Размещено на http://www.allbest.ru/

21

Северо-Западная академия государственной службы при Президенте РФ

Кафедра административного права

Диплом

Тема: Взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти с органами прокуратуры в области обеспечения законности

Студент: группы ГИМУ

Научный руководитель: профессор,

зав. кафедрой административного права

Старовойтов Александр Александрович

Санкт-Петербург 2001

План

Введение

1. Законность как важнейший принцип функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации

1.1 Понятие и содержание законности

1.2 Принципы законности

1.3 Гарантии законности

2. Формы и методы обеспечения законности в органах исполнительной власти

2.1 Роль органов прокуратуры в обеспечении законности

2.2 Методические рекомендации по проведению проверок в области законности нормативных актов органов законодательной и исполнительной власти

2.3 Развитие и итоги практического взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти и органов прокуратуры в Читинской области в период 1996-2000 гг.

2.4 Развитие и итоги практического взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти и органов прокуратуры в Ленинградской области в период 1995-2000 гг.

3. Совершенствование взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти с органами прокуратуры в области обеспечения законности

Заключение

Список нормативных актов и литературы

Введение

законность власть исполнительная нормативный

В начале своей работы хотелось бы вспомнить слова президента Российской Федерации В.В. Путина на ежегодном обращении к обеим палатам Федерального собрания: «Сегодня, когда мы идем вперед, важнее не вспоминать прошлое, а смотреть в будущее. Надо добиваться, чтобы все мы - предприниматели, властные структуры, все граждане - глубоко прочувствовали свою ответственность перед страной. Чтобы строгое исполнение закона стало осознанной потребностью всех граждан России. На государственной службе нужны профессионалы, для которых единственным критерием деятельности является закон».

Тема законности играет довольно большую роль во всем обществе. На усиление именно законности направлены все силы в последнее время. Например, введение института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, усиление роли Прокуратуры и других институтов.

Законность - один из основополагающих принципов государственного руководства общества в целом, важное средство укрепления и развития государственности, упрочения охраны и развития экономической базы государства, необходимое условие демократической системы государства.

Проблема законности должна рассматриваться, начиная с самых верхних эшелонов власти государства, именно поэтому в своей работе я затронул тему рассмотрения законности органов законодательной и исполнительной власти. Но, рассмотрение вопроса законности невозможно без рассмотрения института гарантий этой законности. В качестве такого института я вижу Прокуратуру.

Структуру работы я построил следующим образом: в первой главе рассматривается теоретические вопросы законности. Определение понятия, содержания, принципов, функций, гарантий. Вторая глава целиком посвящена практике взаимодействия органов Прокуратуры и законодательных и исполнительных органов власти. Здесь содержится большое количество статистической информации, примеров успехов и неуспехов работы органов Прокуратуры, приведены копии документов по приведению в состояние законности нормативных актов органов власти.

Третья глава посвящена видению проблемы совершенствования взаимодействия вышеупомянутых органов. Предлагаются соответствующие шаги по укреплению законности органов власти.

1. Законность как важнейший принцип функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации

Размещено на Allbest.ru

1.1 Понятие и содержание законности

В юридической литературе законность рассматривается по-разному. Часто ее определяют как режим, принцип, метод государственного руководства обществом, состоящий в издании и проведении в жизнь законов и иных нормативно-правовых актов в интересах определенного класса, социальных групп или народа в целом (см. рис 1) Теория государства и права: Учебник для вузов / [С. С. Алексеев, С. И. Архипов, В. Н. Корельский и др.]. - 2-е изд., изм. и доп. - М.: НОРМА-Инфра-М, 2000. С. 454. .

Рисунок 1

В соответствии с этим определением законность состоит из двух элементов: законотворчества (издание законов и основанных на них правовых актов) и осуществления нормативно-правовых актов. Однако представляется весьма спорным включение в понятие законности правотворческого процесса, т. е. особой формы или особого вида деятельности соответствующих органов, призванных устанавливать новые нормы, изменять или отменять старые. Ведь если нормы права изменяются, то, следуя логике, нельзя сказать, что законность - величина постоянная; она меняется всякий раз, как только происходит корректировка законодательства.

Правотворческий процесс - это деятельность, которая определяется соответствующими нормативными актами, она подпадает под необходимость соблюдать, исполнить законность и в этом отношении не отличается от других видов государственной деятельности, например, от правоприменения, следовательно, нет необходимости включать ее в понятие законности. Законность связана с законами, но они выступают не как ее составная часть, а прежде всего, как предпосылка и условие ее осуществления Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. - М.: НОРМА-Инфра-М, 2000, С. 312..

Разногласия в юридической литературе по поводу определения законности порождены не столько сложностью, многогранностью и динамикой предмета, сколько терминологической неясностью. Термин «законность» обозначает положительное отношение к законам в практической деятельности и повседневной жизни Ефремов А. Ф. Едиство законности - важнейшее условие ее соблюдения// Юридический вестник. 1999. №4. С. 11..

