Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Муниципально-правовые отношения

1.1 Понятие и классификация муниципально-правовых отношений

1.2 Субъекты муниципально-правовых отношений

1.3 Нормативная основа муниципальных отношений

1.3.1 Международное законодательство

1.3.2 Федеральный уровень законодательства

1.3.3 Региональный уровень законодательства

1.3.4 Нормативно-правовые акты местного самоуправления

2. Проблемы правового регулирования муниципальных отношений

2.1 Коллизии в сфере столкновения международного и внутригосударственного законодательства

2.2 Коллизии в сфере столкновения норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ

2.3 Коллизии в муниципально-правовых актах

Заключение

Библиографический список

Введение

В данной работе исследуется проблема правового регулирования муниципально-правовых отношений, а именно содержание муниципально-правовых отношений, их нормативная основа и коллизии в нормативно-правовых актах, регулирующих данные отношения. Курсовая работа не претендует на то, чтобы полностью рассмотреть все аспекты определения и решения всех проблем данной темы. В ней можно также найти размышления по поводу спорных, дискуссионных проблем по данной теме.

Актуальность темы исследования определяется тем, что несмотря на то, что постоянно проводится работа по совершенствованию законодательства Российской Федерации, в настоящее время все же существует много дефектов, пробелов и коллизий в правовых актах, регулирующих муниципальные отношения. Это является главной причиной обращения к данной теме именно сейчас. Поскольку достижение местного самоуправления, нового состояния жизни российского общества зависит в частности и от того, насколько качественным будет правовое регулирование муниципальных отношений. Именно сейчас, когда сложилась система специальных нормативных актов, регулирующих муниципальные отношения, прошло достаточно времени чтобы выявить и объективно оценить все проблемы законодательства в теории и на практике, существует достаточно взглядов и мнений на рассматриваемый вопрос в науке, можно разрешить сложившуюся ситуацию. Для этого, на наш взгляд, необходимо характеризовать действующее законодательство международного, федерального, регионального и местного уровней, понять каким образом оно регулирует конкретно определенные муниципальные отношения, и только потом выявить наиболее актуальные пробелы и коллизии в указанных нормативно-правовых актах, показать какое отрицательное воздействие оказывают эти коллизии на развитие муниципальных отношений и в конечном итоге, выявив причины возникновения проблем в законодательстве, предложить способы их устранения. На это и направлена данная курсовая работа.

Степень изученности проблемы: позволяет сделать вывод, что учеными чаще рассматривается вопрос правового регулирования местного самоуправления, в рамках которого они рассматривают регулирование муниципальных отношений. Некоторые авторы рассматривают муниципальные отношения на общетеоретическом уровне. Поэтому можно сказать, что отчасти изучаемое явление, как совокупность анализа содержания муниципальных отношений и проблем их правового регулирования в рамках курсовой работы, является малоизученным. Различным аспектам проблематики рассматриваемой темы просвещены научные работы и статьи, среди авторов подобных работ особо следует отметить: А.А. Сергеева Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. - М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2006. - 365 с., В.И. Васильева Васильев В. И. Государственная власть и местное самоуправление: перспективы взаимоотношений // Конституционное и муниципальное право. - 2004. - №3. - С.11-20., С.К. Захарова Захаров С.К. Как приблизить право к реальности? Проблемы совершенствования законодательной базы местного самоуправления //Муниципальная власть. - 2003. - № 2. - С. 16-18., В.Г. Карташова Карташов В.Г. Коллизии в муниципально-правовых актах и причины их возникновения // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - №11. - С.30-35., И.С. Бабичева Бабичев И.С. Некоторые дефекты и пробелы в муниципальном праве: система или «отдельные недочеты»? // Муниципальная власть. - 2007. - №4. - С.6 - 11., О.Е. Кутафина Кутафин О.Е Конституционно-правовые и международно-правовые основы российской модели местного самоуправления // Муниципальная власть. - 2006. - №3. С.6-8., А.Н Костюкова Костюков А.Н. Субъекты муниципально-правовых отношений. Неспецифические субъекты муниципально-правовых отношении // Конституционное и муниципальное право.- 2003. - № 2. - С.20 - 22. и др.

Объектом исследования работы являются общественные отношения в сфере политико-правовой деятельности государства, связанной с организацией муниципально-правовых отношений.

Предмет исследования нашей работы составляет научно-теоретический анализ правового регулирования муниципальных отношений, который включает два аспекта: теоретический и прикладной. Первый аспект работы - теоретический, который заключается в осмыслении и анализе явления «муниципально-правовые отношения» в разрезе научного знания, изучении нормативной основы этих отношений, которая включает в себя четыре уровня законодательства: международный, федеральный, региональный и местный.

