 2001. С. 176.. Основной задачей формирования кадастра было обеспечение формирования сведений для целей налогообложения См.: Кадастр земель населенных пунктов: Учебник. М., 1997. С. 79.. Задачей же Единого государственного реестра прав является обеспечение частного интереса через предоставление гарантий прав на недвижимое имущество. Формирование Единого государственного реестра прав, составной частью которого является кадастр недвижимости, в силу особого, присущего только реестру прав, заявительного характера формирования системы сведений об объекте делает систему сведений об объектах недвижимости неполной. При отсутствии заявления правообладателя записи о праве и об объекте не вносятся. Следовательно, такой реестр по определению является неполным, не содержит сведений обо всех земельных участках и не решает вопросов налогообложения.

В силу того что земельный налог является налогом местным и органы местного самоуправления в большей степени заинтересованы в собираемости этого налога, то они и в наибольшей степени заинтересованы в формировании полноценного кадастра, содержащего сведения обо всех земельных участках.

Очевидно, что это можно обеспечить только при принудительном характере внесения записей об объектах, основанных не на титульных правах, а на фактическом пользовании земельными участками, при этом такое внесение должно осуществляться на основе действий органов местного самоуправления.

Вопрос о необходимости формирования кадастра недвижимости на местном уровне обсуждался в Правительстве РФ в процессе подготовки Закона «О государственном кадастре недвижимости», но положительно решен не был, притом, что необходимость формирования такой системы на местном уровне не только не была отвергнута, но в целом поддерживалась. Решение вопроса было отложено на ближайшую перспективу, и похоже в ближайшее время он рассмотрен не будет.

Что касается изменения территории земельного участка, в том числе путем разделения, выделения, перераспределения или объединения с другими. Изменение земельного участка в целом - компетенция собственника. Значит, отношения по разделу земельных участков - отношения частные, и, следовательно, должны регулироваться нормами Гражданского кодекса РФ. Однако Гражданский кодекс РФ эти вопросы регулирует весьма скудно.

В частности, ограничения на раздел земельных участков установлены в дополнение к общей норме ст. 133 Гражданского кодекса РФ только ст. 1182 Гражданского кодекса РФ: «Раздел земельного участка, принадлежащего наследникам на праве общей собственности, осуществляется с учетом минимального размера земельного участка, установленного для участков соответствующего целевого назначения». Однако кроме ограничений по размерам земельных участков препятствием для их раздела должны являться и другие характеристики, приводящие к невозможности использования по назначению образуемых земельных участков, в том числе форма этих участков, наличие ограничений по застройке и др. Требования к земельному участку как недвижимой вещи, использование которой по назначению возможно, определяются в процессе утверждения органами местного самоуправления градостроительных регламентов, которым должен соответствовать любой образуемый земельный участок. В противном случае его использование по назначению невозможно, и такой земельный участок должен признаваться неделимой вещью в соответствии со ст. 133 Гражданского кодекса РФ.

В связи с этим важнейшей задачей местного самоуправления сегодня является разработка градостроительных регламентов, содержащих требования к разделу собственником земельных участков, в первую очередь земельных участков для строительства, с определением требований к месту расположения строений на этих земельных участках в случае их раздела, с установлением требований к минимальным размерам См.: Земельный кодекс ст. 33. п. 1 «Норны предоставления земельных участков», форме, расположению строений, с учетом возможности их использования по назначению.

Вопросы допустимости раздела земельных участков одновременно с разделом находящихся на этом участке строений, а также дореволюционная и современная теория вопроса были проанализированы В.В. Чубаровым См.: Чубаров В.В. Проблемы правового регулирования недвижимости. М.: Статут, 2006. С. 230 - 250.. Необходимо отметить, что и теория, и практика решения этого вопроса в российском праве не были однозначными. Делая выводы из проведенного указанным автором анализа, можно отметить, что допустимость раздела земельного участка с одновременным разделом здания в принципе не отрицается (по употребляемой автором терминологии - «вертикальный» раздел здания в отличие от «горизонтального» раздела, который однозначно отвергается). Тем не менее следует иметь в виду, что дореволюционное российское право допускало раздел земельного участка с одновременным разделом здания только в случае деления его по стене, именуемой брандмауэром (противопожарной капитальной стеной). В этом случае есть все основания утверждать, что здание как объект права собственности прекращалось, и в результате раздела возникали новые здания, примыкающие друг к другу по указанной капитальной стене.