В советской юриспруденции долгое время господствовал классовый подход в понимании законности. Считалось, что подлинная законность может быть только социалистической, т.к. любая антагонистическая формация (рабовладельческая, феодальная, буржуазная) есть не что иное, как режим «узаконенного беззакония». Неоднозначно было отношение к проблеме В.И. Ленина, который сначала писал о том, что диктатура пролетариата - власть, не связанная никакими законами, а затем настаивал на соблюдении единой законности. В 1934 г. народный комиссар юстиции РСФСР Н.В. Крыленко видел в социалистической законности три основных элемента: 1) борьба с классовым врагом; 2) принуждение к исполнению советских законов; З) гарантирование каждому трудящемуся возможности приложить свой труд в пределах, которые ему дает советский закон. После исторического совещания правоведов в 1938 г. под влиянием идей А. Я. Вышинского социалистическую законность стали понимать как строгое и неуклонное исполнение законов и подзаконных актов всеми субъектами советского права в интересах пролетарского государства. Долгое время социалистическую законность рассматривали сначала как метод осуществления диктатуры пролетариата, а затем - как метод осуществления общенародным государством его задач и функций.

После 1985 г. предпринимаются попытки переосмыслить законность как политико-правовое явление, наполнить этот термин новым содержанием. В результате дефиниция освобождается от классово-идеологического аспекта правопонимания Большая российская юридическая энциклопедия// в ред. ЗАО «ВК-КОДЕКС». .

В современной российской правовой науке особое внимание обращается на тесную связь законности с демократией, выражающуюся в принципе: нет законности без демократии и нет демократии без законности.

Важное изменение в понимании законности связано с восприятием в России (и закреплением в Конституции РФ 1993г.) идеи правового государства. В свете последней законности - это не просто исполнение законов, но и подзаконность деятельности государства, обязательность законов для всех государственных органов. Кроме того, в понятие законность включаются и требования общества к государству по обеспечению прав, свобод человека и гражданина, правопорядка. Отсутствие этих неотъемлемых элементов свидетельствует и об отсутствии законности. С этой точки зрения нельзя говорить о законности в тоталитарных и авторитарных государствах.

Таким образом, законность в демократическом обществе представляет собой совокупность взаимосвязанных требований общества к государству, праву и права к государству и иным участникам общественных отношений; отражение этих требований в общественном сознании; реализацию данных требований в социальной практике.

В настоящее время в отечественном правоведении преобладают тенденции максимально широкого понимания законности, при котором оно выступает как политико-правовое явление, характеризующее процесс совершенствования государственно-правовой формы организации общества и реализации идеи социальной справедливости путем строгого и неуклонного соблюдения и исполнения действующего законодательства Лисюткин А. Б. Теория государства и права. Курс лекций. Саратов, 1995. С. 423..

По другой широкой трактовке законность означает идею, требование и систему (режим) реального выражения права в законах государства, в самом законотворчестве, в подзаконном нормотворчестве. Содержание законности составляет такое законодательство, которое адекватно воплощает правовые принципы, общечеловеческие идеалы и ценности, насущные потребности и интересы человека, объективные тенденции социального прогресса. Законность рассматривается как система реально действующего права, что предполагает: во-первых, наличие в обществе и государстве правового законодательства (законность точнее было бы определить в данном случае как правозаконность); во-вторых, полное осуществление реализации Конституции и других законов; в-третьих, эффективную защиту действия Конституции и других законов Витрук Н. В. Законность: понятие, защита и обеспечение. Общая теория права. Курс лекций. Нижний Новгород, 1993, с. 523..

Термин «законность» используется и зарубежными правоведами и законодателями. Но концептуальная проработанность данного сложного политико-правового явления практически отсутствует. Во многом это объясняется тем, что, например, западная юридическая доктрина преимущественно оперирует двумя другими терминами - «верховенство закона» и «правовое государство», которые включают в себя и понятие законность Большая российская юридическая энциклопедия// в ред. ЗАО «ВК-КОДЕКС». .

Не претендуя на истину в последней инстанции, понимая, что никакое краткое определение не может отразить все стороны предмета, хотелось предложить следующее понимание законности: это требование общества и государства, состоящее в точной и неуклонной реализации правовых норм всеми и повсеместно.

Суть этого требования заключается в добросовестном, ответственном соблюдении, исполнении, использовании и применении правовых норм, оно предусматривает, прежде всего, активное участие в управлении государственными и общественными делами на основе и в рамках закона.

Законность тесно связана с государством и обусловлена такими его специфическими характеристиками, как разделение граждан по территориальному признаку и наличие публичной власти Теория государства и права: Учебник [М. М. Рассолов, А. Б. Венгеров, В. Е. Чиркин и др.]. М.: Закон и право, ЮНИТИ, 2000. С. 346..

Разделение граждан по государственно-территориальным единицам неизбежно ведет к тому, что их поведение подпадает под правовое регулирование, осуществляемое не только федеральными, но и органами власти субъектов федерации, местного самоуправления. Законность, рассматриваемая в этом аспекте, обозначает иерархию правовых норм (законов и подзаконных актов), известное соответствие и подчинение нормам права, установленным высшими и центральными органами государства.

Публичная власть - сложное понятие. Прежде всего, это государственная власть, основными формами реализации которой являются правотворчество, управление и правосудие; законность заключается в осуществлении всех функций в определенных границах и по определенным правилам.

В условиях законности государственные органы и должностные лица призваны в соответствии с действующими нормами права рассматривать и решать конкретные вопросы, касающиеся прав и свобод граждан, реагировать на жалобы по поводу незаконных актов применения права. В свою очередь граждане должны исполнять обязанности, возложенные на них правовыми нормами.