Второй аспект исследования носит прикладной характер, где наряду с теоретическими, концептуальными моментами, работа включает и конкретно-практический материал - анализируются проблемы правового регулирования муниципальных отношений, коллизии в нормативно-правовых актах, регулирующих муниципально-правовые отношения.

Исходя из вышесказанного, цель настоящей работы - полное и всестороннее изучение и теоретико-правовой анализ вопросов правового регулирования муниципальных отношений и связанных с этим проблем. Работа основывается на действующем законодательстве РФ.

В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи:

1) дать общую характеристику муниципально-правовым отношениям, рассмотреть их классификацию;

2) исследовать субъекты муниципально-правовых отношений;

3) рассмотреть нормативную основу муниципальных отношений, включающую четыре уровня законодательства;

4) рассмотреть основные проблемы правового регулирования муниципальных отношений, коллизии в нормативно-правовых актах, регулирующих муниципальные отношения;

5) выработать и сформулировать предложения и рекомендации по устранению выявленных причин возникновения коллизий в нормативно-правовых актах.

Методологическую базу исследований составляют методы познания, разработанные юридической наукой и апробированные практикой. Работа основана на использовании общенаучных методов исторического, логического, нормативно-правового и сравнительно-правового анализа. При решении поставленных задач использовался ряд специальных методов познания, в том числе конкретно-социологический, системный, структурно-функциональный. Перечисленные методы познания используются комплексно, что позволяет наиболее полно изучить проблематику курсовой работы.

Научная новизна работы: в работе впервые сделана попытка характеристики и систематизации данных о правовом регулировании муниципальных отношений: содержание муниципальных отношений, их классификация, правовые основы, проблемы в правовом регулировании, связанных с коллизиями. Структурированы собственные определения «региональное законодательство», «коллизии в законодательстве субъектов РФ», «коллизии в муниципально-правовых актах».

Практическая значимость данной курсовой работы заключается в возможности использования положений курсовой работы для совершенствования действующего законодательства и правоприменительной практики. Данное исследование может быть полезным для разработки правовой литературы, методических пособий по данному вопросу, а именно о правовом регулировании муниципальных отношений.

Построение глав происходит на основе деления двух глав на три параграфа, в которых рассматриваются более конкретные вопросы, обозначенные в собирательных названиях глав. Один из параграфов делится на четыре пункта.

Научную работу завершает список используемой литературы, включающий нормативно-правовую базу исследования, специальные научные издания, а также научные статьи правоведов, посвященные изучению данной темы.

1. Муниципально-правовые отношения

правовой муниципальный коллизия законодательство

1.1 Понятие и классификация муниципально-правовых отношений

В отношении понятия «муниципальные отношения» существенных разногласий между учеными не наблюдается. Под муниципально-правовыми отношениями чаще всего понимаются регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Классификация мунициапально-правовых отношений вызывает большее количество споров. Практически каждый ученый, занимающийся этим вопросам, предлагает свой способ деления видов муниципальных отношений на группы.

И.В.Выдрин, А.Н. Кокотов выделяют 4 группы общественных отношений, связанные:

1. со способностью местного населения непосредственно решать вопросы местного значения (по реализации институтов прямой демократии: выборов, местных референдумов и др.); 2. с организацией и деятельностью органов, выборных должностных лиц местного самоуправления; 3. с функционированием различных отраслей местного хозяйства - через определение компетенции муниципальных образований и статуса различных объектов муниципального имущества; 4. с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: учебник для вузов. - М.: НОРМА, 2000. - С.14.

Некоторые авторы относят к муниципальным отношениям отношения по определению места муниципальных органов в конституционном механизме РФ, договорные отношения по взаимным обязательствам муниципальных органов и органов государственной власти различного уровня, практику деятельности учреждений местного самоуправления и некоторые другие. Торшенко А.А Муниципальное право РФ: курс лекций. - Екатеренбург.: Эксмо, 1994. - С.7-8.

О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев считают, что муниципально-правовые отношения с учетом их содержания можно подразделить на: а) отношения, связанные с организацией местного самоуправления; б) отношения, характеризующие муниципальную деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципальных образований; в) отношения, в которых находит свое воплощение деятельность органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий. Кутафин О.Е. Фадеев В.И. Муниципальное право Российской федерации: учебник. - М.: Юрист, 2001. - С. 25.

Муниципально-правовые отношения можно классифицировать в зависимости от их субъектов. Исходя из этого муниципально-правовые отношения подразделяются на три группы: 1.отношения, в которых одной из сторон выступает муниципальное образование; 2. отношения, в которых одним из субъектов выступает население муниципального образования; 3. отношения, в которых одной из сторон является орган или должностное лицо местного самоуправления. Постовой Н.В. Муниципальное право России: учебник. - М.: Юриспруденция, 2003. - С.9.

А.А. Сергеев считает, что можно сформулировать следующий перечень конкретных видов отношений.

