Проблемы городского землепользования

22 ноября 1990 г. был принят Закон РСФСР "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" и 23 ноября 1990 г. Закон РСФСР "О земельной реформе", контрреволюционные по своей сути. В них впервые после революции было закреплено право частной собственности на землю. У хозяйств изымалась часть земли для создания в каждом районе фонда земли для наделения фермерских хозяйств. Был определен порядок выдела земельной доли и имущественного пая колхозников и работников совхозов. Это было сделано на основе ст. 12 Конституции РСФСР 1978 г., в которую в 1990 г. были внесены изменения, вводящие право частной собственности граждан на землю. Это право было очень ограниченным, неполным: собственник земельного участка не мог отчуждать его ни в какой форме (продать, подарить и т. д.) в течение 10 лет, т. е. был установлен общий 10-летний мораторий на распоряжение землей.

В 1990 - 1991 гг. велась разработка нового Земельного кодекса. 25 апреля 1991 г. он был принят. Но Кодекс не мог выйти за рамки Конституции, в которой был установлен 10-летний мораторий на продажу (передачу) земельных участков. Свободно разрешалась только купля-продажа земли государством у граждан и, наоборот, гражданами у государства. Серьезнейшей новеллой ЗК РСФСР явилось установление судебного разрешения всех земельных споров. Раньше они рассматривались только в административном порядке (до этого суды рассматривали лишь один спор - о пользовании земельным участком его собственниками в городе).

Президент Российской Федерации осуществлял регулирование хода реформы своими Указами. 27 декабря 1991 г. Президент Российской Федерации принял Указ «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы». Указ установил продажу (передачу в собственность) колхозниками и работниками совхозов своих земельных долей: при выходе на пенсию (по старости или инвалидности); при переселении в другую местность; при передаче в собственность по наследованию; при внесении вырученных средств в местную перерабатывающую промышленность. Колхозники, работники совхозов получили право продавать свои участки другим работникам совхозов или колхозникам либо лицам, вступающим в члены колхоза или поступающим на работу в совхоз.

В результате этих преобразований собственниками земельных долей стали около 12 миллионов бывших колхозников и работников совхозов, однако это право собственности долгое время оставалось виртуальным - в натуре земельные доли не выделялись, не было ясности и в вопросе о том, как крестьяне могут реально ими распорядится. В отсутствии соответствующих федеральных законов отношения по использованию земельных долей, в результате приватизации сельскохозяйственных предприятий, регулировались почти исключительно на основании указов президента и постановлений правительства. В соответствии с Указом Президента РФ от 27 октября 1993 года 1767 (ред. от 25.01.1999) «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» владельцы долей должны были получать документы, удостоверяющие их права на земельные участки, и принять решение по их использованию. В последующих указах президента и постановлениях правительства (постановление Правительства РФ от 01.02.1995 N 96 «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев», Указ Президента РФ от 07.03.1996 N 337 (ред. от 25.01.1999) «О реализации конституционных прав граждан на землю») подтверждались права крестьян на земельные доли и устанавливались порядок их использования, при котором разрешались практически все операций с землей, включая ее куплю-продажу. Однако в действительности процесс регистрации права на земельные доли и заключения договоров по сделкам с землей шел крайне медленно. К середине 1995 года многие субъекты РФ из политических или иных соображений задерживали (а некоторые и вовсе не начинали) выдачу свидетельств на земельные доли. При этом местными законодателями нередко вводились дополнительные ограничения на сделки с землей. К 1995 году свидетельства на земельные доли получили около 70 % собственников; к 2000 году, по данным Госкомзема России, - 91/2 % , из которых около 2/3 распорядились правами на свои земельные доли:

- передали долю на условиях аренды 72,6%;

- передали право пользования долей в уставной капитал сельскохозяйственных предприятий 19,3%;

- получили земельный участок в счет земельной доли для организации крестьянского (фермерского) хозяйства 4,1%;

- передали долю в уставной (складной) капитал сельскохозяйственного предприятия 3,3 %;

- получили земельный участок в счет доли для расширения личного подсобного хозяйства 0,7%.

Таким образом, права указанных граждан на продажу земельных участков были расширены по сравнению с Конституцией и ЗК РСФСР и носили антиконституционный характер Земельное право: Учебник для вузов. / С.А. Боголюбов.- М.: Издательство НОРМА, 2000..

Из названных положений Указа исходило и постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 1991 года о реорганизации колхозов и совхозов, в котором предписывалось колхозам и совхозам перерегистрироваться в новые формы хозяйствования (АО, товарищества, кооперативы и др.). Это тоже противоречило Конституции и ЗК РСФСР, но Конституционный Суд не отреагировал на это Верховный Совет Российской Федерации, со своей стороны, принимал законы, направленные на дальнейшее расширение права частной собственности на землю. В 1992 г. Конституцию РФ были внесены дополнение и изменение, которыми разрешалась свободная купля-продажа земельных участков гражданами в четырех случаях - для ведения: личного подсобного хозяйства; садоводства; дачного строительства; индивидуального жилищного строительства.

Конституция и Закон не позволяли регулировать земельные отношения с учетом интересов определенных слоев общества, стремившихся к первичному накоплению капитала за счет государственной собственности. Поэтому Президент Российской Федерации стал регулировать их в антиконституционном указном порядке. 21 сентября 1993 г. был издан Указ Президента РФ № 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации", которым была прервана деятельность высших органов власти Российской Федерации.