Законность связана и с государственным суверенитетом. Его законы обладают всеобщей обязательностью. Это значит, что их сила распространяется не только на государственные органы, должностных лиц и граждан, но и на все иные организации и их органы. В этой связи встает очень интересная проблема соотношения законности и политической системы в целях раскрытия особенностей складывающегося политического режима, т. е. рассмотрение законности как явления политико-правовой жизни, как принципа функционирования политической системы. В настоящее время ведется активный анализ нормативной основы функционирования последней Законность в Российской Федерации. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Институт проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, Спарк, 1998. С. 4. .

Право как регулятор общественных отношений выполняет свои функции, прежде всего в процессе соблюдения, исполнения, использования и применения юридических норм общественной практике, поэтому законность существует, пока существует право, является правовым режимом общественных отношений.

В западной литературе такое состояние стали называть правозаконностью, что свойственно обществу с развитыми гражданскими и демократическими институтами, считая, что соблюдение великих принципов правозаконности ярко свидетельствует об особенностях жизни в свободных странах, отличающихся от стран с авторитарным режимом. Концепция правозаконности сознательно разрабатывалась лишь в либеральную эпоху и стала одним из ее величайших достижений, послуживших не только щитом свободы, но и отлаженным юридическим механизмом ее реализации Теория государства и права: Учебник для вузов / [С. С. Алексеев, С. И. Архипов, В. Н. Корельский и др.]. 2-е изд., изм. и доп. М.: НОРМА-Инфра-М, 2000. С. 459..

Понятие законности как режима вытекает из того факта, что право объективно. Оно порождает и столь же необходимое явление - законность, которое связано с осуществлением права. Поэтому понятие законности как режима нередко употребляется в качестве синонима понятия «право», что нельзя признать удачным, так как взаимодействие законности и права есть встречное влияние однопорядковых общественно-политических явлений.

Законность оказывает на право обратное влияние, в нем, как в процессе его формирования, так и реализации, объективируются требования законности.

1.2 Принципы законности

Размещено на Allbest.ru

Для понимания природы законности нужно выяснить ее основные принципы. Рассмотрим наиболее важные из них:

1. Важнейшей чертой законности является её всеобщность.

Требование соблюдать юридические нормы относится ко всем, кто находится в пределах действия права. Никто не может уклоняться от выполнения установлений, исходящих от государства, точно так же, как и государство не может уклониться от обеспечения и защиты законных прав личности. Приоритетным субъектом правового регулирования являются граждане государства. Государство обязано создавать наиболее благоприятный режим для удовлетворения разнообразных интересов своих граждан.

Всеобщность, как необходимая черта законности, в одинаковой мере относится и к государству, и к его гражданам. Государство ответственно перед гражданином, а гражданин перед государством. Если в законах государства выражаются действительные интересы его граждан, то правовые предписания реализуются без принудительных мер государственного воздействия. Понятно, что государство не может учесть всю гамму индивидуальных интересов, да и не должно.

Однако посредством законодательной деятельности оно может и должно предоставлять своим гражданам возможность самостоятельно распоряжаться собственными благами и свободой деятельности. Обеспечение всеобщности соблюдение правовых предписаний - задачи государства и его органов. Обладая необходимыми организационными, материальными и принудительными средствами, оно призвано надёжно охранять законные права и интересы граждан. Сами граждане внегосударственно-правовых структур не могут установить режим законности в общественной жизни Теория государства и права: Учебник [М. М. Рассолов, А. Б. Венгеров, В. Е. Чиркин и др.]. М.: Закон и право, ЮНИТИ, 2000. С. 351..

2. Равная возможность всех граждан пользоваться защитой закона и их равная обязанность следовать их предписаниям (равенство всех перед законом и судом). Прочий эффективный режим законности в обществе возможен только в условиях равенства всех людей перед законом и судом. С одной стороны, субъекты права должны в полном объёме выполнять возложенные на них обязанности, подчиняться требованиям закона. С другой стороны, государство должно создавать все необходимые условия для осуществления их законных прав и интересов. Права и свободы других лиц. В условиях правовой государственности это требование имеет принципиальное значение, поскольку свобода одного человека не может быть реализована в ущерб свободе другого. Закон не допускает ущемление прав одних за счёт прав других граждан государства Теория государства и права: Учебник [М. М. Рассолов, А. Б. Венгеров, В. Е. Чиркин и др.]. М.: Закон и право, ЮНИТИ, 2000. С. 352..

3. Единство законности. Законы представляют абсолютно одинаковые требования ко всем субъектам, находящимся в сфере временного и пространственного действия. Законы федеративного государства имеют одинаковую силу на территории всех государственных образований, входящих в состав федерации. Единое понимание сущности и конкретного содержания законов обеспечивает законность правоприменительной деятельности компетентных органов и должностных лиц. Она соответствует действительному смыслу законов и проводит в жизнь заложенные в нём регулятивные функции Ефремов А. Ф. Единство законности - важнейшее условие ее соблюдения// Юридический вестник. 1999. №4..

4. Верховенство закона. Является свойством законности, связанным с исключительностью закона, означающим иерархию нормативно-правовых актов, что закрепляется в Конституции РФ. Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.