Правовой базой управления земельными ресурсами являются: Конституция РФ, Земельный кодекс РФ, ФЗ «О государственном земельном кадастре», ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», Законы субъектов Российской Федерации, а также подзаконные акты и др.

В последнее время в трудах ряда отечественных и зарубежных ученых рассматриваются в основном теоретические и методические проблемы организационно-финансового управления земельными ресурсами на разных административно-территориальных уровнях. Роли и значению землеустроительных и земельно-кадастровых действий в системе управления земельными ресурсами посвящены работы видных ученых Д.Б. Аротского, А.А. Варламова, С.Н. Волкова, И.В. Дегтерева, Н.В. Комова, А.П. Огаркова, В.Н. Хлыстун и др. В основном они посвящены проблемам управления земельными ресурсами страны, регионов и муниципальных образований.

Вопросы же внутрихозяйственного экономического использования земельных участков хозяйствующих субъектов, проблемы формирования процесса оценки и налогообложения земельных участков и иных объектов недвижимости и оценки земельных участков остаются не разработанными и требуют более детального изучения.

Система внутрихозяйственного управления земельными ресурсами хозяйствующих субъектов должна быть основана на: - разграничении функций публичного, экономического и гражданского права в сфере землепользования; - гибкой нормативной базе в сфере повышения эффективности использования объектов земельно-имущественного комплекса хозяйствующих субъектов; - системном подходе к ведению государственного кадастрового и бухгалтерского учета объектов недвижимости и их оценки; - справедливой налоговой системе объектов недвижимости, ликвидирующей относительно большое (в 1,5-2 раза) налоговое бремя для сельских товаропроизводителей по сравнению с поселениями; - инфраструктуре цивилизованного оборота земель, которая должна включать полноценную правовую базу, упрощенную процедуру формирования сделок с земельными участками, систему платного землепользования на основе рентной стоимости земель, учет земельных ресурсов в финансово-кредитной системе государства, регионов, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов.

Действующая методическая база системы государственной кадастровой оценки земель тоже нуждается в улучшении. В частности, существенные вопросы вызывают норма капитализации и размер абсолютной ренты, заложенные в методику государственной кадастровой оценки земель.

Образование земельного участка предусмотрено в ст. 11.2 Земельного кодекса и представляет собой создание нового объекта недвижимого имущества в результате: а) преобразования существующих земельных участков путем их раздела, объединения, перераспределения или выдела из них нового земельного участка; б) образования нового земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Специальные правовые нормы, регулирующие образование земельных участков из участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, установлены в ст. 11.3 Земельного кодекса.

Границы земельного участка отражаются на местности путем установки межевых знаков. Месторасположение межевых знаков и, соответственно, границы земельных участков заносятся в кадастр недвижимости в порядке, установленном Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» Собрание законодательства РФ. 2007. N 31. Ст. 4017.. Современное российское законодательство исходит из того, что в силу достоверности сведений государственного кадастра недвижимости содержащиеся в нем сведения о границах земельного участка имеют приоритет над другими сведениями и считаются достоверными. При неверном отражении сведений о земельном участке в государственном кадастре недвижимости они могут быть исправлены в судебном и внесудебном порядке, но до исправления признаются правильными.

В отношении многоконтурных земельных участков применимы следующие способы образования: образование из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности; образование из земельных участков в результате раздела, выдела и перераспределения.

Образование многоконтурных земельных участков осуществляется по общим правилам образования земельных участков, установленным главой I.1 Земельного кодекса, с учетом особенностей, указанных в письме Министерства экономического развития РФ от 22.12.2009 № 22409-ИМ/Д23 «Особенности подготовки документов, необходимых для осуществления государственного кадастрового учета многоконтурных земельных участков, осуществления такого учета и предоставления сведений государственного кадастра недвижимости о многоконтурных земельных участках».

Образование земельного участка осуществляется в процессе землеустройства путем определения границ образуемого участка в установленном порядке.

Существование различных процедур определения момента возникновения земельного участка как объекта прав является негативным фактором, обусловленным раздельным существованием двух систем - системы регистрации прав и системы кадастрового учета объектов недвижимости Завьялов А.А., Маркварт Э. Земельные отношения в системе местного самоуправления. М.: Статут, 2011. 256 с..

