Муниципально-правовые отношения

Итак, определив основные черты и признаки регионального законодательства, мы дали определение этому явлению. Основы регионального законодательства отражены в Конституции РФ, которые более подробно раскрываются в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К нормативно-правовым актам, регулирующим муниципально-правовые отношения на региональном уровне можно отнести конституции республик, уставы краев, областей, автономной области, автономных округов, законы о местном самоуправлении; о выборах органов местного самоуправления; об отзывах депутатов и выборных должностных лиц; о местном референдуме; о собраниях, сходах граждан; о муниципальной собственности и другие. Особое место среди региональных актов занимают нормативные правовые акты в форме законов, поэтому мы указали их отличительные признаки и особенности. Все сказанное мы конкретизировали характеристикой некоторых положений Устава Костромской Области.

1.3.4 Нормативно-правовые акты местного самоуправления

Правовые акты, принимаемые на уровне местного самоуправления, являются тем элементом, без которого немыслима вся система нормативных актов, регулирующих муниципальные отношения. В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под муниципальным правовым актом понимается решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер (ст. 2). «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ / Федеральный закон: Выпуск 7 (379). - М.: ИНФРА-М, - 2007.

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ предусмотрена система муниципальных правовых актов: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования (п. 1 ст. 43). «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ / Федеральный закон: Выпуск 7 (379). - М.: ИНФРА-М, - 2007.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ правовые акты классифицированы по юридической силе. Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан),- акты высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов. Они имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (п. 2 ст. 43). «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ / Федеральный закон: Выпуск 7 (379). - М.: ИНФРА-М, - 2007.

Для начала рассмотрим эти правовые акты более подробно. Население может принимать своим прямым волеизъявлением муниципальные правовые акты на местном референдуме или сходе граждан. Потенциальная возможность решения актуальных и наиболее важных проблем организации местного самоуправления на референдуме -- необходимое условие муниципальной демократии. Решения, принятые прямым волеизъявлением населения муниципального образования, выражают эту волю непосредственно, т. е. наиболее точно. Мелентьев А. Муниципальные правовые акты // Законность. - 2005. - №1. - С.42.

Следует отдельно остановиться и на уставах муниципальных образований. Устав рассматривается как обязательный элемент в системе правовых актов муниципального образования; его принятие -- обязанность, а не право муниципального образования. Устав является центральным муниципальным нормативным правовым актов, имеющим приоритет по отношению к иным актам, принимаемым органами и должностными лицами местного самоуправления. Замышляев Д.В. Проблемы иерархии нормативно-правовых актов в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - 2003. - №1. - С.16. Как устав города Костромы регулирует муниципально-правовые отношения?

1. Решением Думы города Костромы может устанавливаться внутреннее деление территории города Костромы на округа, районы и прочие единицы. На части территории города определяются территории, в пределах которых осуществляется территориальное общественное самоуправление (ст.5); Изменение границы города Костромы осуществляется законом Костромской области по инициативе населения, органов местного самоуправления города Костромы, органов государственной власти Костромской области, федеральных органов государственной власти в соответствии и в порядке, установленном федеральным законодательством. (ст.6). «Устав муниципального образования городского округа город Кострома» от 26 мая 2005 года №41. [Электронный ресурс] // Справочная правовая система Консультант Плюс.

2. В уставе определена структура органов местного самоуправления и должностные лица (ст. 22.). «Устав муниципального образования городского округа город Кострома» от 26 мая 2005 года №41. [Электронный ресурс] // Справочная правовая система Консультант Плюс.

3. Органы местного самоуправления г. Костромы обладают полномочиями по решению вопросов местного значения, отдельными государственными полномочиями. «Устав муниципального образования городского округа город Кострома» от 26 мая 2005 года №41. [Электронный ресурс] // Справочная правовая система Консультант Плюс.

4. К формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления на территории города Костромы относятся: местный референдум; муниципальные выборы; голосование по отзыву депутата Думы, Главы города Костромы, голосование по вопросам изменения границы города Костромы, преобразования муниципального образования; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания и общественные; собрания и конференции граждан; опросы граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления; иные формы, не запрещенные законом (ст.3). «Устав муниципального образования городского округа город Кострома» от 26 мая 2005 года №41. [Электронный ресурс] // Справочная правовая система Консультант Плюс.