Функционирование государства должно осуществляться исключительно на основе законов, при строгой реализации должностными лицами своих обязанностей и прав социальных субъектов. Это свойство распространяется на все правовые формы деятельности государства: правотворческую, исполнительно-распорядительную и правоохранительную. Оно не позволяет должностным лицам - исполнителям норм права (прежде всего, закона) занимать позицию «свободного усмотрения», произвольно принимать решение, исполнять или не исполнять закон по тем или иным мотивам Теория государства и права: Учебник для вузов / [С. С. Алексеев, С. И. Архипов, В. Н. Корельский и др.]. - 2-е изд., изм. и доп. - М.: НОРМА-Инфра-М, 2000. С. 462..

5. Неотвратимость реализации законности. Обозначает пресечение любых нарушений закона, от кого бы они ни исходили, неотвратимость ответственности за эти нарушения. Всякое правонарушение есть одновременно и нарушение законности. Праву должны быть чужды "мертвые" нормы, которые только провозглашаются, но не реализуются. Еще Петр Великий отмечал: «Всуе законы писать, коли их не исполнять». Законность является проводником, реальностью его, это право в действии, реализации его как социальной ценности, как важнейшего инструмент регуляции общественных отношений Теория государства и права: Учебник [М. М. Рассолов, А. Б. Венгеров, В. Е. Чиркин и др.]. М.: Закон и право, ЮНИТИ, 2000. С. 352..

6. Недопустимость противопоставления законности и целесообразности. Законность есть высшая целесообразность. Диалектика взаимоотношений здесь такова: любое отступление от законности, объясняемое «высшими интересами», «требованиями народа», «моральными соображениями» и т. п., приводит к дестабилизации в обществе, способствует росту правового нигилизма.

Если закон устарел, стал нецелесообразен, то его нужно изменить, дополнить, но только в соответствии с установленной процедурой, которая также определяется законом. До тех пор, пока изменения не внесены, закон действует, существует. «Не зря древние говорили: «Закон суров, но это закон».

В то же время законность предполагает учет целесообразности, пользы в процессе применения права, когда назначается конкретная мера наказания за совершенное правонарушение.

Но в любых случаях соображения целесообразности учитывается на основании и в рамках закона Законность в Российской Федерации. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Институт проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, Спарк, 1998. С. 12..

7. Предотвращение и эффективная борьба с правонарушениями. Правовое государство создаёт необходимые материальные, политические, социальные и другие предпосылки для предотвращения и пресечения правонарушений. Благоприятные материальные условия жизни, социальная защищённость населения, политическая стабильность в стране, наличие справедливых правоохранительных законов составляют реальную основу режима законности.

Непосредственная защита интересов субъектов права, любого гражданина, проживающего на территории государства, осуществляется специальными правоохранительными органами: судом, прокуратурой, арбитражем, милицией. Обеспечивая законное функционирование общественных отношений, эти органы в необходимых случаях применяют к правонарушителям различные меры государственного принуждения.

Решения конституционного суда являются окончательными, опротестованию и обжалованию не подлежат. Таким образом, требования законности в единстве и взаимодействии обеспечивают стабильность и гармоничность общественной жизни, способствуют развитию гражданского общества в соответствии с объективными законами исторического процесса.

Законность представляет собой процесс осуществления законов. Режим законности означает такое состояние общественной жизни, при котором участники правоотношений свободно реализуют принадлежащие им юридические права и обязанности. Законность есть предпосылка такого порядка в общественной жизни, который соответствует предписаниям правовых норм. Другими словами, в результате действия законности в обществе складывается правовой порядок, являющийся целью правового регулирования общественных отношений Теория государства и права: Учебник для вузов / [С. С. Алексеев, С. И. Архипов, В. Н. Корельский и др.]. 2-е изд., изм. и доп. М.: НОРМА-Инфра-М, 2000. С. 480..

8. Неразрывная связь законности и культурности. Без культурности не может быть, и речи о законности; чем выше уровень культуры общества в целом, отдельных граждан, тем выше и уровень законности.

Единство права к законности вытекает из свойства права как регулятора общественных отношений. Государство не привносит законность в право, а учитывает природу последнего и обеспечивает реализацию его функций посредством законности. Так как законность связана с реализацией права, то из этого вытекает целый ряд свойств, конкретизирующий сказанное выше.

Законность, рассматриваемая как режим государственной и общественной жизни, включает не только требование законосообразного поведения, но и само такое поведение. Только в единстве этих сторон может быть осуществлен режим законности, который неразрывно связан с демократией, является ее выражением. Если право демократично по своему содержанию, то его нормы обеспечивают действие институтов демократии, прежде всего, прав и свобод граждан. Реализация законов есть не только правовое, но и политическое требование, поскольку нарушение законности причиняет ущерб общественным интересам Казимирчук В. П., Кудрявцев В. Н. Современная социология права: Учебник для вузов. М.: Юристъ, 1995. С. 46..

Законность включает равенство всех перед законом, равенство прав и обязанностей. Выполнение последних есть реализация требований законности и в то же время обеспечение условий использования демократических прав, что способствует активному участию граждан в делах общества и государства, прежде всего в демократической процедуре принятия законов и других нормативных актов. Это является залогом того, что принимаемые законы будут восприняты их абсолютным большинством. Демократия, в свою очередь, обеспечивает заинтересованность людей в исполнении законодательства и подконтрольности деятельности государственного аппарата. Это надежная гарантия законности.