В соответствии со ст. 121-6 действовавшей Конституции, полномочия президента немедленно прекращались без какой-либо дополнительной процедуры. Однако бывший президент с помощью военной силы узурпировал власть, законное руководство Российской Федерации было заключено в «Матросскую тишину». Результатом антиконституционного переворота стало принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции. Она закрепила право частной собственности на землю, отменила все имеющиеся в прежней Конституции ограничения по распоряжению находящимися в собственности земельными участками, создала условия для дальнейшего перехода государственных земель в частные руки.

24 декабря 1993 г. Б. Ельцин, незаконно продолжавший осуществлять полномочия Президента РФ, издал Указ № 2228 «О приведении законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ». Он отменил часть ЗК РСФСР, ряд статей Закона о крестьянском (фермерском) хозяйстве, Закон об аграрной реформе, 8 статей Закона о зерне. Это создало пробелы и неопределенность по многим вопросам регулирования земельных отношений. В частности, были признаны недействующими статьи, определяющие компетенцию государственных органов по предоставлению земельных участков в собственность и пользование; статьи, устанавливающие порядок предоставления и изъятия земельных участков, что на практике порождало пробелы в законодательстве и правовой беспредел.

В соответствии с Указом Б. Ельцина «Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г.» продолжалась приватизация земель. В Основных положениях содержатся два раздела "4" и "4¹⁰", специально посвященные приватизации этих земель, их купле-продаже при приватизации предприятий. В сферу сделок с землей включились органы Госкомимущества. Ельциновский указ "О реализации конституционных прав граждан на землю" от 7 марта 1996 г. еще более расширял земельную реформу. Указом были предусмотрены меры по закреплению прав граждан на земельные участки и доли и на свободное распоряжение ими в самых различных формах для развития сельскохозяйственного производства, свободного выхода для организаций фермерских хозяйств; не ограничиваются размеры приусадебных участков; предоставлено право на получение земли специалистам сельского хозяйства; предусмотрено право местных органов власти выкупа у крестьян земельных долей для перепродажи их другим лицам, желающим вести сельскохозяйственное производство, и т. д.

Принять Земельный кодекс удалось лишь в 1996 году Государственной думе второго созыва, однако его концепция, не предусматривавшая куплю-продажу и залог земель, не устроила Совет Федерации, предложивший создать согласительную комиссию для преодоления возникших между палатами разногласий. После многомесячных ожесточенных споров законопроект с учетом внесенных поправок был в 1997 году принят Думой, одобрен Советом Федерации, но отклонен президентом. Камнем преткновения, не позволившим Думе второго созыва принять Земельный кодекс, стал вопрос о вовлечении сельскохозяйственных земель в гражданский оборот, против которого выступало думское большинство и на котором настаивал президент.

В этой ситуации политического пата, когда ни одна из конфликтующих сторон не могла настоять на принятии ее версии закона о земле, законодательную инициативу стали активно проявлять регионы. Одними из первых легализовали сделки с землей, в том числе ее свободную куплю-продажу, законодатели Саратовской области. На федеральном уровне работа над земельным законодательством вновь активизируется в 2001 году. В январе, с четвертой попытки, Думе удается разблокировать 17-ю главу Гражданского кодекса, регулирующую порядок осуществления сделок с землей, -- правда, в компромиссном варианте, исключающем из сферы ее действия сельскохозяйственные земли. Президиум Госсовета обсуждает вопросы земельной реформы и поручает министерству Грефа подготовить новый проект Земельного кодекса. При отчаянном сопротивлении фракции КПРФ и левого крыла аграриев этот правительственный законопроект летом -- осенью 2001 года был принят Государственной думой в трех чтениях и подписан Президентом РФ Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 44. ст. 4147. Вступил в силу 30 октября 2001 года..

Принятый Земельный кодекс сохраняет принцип деления земель на семь категорий (земли сельскохозяйственного назначения, поселений, промышленности, лесного, водного фонда, особо охраняемых территорий и объектов, земли запаса), устанавливая правила их оборота и пользования, кроме сельскохозяйственных земель. В действительности Кодекс вводит в гражданский оборот лишь земли промышленности и поселений -- иначе говоря, чуть более двух процентов всего земельного фонда страны. В то же время необходимо подчеркнуть, что именно эти категории земель являются наиболее экономически значимыми. Кроме того, Кодекс содержит несколько важных нововведений. Прежде всего он объявляет принцип единства объекта недвижимого имущества, т. е. строения и земельного участка, на котором оно стоит. В соответствии с этим принципом промышленные предприятия получили возможность выкупать занимаемые ими земельные участки (порядок осуществления этих операций и стоимость участков также определены в Кодексе).

Для поддержания стабильности землепользования Кодекс сохраняет права собственности граждан и юридических лиц, которым оно было предоставлено ранее. Предусматривается также возможность однократного бесплатного переоформления в частную собственность ранее предоставленных гражданам земельных участков (на правах постоянного пользования и пожизненного наследуемого владения). Граждане, владеющие земельными участками на правах аренды, имеют преимущественное право на их покупку. В Кодексе также разграничены формы государственной собственности на землю (федеральная, муниципальная и собственность субъектов Федерации) и определены функции органов власти, представляющей интересы публичных земельных собственников. Таким образом, в соответствии с Земельным кодексом РФ участниками земельных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты РФ и муниципалитеты. При этом в отношении иностранных граждан устанавливаются права и обязанности наравне с гражданами РФ, кроме специально оговоренных случаев (в частности, они не могут владеть земельными участками на приграничных территориях).