1. Отношения территориальной организации местного самоуправления. Эти отношения складываются при установлении и изменении границ муниципальных образований, их преобразовании, выявлении мнения населения по этим вопросам и его учете органами государственной власти.

2. Отношения институциональной организации местного самоуправления. Это отношения по поводу определения структуры органов и должностных лиц местного самоуправления в муниципальных образованиях.

3. Отношения по поводу определения компетенции муниципальных образований. В ходе деятельности по решению вопросов местного значения субъекты местного самоуправления в рамках закона конкретизируют и уточняют свою компетенцию.

4. Отношения по поводу формирования органов местного самоуправления и наделения властными полномочиями должностных лиц местного самоуправления. В основе этих отношений лежит институт муниципальных выборов.

5. Отношения, возникающие в ходе непосредственного решения населением вопросов местного значения и участия граждан в процессе осуществления органами и должностными лицами местного самоуправления властной деятельности. Эти отношения складываются из отношений прямого народовластия, а также отношений в рамках иных форм муниципальной демократии.

6. Отношения, связанные с изданием муниципальных правовых актов. Отношения властного муниципального правотворчества неразрывно связаны со всеми иными муниципально-правовыми отношениями. Посредством издания муниципальных правовых актов реализуются полномочия во всех сферах организации местного самоуправления, обеспечивается решение вопросов местного значения.

7. Отношения, возникающие между органами и должностными лицами местного самоуправления в процессе их муниципально-властной деятельности, а также отношения межмуниципального сотрудничества. Это отношения, связанные с разграничением полномочий органов местного самоуправления, их структурных подразделений и должностных лиц, взаимодействием субъектов местного самоуправления между собой, функционированием системы сдержек и противовесов в организации муниципальной власти.

8. Отношения по поводу государственного регулирования местного самоуправления, а также взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления. Государство признает и гарантирует отправные принципы местного самоуправления, законодательно устанавливает его основные параметры, определяет вопросы местного значения и передаваемые органам местной власти отдельные государственные полномочия, обеспечивает материально-финансовую основу местного самоуправления, судебную защиту и иные гарантии местного самоуправления, осуществляет контроль и надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, а в необходимых случаях применяет установленные законом меры ответственности. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. - М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2006. - С.45-47.

Итак, в отношении понятия «муниципальные отношения» существенных разногласий между учеными не наблюдается. В то время как классификация мунициапально-правовых отношений вызывает большее количество споров. Практически каждый ученый, занимающийся этим вопросам, предлагает свой способ деления видов муниципальных отношений на группы. Хочется заметить, что некоторые из перечисленных выше классификаций слишком обширны и неконкретны, что в конечном итоге неизбежно приводит к утрате объективных критериев разграничения муниципально-правовых и смежных отношений, подмене этих критериев принципом разграничения отношений «по субъекту», что нельзя признать оправданным. На наш взгляд более точной, в рамках рассматриваемой темы, является классификация А.А. Сергеева. Поскольку приведенные группы отношений составляют главный предмет регулирования законодательства об организации местного самоуправления, образуют практику применения муниципального права судами и иными органами. В этих отношениях проявляется специфика муниципально-правового регулирования. Именно этой классификации мы и будем придерживаться при изучении вопроса о правовом регулировании муниципальных отношений.

1.2 Субъекты муниципально-правовых отношений

Важнейшим элементом муниципально-правового отношения являются его участники, субъекты. Под субъектами муниципально-правовых отношений понимаются лица, участвующие в конкретных отношениях, урегулированных нормами муниципального права, и являющиеся носителями прав и обязанностей в сфере местного самоуправления. Костюков А.Н. Субъекты муниципально-правовых отношений // Конституционное и муниципальное право. - 2003. - № 1.- С.28.

Можно выделить следующие особенности субъектов муниципально-правовых отношений. Во-первых, некоторые из них могут быть участниками только муниципально-правовых отношений, выступать в качестве носителей прав и обязанностей, предусмотренных исключительно в муниципально-правовых предписаниях (населения, органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления и др.) Спецификой в муниципально-правовых отношениях обладают и субъекты, деятельность которых не ограничена муниципально-правовой регламентацией (граждане, органы государственной власти, общественные объединения и др.). Во-вторых, все субъекты муниципально-правовых отношений участвуют в процессе осуществления местного самоуправления, в решении вопросов местного значения либо осуществляют деятельность, непосредственно связанную с данными вопросами. Еще одной особенностью субъектов муниципально-правовых отношений является способность большинства из них принимать решения властного характера.

В муниципально-правовой литературе круг субъектов муниципально-правовых отношений определяется приблизительно одинаково. В целом все субъекты муниципально-правовых отношений можно разделить по количественному признаку на: 1. индивидуальные (граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, должностные лица местного самоуправления, муниципальные служащие); 2. коллективные (Напр, население муниципального образования, органы местного самоуправленияи др.); 3. публично-территориальные образования (муниципальные образования, государство -- субъекты РФ и Российская Федерация в целом).