5. Устав регулирует отношения, связанные с изданием муниципально-правовых актов. В рамках полномочий, органы местного самоуправления и должностные лица города принимают правовые акты по вопросам местного значения, по вопросам исполнения отдельных государственных полномочий, а также по вопросам организации деятельности органов местного самоуправления. Систему муниципальных правовых актов города Костромы образуют: настоящий Устав; правовые акты по вопросам местного значения, принятые на референдуме города Костромы; правовые акты Думы города Костромы; правовые акты Главы города Костромы; правовые акты Контрольно-счетной комиссии города Костромы; правовые акты председателя Думы города Костромы; правовые акты председателя Контрольно-счетной комиссии города Костромы; правовые акты первого заместителя главы Администрации и заместителя главы Администрации - руководителя аппарата Администрации; правовые акты руководителей отраслевых (функциональных) органов Администрации города Костромы. (ст. 43) «Устав муниципального образования городского округа город Кострома» от 26 мая 2005 года №41. [Электронный ресурс] // Справочная правовая система Консультант Плюс.

6. Устав регулирует отношения связанные с участием органов местного самоуправления города Костромы в межмуниципальном сотрудничестве (ст. 10). «Устав муниципального образования городского округа город Кострома» от 26 мая 2005 года №41. [Электронный ресурс] // Справочная правовая система Консультант Плюс.

Можно прийти к выводу, что Устав города Костромы регулирует все муниципально-правовые отношения, перечисленные в классификации А.А. Сергеева в первом параграфе, взятой нами за основу.

Таким образом, можно прийти к выводу, что большинство вопросов, касающихся нормативно-правовых актов местного самоуправления, регулирующих муниципально-правовые отношения, регулирует Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К местным нормативно-правовым актам относятся: решения, принимаемые непосредственно населением на местном референдуме, сходе граждан; решения, принимаемые представительными органами местного самоуправления; решения, принимаемые, исполнительными органами местного самоуправления; решения, принимаемые выборными должностными лицами местного самоуправления. Мы характеризовали все эти нормативные правовые акты, особое внимание уделив Уставу муниципального образования и решениям, принятым на местном референдуме (сходе граждан), как актам высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов. В параграфе мы рассмотрели как регулирует муниицпально-правовые отношения Устав города Костромы и пришли к выводу, что он регулирует все муниципально-правовые отношения, перечисленные в классификации А.А. Сергеева в первом параграфе, взятой нами за основу рассмотрения данной темы.

В конце главы можно прийти к следующим выводам:

1. В отношении понятия «муниципальные отношения» существенных разногласий между учеными не наблюдается. В то время как классификация мунициапально-правовых отношений вызывает большее количество споров. Практически каждый ученый, занимающийся этим вопросам, предлагает свой способ деления видов муниципальных отношений на группы. Хочется заметить, что некоторые из перечисленных выше классификаций слишком обширны и неконкретны. На наш взгляд более точной, в рамках рассматриваемой темы, является классификация А.А. Сергеева. Поскольку приведенные группы отношений составляют главный предмет регулирования законодательства об организации местного самоуправления, образуют практику применения муниципального права судами и иными органами. В этих отношениях проявляется специфика муниципально-правового регулирования. Именно этой классификации мы и будем придерживаться при изучении вопроса о правовом регулировании муниципальных отношений.

2. Субъекты являются важнейшим элементом муниципальных отношений. Это, во-первых, лица, которые могут быть субъектами только муниципально-правовых отношений (население, муниципальное образование, органы территориального общественного самоуправления и др.). Во-вторых, остальные, неспецифичные исключительно для муниципального права субъекты, вступая в муниципально-правовые отношения, приобретают особые права и обязанности в сфере осуществления местного самоуправления. Мы объединили взгляды нескольких авторов на субъекты муниципальных отношений и их виды и создали свою классификацию субъектов. Это поможет сформировать более полное понимание о субъектах муниципальных отношений, что необходимо для дальнейшего изучения темы курсовой работы.

3. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, и конечно некоторые из них играют непосредственную роль в регулировании мунициапльно-правовых отношений. Основной источник муниципального права представляет собой Европейская Хартия местного самоуправления. Именно этот нормативно-правовой акт имеет особое значение для развития муниципальных отношений в нашей стране, их правового регулирования. Поэтому мы подробно раскрыли и прокомментировали важные положения этого документа. Европейская хартия местного самоуправления состоит в основном из положений самого общего характера и поэтому закрепляет лишь принципы муниципально-правовых отношений, что дает возможность адаптировать положения Хартии к внутренним условиям и особенностям нашего государства. Мы отметили, что кроме Хартии местного самоуправления, на европейском уровне принимались и другие документы, затрагивающие характеристики муниципальных отношений, и перечислили эти документы. Нормы международного права и международные договоры, оказывая в основном положительное влияние на развитие российского законодательства, способствуют развитию муниципального права, как его составляющей, и, соответственно, муниципальных отношений.