Доля различных форм собственности на землю по данным на 1 января 2000 года:

- в собственности граждан 6,2 %;

- в собственности юридических лиц 1,4 %;

- в государственной и муниципальной собственности 92,4%.

Не запрещая куплю-продажу земель сельскохозяйственного назначения, Земельный кодекс предусматривал ее регулирование при помощи специального федерального закона. Работа над ним началась сразу после принятия Кодекса. Ей предшествовало необычайное обострение политических противоречий -- как между различными фракциями, так и между центром и периферией. Наконец в июле 2002 года был принят внесенный правительством компромиссный вариант закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» "Парламентская газета", N 140-141, 27.07.2002, "Российская газета", N 137, 27.07.2002, "Собрание законодательства РФ", 29.07.2002, N 30, ст. 3018 , который носил «рамочный» характер и наделял широкими властными полномочиями по созданию рынка земли субъекты Федерации. Предполагалось, что законодательные собрания регионов примут соответствующие законы и определят сроки их введения исходя из своих природно-климатических, культурных, социально-экономических особенностей. Учитывая неравномерное распределение земель, законодательным органам субъектов Федерации было также делегировано право устанавливать минимальные и максимальные пределы сельскохозяйственных угодий, которые могут находиться в частной собственности одного гражданина и членов его семьи. Оговаривалось, что минимальный предельный размер такого участка не может составлять менее 10 процентов общей площади угодий в границах одного административно-территориального образования. С учетом специфики данного вида земель закон устанавливает особый правовой режим осуществления различных операций с земельными участками сельскохозяйственного назначения (залог, аренда, купля-продажа), предусматривая ряд оснований для ограничения их оборота. Наибольшие возражения вызвала норма, согласно которой при продаже участка земель сельскохозяйственного назначения преимущественное право покупки имеют субъекты РФ и органы местного самоуправления Данное положение Закона вступает в противоречие с рядом действующих правовых актов, предоставляющих преимущественное право покупки владельцам соседних земельных участков, лицам, ранее арендовавшим этот участок, и т. п.. Закон также вводит ограничения на изменение целевого использования таких земель, допуская их перевод в другую категорию только по решению органов исполнительной власти субъектов РФ или правительства. Наряду с законами «О государственном земельном кадастре», «О землеустройстве», «О разграничении государственной собственности на землю» закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», по замыслу его разработчиков, должен составить основу формирования экономической и правовой системы гражданского оборота земельных участков. Он знаменует новый этап земельной реформы, главной целью которой становится концентрация земель в руках эффективных собственников.

Гражданский кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, ряд федеральных нормативных правовых актов и аналогичных актов субъектов Федерации устанавливают право собственности физических и юридических лиц на землю, дающее возможность покупки и продажи земельных участков, сдачи их в аренду, дарения, залога и т. п.

Однако российский земельный рынок еще очень слаб. Ограниченность его двояка: во-первых, общие земельные ресурсы России не беспредельны, во-вторых, что важнее всего, главным распорядителем земель у нас по-прежнему остается государство. До сих пор основным способом вовлечения государственной земельной собственности в рыночный оборот остается сдача ее в аренду. При этом площадь земельных участков, задействованных во всех сделках, составляет примерно 4,1 процента от земельного фонда РФГосударственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2001 году. М.: Федеральная служба земельного кадастра, 2002. С. 96. .

Данные, полученные на основании государственной отчетности (по форме 3-зем), свидетельствуют о явном и устойчивом преобладании арендных отношений среди прочих видов сделок с землей (в среднем выше 90 процентов), тогда как на продажу органами местного самоуправления было выставлено всего лишь 0,42-0,45 процента земельного фонда. Цены за аренду государственных земель устанавливались постепенно, по мере вовлечения земельных участков в рыночный оборот. Причем, по мнению некоторых исследователей, выявить круг факторов, от которых устойчиво зависят эти цены, достаточно трудно. Особенно это касается земель, предназначенных для сельскохозяйственного производства.

На формирование цен продолжают оказывать большое влияние субъективные причины, не поддающиеся анализу и обобщениямСм., напр.: Липски С.А. Институциональные преобразования в системе земельных отношений и их исследование (модель России конца XX -- начала XXI века). М.,2002. С. 209. .

В целом администрации большинства субъектов Федерации при формировании арендных цен руководствуются действующими ставками земельного налога и соответствующими коэффициентами, чья величина зависит от ценности территории, целевого использования земель и категории арендаторов. При этом спрос и предложение также учитываются. В среднем по России в 2001 году арендная плата (за квадратный метр) для предприятий торговли и сервисного обслуживания в городах и населенных пунктах составила 50,6 рубля, а в сельских населенных пунктах -- 4,8 рубля, для городских промышленных предприятий -- 4,1 рубля и 0,62 рубля -- для промышленных предприятий, расположенных в сельской местности; частные арендаторы-предприниматели платили в городах и поселках 34,4 рубля, в сельских населенных пунктах -- 23,1 рубля. Самый большой размер арендной платы для предприятий торговли зафиксирован в 2001 году в Санкт-Петербурге -- в среднем 400,8 рубля, и в городах и поселках Омской области -- 186,2 рубля. Индивидуальным городским и поселковым предпринимателям больше всего пришлось заплатить на территории Республики Саха (Якутия) -- 619,3 рубля и Липецкой области -- 400 рублей.