Особая классификация субъектов муниципально-правовых отношений предложена О.Е. Кутафиным, В.И. Фадеевым: 1) особый субъект -- муниципальное образование, 2) субъекты, наделенные правом принимать решения по вопросам местного значения, 3) субъекты, которые содействуют осуществлению местного самоуправления. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской федерации: учебник. - М.: Юрист, 2001. - С.28. Такой подход адекватно и полно отражает круг участников муниципально-правовых отношений.

Изучив несколько работ по данному вопросу, мы объединили все рассмотренные классификации, создав одну, на наш взгляд наиболее оптимальную.

1. Основным и обязательным субъектом местного самоуправления и в целом муниципально-правовых отношений по российскому законодательству является население территорий. Статья 130 Конституции РФ закрепляет, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Конституция Российской Федерации - М.: Инфра - М. - 1995. В население включаются не только граждане РФ, но и иностранные граждане и лица без гражданства. Согласно статье 3 Устава города Костромы население города Костромы _ жители, постоянно или преимущественно проживающие на его территории, а также временно проживающие в связи со службой, учебой или работой; права населения на местное самоуправление в городе Костроме реализуются гражданами Российской Федерации в полном объеме, иностранными гражданами и лицами без гражданства - в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами. «Устав муниципального образования городского округа город Кострома» от 26 мая 2005 года №41. [Электронный ресурс] // Справочная правовая система Консультант Плюс. Высшим и непосредственным выражением воли населения являются местный референдум и муниципальные выборы.

2. Государство: Российская Федерация и субъекты РФ. Правосубъектность Российской Федерации определяется Конституцией РФ, а в отношении местного самоуправления -- также Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», Налоговым кодексом РФ, Бюджетным кодексом РФ и другими федеральными законами. Правовой статус субъектов РФ наряду с федеральным законодательством устанавливается также конституциями (уставами) субъектов РФ и законодательством субъектов РФ, регулирующим муниципально-правовые отношения.

3. Муниципальные образования. Муниципальное образование как субъект муниципально-правовых отношений характеризуется тем, что имеет свои, закрепленные в нормативных актах, границы, свое наименование, свои органы местного самоуправления, посредством которых оно реализует свои правомочия.

4. Выборные и другие органы местного самоуправления. Они не входят в систему органов государственной власти. Особенность правового статуса органов местного самоуправления состоит в том, что они выступают как органы, образуемые непосредственно населением, представляющие его интересы, выражающие его волю, ответственные перед ним за всю свою деятельность.

5. Глава муниципального образования. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения.

6. Депутаты представительных органов местного самоуправления. Их правовой статус устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ. Для осуществления своих полномочий депутат, наделяется правами и обязанностями, которые можно разделить на три группы: полномочия, осуществляемые на заседаниях представительного органа, полномочия по работе в избирательном округе, полномочия по взаимодействию с другими органами и должностными лицами местного самоуправления.

7. Иные выборные и невыборные должностные лица местного самоуправления, а также муниципальные служащие в муниципально-правовых отношениях обладают специальной правосубъектностью. Объем и специфика прав и обязанностей этих субъектов зависит от компетенции соответствующего органа. Правовое положение муниципальных служащих определяется Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в РФ», соответствующими законами субъектов РФ, трудовым законодательством.

8. Органы территориального общественного самоуправления. Компетенция органов территориального общественного самоуправления определяется их положениями (уставами) с учетом полномочий, которые могут передаваться им органами местного самоуправления.

9. Ассоциации и союзы муниципальных образований как субъекты муниципально-правовых отношений своей целью определяют координацию деятельности, более эффективное осуществление прав и интересов муниципальных образований.

10. Юридические лица -- предприятия, учреждения, организации, которые находятся в муниципальной собственности, а также немуниципальные юридические лица. Муниципально-правовые отношения муниципальных предприятий и учреждений с органами местного самоуправления строятся на субординационных началах. Отношения юридических лиц, не находящихся в муниципальной собственности, с органами местного самоуправления строятся на основе договоров.

Таким образом, субъекты являются важнейшим элементом муниципальных отношений. Субъекты муниципально-правовых отношений обладают особым правовым статусом. Это, во-первых, лица, которые могут быть субъектами только муниципально-правовых отношений. Во-вторых, остальные, неспецифичные исключительно для муниципального права субъекты, вступая в муниципально-правовые отношения, приобретают особые права и обязанности в сфере осуществления местного самоуправления. Мы объединили взгляды нескольких авторов на субъекты муниципальных отношений и их виды и создали свою классификацию субъектов. Это поможет сформировать более полное понимание о субъектах муниципальных отношений, что необходимо для дальнейшего изучения темы курсовой работы.