4. Внутрироссийская система муниципального законодательства включает в себя три иерархически взаимосвязанных уровня нормативно-правовых актов, регулирующих муниципальные отношения: нормативно-правовые акты федерального уровня, содержащие нормы муниципального права; нормативно-правовые акты субъектов РФ; нормативно-правовые акты местного самоуправления. В первую очередь мы рассмотрели федеральный уровень нормативно-правовых актов, регулирующих муниципально-правоввые отношения. К ним относятся федеральные конституционные и федеральные законы, Указы Президента, постановления Правительства, постановления и другие акты Конституционного Суда РФ. Подробным образом мы рассмотрели Конституцию, которая устанавливает основы муниципально-правовых отношений, цели их правового регулирования и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регулирующий более подробно все виды перечисленных нами ранее муниципально-правовых отношений. Следует отметить, что муниципально-правовые отношения регулируют также специальные федеральные законы, которые имеют узкий предмет регулирования, должны издаваться, как правило, на основе прямого указания Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и обеспечивать развитие его линии, и так называемые отраслевые федеральные законы, в которых содержатся отдельные нормы муниципального права (Кодексы РФ). Мы привели примеры все перечисленных нормативно-правовых актов, регулирующих муниципально-правовые отношения. Именно закрепленные на уровне федерального закона нормы муниципального права устанавливают основы построения муниципальных отношений, которые ограничиваются, уточняются, ставятся в зависимость от объективно существующих условий в ходе конкретной нормативно-правовой регламентации.

5. Основы регионального законодательства отражены в Конституции РФ, которые более подробно раскрываются в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К нормативно-правовым актам, регулирующим муниципально-правовые отношения на региональном уровне можно отнести конституции республик, уставы краев, областей, автономной области, автономных округов, законы о местном самоуправлении; о выборах органов местного самоуправления; об отзывах депутатов и выборных должностных лиц; о местном референдуме; о собраниях, сходах граждан; о муниципальной собственности и другие. Особое место среди региональных актов занимают нормативные правовые акты в форме законов, поэтому мы указали их отличительные признаки и особенности. Все сказанное мы конкретизировали характеристикой некоторых положений Устава Костромской Области.

6. Большинство вопросов, касающихся нормативно-правовых актов местного самоуправления, регулирующих муниципально-правовые отношения, регулирует Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К местным нормативно-правовым актам относятся: решения, принимаемые непосредственно населением на местном референдуме, сходе граждан; решения, принимаемые представительными органами местного самоуправления; решения, принимаемые, исполнительными органами местного самоуправления; решения, принимаемые выборными должностными лицами местного самоуправления. Мы характеризовали все эти нормативные правовые акты, особое внимание уделив Уставу муниципального образования и решениям, принятым на местном референдуме (сходе граждан), как актам высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов. В параграфе мы рассмотрели как регулирует муниицпально-правовые отношения Устав города Костромы и пришли к выводу, что он регулирует все муниципально-правовые отношения, перечисленные в классификации А.А. Сергеева в первом параграфе, взятой нами за основу рассмотрения данной темы.

2. Проблемы правового регулирования муниципальных отношений

2.1 Коллизии в сфере столкновения международного и внутригосударственного законодательства

На наш взгляд, будет правильно начать рассмотрение данной главы с определения понятия «коллизия». Коллизия в праве - это противоречие друг другу (столкновение) двух или более формально действующих нормативных актов, изданных по одному и тому же вопросу. Карташов В.Г. Коллизии в муницапально-правовых актах и причины их возникновения // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - №11. - С.35.

В первую очередь мы рассмотрим коллизии в сфере столкновения международного и внутригосударственного законодательства, регулирующего муниципально-правовые отношения.

Согласно ст. 125 (п. «г» ч. 2, ч. 6) Конституции РФ Конституционный Суд РФ вправе проверять в порядке абстрактного нормоконтроля конституционность лишь тех международных договоров Российской Федерации, которые не вступили в силу; не соответствующие Конституции международные договоры не подлежат введению в действие и применению. Конституция Российской Федерации - М.: Инфра - М. - 1995. Механизм оценки конституционности вступивших в силу международных договоров в российском праве не предусмотрен. Предполагается, что такая оценка должна быть дана до ратификации соответствующего договора. Но суды и иные правоприменительные органы в случае расхождения конституционной нормы и правила, закрепленного в международном договоре, должны руководствоваться Конституцией РФ. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. - М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2006. - С.232.

В Постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П Конституционный Суд РФ признал неконституционными нормы Устава Курской области, которые предусматривали осуществление областной властью государственного контроля за органами местного самоуправления. Сергеев А.А. Указ. соч. - С.234. Часть этих норм воспроизводила положения ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления об административном контроле за деятельностью органов местного самоуправления. Как было отмечено Судом, Хартия устанавливает минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления; Конституция РФ и федеральные законы закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты Федерации не вправе занижать или ограничивать. Такое решение Конституционного Суда вовсе не означает, что соответствующие положения Европейской хартии следует считать противоречащими Конституции РФ. Просто субъект Федерации не вправе руководствоваться общими положениями Хартии, взятыми в отрыве от норм Конституции и основанных на них федеральных законов.