Значительное распространение получили сделки по продаже прав аренды. В 2001 году права аренды были выкуплены на 6 936 земельных участках площадью 24 533 гектаров в 46 субъектах РФ. Лидерство здесь принадлежало Москве (1 693 сделки, 217,5 гектаров) и Нижегородской области (1 172 сделки, 35 гектаров). Судя по зарегистрированным договорам аренды, бюджет РФ должен был в 2001 году пополниться на 30,3 миллиарда рублей. Однако, по данным Министерства РФ по налогам и сборам, фактически удалось собрать лишь 12,8 миллиарда рублей. Продажа государственных и муниципальных земель гражданам началась в соответствии с указами Президента Российской Федерации «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» от 27 декабря 1991 года, «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками» от 23 апреля 1993 года и «О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами» от 22 июля 1994 года. Если поначалу удалось пробудить довольно активный интерес к приобретению земельных участков в основном для индивидуального жилищного строительства, личного подсобного хозяйства, садоводства (в 1993 году оказались проданными 137,3 тысячи участков площадью свыше 57 тысяч гектаров), то затем интерес начал падать. После 1993 года общее число продаж ежегодно стало сокращаться в полтора-два раза (в 1998 году состоялось только 11,5 тысячи сделок с участками общей площадью 7,5 тысячи гектаров). С 1999 года количество продаж вновь начало расти. В 2001 году зарегистрировано уже 24 465 сделок на общую площадь 16257 гектаров. Земли по-прежнему приобретались главным образом с целью строительства индивидуальных домов, ведения личного подсобного хозяйства и садоводства (21 356 сделок на общую площадь 2 992,5 гектара). Обладателями наибольших площадей -- в сумме 11 383 гектаров -- стали всего 90 фермеров. Граждан, пожелавших приобрести земли для предпринимательских (несельскохозяйственных) целей, оказалось намного больше -- 1 439, но сторговали они всего лишь 429 гектаров, в среднем по 30 соток каждый.

В 35 субъектах РФ приватизированные предприятия выкупили 473 участка общей площадью 1 125,6 гектара, в том числе в городах и поселках 415 участков площадью 1 006,7 гектара, что почти в два раза ниже показателей 1999 года и близко к значениям 2000 года. По 2001 год включительно неизменным лидером по числу предприятий, выкупивших землю, являлся Санкт-Петербург. На его долю в указанном году пришлось 118 участков общей площадью 22 гектара (25 процентов от всех участков данной категории по России в целом). Цены на продаваемые земли устанавливаются органами государственной власти и местного самоуправления. При этом они руководствуются нормативной ценой на землю. Это понятие появилось в первые годы аграрной реформы. Тогда нормативная цена была установлена в размере 50-кратной ставки земельного налога за единицу площади земель соответствующего целевого назначения. В 1994 году ее размер повысился до 200-кратной ставки налога, а региональные и местные органы власти получили право вводить повышающие коэффициенты, приближающие нормативную цену к рыночной. Согласно Постановлению Правительства РФ «О порядке определения нормативной цены земли» от 15 марта 1997 года органы местного самоуправления имеют право изменять нормативную цену на 25 процентов от установленной субъектом РФ. При этом уточненная нормативная цена земли не должна превышать 75 процентов уровня сложившейся рыночной цены на типичные земельные участки аналогичного целевого назначения. Из-за неразвитости земельного рынка России нормативная цена земли определяется на основе рыночных цен и экспертных оценок только в четверти субъектов РФ. Почти в трети субъектов РФ нормативная цена земли рассчитывается кратно ставкам земельного налога. В Республике Коми, Брянской, Челябинской, Омской, Тюменской, Архангельской областях, Ненецком автономном округе она имеет гибкую шкалу -- от 10 до 800-кратной ставки. В других субъектах Федерации, например в Республике Татарстан, Орловской, Тамбовской, Пензенской, Ульяновской, Сахалинской, Амурской областях, Приморском крае, Чукотском автономном округе, она продолжает исчисляться как 200-кратная ставка земельного налога. Не принимали постановления о нормативной цене земли органы исполнительной власти Москвы, Республики Ингушетия, Чеченской республики и Ямало-Ненецкого автономного округа.

Обращают на себя внимание цены земельных участков, предназначенных для предпринимательской деятельности. Они многократно превышают цены участков других категорий. В 2000 году зафиксировано почти трехкратное повышение, после чего они немного снизились в 2001 году. Посредством земельных аукционов и конкурсов в 2001 году было реализовано 1 312 участков площадью 9 736 гектаров, в полтора раза больше, чем в 2000 году. Основное количество сделок--717--пришлось на городские и поселковые земли.

Вместе с тем в Саратовской, Самарской и Ростовской областях довольно активно раскупались земли сельскохозяйственного назначения. Так, в Саратовской области через аукционы реализовано 59 участков общей площадью 9 526,4 гектаров по цене 300 рублей за гектар. Правда, кадастровая оценка сельхозугодий Саратовской области составляет 8 000 тысяч рублей за гектар. Расхождение последней с продажной ценой объясняется главным образом неплатежеспособностью большинства сельского населения. В структуре сделок с земельными участками второй по величине объем занимают операции купли-продажи гражданами и юридическими лицами. В 2001 году в 75 субъектах РФ было зарегистрировано более 305 тысяч договоров купли-продажи. Всего же за период с 1993 по 2001 год количество таких сделок выросло в 31 раз, для дачных участков -- в 93 раза.