Особенности осуществления кадастрового учета при образовании объектов недвижимости установлены в ст. 24 ФЗ от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости». Следует обратить внимание на то, что в соответствии с ч. 4 указанной статьи внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения при постановке на учет образованного объекта недвижимости или образованных объектов недвижимости носят временный характер.

Такие сведения утрачивают временный характер со дня государственной регистрации права на образованный объект недвижимости.

Если по истечении одного года со дня постановки на учет земельного участка, двух лет со дня постановки его на учет не осуществлена государственная регистрация права на него (либо в указанном в ч. 3 ст. 24 ФЗ от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» случае не осуществлена государственная регистрация аренды), такие сведения аннулируются и исключаются из государственного кадастра недвижимости.

Основанием для государственной регистрации прав собственности и иных вещных прав на земельные участки, образуемые при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, является:

1) решение о разделе или об объединении находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков;

2) соглашение о разделе, об объединении, о перераспределении земельных участков или о выделе из земельных участков;

3) иной документ, на основании которого в соответствии с ФЗ от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и другими федеральными законами осуществляется образование земельных участков.

Государственная регистрация прав на земельные участки, образуемые при разделе или объединении земельных участков, находящихся в собственности одного лица, осуществляется на основании заявления такого лица. Государственная регистрация прав на земельные участки, образуемые при разделе, объединении или перераспределении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании заявления исполнительного органа государственной власти, органа местного самоуправления или действующего по их поручению лица либо на основании заявления лиц, которым такие земельные участки предоставлены в соответствии с Земельным кодексом.

Одновременно с государственной регистрацией права собственности и иных вещных прав на образуемые земельные участки осуществляется государственная регистрация ограничений (обременений) прав на такие земельные участки.

Отсутствие государственной регистрации права на земельный участок, из которого при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки, не является препятствием для осуществления государственной регистрации прав на образуемые земельные участки. В случае, если право на земельный участок, из которого при разделе, объединении или перераспределении образуются земельные участки, зарегистрировано в соответствии с ФЗ от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», одновременно с государственной регистрацией прав на образуемые земельные участки регистрируется прекращение права, ограничений (обременений) права на земельный участок, из которого были образованы такие земельные участки.

Одновременно с заявлением о государственной регистрации прав на образуемые земельные участки может быть подано заявление о государственной регистрации перехода или прекращения прав на такие земельные участки. В этом случае государственная регистрация перехода или прекращения прав на такие земельные участки осуществляется одновременно с государственной регистрацией прав на образуемые земельные участки.

Земельные участки, из которых при разделе, объединении, перераспределении образуются земельные участки, прекращают свое существование с даты государственной регистрации права собственности и иных вещных прав на все образуемые из них земельные участки в порядке, установленном ФЗ от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», за исключением случаев, указанных в п. 4 ст. 11.4 Земельного кодекса, и случаев, предусмотренных другими федеральными законами.

В соответствии с п. 3 ст. 11.2 Земельного кодекса целевым назначением и разрешенным использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешенное использование земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Необходимо отметить, что по общему правилу режим использования земельного участка устанавливается путем издания актов органов публичной власти без согласования с собственником земельного участка. Собственник обязан терпеть установленные ограничения, при этом в определенных законом случаях он вправе потребовать компенсации убытков В частности, при установлении ограничений прав в соответствии со ст. 56 ЗК РФ, при изменении категории земельного участка без согласия собственника в соответствии со ст. 57 ЗК РФ последнему компенсируются убытки. Установление публичного сервитута в соответствии с нормами ст. 23 ЗК РФ дает собственнику право требовать платы только при существенном затруднении в использовании земельного участка.. Однако общей нормы, обязывающей государство и местное самоуправление возмещать вред, причиненный собственнику в результате издания актов органами власти и местного самоуправления, в законодательстве нет В соответствии со ст. 1064 Гражданского кодекса РФ вред, причиненный правомерными действиями органов государственной власти и местного самоуправления, подлежит возмещению только в случаях, установленных законом.. В связи с проводимой сейчас работой по внесению изменений в Гражданский кодекс РФ, в соответствии с концепцией развития гражданского законодательства Российской Федерации, можно ожидать изменения нормы об ответственности органов власти, направленного на усиление ответственности публичной власти за вред, причиненный правомерными действиями ее органов.

Таким образом, правовой режим образуемого земельного участка совпадает с правовым режимом исходного земельного участка. Исключения из этого правила могут быть установлены федеральными законами.

2. ИСТОРИЧЕСКИЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ

Сложившаяся в России система управления земельными ресурсами является продуктом исторического развития, которая формировалась в течении длительного периода времени, трансформируясь и видоизменяясь в зависимости от политических и экономических условий, научного потенциала и практического опыта.

Теоретический анализ многолетней практики позволяет не только выявить характерные черты, принципиальные моменты, положительные и отрицательные стороны, но и «нарисовать» широкую историческую картину природы становления и развития управления земельными ресурсами. Акцент в сторону исследования сложных закономерностей исторического развития подобного процесса позволяет обосновать условия зарождения, раскрыть обстоятельства, способствующие его функционированию, выявить причины подъема и затухания на определенном этапе своего развития.

Исходная методологическая позиция исследования этого процесса основывается на выявлении закономерностей развития этой системы, определении логической последовательности в характере действия в соответствии с реформенными преобразованиями на том или ином этапе развития общества. В своем поступательном движении данный процесс прошел ряд этапов развития, которые тесно связаны между собой и отражают разнообразные сведенья, происходящие в разные периоды. Этапы находятся под воздействием упорядоченных и детерминированных явлений, случайных внешних факторах, характеризуются «подъемами» и «спадами» и располагаются в хронологической последовательности. При этом качественно отличаются один от другого, где предыдущий служит генератором последующего. Причем каждый новый этап является адекватным продолжением предыдущего на более высоком уровне развития, воспроизводит тенденции, проявляющиеся в прошлом, накапливает новую информацию и отображает разнообразные сведения, происходящие в определенные периоды. Данный процесс условно разделен на несколько этапов, таких как дореволюционный, социалистический и рыночных отношений А.В. Руднев Стратегия управления недвижимым имуществом. Монография. - М.: «Юго-Восток-Сервис», 2006-236-с..

Важным решением дореволюционного периода стало принятие Александром I Городового положения «Грамоты, данные городские» Именной Высочайший указ, данный Сенату (Собр. Узак. 1892 г. Июля 11, ст. 728) - О введении в действие нового Городового Положения для того, чтобы «предоставить городам права и преимущества, охраняемые всей силой закона, без чего невозможно процветание промышленности и торговли». С восстановлением Городового положения города сделались собственниками всей городской земли, не принадлежащей частным лицам или казенным ведомствам на праве собственности. С 1860 года и до введения Городового положения 1862 года налог с частной собственности на землю был одним из преобладающих статей городского дохода. Например, доход Москвы в 1868 году составил 2 миллиона рублей. Причем, с частных имуществ, включая налог на промышленников и содержателей торговых заведений, было получено 17511853 рубля (85 процентов). Доходы от общественных имуществ, с городских оседлых обывателей, «случайные и чрезвычайные проценты с городских капиталов» составили остальные 15 процентов. Разделение оставшейся государственно-государевой собственности на две самостоятельные на рубеже 1830-х годов привело к созданию Министерства двора и уделов и Министерства государственных имуществ. С 1802 года земельной политикой ведают полицейские ведомства Министерства внутренних дел и его местные органы, скрепленные общей полицейской вертикалью: исполнительной и хозяйственной в одном лице.

Таким образом, за период чуть более полувека, в России формируется четыре вида земельной собственности: государственная, губернская, государева и частная. Первые две - публичные, вторые две - гражданские. Этот этап сформировал объект недвижимости. Земля и недвижимость городов, переданные в самоуправление сразу по введении Городового положения в 1863 году, стали первым устойчивым источником дохода.

Благодаря Положению 1862 года о городских общественных банках начинается развитие городских кредитных учреждений, что в 1863-1872 годах значительно активизировало использование частнохозяйственных земель под частную же деятельность.

Неэффективное управления городскими землями, отмена крепостного права, вызвавшая приток населения в город, заставили принять в 1870 году новое положение об общественном управлении городами, что дало новый импульс развитию имущественно - земельных отношений в городах.