Юрисдикцию Конституционного Суда следует воспринимать как обеспечивающую в Российской Федерации официальное толкование не только конституционных, но и международно-правовых норм. Там же. - С.235. Конституционный Суд РФ нередко ссылается в своих актах на международно-правовые документы. Однако выдержки из них обычно служат не основой для выводов и решений по существу спора, а лишь своего рода иллюстративным материалом, дополняющим аргументацию Суда, свидетельствующим об учете международных стандартов при выявлении смысла норм Конституции РФ.

В Постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П по делу о проверке конституционности положений Законов Красноярского края и Корякского автономного округа, регулирующих порядок отзыва выборных лиц местного самоуправления, Конституционный Суд отметил, что понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, обусловливает необходимость учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества и особенностей институтов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению. Эту красивую сентенцию Суд проиллюстрировал ссылкой на Европейскую хартию местного самоуправления, согласно которой существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление (преамбула), возможность регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (ст. З). Сергеев А.А. Указ. соч. - С.236

Но Европейская хартия не всегда служит дополнительным иллюстративным материалом. Например, согласно п. 2 ее ст. 3 местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Европейская Хартия местного самоуправления 1985 г. [Электронный ресурс] // Справочная правовая система Консультант плюс. Иных механизмов формирования местных органов народного представительства Хартия не предусматривает. Между тем Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 4 ст. 35) допускает, чтобы представительный орган муниципального района состоял из глав входящих в район поселений и депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения нормой представительства. «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ / Федеральный закон: Выпуск 7 (379). - М.: ИНФРА-М, - 2007. То есть Федеральный закон прямо разрешает, чтобы представительный орган района формировался не на всеобщих прямых выборах, а из представителей поселений, причем не на основе равного представительства жителей района, а в соответствии с равной нормой представительства от каждого поселения. Налицо коллизия между положениями Европейской хартии местного самоуправления и Федерального закона. В силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ она должна разрешаться в пользу Хартии. Конституция Российской Федерации - М.: Инфра - М. - 1995.

Таким образом, мы обозначили основные причины возникновения коллизий в области столкновения международного и внутригосударственного законодательства, регулирующего муниципально-правовые отношения. Механизм оценки конституционности вступивших в силу международных договоров в российском праве не предусмотрен. Также Конституция РФ не предлагает механизма проверки соответствия федеральных законов правилам, установленным международными договорами Российской Федерации. Конституционный Суд РФ нередко ссылается в своих актах на международно-правовые документы. Но выдержки из них обычно служат не основой для выводов и решений по существу спора, а лишь своего рода иллюстративным материалом, дополняющим аргументацию Суда, свидетельствующим об учете международных стандартов при выявлении смысла норм Конституции РФ. Но Европейская хартия не всегда служит дополнительным иллюстративным материалом. Столкновения норм международного и внутригосударственного права случаются нередко. В параграфе мы рассмотрели конкретные случаи, приведенных выше положений и трудности, связанные с возникновением такого рода коллизий.

2.2 Коллизии в сфере столкновения норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ

В России динамично развиваются федеративные отношения, субъекты Федерации активно используют свое право создавать собственное законодательство. Следует признать, что зачастую региональные правовые акты, имеющие высшую юридическую силу, противоречат Конституции России, федеральным законам, и даже нормы одного акта противоречат друг другу.

Исходя из общего определения правовой коллизии мы приходим к выводу, что коллизия в законодательстве субъектов РФ представляет собой противоречие между правовыми нормами, регулирующими сходные общественные отношения, закрепленными в Конституции России, федеральном законодательстве, с одной стороны, и в основных законах субъектов Федерации, с другой, а также несоответствие между отдельными юридическими предписаниями, содержащимися в одном акте - Конституции (Уставе) региона.

Коллизии порождаются самыми разнообразными причинами. Выделяют следующие: несовершенство законов, судебные ошибки, произвольное толкование Конституции и других актов, выход отдельных органов за пределы своих полномочий и т.д. Карташов В.Г. Коллизии в муниципально-правовых актах и причины их возникновения // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 11. - С.33.