Большинство заключенных сделок относилось к участкам, предназначенным для личного подсобного хозяйства--42,6 процента, для индивидуального жилищного строительства -- 29 процентов и для садоводства -- 25,2 процента. Исчерпывающих сведений о ценах на земли данных категорий нет, поскольку они, во-первых, весьма дифференцированы и, во-вторых (если иметь в виду те, что значатся на бумаге в договорах купли-продажи), как правило, ощутимо занижены по сравнению с реальными рыночными. В среднем по России цена на незастроенные земельные участки, предоставленные для жилищного строительства в городах и поселках, в 2001 году колебалась от 3 до 130 рублей; соответственно для личного подсобного хозяйства в сельских населенных пунктах--от 0,01 до 24 рублей за квадратный метр; для садоводства вне населенных пунктов -- от 0,05 до 30 рублей за квадратный метр.

В заключение необходимо отметить ничтожность количества операций по залогу земель. В 1999-2001 годах на их долю приходилось от 0,02 до 0,04 процента от числа всех сделок. Развитие земельной ипотеки сдерживалось российским законодательством, в первую очередь Федеральным законом от 16 июля 1998 года «Об ипотеке (залоге недвижимости)», которым земли сельскохозяйственного назначения исключались из ипотечного оборота. Госдума 23 января 2004 года приняла новый закон по этому поводу, вносящий поправки в предшествующий; 28 января принятый закон одобрен Советом Федерации, а с 5 февраля вступил в действие. Наиболее существенная поправка снимает прежнее ограничение в отношении земель сельскохозяйственного назначения, которые теперь также стали предметом залоговых операций с недвижимостью. Однако данная поправка не распространяется на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.

Другая поправка разрешает арендатору земельного участка передавать арендные права на него в залог с согласия собственника участка и в пределах срока договора аренды. Согласно еще одной поправке, ипотека находящихся на землях сельскохозяйственного назначения зданий, строений, сооружений и других прочно связанных с землей объектов недвижимости, являющихся наряду с ней также собственностью владельца земельного участка, допускается только с одновременной ипотекой самого земельного участка. Можно надеяться, что указанные поправки расширят сферу действия рыночного механизма применительно к земле.

4. АНАЛИЗ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ В ГОРОДЕ МОСКВЕ

Земля как единый фонд является особым объектом управления, который используется самим государством и предоставляется другим лицам в порядке целевого использования с осуществлением при этом функций по внутренней организации земельных участков. Поэтому управление объективно становится не только функцией собственника, но и, наряду с земельным контролем, самостоятельным правомочием Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования.

Всеми гражданско-правовыми правомочиями по владению, пользованию, распоряжению земельными ресурсами обладают правосубъектные элементы государственной системы Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование" Номер 4 (9) 2001г.. Государство же как собственник и суверен осуществляет управление своими имущественными актами, выражающими верховенство государства.

Государство и субъект РФ в отношении земельных ресурсов выступает в двух аспектах:

- властной структуры, устанавливающей нормы и правила взаимодействия хозяйствующих субъектов, обеспечивающей их выполнение и обременяющей всех собственников и хозяйствующих субъектов местными налогами, иными обязательными платежами и требованиями по содержанию земельных ресурсов;

- собственника, действующего на рынке. Хозяйственная деятельность ведется не только в интересах получения дохода и решения социально-экономических проблем, но и регулирования общего хозяйственного оборота.

Государство и муниципальные образования по действующему российскому законодательству являются самостоятельными, особыми субъектами права, существующими наряду с юридическими и физическими лицами. К их гражданско-правовому статусу применяются нормы, определяющие участие в имущественном обороте юридических лиц, если иное прямо не вытекает из закона или из особенностей данных субъектов (п.2 ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации). Участвуя в имущественных отношениях, государство должно соблюдать установленные им же правила, обусловленные природой регулируемых отношений. Осуществлять управление государственным имуществом в качестве собственника, реализовывать полномочия по распоряжению имуществом может субъект, наделенный соответствующими полномочиями. Муниципальное образование для участия в гражданском обороте может образовать (учредить) юридическое лицо, передав последнему часть своих полномочий.

Государство, субъекты федерации и муниципальные образования, действуя через свои органы (органы государственной власти или местного управления) выполняют своего рода "подготовительную работу", необходимую для организации эффективного использования земли. В качестве инструмента, реализующего такой механизм управления, может и должен использоваться гражданско-правовой подход к управлению землей, при котором набор и уровень норм и способов по управлению землей устанавливается в зависимости от целевого использования земельных участков.

Указ Президента РФ "О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды" № 1263 от 26.11.97 является одним из главных событий на российском земельном рынке за прошедшие периоды. Вполне очевидно, что этот документ отражает желание части российского общества ввести частную собственность на землю. Решение этого вопроса во многом будет определяться развитием взаимоотношений между федеральной властью и властью регионов.

Развитие этих отношений связано с заключением соглашений между органами государственной власти РФ и ее субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий. К этим соглашениям прилагается перечень объектов, находящихся в собственности субъектов РФ и переходящих из федеральной в региональную собственность. Передача объектов недвижимости регионам преследует следующие цели:

- ликвидация монополии государственной собственности на землю, введение платности землепользования;

- реализация экономического потенциала земли и недвижимости, формирование рынка недвижимости.

Для города земля является основным пространственно экономическим базисом в функциональном производстве как размещение производства товаров и получение жителями городов различных благ Шимова О.С.. Основы экологии и экономика природопользования: УцЩ. / О.С. Шимова, Н.К. Соколовский. 2-е изд., перераб. и доп. - Мн.: БГЭУ. - 367 с., 2002. При этом необходимо отметить, что в процессе эксплуатации природные ресурсы подвергаются амортизации и территориальная часть производственного потенциала. Земля как объект пространственного обеспечения при правильной эксплуатации не уменьшит своих характеристик, а может их увеличить.