Для установления налогов под контролем Министерства государственных имуществ, проводилась оценка всех объектов недвижимости. Правила оценки для обложения земскими сборами определяли, кем должна быть проведена оценка, кто должен входить в состав губернских, уездных оценочных комиссий, порядок действий комиссий, права их членов. Они содержали и подробный перечень земли и поземельного имуществ, которое, подлежало или не подлежало оценке, порядок установления и утверждения оценок земель, в том числе лесов, сельских построек, недвижимого имущества в городах. В XIX века прослеживается четкая тенденция усиления роли земли и поземельных имуществ в качестве объекта городских налогов. Специалисты отмечают, что обложение промыслов и денежных капиталов никогда не играло серьезной роли в местных финансах. Движение капитала труднее привлечь к обложению, и даже действующие законы устанавливали меньшие ограничения именно при обложении недвижимости. Сами города, конкурируя между собой в привлечении капиталов, стремились установить льготные ставки налогообложения для предпринимателей.

Пользование землей находилось под строгим контролем со стороны государственной власти, а права города на нее были практически фиктивными. Город не имел налоговой инициативы. Налоги, которые он мог собирать в свою пользу, были установлены в правительственном Городовом положении. Там же была определена и максимальная ставка налога на земли -10% . (До 1900 года ставка налога составляла 9% от суммы частой прибыли дохода).

Расширение городских земель владений происходило различными способами: покупка, изъятие, освоение, и т.д. Такая политика позволила, не повышая ставок налогов и не вводя дополнительных налогов, значительно сократить дефицит бюджета за счет эффективного управления землями и другими объектами недвижимости города.

Городские земли занимали незначительную часть территории, поэтому городские власти вели наступательную земельную политику, направленную на «муниципализацию», земельных ресурсов. Много земли и нежилых помещений город приобрел сам в расчете на доход от них и на устройство коммунальных предприятий.

В свою очередь, городские земли отчуждалась государством под строительство железных дорог, государственных учреждений. Землями и нежилыми помещениями Московская городская управа предпочитала не торговать, оставляя их в своей собственности; основной формой имущественно - земельных отношений в Москве до начала XX века была аренда недвижимости.

Городские земли сдавали под застройку, огороды, сады, под выгон скота и др. Договор аренды, как правило, заключался на срок до 24 лет. Разрешение «сдавать землю в аренду» рассматривалось, как возможность поправить городской бюджет. В этой связи был поставлен вопрос об увеличении срока аренды городской земли до 48 лет. Порядок аренды складывался постепенно. Еще в 1860-е годы максимальный срок аренды равнялся 12 годам.

В 1869 году он был увеличен до 24 лет. 23 июня 1912 года был принят Закон Российской империи о праве застройки. Этот закон увеличивал срок аренды городской земли с 48 до 99 лет, а возводимая постройка рассматривалась, как недвижимое имущество и поэтому могла быть принята в залог кредитным учреждением.

В начале XX в. возникла проблема, реального развития частной собственности на землю и деятельности банковских и кредитных обществ, обслуживающих недвижимое имущество. Так, появляется городское кредитное общество недвижимых имуществ, которое своей целью ставило выдачу ссуд под залог недвижимости. Применение различных форм кредита (ипотечного, мелиоративного, землеустроительного) способствовало интенсификации рыночных отношений. Измерялись и оценивались не только земельные участки, но и постройки. За единицу измерения была выбрана кубическая сажень. Уже тогда различались хозяйства предпринимательские, которые возводили на городских землях с целью извлечения дохода, и хозяйства потребительские, дома которых удовлетворяли только их собственную потребность иметь жилище. Периодически проводилась переоценка городской земли, что позволяло более правильно устанавливать налогообложение при изменении условий экономической жизни. Благодаря деятельности городских властей, начиная с 1900 года в Москве, формировался бездефицитный бюджет, так как сборы за аренду земли составляли значительную величину, доходности бюджета г. Москвы.

С 1900 по 1913 годы прирост по доходам от аренды городской земли составил 1471,2 тыс. руб. В 1913 году платежи за недвижимость составляли около 15% доходной части бюджета г. Москвы.

Самое главное достижение этапа 1901-1916 годов - переосмысление фактора доходности земель города в связи с общими задачами и целями самоуправления. Теперь становится возможным говорить об особой имущественной политике, в основе которой лежит принцип «не доход, но польза». (Этот принцип и сегодня зафиксирован в уставах многих французских коммун.) Наиболее ясно этот принцип изложен в докладе Финансовой комиссии Московской думы за 1909 год: «Город не может не усвоить себе определенного направления в своей земельной политике, которая складывается не исключительно из мер, возможно большего извлечения доходов в данный момент, но из мер целесообразности использования земель, привлечения их к решению тех или иных задач.