1.3 Нормативная основа муниципальных отношений

1.3.1 Международное законодательство

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. При этом Конституция закрепляет юридический приоритет актов международного права: если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.Конституция Российской Федерации - М.: Инфра - М. - 1995.

Европейская Хартия местного самоуправления представляет собой, пожалуй, основной международный источник муниципального права и имеет особое значение для развития муниципальных отношений в нашей стране, их правового регулирования. Европейская хартия местного самоуправления была подписана от имени Российской Федерации в Страсбурге 28 февраля 1996 г. и ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. Хартия вступила в силу для Российской Федерации с 1 сентября 1998 г. Кутафин Олег. Конституционно-правовые и международно-правовые основы российской модели местного самоуправления // Муниципальная власть. - 2006. - №3. - С.7. Структура Хартии весьма проста: преамбула, три части, 18 статей. Часть 1 Хартии регламентирует непосредственно статус местного самоуправления. Хартия закрепляет, что местное самоуправление должно осуществляться в интересах населения (ст. 3). Европейская Хартия местного самоуправления 1985 г. [Электронный ресурс] // Справочная правовая система Консультант плюс. В соответствии с положениями Европейской Хартии лишь изменение границ территорий осуществления местного самоуправления допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий. Референдум же по данным вопросам проводится только в случаях, если это предусмотрено во внутреннем законодательстве государства (ст. 5). Европейская Хартия местного самоуправления 1985 г. [Электронный ресурс] // Справочная правовая система Консультант плюс. В качестве объекта местного самоуправления Хартия закрепляет решение части публичных дел (ст. 3). Европейская Хартия местного самоуправления 1985 г. [Электронный ресурс] // Справочная правовая система Консультант плюс. Также Хартия устанавливает, что полномочия органов местного самоуправления должны быть реальными и предоставляться для решения конкретных задач. Органы местного самоуправления должны обеспечивать эффективное управление. Европейская Хартия местного самоуправления 1985 г. [Электронный ресурс] // Справочная правовая система Консультант плюс. Административный контроль за местными органами власти может осуществляться только в исключительных случаях и лишь с целью обеспечения соблюдения указанными органами законности и конституционных принципов (ст. 8). Европейская Хартия местного самоуправления 1985 г. [Электронный ресурс] // Справочная правовая система Консультант плюс. Согласно Хартии, финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям данных органов (ст. 9). Европейская Хартия местного самоуправления 1985 г. [Электронный ресурс] // Справочная правовая система Консультант плюс. Устанавливает Европейская Хартия и право органов местного самоуправления сотрудничать с органами местного самоуправления других муниципальных территорий (ст. 10). Европейская Хартия местного самоуправления 1985 г. [Электронный ресурс] // Справочная правовая система Консультант плюс. Также Хартия закрепляет право на судебную защиту органов местного самоуправления с целью обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и закрепления принципов местного самоуправления (ст. 11). Европейская Хартия местного самоуправления 1985 г. [Электронный ресурс] // Справочная правовая система Консультант плюс.

Третья часть Хартии содержит процессуальные нормы. Главная из них касается того, что государства, вступающие в Хартию, должны учесть в национальном законодательстве по меньшей мере двадцать пунктов из содержательной части Хартии (ст 12). Европейская Хартия местного самоуправления 1985 г. [Электронный ресурс] // Справочная правовая система Консультант плюс. Надо отметить, что российское законодательство учло практически все принципы, закрепленные в Европейской Хартии местного самоуправления.

Положения Европейской хартии местного самоуправления оказали заметное влияние на развитие российского законодательства. Отечественная модель местного самоуправления включила в себя такие принципы, как признание местного самоуправления на конституционном уровне, свобода действий органов местного самоуправления в пределах их полномочий, учет мнения населения при изменении территорий местного самоуправления, самостоятельность местных органов при определении своих внутренних структур, деление задач местного самоуправления на собственные и делегированные государственными органами, финансовые гарантии, право местных органов на создание ассоциаций и т. д.

Кроме Хартии местного самоуправления, на европейском уровне принимались и другие документы, затрагивающие характеристики муниципальных отношений. К ним можно отнести Конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (ратифицирована Россией в 1998 году), Европейскую социальную хартию в варианте 1996 г. (подписана от лица России в 2000 году, на данный момент не ратифицирована), Европейскую рамочную конвенцию о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей 1980 г. (ратифицирована Россией в 2003 году). Захаров Илья. Применение норм европейской хартии местного самоуправления в российском законодательстве // Муниципальная власть. - 2006. - №5. - С.15.