Соотношение федеральных законов и законов субъектов РФ определено в ст. 76 Конституции РФ. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон. В то же время в случаях противоречия федерального закона и закона субъекта РФ по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения, действует закон субъекта РФ (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ). Конституция Российской Федерации - М.: Инфра - М. - 1995. Гораздо сложнее решается вопрос о приоритете законов в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов. Часть 2 ст. 76 Конституции РФ четко определила общее правило, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. А ч. 5. ст. 76 Конституции РФ установила, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения. Конституция Российской Федерации - М.: Инфра - М. - 1995. Анализ конституционного поля Российской Федерации показывает, что действующая Конституция открыла путь для создания каждым из субъектов РФ своей правовой системы. И сразу возникают проблемы, вызванные отсутствием как соответствия между «федеральным» и «субъектными» правовыми пространствами, так и между правовыми системами, созданными разными субъектами РФ. Дело в том, что, несмотря на конституционный принцип федерализма, согласно которому Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ, почти все субъекты РФ в своих учредительных документах продекларировали верховенство этих актов на своей территории.Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: перспективы взаимоотношений // Конституционное и муниципальное право. - 2004. - №3. - С.13.

При этом нельзя не упомянуть о качестве законодательных актов субъектов РФ. Дело в том, что субъекты РФ нередко вторгаются в предметы федерального ведения или в федеральные полномочия в рамках предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. До сих в некоторых учредительных актах республик в составе России (Башкортостан, Татарстан) сохранены положения о том, что они являются суверенными государствами, что противоречит ст. ст. 4, 5 Конституции РФ и правовой позиции Конституционного Суда России.

На практике имеют место факты как абсолютизации самостоятельности законотворчества субъектов Федерации, когда последние, превышая свои полномочия, вторгаются в сферу ведения РФ, так и отрицание самостоятельности законодательства субъектов РФ федеральными органами государственной власти, что негативно сказывается на положении законодательства субъектов РФ. Бабичев Игорь, Кодина Елена. Некоторые дефекты и пробелы в муниципальном праве: система или «отдельные недочеты»? // Муниципальная власть.- 2007. - №4. - С.8. Показателен пример Закона Республики Башкортостан от 31 июля 1995 № 8-з «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах в Республике Башкортостан». «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах в Республике Башкортостан»: Закон Республики Башкортостан от 31 июля 1995 № 8-з [Электронный ресурс] // Справочная правовая система Консультант Плюс. Данный закон не вполне соответствует Федеральному закону от 23 февраля 1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах». «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»: Федеральный закон от 23 февраля 1995 № 26-ФЗ. [Электронный ресурс] // Справочная правовая система Консультант Плюс. В обоих законах ст. 16 устанавливает предписания в области организации санитарной охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов, вводя три зоны, режим использования которых существенно отличается. Закон Республики Башкортостан существенно смягчает режим первой зоны, не запрещая прямо проживание на ее территории но в то же время режим третьей зоны необоснованно ужесточается по сравнению с требованиями Федерального закона. При схожести структуры законов, дублировании подавляющего большинства норм республиканский закон противоречит федеральному в области определения режимов использования лечебных ресурсов, а также в области разграничения полномочий органов государственной власти. В соответствии с Федеральным законом контролирующие и надзорные полномочия принадлежат федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ, а согласно Закону Республики Башкортостан -- органам государственной власти Республики Башкортостан и органам местного самоуправления, что явно противоречит Федеральному закону.

Из норм Федерального закона № 131-ФЗ правоприменители делают общепринятый сегодня вывод о том, что регулирование вопросов местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации допускается только в случаях, прямо указанных в федеральных законах. По мнению ряда авторов, в частности А.А. Сергеева, это не согласуется с конституционным статусом субъектов Российской Федерации. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. - М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2006. - С.243. Представляется, что в данном случае следует принимать во внимание правовую позицию Конституционного суда Российской Федерации, положенную в основу его постановления от 15 декабря 2003 года № 19-П по делу о проверке положений Закона «О муниципальной службе Ивановской области». По делу о проверке конституционности отдельных положений закона ивановской области «О муниципальной службе Ивановской области» в связи с запросом законодательного собрания ивановской области: Постановление Конституционного суда от 15 декабря 2003 г. N 19-П. [Электронный ресурс] // Справочная правовая система Консультант Плюс. Суд признал правомерным регулирование Законом области вопросов муниципальной службы, не урегулированных федеральным законодательством, даже при отсутствии в федеральном законодательстве отсылок к законам субъектов Федерации в тех случаях, когда Закон области не нарушал требования федеральных законов и не влек ограничения конституционных прав граждан. Тем не менее на практике приходится исходить из того, что право субъектов Федерации осуществлять на своей территории нормативное правовое регулирование местного самоуправления толкуется федеральными органами государственной власти, в том числе судами, ограничительно. На практике это приводит к пробельности права и к ряду существенных затруднений в регулировании соответствующих отношений.