Временное правительство, пришедшее к власти в результате революции в феврале 1917 года, не произвело каких-либо изменений в имущественно - земельном политике России. Оно фактически ограничилось принятием законодательных актов, направленных на охрану помещичьих усадеб, земель и ограничение земельных сделок в связи с начавшейся спекуляцией и распродажей земель.

Далее следует социалистический этап (1918 - 1947 гг.) становления системы государственного управления объектами недвижимости характеризуется переходом к новому общественному строю на основе концепции строительства социализма и экономических положений новой власти. Принятие новых законодательных актов закрепило непосредственное распоряжение единым государственным земельным и жилищным фондом за народными комиссарами и местными органами власти.

Муниципализированные строения как изъятые из гражданского оборота не могли быть предметом купли-продажи. К покупателю строений в городских местностях вместе со строением переходило и право аренды земельного участка. Одновременно с реестром владений велся и реестр владельцев.

Так, например, ЦИК и СНК РСФСР утвердили Постановление от 13 апреля 1925 г. « Положение о земельных распорядках в городах». В соответствии с указанными документами функция регистрации земель в пределах городской черты была возложена на местные органы коммунального хозяйства - службу технической инвентаризации, которые находились в составе коммунхозов.

Земельным кодексом РСФСР (1922 г.) окончательно закреплена государственная собственность на землю и усилено влияние государственных органов на регулирование земельных отношений. Земля, ее недра, леса и воды полностью были выведены из оборота. Право пользования земельными участками предоставлялось, контролировалось и могло быть изъято лишь государством.

Анализ Основ земельного законодательства СССР и Союзных республик дает основание полагать, что действовавший в тот момент Земельный кодекс РСФСР 1922 г. устаревал и требовал новых поправок в регулирование земельных отношений, поскольку сами земельные отношения со временем претерпевали трансформацию и становились более сложными.

Основы земельного законодательства позволили принять новый Кодекс РСФСР 1970 г., сделать его более объемным и расширить категорийный аппарат. Так в земельном кодексе 1970 г. были утверждены новые категории земель, их стало 6. Это земли сельскохозяйственного назначения (которые отводились совхозам, колхозам, сельскохозяйственным учреждениям и организациям, гражданам), земли населенных пунктов (которые отводились для развития городских и сельских поселений, для застройки и развития инфраструктуры), земли промышленности, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения, земли лесного, водного фондов и земли государственного запаса.

Рис. 1 Структура земельного фонда Российской Федерации по категориям земель. Источник: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2007-2008 гг.).

В 1991-2000 гг. связаны с перестройкой экономики, в результате которой сформировалась новая система земельно-имущественных отношений, основанная на многообразии форм собственности. В этот период меняется система оценки и налогообложения недвижимости, идут процессы приватизации, формируется новая система учета, регистрации и управления землей и недвижимостью.

Рис. 2. Распределение земель Российской Федерации по формам собственности. Источник: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2007г.

Примером исторического зарубежного опыта, регулирования земельно-имущественных отношений может послужить разделение имущества на движимое и недвижимое хорошо известное римскому праву. Недвижимостями в римском праве считались не только земельные участки и недра земли, но и все, что было создано чужим трудом на земле собственника. Оно признавалось естественным или имущественной частью поверхности земли. К недвижимостям относились, в частности, постройки, посевы, насаждения. Предметы, связанные с землей или фундаментально скрепленные с ее поверхностью, считались её составными частями и подчинялись правилу superticies solo cedit (сделонае над поверхностью следует на поверхностью). Поэтому не допускалось установления отдельного права собственности на дом и, соответственно, на земельный участок. Воздушное пространство над земельным участком также рассматривалось как часть поверхности. Однако, в целом, римское право, как отмечал И.Л.Покровский, имело дело «с единым понятием права собственности, заключающей в себе всю полноту свободы распоряжения. Различие между движимостями и недвижимостями имеется в римском праве самое минимальное» Покровский И. А. - История римского права-М.: «Летний сад», 1998-560С. . В римском праве до классического периода господствовало начало полной бесформальности всяких сделок с недвижимостью. Переход права собственности на землю мог быть осуществлен путем обхода купленного участка земли, иногда достаточно было ступить одной ногой на земельный участок. Лишь в постклассическое время стали составлять официальные документы, которые так и не приобрели публичного характера.