Таким образом, можно прийти к выводу, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, и конечно некоторые из них играют непосредственную роль в регулировании мунициапльно-правовых отношений. Основной источник муниципального права представляет собой Европейская Хартия местного самоуправления. Именно этот нормативно-правовой акт имеет особое значение для развития муниципальных отношений в нашей стране, их правового регулирования. Поэтому мы подробно раскрыли и прокомментировали важные положения этого документа. Европейская хартия местного самоуправления состоит в основном из положений самого общего характера и поэтому закрепляет лишь принципы муниципально-правовых отношений, что дает возможность адаптировать положения Хартии к внутренним условиям и особенностям нашего государства. Мы отметили, что кроме Хартии местного самоуправления, на европейском уровне принимались и другие документы, затрагивающие характеристики муниципальных отношений, и перечислили эти документы. На наш взгляд, признание норм международного права и международных договоров частью российской правовой системы, их приоритета над внутригосударственным правом имеет большое значение, поскольку создает дополнительные гарантии прав и свобод своих граждан, обеспечивает стабильность правопорядка и развитие правового государства в нашей стране. Нормы международного права и международные договоры, оказывая в основном положительное влияние на развитие российского законодательства, способствуют развитию муниципального права, как его составляющей, и, соответственно, муниципальных отношений.

1.3.2 Федеральный уровень законодательства

Внутрироссийская система муниципального законодательства включает в себя три иерархически взаимосвязанных уровня нормативно-правовых актов, регулирующих муниципальные отношения: нормативно-правовые акты федерального уровня, содержащие нормы муниципального права; нормативно-правовые акты субъектов РФ; нормативно-правовые акты местного самоуправления.

В данной части работы мы рассмотрим федеральный уровень нормативно-правовых актов, регулирующих муниципально-правовые отношения. Среди них важнейшее значение принадлежит действующей Конституции РФ. В ней содержится около двадцати статей, касающихся в той или иной степени местного самоуправления. Однако особое значение имеют положения статей 12, 130, 131, 132 и 133. Глава 8 Конституции посвящена местному самоуправлению.

1. Конституция Российской Федерации признает местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, а следовательно, устанавливает основные принципы муниципально-правовых отношений. Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Конституция Российской Федерации - М.: Инфра - М. - 1995.

2. Конституция Российской Федерации признает местное самоуправление необходимой формой осуществления народом, как субъектом муниципальных отношений, своей власти. Конституция Российской Федерации - М.: Инфра - М. - 1995.

3. В регулировании отношений собственности Конституция исходит из того, что экономической системе Российской Федерации присуща собственность в ее различных формах, включая и муниципальную. Конституция Российской Федерации закрепляет принцип равной защиты всех форм собственности, включая и муниципальную (ст. 8). Конституция Российской Федерации - М.: Инфра - М. - 1995.

4. Конституция закрепляет предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления. Конституция Российской Федерации - М.: Инфра - М. - 1995.

5. Конституция Российской Федерации определяет сферу деятельности местного самоуправления. Она устанавливает, что местное самоуправления в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ст. 130). Конституция Российской Федерации - М.: Инфра - М. - 1995.

6. Конституция Российской Федерации гарантирует судебную защиту местного самоуправления, запрещает ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией и Федеральным законом, допускает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и др. Конституция Российской Федерации - М.: Инфра - М. - 1995.

Федеральный уровень законодательства составляют и федеральные законы, содержащие нормы муниципального права. Важнейшим из них является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Указанный Закон содержит нормы, раскрывающие смысл основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений.

1. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ детально решил многие сущностные вопросы организации местного самоуправления на всей территории России. Статья 10 Закона установила исчерпывающий перечень видов муниципальных образований, а ст. 11--13 определили универсальные требования, в соответствии с которыми должны устанавливаться и изменяться их границы. «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской федерации»: Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ / Федеральный закон: Выпуск 7 (379). - М.: ИНФРА-М, 2007.

2. Федеральный закон не только установил обязательность двухуровневой модели организации местного самоуправления во всех субъектах Федерации, кроме городов федерального значения, но и четко разграничил полномочия каждого уровня местного самоуправления -- социальные обязанности местной власти перед населением.

3. Организационно разделены представительный и исполнительный органы местного самоуправления: представительный орган должен иметь самостоятельное финансирование, в муниципальных образованиях городского и районного уровня не допускается совмещение должности главы местной администрации и председателя представительного органа (ст. 34). «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской федерации»: Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ / Федеральный закон: Выпуск 7 (379). - М.: ИНФРА-М, 2007.

4. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ определил унифицированную структуру органов местного самоуправления. «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской федерации»: Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ / Федеральный закон: Выпуск 7 (379). - М.: ИНФРА-М, 2007.