Пространственная ограниченность земли диктуется ее местонахождением и определяется социально-экономическими, административно-историческими и биофизическими функциями, влияющими на цену. Основной особенностью земли является её уникальная незаменимость, что диктует высокую интенсивность использования земельных участков.

Городские земли -- уникальный ресурс -- пространственная база для развития урбанизации и размещения всех видов строительства, на которой сосредоточено основное национальное богатство, созданное трудом человека Управление земельными ресурсами муниципальных образований © Руднев А. В., стр. 1, 1998 .

Поэтому, анализируя земли городских поселений, как объекты управления, приносящий доход, можно выделить следующие характеристики:

1.Ограниченность территории городского поселения для экстенсивного расширения, поэтому необходимо увеличить эффективность использования земельных участков и уменьшить землеемкости (ресурсопотребления) выпускаемой продукции и транспортных средств;

2.Изменение правовых отношений, дефицит привлекательных земельных участков, инфляция, концентрация производства, экономическая эффективность городской среды повышает цену земельных участков;

3.Земля является физической недвижимостью, что отражается в более широком количестве рисков по отношению к другому товару (обладает более низкой ликвидностью);

4.Инвестиции в земельные участки требуют вложения крупного капитала с целью получения в будущем стабильного дохода от их эксплуатации и продажи;

5.Рынки земельных участков (городских земель) являются одними из самых сегментированных и локальных.

Регулирование градостроительных требований к землепользователям в городе Москве определено Генпланом развития города Москвы и иной градостроительной документацией, разрабатываемой и утверждаемой в соответствии с законодательством города Москвы «О градостроительстве».

Использование земельного участка в городе Москве собственником земельного участка, землепользователем, арендатором независимо от форм собственности должно осуществляться в соответствии с требованиями и ограничениями к разрешенному использованию земельного участка, установленные для данного вида целевого назначения земельного участка.

Деятельность землепользователей в городах и других поселениях, особенности управления муниципальной землей представляют несомненный интерес. Городская земля -- это не просто территория, пространство, служащее местом размещения промышленных объектов, развития производительных сил общества; это природная среда, предназначенная создать для существования и развития общества благоприятные условия.

К городским землям законодательство относит все земли, находящиеся в пределах черты поселений, которая является для них внешней границей.

Земельные отношения - это общественные отношения между органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими лицами, гражданами по поводу владения, пользования и распоряжения землями, а также по поводу государственного управления земельными ресурсами.

В Российской Федерации возможны следующие формы управления земельными ресурсами:

Постоянное (бессрочное) пользование земельными участками.

Пожизненное наследуемое владение земельными участками.

Аренда земельных участков.

Право ограниченного пользования чужими земельными участками.

Безвозмездное срочное пользование земельными участками.

В соответствии с Земельным кодексом РФ участниками земельных отношений являются: граждане; юридические лица; Российская Федерация; Субъекты Российской Федерации; муниципальные образования.

Таблица 1- Права участников земельных отношений

Участники земельных отношений	Имущественные правоотношения
Собственники земельных участков	Земельный участок принадлежит на праве собственности.
Землепользователи	Обладают правом постоянного (бессрочного) и правом постоянного срочного пользования на земельный участок.
Землевладельцы	Владеют земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения.
Арендаторы земельных участков	Пользуются и (или) владеют земельными участками на основании заключения договора аренды.
Обладатели сервитута	Имеют право ограниченного пользования соседними земельными участками.

Объектами земельных отношений являются:

земля как природный объект и природный ресурс;

земельные участки;

части земельных участков.

- Земельный участок - это часть поверхности земли, имеющая фиксированную границу, площадь, местоположение, правовой статус и другие характеристики, отражаемые в государственном земельном кадастре и документах государственной регистрации прав на землю.

Граница земельного участка фиксируется на планах и выносится в натуру. Площадь земельного участка определяется после выноса границы в натуру. Правовой статус земельного участка включает в себя целевое назначение, разрешенное использование и форму законного владения.

- Земельные участки и права на них, а также прочно связанные с земельными участками объекты (почва, замкнутые водоемы, лес, многолетние насаждения, здания, строения, сооружения и другие) находятся в обороте нераздельно, если иное не предусмотрено законом. Земельный участок может быть делимым и неделимым.

- Земли городов и других населенных пунктов образуют сложный сослав, в который входят, сгруппированные по целевому. назначению земельные участки:

а)жилой и общественной застройки, занятые и подлежащие застройке жилыми, культурно-бытовыми, административными, религиозными строениями и сооружениями;

б)общего пользования, используемые для удовлетворения культурно- бытовых потребностей населения (парки, лесопарки, сады, бульвары, водоемы, пляжи и др.), в качестве путей сообщения (площади, улицы, переулки, проезды, дороги, набережные и др.), полигонов для захоронения неутилизированных промышленных отходов и мусороперерабатывающих предприятий и других земель, служащих для удовлетворения нужд населения города;

в)транспорта, связи, занятые инженерными коммуникациями, сооружениями железнодорожного, автомобильного, речного, воздушного и трубопроводного транспорта, магистралями инженерной инфраструктуры и связи;

г)промышленной, коммерческой и коммунально-складской застройки;