В Египте (тогда одна из Римских провинций) 1 веке н.э. существовала система поземельных книг, куда заносились записи о вещных правах на землю, в частности, о залоге земельных участков.

У германских народов право на земли и недвижимость имело ярко выраженный публично-правовой характер. В частности, с землевладельцем были связанны разнообразные публичные права и обязанности: переход к новому владельцу прав на земельные участки зачастую нуждаются в согласовании на это разных лиц (например, сюзерена, ближайших родственников) и был обставлен сложными формальности. Рецепция римских правовых начал в германское право привела к тому, что старые германские публичные формы чуть не пришли в забвение.

По свидетельству В.В. Витрянского, в средневековой Европе развитие правового регулирования оборота на первоначальном этапе шло за римским правом: наблюдалось сближение правового режима недвижимостей и движимостей. Но затем потребностями того же оборота были востребованы некоторые правила, применявшиеся до рецепции римского права Брагинский М.И., Витрянский В.В. «Договорное право. Книга вторая. Договоры о передаче имущества». М., 2006 г, С. 682..

Феодальная основа права Франции наиболее ярко проявилась в том, что оно закрепляло исключительные привилегии дворянства и духовенства на землю. XI в. полностью исчезает свободная крестьянская собственность на землю. Права земельного собственника в части недвижимостей рассматривались не как индивидуальные, а как семейно-родовые. С XII в. Основной формой крестьянского держания земли во Франции становится цензива. Цензитарий освобождается от личных повинностей и получает большую свободу распоряжения землей. Однако право крестьян на землю по-прежнему рассматривалось как производное от права поземельной собственности сеньора.

Развитие оборота с недвижимыми вещами в конце XVIII в. Привело к упразднению поземельных записок ввиду их несовершенства, которые только удостоверяли право собственности. Отсутствие доступной информации о залоговых правах послужило причиной возникновения в Европе института ипотечной записки, или ипотечных книг. Ипотечные книги в Германии и Швейцарии, ведомые официальными учреждениями и открытые для справок всех заинтересованных лиц, удостоверяли всякое закладное право на недвижимость. В XIX веке ипотечные книги во всей Европе превращаются в поземельные книги, в которых теперь регистрируются не только закладные права, но и всякие вообще вещные права на недвижимость. Только с момента такой регистрации всякий акт, должен иметь вещно-правовое значение (передача права собственности, установление залога или сервитута и т.д.) получают юридическую силу для всех третьих лиц. Это стабилизировало оборот с недвижимыми вещами и предопределило дальнейшее развитие форм его развития на последующие годы вплоть до нашего времени.

В настоящее время земельно-имущественные отношения формируются под воздействием рыночных механизмов, поэтому для успешного ведения дел и эффективного управления недвижимостью становится важным знание зарубежного опыта, мировой практики в соответствующей области. Изучение зарубежного опыта позволяет выделить три основных типа земельно-имущественной политики, проводимой в крупных городах развитых стран мира.

Первый тип - это политика местных властей в условиях доминирования муниципальной собственности на землю и недвижимость, основанный на преимущественно арендных методах в регулирования. Такую политику проводят в Финляндии, Швейцарии, Канаде, Индии и других государствах, где главными субъектами земельных отношений являются городские муниципалитеты, на которых как на крупнейших владельцах и распорядителях земли лежит основная ответственность за справедливый и эффективный отвод земель и регулирование правового положения недвижимости в городах.

Второй тип - это политика, реализуемая при наличии достаточно свободного рынка недвижимости, связанная с использованием менее жестких инструментов регулирования объектов недвижимости, (рыночная стоимость, налоги). Здесь речь может и идти о городах Испании, Португалии, Греции, Кипра, где регулирование земельно-имущественных отношений основывается на привлечении инвестиций в недвижимость, в том числе иностранных, что положительным образом влияет на экономику городов.

Третий тип политики управление недвижимостью можно назвать смешанным, т.е. комбинирующим элементы первых двух типов. Такую политику проводит США, ФРГ, Великобритания, Италия и другие страны.

К примеру, опыт Финляндии, где считается, что, сточки зрения рационального ведения городского хозяйства, в собственности муниципальных властей как можно больше городской земли и недвижимости. В муниципальной собственности Хельсинки находится более 60 % все городской земли. В случае большого дефицита бюджета городские власти могут выставлять земельные участки на продажу.