Итак, исходя из общего определения правовой коллизии мы обозначили, что представляет собой коллизия в законодательстве субъектов РФ. Коллизии порождаются самыми разнообразными причинами. Чаще всего выделяют следующие: несовершенство законов, судебные ошибки, произвольное толкование Конституции и других актов, выход отдельных органов за пределы своих полномочий и т.д. Соотношение федеральных законов и законов субъектов РФ определено в Конституции РФ. Конституция открыла путь для создания каждым из субъектов РФ своей правовой системы, но возникают проблемы, вызванные отсутствием как соответствия между «федеральным» и «субъектными» правовыми пространствами, так и между правовыми системами, созданными разными субъектами РФ. На практике имеют место факты как абсолютизации самостоятельности законотворчества субъектов Федерации, когда последние, превышая свои полномочия, вторгаются в сферу ведения РФ, так и отрицание самостоятельности законодательства субъектов РФ федеральными органами государственной власти, что негативно сказывается на положении законодательства субъектов РФ. Все рассмотренные коллизии проиллюстрированы конкретными примерами.

2.3 Коллизии в муниципально-правовых актах

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законом и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. В случае принятия муниципального правового акта, противоречащего вышеуказанным федеральным и региональным актам или противоречащего муниципальному правовому акту, имеющему более высокую юридическую силу, возникает коллизия.

Исходя из определения коллизий в праве, можно прийти к выводу, что коллизии в муниципальных правовых актах -- это несогласованность (противоречие или различие) правовых норм, содержащихся в муниципальном правовом акте, с одной стороны, и Конституции Российской Федерации, федеральном конституционном законе, федеральном законе и ином нормативном правовом акте Российской Федерации, конституции (уставе), законе, ином нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации, а также другом муниципальном правовом акте, с другой стороны, и направленных на регулирование одних и тех же либо сходных общественных отношений.

Выявлены три основные причины возникновения коллизий в муниципальных правовых актах.

1. Превышение полномочий органов местного самоуправления. Оно проявляется в трех направлениях. Во-первых, органы местного самоуправления вторгаются в полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Например, постановлением главы городского округа город Воронеж от 10 мая 2006 г. № 623 «О создании нештатных аварийно-спасательных формирований» был установлен порядок создания таких формирований. «О создании нештатных аварийно-спасательных формирований»: постановлением главы городского округа город Воронеж от 10 мая 2006 г. № 623. [Электронный ресурс] // Справочная правовая система Консультант Плюс. Данный муниципальный правовой акт был принят с превышением предоставленных органам местного самоуправления полномочий по вопросу, отнесенному к компетенции федерального органа исполнительной власти -- Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Во-вторых, органы местного самоуправления вторгаются в полномочия других органов местного самоуправления. Так, постановлением администрации Кантемировского муниципального района Воронежской области от 15 мая 2006 г. № 184 «Об утверждении уполномоченного органа по проведению муниципального земельного контроля» был утвержден уполномоченный орган по проведению муниципального земельного контроля -- администрация Кантемировского муниципального района. «Об утверждении уполномоченного органа по проведению муниципального земельного контроля»: постановление администрации Кантемировского муниципального района Воронежской области от 15 мая 2006 г. № 184. [Электронный ресурс] // Справочная правовая система Консультант Плюс. В соответствии с п. 20 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществление контроля за использованием земель поселения относится к вопросам местного значения поселения. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ / Федеральный закон: Выпуск 7 (379). - М.: ИНФРА-М, - 2007.

В-третьих, орган местного самоуправления наделяет своими полномочиями структурные подразделения. В городском округе город Воронеж решением представительного органа местного самоуправления -- Воронежской городской Думы -- управы районов городского округа наделялись полномочиями, отнесенными федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления. В соответствии со ст. 45 и 49 Устава городского округа город Воронеж управы района городского округа (управы районов) являются территориальными исполнительно-распорядительными органами администрации городского округа. Они не входят в структуру органов местного самоуправления, поэтому не вправе осуществлять полномочия, предоставленные только органам местного самоуправления. Захаров Илья. Как приблизить право к реальности? Проблемы совершенствования законодательной базы местного самоуправления // Муниципальная власть.- 2003.- №2. - С.18.