Законность как режим государственной и общественной жизни есть единство объективно необходимых требований строгого и неукоснительного практического осуществления закона и иных нормативно-правовых актов, т.е. строжайшей фактической реализации, воплощения в жизнь.

Важным аспектом исследования законности является ее рассмотрение как принципа, как идеологического явления. Согласно принципу законности поведение всех субъектов должно отвечать законам и подзаконным актам. Это одна из идей правосознания, идеологическая предпосылка режима законности.

В то же время ясно, что нельзя сводить это понятие к принципу законности. Если определять законность как «совокупность определенных требований», «режим требований», то тогда она сводится к одному из своих идеологических проявлений - к принципу или методу деятельности, воплощенному в требованиях. Требования - это сфера только сознания, а законность этим не ограничивается, поэтому она представляет собой режим общественных отношений, а не режим требований.

В современных условиях в процессе формирования правового государства, перестройки правового сознания нашего общества важным становится определение основных тенденций в разработке теории законности Теория государства и права: Учебник для вузов / [С.С. Алексеев, С.И. Архипов, В.Н. Корельский и др.]. 2-е изд., изм. и доп. М.: НОРМА-Инфра-М, 2000. С. 456.

:

проведение четких разграничений законности как режима и форм ее реализации (как метода государственного руководства обществом, как принципа деятельности социальных субъектов);

изучение законности в связи с другими социально-политическими явлениями (правотворчеством, демократией, правосознанием);

анализ законности в механизме правового регулирования, дающий возможность более четко отграничить ее от близких государственно-правовых явлений, исследовать ее структуру, т. е. состав элементов и связь между ними.

Мало исследован вопрос о функциях законности. С учетом ее сущности и роли в жизни общества можно назвать в общей форме три основанные функции:

проведение в жизнь государственной воли народа, связь законности с реализацией права;

создание условий для выработки целесообразных, эффективных норм права, связь законности с правотворчеством;

обеспечение реальности правового регулирования, связь законности со всеми элементами его механизма.

Научный интерес представляет анализ структуры законности. К элементам, лежащим в ее основе, относится:

а) правоверность субъектного состава участников общественных отношений (определяемая их правоспособностью);

б) правомерность положения (социальной позиции) участников общественной жизни (определяемая содержанием и объемом их субъективных прав и обязанностей);

в) правомерность деятельности субъектов по применению и реализации прав и обязанностей (определяемая "материальными" и формальными ее показателями, укрепленными в соответствующих юридических нормах). Суть познания внутренне необходимых связей законности состоит в том, что скрывается механизм конституирования, функционирования и развития общественных отношений Теория государства и права: Учебник [М.М. Рассолов, А.Б. Венгеров, В.Е. Чиркин и др.]. М.: Закон и право, ЮНИТИ, 2000. С. 346..

1.3 Гарантии законности

Под основными средствами обеспечения законности в юридической науке принято понимать систему гарантий и методов обеспечения законности. Схематично в теории государства и права гарантии законности рассматриваются так Теория государства и права: Учебник для вузов / [С.С. Алексеев, С.И. Архипов, В.Н. Корельский и др.]. 2-е изд., изм. и доп. М.: НОРМА-Инфра-М, 2000. С. 468. (см. рис. 2):

Гарантии - это совокупность условий и способов, позволяющих беспрепятственно реализовать правовые нормы, пользоваться субъективными правами и исполнять юридические обязанности.

Под гарантиями понимаются как объективные условия существования общества, так и специально выработанные государством и общественностью средства, обеспечивающие точную реализацию норм права всеми субъектами.

Экономическими (материальными) гарантиями являются, прежде всего, материальные условия жизни общества, сердцевину которых составляют социально-экономическое устройство общества, существующие формы собственности, их многообразие, хозяйственная самостоятельность частных (физических) и юридических лиц.

Рисунок 2

Социальные гарантии включают весь комплекс общественных мер по борьбе с правонарушениями, отступлениями от идеи законности. Это профилактическая, деятельность по предупреждению правонарушений, контрольная функция общественности, использование возможностей учета общественного мнения и. т. п.

Политические гарантии - это демократизм государственного и общественного строя, отраженный в функционировании политической системы в целом, с присущими демократическому обществу политическим плюрализмом, реальным разделением властей, наличие правового государства (или хотя бы тенденции к его построению).

Идеологические гарантии состоят в господстве идеологии, на базе которой развиваются духовная жизнь общества, идейное воспитание граждан, включая все формы общественного сознания, в первую очередь правовое, глубокое уважение к праву как социальной ценности.

Юридические гарантии выступают как система специальных средств укрепления законности и правопорядка, деятельность специальных правовых органов по предупреждению и пресечению правонарушений.

К специальным юридическим средствам следует отнести, прежде всего, все нормы права, в которых выражено требование законности. Правовая регламентация общественных отношений ставит правоохранительные органы в четкие правовые рамки, лишает их возможности действовать исходя из интересов целесообразности.

Юридическое требование законности состоит в следующем:

справедливое наказание за неисполнение норм права;

законодательное (конституционное) закрепление верховенства закона и определение способов его охраны;

3) возложение на определенные органы обязанности охранять законность, пресекать ее нарушения, контролировать и осуществлять надзор за исполнением законов и определение полномочий этих органов по реализации функции охраны законности и правопорядка;

4) законодательное закрепление за гражданами возможности отстаивать свои права, запрещение использовать их в ущерб другим лицам, конституционное закрепление идеи презумпции невиновности. Эти способы закреплены в Конституции РФ, а в отраслевом законодательстве получили конкретизацию.