д)природоохранного назначения (это земли заказников, запретных и нересто-охранных полос, земли, занятые лесами, земли памятников природы);

е)оздоровительного назначения (к ним относятся земельные участки, обладающие природно-лечебными факторами, благоприятными для профилактики и лечения заболеваний);

ж)рекреационного назначения (к ним относятся территории, занимаемые домами отдыха, пансионатами, санаториями, кемпингами, спортивно-оздоровительными комплексами, туристическими базами, парками, лесопарками, спортивными лагерями);

з)историко-культурного назначения (к ним относятся земли, на которых располагаются памятники истории и культуры, достопримечательные места, в том числе объявленные заповедными, национальными парками, а также занятые учреждениями культуры);

и) водных объектов, занятые естественными и искусственными водоемами, реками, водоохранными зонами, гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями;

к) сельскохозяйственного назначения, занятые сельскохозяйственными угодьями, а также зданиями и сооружениями, обслуживающими нужды сельскохозяйственного производства;

л) резервные (запаса), используемые для территориального развития городов и других населенных пунктов;

м) военных объектов, режимные зоны и иные зоны.

Практически во всех экономически развитых странах основой управления земельными ресурсами городов является государственное регулирование правоотношений на землю, хотя принципы, формы и подходы к правовому решению этой проблемы в разных странах существенно различаются.

Анализ современного зарубежного опыта показывает, что применение всей системы управления существующей в Европейском союзе и США, без существенной адаптации к российской экономики и современному правовому полю практически невозможно, за исключением отдельных моделей ипотеки земельных и природных ресурсов и лизинга отдельных видов имущественно - земельного комплекса (в основном это предприятия мелкого и среднего бизнеса, так называемые предприятия обслуживания населения и службы обеспечения функционирования городского хозяйства).

Характерным примером основ управления земельными ресурсами для России могут служить субъекты управления и права, существующие в настоящее время в Москве.

1.Субъектами управления являются:

-Московская городская Дума;

Мэр Москвы, Правительство Москвы;

районные Управы.

2.Субъекты права, осуществляющие управление земельными ресурсами города:

-хозяйствующие субъекты;

органы государственной власти и местного самоуправления в соответствии с компетенцией, установленной законодательством;

физические или юридические лица, уполномоченные органами власти.

В соответствии со сложившейся ситуацией земельные ресурсы рассматриваются как территория в целом, на которой осуществляется жизнедеятельность городского сообщества, и как обособленные земельные участки - части территории города, имеющие площадь, границы, местоположение, правовой статус и другие характеристики, отражаемые в Государственном земельном кадастре.

Управление направлено на повышение эффективности использования земельных ресурсов города, вовлечение земельных участков в гражданский оборот в соответствии с Генеральным планом развития Москвы на основе:

а)возможности оперативной государственной регистрации прав на земельный участок;

б)формирования объекта недвижимости, определения его правового статуса;

в)разработки и утверждения системы законодательных и нормативных актов об установлении (определении) сервитутов, ограничений и обременении, целевого назначения земельного участка;

г)наличия земельно-информационной системы, основанной на данных Государственного земельного кадастра;

д)создания и развития инфраструктуры рынка оборота земельных участков и/или прав на земельные участки, включающего специализированные кредитные учреждения, риэлтеров, институт оценки;

е)определения порядка ценообразования на земельные участки (права на них), передаваемые в гражданский оборот;

ж)определения нормативов землепользования (участков, передаваемых в соответствии с целевым назначением под социальные и другие объекты, а также в рамках реализации городских заказов и программ; сверхнормативных участков, передаваемых за дополнительную плату и т.п.);

з)проведения кадастровой оценки земель.

Исходя из этого земельные участки подлежат обязательному межеванию и регистрации прав на них. Действие сервитутов, обременяющих использование земельных участков в городе, предусматривает учет особенностей существования городской среды и возможностей дополнения перечня сервитутов по установленной процедуре в интересах города по инициативе уполномоченного органа.

Управление земельными ресурсами, в основном, направлено на:

а)увеличение налоговых и неналоговых поступлений в бюджет города за счет вовлечения в гражданский оборот неиспользуемых земельных участков, повышения эффективности их использования;

б)сокращение потерь финансовых средств от проведения встречных расчетов между пользователями городскими земельными ресурсами и органами власти города;

в)вовлечение в арендные отношения льготных категорий землепользователей, использующих участки для целей, не соответствующих заявленным при предоставлении льгот;

г)введение экономически обоснованных нормативов по эксплуатации и содержанию городских земельный ресурсов;

д)оптимизацию структуры земельных ресурсов города;

е)формирование инфраструктуры управления:

развитие рыночной инфраструктуры и негосударственного сектора экономики;

определение социально-экономических стандартов;

создание благоприятных экономических и организационных условий для функционирования хозяйствующих субъектов, развития малого и среднего предпринимательства;

-совместимость и объединение баз данных различных городских ведомств в единое информационное пространство и обеспечение оперативного доступа к данным;

-развитие института управляющих недвижимостью.

ж)усиление контроля органов власти за выполнением условий закрепления земельных ресурсов на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, передачи в доверительное управление, аренду, лизинг, договоров купли-продажи, в том числе обязательств покупателя в части использования приобретенного земельного участка, за выполнением инвестором взятых на себя обязательств, планов приватизации;

з)совершенствование нормативно-правовой базы управления городскими земельными ресурсами, формирование организационных и финансовых условий, обеспечивающих эффективное управление землей;

и) организацию информационной системы, базирующейся на следующих основных принципах:

единая система идентификации земельных участков, основанная на кадастровом делении;

однократность ввода информации;

ответственность за полноту и достоверность введенной информации;

-обеспечение доступа пользователя к информации и блокирование несанкционированного доступа;

обеспечение интегрированного перекрестного контроля

достоверности информации в системе.