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ регулируются все группы отношений, связанных с устройством муниципальной власти: территориальная организация местного самоуправления; компетенция муниципальных образований; институциональная организация местного самоуправления, включая общие требования к структуре органов местного самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления и наделения полномочиями должностных лиц местного самоуправления, взаимоотношения органов и должностных лиц местного самоуправления, их ответственность; формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления; порядок издания муниципальных правовых актов; межмуниципальное сотрудничество; особенности имущественных отношений в системе муниципальной власти; государственное регулирование местного самоуправления, взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления; особенности организации местного самоуправления на определенных территориях.

5. Федеральный закон указывает иные федеральные законы, которые должны приниматься в его развитие; определяет вопросы, подлежащие регулированию законами субъектов Федерации, и задает рамки регионального законодательного регулирования местного самоуправления; указывает предметы регулирования уставов и иных нормативных правовых актов муниципальных образований (ст. 4, 7). «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской федерации»: Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ / Федеральный закон: Выпуск 7 (379). - М.: ИНФРА-М, 2007.

Муниципально-правовые отношения регулируют также специальные федеральные законы. Эти законы имеют узкий предмет регулирования, должны издаваться, как правило, на основе прямого указания Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и обеспечивать развитие его линии.

К ним относятся:

Федеральный закон от 2 марта 2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в российской федерации»;

Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»;

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и т.д.

Муниципальные отношения регулируют и так называемые отраслевые федеральные законы, в которых содержатся отдельные нормы муниципального права.

Например, Гражданский кодекс РФ закрепляет, что опека и попечительство осуществляются органами местного самоуправления (ст. 34). Также муниципальные отношения регулируют следующие статьи Гражданского кодекса: 113 - 115; 124 -126; 525 - 534 и др.

Земельный кодекс определяет полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений (ст. 1, 5, 8, 11, 15, 19, 20 - 22, 24, 28 - 30, 34, 36, 38, 49 и др.). Также органы местного самоуправления участвуют в водных, лесных, градостроительных отношениях и т.д., подпадая под регламентацию соответствующих отраслевых федеральных законов.

Бюджетный кодекс содержит положения о бюджетном процессе в муниципальных образованиях и др. (ст. 1,6, 7, 9 - 11, 14, 15, 21, 23,31, 41, 42 и т.д.).

Налоговый кодекс содержит положения о местных налогах и др. (ст. 5,8, 12, 21, 34.2, 56, 63, 83, 346.28, 387, 389, 391, 393, 394 и т.д.).

Регулировать муниципально-правовые отношения могут также подзаконные правовые акты. Подзаконные акты федеральных органов исполнительной власти решают отдельные частные вопросы муниципального права во исполнение федерального закона и в соответствии с ним.

Указы Президента:

От 15 октября 1999 г. № 1370 «об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ»;

От 24 декабря 1993 г. № 2284 «О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ».

Постановления Правительства РФ:

От 31 декабря 2004 г. № 903 «Об утверждении правил составления передаточного акта по имущественным обязательствам органов местного самоуправления»;

От 27 июня 1996 г. № 755 «О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления».

Постановления и другие акты Конституционного суда РФ, касающиеся местного самоуправления:

От 24 января 1997 г. № 1-п по делу о проверке конституционного закона удмуртской Республики от 17.04.96. «О системе органов власти в Удмуртской Республике».

Итак, в данном параграфе мы рассмотрели федеральный уровень нормативно-правовых актов, регулирующих муниципально-правовые отношения. К ним относятся федеральные конституционные и федеральные законы, Указы Президента, постановления Правительства, постановления и другие акты Конституционного Суда РФ. Подробным образом мы рассмотрели Конституцию, которая устанавливает основы муниципально-правовых отношений, цели их правового регулирования и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регулирующий более подробно все виды перечисленных нами ранее муниципально-правовых отношений. Следует отметить, что Муниципально-правовые отношения регулируют также специальные федеральные законы, которые имеют узкий предмет регулирования, должны издаваться, как правило, на основе прямого указания Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и обеспечивать развитие его линии, и так называемые отраслевые федеральные законы, в которых содержатся отдельные нормы муниципального права (Кодексы РФ). Мы привели примеры все перечисленных нормативно-правовых актов, регулирующих муниципально-правовые отношения. Именно закрепленные на уровне федерального закона нормы муниципального права устанавливают основы построения муниципальных отношений, которые ограничиваются, уточняются, ставятся в зависимость от объективно существующих условий в ходе конкретной нормативно-правовой регламентации.

1.3.3 Региональный уровень законодательства

Важной чертой в правовом регулировании общественных отношений на уровне российских регионов является недопустимость игнорирования местной специфики: в региональном законодательстве должны быть учтены региональные особенности. Основными чертами законодательства субъекта РФ являются также объективное вхождение регионального законодательства в законодательство РФ, его системный характер и относительная самостоятельность.

Основываясь на указанных признаках, представляется возможным дать определение регионального законодательства, которое представляет собой относительно самостоятельную систему нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти субъекта Российской Федерации либо в установленном порядке - на референдуме, в пределах ведения субъекта РФ и по предметам совместного ведения, призванных урегулировать общественные отношения в регионе с учетом комплекса местных территориальных и социальных условий.