Правоохранительные органы пресекают нарушения законности, восстанавливают права, устраняют неблагоприятные последствия правонарушений. По действующему законодательству органы дознания, прокурор, следователь, суд обязаны выявить причины и условия, способствовавшие совершению преступления, и принять меры к их устранению.

Прокуратура - это специальный орган, на который возложены обязанности общего надзора за законностью следствия и дознания, содержания в местах изоляции, за актами судебных органов с точки зрения их обоснованности и законности. Ее деятельность осуществляется в специфических формах:

привлечение к уголовной ответственности;

поддержание государственного обвинения в суде;

разрешение жалоб граждан; выдача ордеров на арест и обыск;

принесение протеста на незаконные нормативные акты и индивидуальные решения государственных органов, должностных лиц, учреждений и организаций;

проверка состояния законности в учреждениях и организациях; надзор за:

- деятельностью муниципальной и криминальной милиции;

- обращением с исками в суд в целях защиты прав и законных интересов граждан и организаций.

Важной гарантией является судебный контроль, так как «третьей властью» является вся система правосудия. Надо полагать, настала пора вообще изменить наше видение правосудия, интерпретацию его назначения лишь как «применителя права». Опыт развитых демократических стран, причем не только англо-американской группы, свидетельствует, что высокий уровень правового развития достигается в обществе, где суд, опираясь на Конституцию, на закон, на общепризнанные права человека, тоже творит право. Поэтому придание решениям высших судебных инстанций функций судебного прецедента представляется делом назревшим, вполне оправданным.

Деятельность судебных органов на основе гласности должна создавать условия для укрепления законности и правопорядка в нашей стране, включая и впервые осуществляемый конституционный контроль.

В современных условиях особую важность имеет нормативное закрепление обязанностей Президента России быть гарантом конституционной законности, используя для этого все дозволенные средства, включая в первую очередь деятельность правоохранительных органов по пресечению правонарушений и устранению их вредных последствий, профилактическую работу. Кроме того, важно личное восприятие каждым идей законности и понимания необходимости укрепления правопорядка.

Большое значение в современных условиях приобретает комплексная разработка системы мер и государственно-правовых механизмов, призванных защищать конституционные права и законные интересы граждан, субъектов федерации, предотвращать злоупотребления своими правами со стороны государственных органов, обеспечивать единство правовой системы.

Отсутствие конституционного механизма ответственности должностных лиц всех ветвей власти за принимаемые решения слишком очевидно для юристов, его создание напрашивается само собой. В этой связи являются прогрессивными принимаемые законодателем меры по персонификации ответственности должностных лиц за исполнение незаконных актов, приказов и распоряжений. «Законность» тоталитарной системы, которая строилась на известной формуле: «приказ начальника - закон для подчиненных» и поныне, к сожалению, служит должностным лицам оправданием в принятии решений, унижающих человеческое достоинство, влекущих невосполнимые потери экономического, политического, нравственного и социального характера Теория государства и права: Учебник [М. М. Рассолов, А. Б. Венгеров, В. Е. Чиркин и др.]. М.: Закон и право, ЮНИТИ, 2000. С. 346..

2. Формы и методы обеспечения законности в органах исполнительной власти.

2.1 Роль органов прокуратуры в обеспечении законности

По федеральному закону «О прокуратуре» О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 №2202-1 (в редакции Федерального закона от 17.11.1995 №168-ФЗ) с последующими изменениями и дополнениями // Российская газета N 39, 18.02.92, 30, 17.02.99, 233, 24.11.99, 05.01.2000., «Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации» и исполнением законов.

В соответствии со ст. 21 закона «О прокуратуре» на прокуроров возложен надзор за законностью правовых актов, издаваемых (принимаемых) федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Перечисленные органы, реализуя возложенные на них полномочия, издают (принимают) законы и подзаконные акты (указы, постановления, решения, распоряжения, приказы, указания) по самым различным вопросам общественной жизни, применяя многочисленные законодательные и иные акты. При этом, как свидетельствует практика прокурорского надзора, они нередко допускают нарушения применяемых законов, выражающиеся чаще в превышении своих полномочий. Прокурорами ежегодно в ходе проверок выявляются десятки тысяч правовых актов, противоречащих действующему законодательству. Особую опасность представляет принятие (издание) незаконных правовых актов органами представительной и исполнительной власти всех уровней, так как это нередко влечет за собой нарушение прав и свобод многих или всех граждан, проживающих в соответствующих регионах, законных интересов юридических лиц. Издание незаконных актов помимо отрицательного влияния на состояние законности приводит к снижению авторитета органов и их руководителей, издавших эти акты, что ведет к ослаблению управляемости в регионах и дестабилизации обстановки Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум. Под ред. проф. Ю.Е. Винокурова. М.: «Экзамен», 2000. С. 172..

В связи с этим российские прокуроры традиционно уделяют особое внимание прокурорскому надзору за законностью актов, издаваемых органами, перечисленными в ст. 21 Закона «О прокуратуре». Проверки законности актов занимали в прошлом и занимают в настоящее время значительный объем в общем объеме проводимых прокурорских проверок. При этом приоритет всегда отдавался проверкам законности актов, издаваемых органами представительной и исполнительной власти и органами местного самоуправления.