Для городского бюджета это постоянный и стабильный источник дохода. Срок аренды устанавливается в зависимости от целевого назначения земельного участка: под - жилье 60 лет; под промышленное строительство и склады - 30 лет; для коммерческих целей - от 30 до 60 лет.

В США практически любой участок земли от фермы в штате Айова до центра мировой торговли Нью-Йорке может быть продан за сумму, на которой сойдутся продавец и покупатель. Использование земель городов и штатов США регламентируется многими законами страны. Для осуществления генпланов развития муниципалитеты получили право покупать землю у владельцев, компенсируя им полную рыночную стоимость, даже против воли владельца. Затем эти земли продаются новому владельцу, согласному осуществлять планы муниципалитетов, причем обычно эта продажа совершается на льготных условиях.

В каждом городе США все имущество в форме земли и «улучшений» (т.е. возведенных строений на ней) отмечаются в специальной регистрационной книге и оцениваются. Каждый год устанавливается местная налоговая ставка, по которой собственник платит налог в казну города, - определенный процент рыночной стоимости имущества. Процентная ставка, определяемая местной администрацией через референдум, колеблется от 1% до 3%.

Города в ФРГ взимают земельный налог с участников компаний и частных лиц. Ставка налога состоит из двух частей: основной, утверждаемой централизованно, и надбавки, величина которой определяется в зависимости от финансового положения местных органов управления. Основная ставка колеблется в пределах 0,31-0,6% балансовой стоимости земельного участка. От налога освобождены госпредприятия, церкви, общественные организации. Льготы существуют для житья (на первые десять лет).

Во Франции нет какого-либо государственного реестра прав, однако имеется ориентированная на налогообложение кадастровая система. Права на недвижимость заносятся в публичный реестр - поземельную книгу. Внесенная запись не требует доказательств. В поземельную книгу вносятся кадастровые данные: размер, состав, положение объекта и пр. Объектом учета в кадастре всегда был и остается земельный участок.

Италия - прародительница законодательства европейских стран. Особый статус земель сельскохозяйственного назначения, характерный для Европа, впервые зародился в Римской Империи. Городские земли как принадлежности строений и сооружений в земельном кадастре занимают очень мало места, а зачастую и вообще отсутствуют, так как строительство находится в ведении органов архитектуры, а регистрация прав подведомственна органам юстиции. Постепенное развитие земельного кадастра, с выделением в самостоятельный реестр из его состава правовой части, повлекло выделение в самостоятельные объекты регистрации вначале строений с земельным участком, а затем обособленных помещений строения (без земельного участка).

3. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВА РАЗВИТИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В ГОРОДАХ РОССИИ

Новый этап развития земельного законодательства относится к периоду так называемой перестройки. В 1989 году была предпринята попытка кардинального разрешения земельного вопроса. Перед II Съездом народных депутатов СССР, начавшим работу 12 декабря 1989 года, большая группа депутатов призывала к всенародной политической забастовке, если закон о земле не будет включен в повестку дня и рассмотрен Съездом. 28 февраля 1990 г. не Съезд, а Верховный Совет СССР принял. «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле». Подготовка проекта Основ велась на фоне ожесточенной борьбы между сторонниками сохранения монопольной государственной собственности на землю и теми, кто призывал к ее разрушению. В результате этой борьбы понятие «собственность на землю» исчезло и в Основы был введен такой компромиссный титул права на землю, как пожизненное наследуемое владение. К «достижениям» Основ следует отнести также введение аренды на землю и плату за землепользование. Этим практически исчерпываются все новеллы, введенные в

Основы, которые по существу не изменили советский земельный строй. Частная собственность на землю введена не была, но появилось два новых титула прав на землю: право пожизненного наследуемого владения и аренда. Тем самым незыблемость исключительной государственной собственности на землю в какой-то мере была поколеблена. Однако Основы были обречены на недолгое существование, ибо приближался развал Союза ССР Хрестоматия по истории отечественного государства и права (послеоктябрьский период) / Под ред. О. И. Чистякова. - М.: Издательство Московского государственного университета, 1994 г.. Земельная реформа в Российской Федерации началась в 1990 г. Следует различать два этапа: 1-й этап, когда она развивалась на основе ранее действовавшей Конституции РСФСР 1978 г., и 2-й этап, когда была принята на референдуме 12 декабря 1993 г. новая Конституция.