2. Нарушение правил юридической техники. Оно проявляется в следующем: нарушение порядка принятия нормативных актов и внесения в них изменений, несоблюдение установленного порядка введения в действие нормативных правовых актов, неопределенность и противоречивость используемой терминологии, пробелы, орфографические и грамматические ошибки. К примеру, нарушение порядка принятия нормативных актов и внесения в них изменений допускалось Воронежской городской Думой. В соответствии со ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ / Федеральный закон: Выпуск 7 (379). - М.: ИНФРА-М, - 2007. и ст. 24 Устава городского округа город Воронеж проекты программ развития муниципального образования должны выноситься на публичные слушания. Воронежской городской Думой были утверждены муниципальная целевая программы «Энергосбережение в жилищно-коммунальном хозяйстве городского округа город Воронеж на 2006-2010 гг.», без вынесения на публичные слушания. Захаров Илья. Указ. соч. - С.18.

3. Постоянно изменяющееся федеральное законодательство, регулирующее общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, и как следствие -- изменение и противоречивость законодательства субъектов Российской Федерации.

Для устранения выявленных причин возникновения коллизий в муниципальных правовых актах необходимо совершенствование законодательства и деятельности органов государственной власти. С целью предотвращения превышения полномочий органов местного самоуправления и вторжения их в полномочия органов государственной власти и других органов местного самоуправления предлагаются следующие меры.

1. стабилизировать законодательство в сфере разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, отойти от практики его постоянного изменения.

2. детально урегулировать взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления. Для предотвращения вторжения органов местного самоуправления в полномочия федеральных органов исполнительной власти рекомендуется:

-- нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти осуществлять детальное уточнение разграничения полномочий территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления; при этом особое внимание уделять конкретизации полномочий органов местного самоуправления в рамках реализации вопросов местного значения;

-- совершенствовать формы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Основной формой взаимодействия должна стать координация как согласование действий федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

Необходима организация обучения должностных лиц органов местного самоуправления и муниципальных служащих по основам юридической техники и правилам русского литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей юридических текстов. Также в систему должны быть приведены и муниципальные правовые акты, и их нормы, как с целью устранения возможных неудобств правоприменителей, так и для обнаружения дефектов и пробелов норм, которые наиболее эффективно выявлять при системном анализе.

Таким образом, исходя из определения коллизий в праве мы сделали вывод о том, что является коллизиями в муниципально--правовых актах. В параграфе обозначены причины возникновения коллизий в мунииципально-правовых актах, в основном это: превышение полномочий органов местного самоуправления; нарушение правил юридической техники; частое изменение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации. В работе представлены предложения по устранению выявленных причин возникновения коллизий в муниципально-правовых актах.

В конце главы можно прийти к следующим выводам:

1. Мы обозначили основные причины возникновения коллизий в области столкновения международного и внутригосударственного законодательства, регулирующего муниципально-правовые отношения. Механизм оценки конституционности вступивших в силу международных договоров в российском праве не предусмотрен. Однако суды и иные правоприменительные органы в случае расхождения конституционной нормы и правила, закрепленного в международном договоре, должны руководствоваться Конституцией РФ. Также Конституция РФ не предлагает механизма проверки соответствия федеральных законов правилам, установленным международными договорами Российской Федерации. Конституционный Суд РФ нередко ссылается в своих актах на международно-правовые документы. Но выдержки из них обычно служат не основой для выводов и решений по существу спора, а лишь своего рода иллюстративным материалом, дополняющим аргументацию Суда, свидетельствующим об учете международных стандартов при выявлении смысла норм Конституции РФ. Но Европейская хартия не всегда служит дополнительным иллюстративным материалом. Столкновения норм международного и внутригосударственного права случаются нередко. В параграфе мы рассмотрели конкретные случаи, приведенных выше положений и трудности, связанные с возникновением такого рода коллизий.

2. Исходя из общего определения правовой коллизии, мы обозначили, что представляет собой коллизия в законодательстве субъектов РФ. Коллизии порождаются самыми разнообразными причинами. Чаще всего выделяют следующие: несовершенство законов, судебные ошибки, произвольное толкование Конституции и других актов, выход отдельных органов за пределы своих полномочий и т.д. Соотношение федеральных законов и законов субъектов РФ определено в Конституции РФ. Конституция открыла путь для создания каждым из субъектов РФ своей правовой системы, но возникают проблемы, вызванные отсутствием как соответствия между «федеральным» и «субъектными» правовыми пространствами, так и между правовыми системами, созданными разными субъектами РФ. На практике имеют место факты как абсолютизации самостоятельности законотворчества субъектов Федерации, когда последние, превышая свои полномочия, вторгаются в сферу ведения РФ, так и отрицание самостоятельности законодательства субъектов РФ федеральными органами государственной власти, что негативно сказывается на положении законодательства субъектов РФ. Все рассмотренные коллизии проиллюстрированы конкретными примерами.

3. Мы определили, что является коллизиями в муниципально--правовых актах. Рассмотрены причины возникновения коллизий в мунииципально-правовых актах, в основном это: превышение полномочий органов местного самоуправления; нарушение правил юридической техники; частое изменение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации. В работе представлены предложения по устранению выявленных причин возникновения коллизий в муниципально-правовых актах.