Осуществляя надзор за законностью правовых актов, прокуроры одновременно осуществляют надзор и за исполнением тех законов, которые применяются при их издании. Вместе с тем в содержание проверок исполнения законов входят и проверки законности правовых актов, изданных соответствующими руководителями органов в процессе исполнения этих законов. Так, проводя проверку исполнения Закона «О занятости населения в Российской Федерации» в районном центре занятости, прокурор обязательно проверяет и законность изданных руководителем центра приказов в ходе исполнения этого закона. Руководители любых органов в основном исполняют законы в так называемой активной форме, т.е. в форме применения законов, выражающейся в издании правовых актов как письменных, так и устных, и совершении других юридически значимых действий (например, заключение разного рода договоров) Басков В. И. Курс прокурорского надзора. Учебник для студентов юридических вузов и факультетов с приложением нормативных актов. М.: Издательство ЗЕРЦАЛО, 1998. С. 298. .

Основная задача органов прокуратуры в рассматриваемой сфере деятельности - предупреждение издания незаконных актов, противоречащих законам, как одна из гарантий охраны прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц и государства в целом. Задачей является также повышение правовых знаний должностных лиц, депутатов, издающих (принимающих) правовые акты, а также лиц, разрабатывающих проекты этих актов Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум. Под ред. проф. Ю.Е. Винокурова. М.: «Экзамен», 2000. С. 172..

Как уже отмечалось, проверки законности актов могут проводиться в связи с сигналами о нарушении законов, при отсутствии таких сигналов, на основании сведений об издании незаконных устных актов, устанавливающих разного рода запрещения, ограничения, обязанности, не предусмотренные законом.

Ввиду особой необходимости обеспечения законности актов и предупреждения наступления негативных последствий, вызванных изданием незаконных актов, проверки их законности в федеральных министерствах и ведомствах, представительных и исполнительных органах субъектов РФ, органах местного самоуправления, военного управления и органах контроля проводятся и при отсутствии сведений о нарушении законов периодически в плановом порядке. Очередность проведения проверок в этих органах каждая прокуратура чаще всего устанавливает самостоятельно. Однако на практике проверки в связи с сигналами об издании незаконных актов проводятся в первую очередь. Емельянов С. А. Предупреждение правонарушений средствами общего надзора прокуратуры. М., 1980. С. 74.Размещено на Allbest.ru

Без сигналов о нарушении законов могут также проводиться проверки законности привлечения граждан и должностных лиц к административной ответственности в органах, наделенных правом применения административных санкций, поскольку выносимые ими постановления о привлечении к административной ответственности являются разновидностью правовых актов. Тем не менее, при получении сведений о незаконном привлечении к административной ответственности эти проверки проводятся в первую очередь.

В связи с сигналами об издании незаконных актов, ущемляющих права и свободы работников (сотрудников) и других лиц, проверки законности актов могут проводиться прокурором и на предприятиях, в учреждениях и в организациях, независимо от их подчиненности (подведомственности) и формы собственности. По таким же основаниям могут проводиться проверки законности актов, принимаемых общественными организациями и объединениями.

В зависимости от стоящих перед прокурором задач, времени и возможностей, которыми он обладает, и от других факторов может предусматриваться проведение Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум. Под ред. проф. Ю.Е. Винокурова. М.: «Экзамен», 2000. С. 174.:

* сплошных проверок законности актов, изданных (принятых) органом за определенный период времени (квартал, полугодие, год);

* целевых проверок, т.е. проверок актов, изданных (принятых) по конкретному вопросу за определенный отрезок времени (например, по вопросу приватизации муниципальных предприятий);

* проверок законности конкретного акта или нескольких актов в связи с получением сведений об их незаконности;

* комплексных проверок, когда наряду с проверкой законности актов проводятся и проверки исполнения конкретного закона или нескольких законов.

Проверки законности актов могут проводиться в прокуратуре путем истребования туда изданных актов и по месту их издания. По взаимной договоренности многие представительные и исполнительные органы власти всех уровней направляют в органы прокуратуры принятые ими законы, указы, постановления, решения, распоряжения. Законность этих актов проверяется в органах прокуратуры.

В соответствии с установившимся порядком копии актов, принятых нижестоящими органами представительной и исполнительной власти, направляются в вышестоящие органы власти. В связи с этим прокуроры имеют возможность проводить проверки законности актов по их копиям. Так, по копиям могут проверяться решения, принятые поселковыми, сельскими органами местного самоуправления, поступившим в районные органы местного самоуправления, а постановления, изданные главами поселковых и сельских администраций - по копиям, поступившим в районную администрацию Прокурорский надзор в Российской Федерации. Учебник под ред. Ю. Е. Винокурова. М.: Издательство МНЭПУ, 1998. С. 67..

Однако предпочтение должно отдаваться проверкам законности актов по месту их принятия или издания как наиболее эффективному способу, обеспечивающему полноту выявления нарушений законов. Дело в том, что без ознакомления прокурора с материалами, послужившими основанием к принятию акта, далеко не всегда можно сделать правильный вывод о его законности. Поэтому нередко возникает необходимость ознакомления с соответствующими документами:

* материалами проверок, расследований, ревизий;

* разного рода справками, ходатайствами, протоколами, расчетами, заключениями, планами и многими другими материалами.