Основы регионального законодательства заложены прежде всего в ст. 5 Конституции Российской Федерации, которая провозглашает: «Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство». Конституция Российской Федерации - М.: Инфра - М. - 1995. Статьи 72, 73 и 76 российской Конституции устанавливают достаточно широкий круг вопросов, по которым могут приниматься законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также основы соотношения федерального и регионального законодательства. Конституция Российской Федерации - М.: Инфра - М. - 1995.

Согласно ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления относятся: 1. правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Федерации в случаях и порядке, установленных данным Федеральным законом; 2. правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами; 3. правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; 4. правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Федерации в порядке, установленном данным Федеральным законом. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ / Федеральный закон: Выпуск 7 (379). - М.: ИНФРА-М, - 2007.

В доктринальных толкованиях зачастую делается вывод, что регулирование вопросов местного самоуправления законами субъектов Федерации допускается только в случаях, прямо указанных в федеральных законах. Региональное регулирование местного самоуправления возможно только в указанных федеральным законом случаях, не согласуется с конституционным статусом субъектов Федерации, отраженным в ст. 72, 73, 76 Конституции РФ. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. - М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2006. - С.198. Тем не менее, фактически вопросы местного самоуправления могут регулироваться законами субъектов Федерации: 1. в случаях, прямо указанных в федеральных законах; 2. в иных случаях, если это регулирование не ограничивает прямо или косвенно самостоятельность местного самоуправления в выборе правовых решений или форм деятельности. Васильев Н.П. Правотворческий федерализм: конституционная идея и законодательная практика // Конституционное и муниципальное право.- 2007. - №16. - С.19.

К нормативно-правовым актам, регулирующим муниципально-правовые отношения на региональном уровне можно отнести конституции республик, уставы краев, областей, автономной области, автономных округов, законы о местном самоуправлении; о выборах органов местного самоуправления; об отзывах депутатов и выборных должностных лиц; о местном референдуме; о собраниях, сходах граждан; о муниципальной собственности и другие. Нормы муниципального права могут быть закреплены в нормативных правовых актах государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, постановлениях законодательных органов, глав администраций, президентов республик.

Особое место среди региональных актов занимают нормативные правовые акты в форме законов. Наиболее важными признаками являются высшая юридическая сила закона по сравнению со всеми другими правовыми актами, принимаемыми (издаваемыми) органами государственной власти соответствующего субъекта Федерации Дудко И.Г. Юридические свойства закона субъектов Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - 2006. - №2. - С.4. и их нормативный характер. Законы выступают как акты, направленные на установление правовых норм либо на их изменение или отмену. Там же. Законы субъектов Федерации разрешают вопросы, которые имеют значение для соответствующего субъекта Федерации. Региональные законы действуют на всей территории соответствующего субъекта Федерации. Они обязательны для исполнения.

В подтверждение всего сказанного мы приведем несколько положений Устава Костромской области, который был принят Костромской областной Думой 29 июня 1995 года. В соответствии со статьей 4 данного устава Настоящий Устав является Основным законом области, обладающим высшей юридической силой по отношению к законам и иным нормативным правовым актам области, которые не могут противоречить Уставу. «Устав (Основной Закон) Костромской области» от 07 июля 1995 г. №9. - М.: ИНФРА-М, 2007.

Устав как закон обладает высшей юридической силой и имеет важное значение в регулировании муниципальных отношений, поскольку в Уставе области закрепляется конституционно - правовой статус области, ее административно - территориальное устройство, формы защиты, прав, свобод человека и гражданина, функции и полномочия органов государственной власти области, порядок их образования, формы участия граждан в осуществлении власти, иные положения, не противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. «Устав (Основной Закон) Костромской области» от 07 июля 1995 г. №9. - М.: ИНФРА-М, 2007.

В статье 7 Устава Костромской области перечислено законодательство, которое может приниматься областью, как субъектом РФ и все случаи разрешения противоречий и разногласий. Устав области, кодексы, законы области и иные нормативные правовые акты областной Думы, губернатора Костромской области, администрации области, исполнительных органов государственной власти Костромской области, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнения на территории области. По предметам совместного ведения Российской Федерации и Костромской области область принимает кодексы, законы и иные нормативные правовые акты. Вне предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения область осуществляет собственное правовое регулирование посредством принятия Устава области, кодексов, законов и иных нормативных правовых актов. В случае противоречия между законом, иным нормативным правовым актом области и федеральным законом, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и Костромской области, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом области, принятым вне предметов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и области, действует нормативный правовой акт области. «Устав (Основной Закон) Костромской области» от 07 июля 1995 г. №9. - М.: ИНФРА-М, 2007.