Заключение

В конце научной работы мы можем сделать следующие выводы:

1. В отношении понятия «муниципальные отношения» существенных разногласий между учеными не наблюдается. В то время как классификация мунициапально-правовых отношений вызывает большее количество споров. Практически каждый ученый, занимающийся этим вопросам, предлагает свой способ деления видов муниципальных отношений на группы. Хочется заметить, что некоторые из перечисленных выше классификаций слишком неконкретны, что в конечном итоге неизбежно приводит к утрате объективных критериев разграничения муниципально-правовых и смежных отношений, подмене этих критериев принципом разграничения отношений «по субъекту», что нельзя признать оправданным. На наш взгляд более точной, в рамках рассматриваемой темы, является классификация А.А. Сергеева. Поскольку приведенные группы отношений составляют главный предмет регулирования законодательства об организации местного самоуправления, образуют практику применения муниципального права судами и иными органами. В этих отношениях проявляется специфика муниципально-правового регулирования. Именно этой классификации мы и будем придерживаться при изучении вопроса о правовом регулировании муниципальных отношений.

2. Субъекты являются важнейшим элементом муниципальных отношений. Субъекты муниципально-правовых отношений обладают особым правовым статусом. Это, во-первых, лица, которые могут быть субъектами только муниципально-правовых отношений (население, муниципальное образование, органы территориального общественного самоуправления и др.). Во-вторых, остальные, неспецифичные исключительно для муниципального права субъекты, вступая в муниципально-правовые отношения, приобретают особые права и обязанности в сфере осуществления местного самоуправления. Мы объединили взгляды нескольких авторов на субъекты муниципальных отношений и их виды и создали свою классификацию субъектов. Это поможет сформировать более полное понимание о субъектах муниципальных отношений, что необходимо для дальнейшего изучения темы курсовой работы.

3. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, и конечно некоторые из них играют непосредственную роль в регулировании мунициапльно-правовых отношений. Основной источник муниципального права представляет собой Европейская Хартия местного самоуправления. Именно этот нормативно-правовой акт имеет особое значение для развития муниципальных отношений в нашей стране, их правового регулирования. Поэтому мы подробно раскрыли и прокомментировали важные положения этого документа. Европейская хартия местного самоуправления состоит в основном из положений самого общего характера и поэтому закрепляет лишь принципы муниципально-правовых отношений, что дает возможность адаптировать положения Хартии к внутренним условиям и особенностям нашего государства. Мы отметили, что кроме Хартии местного самоуправления, на европейском уровне принимались и другие документы, затрагивающие характеристики муниципальных отношений, и перечислили эти документы. На наш взгляд, признание норм международного права и международных договоров частью российской правовой системы, их приоритета над внутригосударственным правом имеет большое значение, поскольку создает дополнительные гарантии прав и свобод своих граждан, обеспечивает стабильность правопорядка и развитие правового государства в нашей стране. Нормы международного права и международные договоры, оказывая в основном положительное влияние на развитие российского законодательства, способствуют развитию муниципального права, как его составляющей, и, соответственно, муниципальных отношений.

4. Внутрироссийская система муниципального законодательства включает в себя три иерархически взаимосвязанных уровня нормативно-правовых актов, регулирующих муниципальные отношения: нормативно-правовые акты федерального уровня, содержащие нормы муниципального права; нормативно-правовые акты субъектов РФ; нормативно-правовые акты местного самоуправления. В первую очередь мы рассмотрели федеральный уровень нормативно-правовых актов, регулирующих муниципально-правоввые отношения. К ним относятся федеральные конституционные и федеральные законы, Указы Президента, постановления Правительства, постановления и другие акты Конституционного Суда РФ. Подробным образом мы рассмотрели Конституцию, которая устанавливает основы муниципально-правовых отношений, цели их правового регулирования и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регулирующий более подробно все виды перечисленных нами ранее муниципально-правовых отношений. Следует отметить, что муниципально-правовые отношения регулируют также специальные федеральные законы, которые имеют узкий предмет регулирования, должны издаваться, как правило, на основе прямого указания Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и обеспечивать развитие его линии, и так называемые отраслевые федеральные законы, в которых содержатся отдельные нормы муниципального права (Кодексы РФ). Мы привели примеры все перечисленных нормативно-правовых актов, регулирующих муниципально-правовые отношения. Именно закрепленные на уровне федерального закона нормы муниципального права устанавливают основы построения муниципальных отношений, которые ограничиваются, уточняются, ставятся в зависимость от объективно существующих условий в ходе конкретной нормативно-правовой регламентации.