Важный момент связан с реорганизацией Департамента земельных ресурсов города Москвы путем присоединения к нему Департамента имущества города Москвы Постановление Правительства Москвы N 49-ПП (ред. от 06.03.2013)., что повлекло за собой объединение информационных ресурсов и создания на основе двух информационных систем (РЕОН и АИС «Недвижимость 2») департаментов Правительства Москвы новой системы АИС «Земля и Недвижимость». Это позволит не только обеспечить заинтересованные городские и федеральные организации необходимой информацией, но и существенно пополнить бюджет от эффективного управления и распоряжения недвижимым имуществом, принадлежащим городу.

Для эффективного управления земельными ресурсами города используется весь спектр способов, методов и механизмов, предоставляемых законодательством и нормативно-правовыми актами Российской Федерации и Москвы.

Анализ управление земельными ресурсами начинается с определения критериев того, что будет признано эффективным управлением. Управление всегда субъективно, поэтому критериев эффективности может быть столько же, сколько существует владельцев у земли. Формирование критериев и механизма оценки эффективности управления осуществляется сверху вниз, начиная с самых общих целей, которые должен сформулировать собственник.

Наличие четких и однозначно понимаемых всеми заинтересованными сторонами целей позволяет использовать самый простой и самый корректный критерий эффективности управления - достижение поставленных целей.

Типичные цели использования земельной собственности в государственных и муниципальных организациях:

гарантированное сохранение вложенных средств;

целевое использование инвестиций;

- выполнение условий, сопровождающих предоставление финансирования.

Дальнейшая разработка планов, нормативных показателей, форм отчетности и других документов, без которых будет невозможно объективно оценить качество управления земельными ресурсами, должна осуществляться только на основе этих формализованных целей.

Таким образом, первым необходимым условием для формирования критериев и механизма оценки эффективности управления является наличие формализованных целей, которых хочет достигнуть владелец земли.

Второе необходимое условие заключается в том, что цели должны быть не только формализованы, но и представлены в измеряемом виде. Это значит, что при определении целей должны использоваться не качественные показатели - лучше, дальше, больше, - а количественные характеристики, которые легко поддаются сравнению и анализу. Таких количественных характеристик не должно быть много, но, являясь ключевыми информативными показателями, они позволят собственнику сделать вывод о том, насколько эффективно осуществляется управление его земельной собственностью.

Для всех видов объектов собственности устанавливаются нормативные параметры функционирования объекта, проводится оценка полезности объекта для города и эффективности управления объектом.

Критерий эффективности устанавливается или рассчитывается, исходя из социально-экономической значимости объекта и его целевого назначения Сборник материалов Конференции «Современные аспекты управления объектами собственности в городе Москве» Концептуальные основы управления собственностью города Москвы Коптев-Дворников В.Е., к.э.н., заместитель председателя Комитета Государственной Думы ФС РФ по собственности - 2005 г..

Основной критерий анализа -- степень реализации поставленных целей, выполнения нормативных требований. Каждый земельный участок проверяется на необходимость его сохранения в собственности города. Устанавливается режим его наиболее эффективного использования в рамках поставленных задач. Дальнейшие управленческие решения учитывают найденный оптимальный режим.

Бюджетная эффективность уполномоченного органа (Департамента городского имущества города Москвы), управляющего городскими земельными ресурсами и недвижимостью города рассчитывается как отношение суммы всех поступлений в бюджет и внебюджетные фонды города за 9 месяцев 2013 в бюджет поступило средств от земельных плотяжей - 30 930 942 420, 00 руб, от имущественных плотяжей 36 401 557 351 80 руб По данным официального сайта (dgi. mos.ru) Департамента городского имущества города Москвы. . государство земля недвижимость право

Анализ мирового опыта регулирования земельных отношений позволяет заключить, что при законодательном закреплении частной собственности на земли различных категорий и введении правил и условий их использования и хозяйственного оборота, в большинстве экономически развитых городов в последние годы стимулирует внедрение аренды как вторичной формы земельного права, а многие государства проводят политику по выкупу земель в государственную и муниципальную собственность Заседание Государственного совета №7 «О регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения».

Учет всех операций и изменений с земельными участками производится в системе государственного национального земельного кадастра (Управление Росреестра по Москве), который в настоящее время ведется практически во всех крупнейших городах мира, неразрывно связан с понятиями учета, оценки состояния и использования земельных ресурсов, инженерной деятельности, экологии и в своей основе предполагает выделение и определение однородных по своим свойствам объектов с описанием их территориальных границ, с последующим картографированием и представлением количественных и качественных характеристик.

В Москве после завершения опытной эксплуатации и приемно-сдаточных испытаний введена в промышленную эксплуатацию информационная система Реестра единых объектов недвижимости города Москвы, распоряжением Правительства Москвы от 22 декабря 2009 г. № 32-РП утверждено Положение об информационной системе Реестра единых объектов недвижимости города Москвы Постановление правительства Москвы от 22.07.2010 № 503-ПП «Об итогах работы Департамента земельных ресурсов города Москвы в 2009 году и о городской целевой программе «Развитие земельной реформы в городе Москве на 2010-2011 гг.».