Необходимо также побеседовать с лицами, которыми акт разрабатывался, согласовывался, поскольку осуществить это в офисе прокуратуры или при проведении проверок по копиям актов не всегда возможно.

К проведению проверок законности актов также необходимо готовиться. Подготовка к их проведению существенно не отличается от подготовки к проведению проверок исполнения законов. Обычно о предстоящей проверке заблаговременно оповещается руководитель органа, где она будет проводиться. Прокурор в начале проверки встречается с руководителем органа и ставит его в известность о характере и объеме предстоящей работы. Желательно поговорить с ним о выделении в распоряжение прокурора на время проверки работника органа для оказания соответствующей помощи.

В зависимости от характера проверки прокурору предоставляются все или отдельные правовые акты, подлежащие проверке, а также материалы, послужившие основанием к их изданию. Желательно истребовать утвержденный перечень дел, ведущихся в органе; дела, журналы, книги, где могут содержаться или регистрироваться правовые акты, в том числе в форме распоряжений и телефонограмм Сборник методических рекомендаций по организации надзора за исполнением законов. Выпуск 1. Часть 1. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной Прокуратуре РФ, 1999. С. 17..

Перед началом проверки прокурор должен поинтересоваться, какие меры приняты соответствующими должностными лицами в связи с ранее внесенными протестами или представлениями (если они вносились) и в связи с решениями судов о признании актов недействительными и отменены ли фактически акты, противоречащие законам.

Критерием оценки прокурором правовых актов является соответствие их закону. Акты должны соответствовать также нормативным указам Президента РФ и нормативным постановлениям Правительства РФ. Что касается правовых актов, издаваемых (принимаемых) представительными и исполнительными органами местного самоуправления и другими органами муниципального уровня, то они, кроме того, должны соответствовать законам субъектов федерации и уставам муниципальных образований. Это обстоятельство учитывают прокуроры в процессе осуществления надзора за законностью актов.

Суть самого процесса проверки сводится к тщательному прочтению прокурором всего текста акта, мысленному сличению предписаний, содержащихся в нем, с нормами применяемого закона, а также к ознакомлению с материалами, послужившими основанием к изданию акта. Эта работа требует особого внимания, так как поспешность может привести к тому, что отдельные незаконные акты могут остаться невыявленными либо будет дана неправильная правовая оценка акту. В ходе проверки прокурору нередко приходится обращаться к текстам законов, опубликованных в официальных изданиях.

В связи с этим возникает проблема автоматизации рабочего места работника прокуратуры, с целью увеличения скорости обращения к большому количеству нормативных актов. Для этого используются электронные правовые базы типа «Кодекс», «Гарант», «Консультант+». Но, к сожалению, финансирование органов Прокуратуры идет явно в недостаточном количестве и зачастую компьютеризация затрагивает только высшее руководство органов Прокуратуры, которое само, в основном, не участвует в правовой проверке нормативных актов.

В процессе проверок законности актов, изданных любым органом, прокурор, как правило, выясняет:

* правомочен ли орган издавать акт по данному вопросу, и не входит ли решение этого вопроса в компетенцию другого органа. Иными словами, не нарушена ли органом его законная компетенция, не вышел ли он за ее пределы;

* не допущено ли в акте нарушение материального закона по существу, т.е. тех законов, которые применены при издании акта;

* не ограничивает ли акт права и свободы граждан, законные интересы юридических лиц;

* не устанавливаются ли актом обязанности граждан, не предусмотренные Конституцией и законами РФ, а также конституциями, уставами и законами республик и других субъектов федерации;

* не содержит ли акт разрешения запрещенных законом действий;

* не содержится ли в акте сведений о совершении преступлений и других правонарушений;

* соответствует ли содержание акта фактическим обстоятельствам (жизненной ситуации). Дело в том, что внешне акт может выглядеть вполне законным, хотя в действительности он не соответствует фактическим обстоятельствам;

* содержат ли акты, в особенности, изданные представительными и исполнительными органами и органами местного самоуправления, указания на финансовые, материально-технические и организационные средства, необходимые для обеспечения их выполнения;

* не противоречит ли правовой акт ранее принятым тем же органом актам;

* соблюден ли порядок принятия или издания акта, закрепленный в регламенте органа;

* содержит ли акт необходимые реквизиты: номер, дату принятия издания, подписи и другие, и указан ли срок вступления его в силу;

* каковы причины издания незаконных актов и условия, способствующие этому Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум. Под ред. проф. Ю.Е. Винокурова. М.: «Экзамен», 2000. С. 178..

Применительно к актам, принимаемым представительными органами власти, необходимо выяснить, соблюден ли кворум, необходимый для их принятия. Прокурор интересуется также, как органы представительной и исполнительной власти и другие органы осуществляют контроль за исполнением своих решений физическими и юридическими лицами, применяют ли они санкции к соответствующим должностным лицам, руководителям коммерческих организаций, неисполняющим эти решения, и соответствуют ли примененные санкции закону. Прокурор может выяснять и другие вопросы.

При выявлении незаконных актов могут отбираться объяснения от должностных лиц, их издавших, и при необходимости от других лиц. При выявлении устных актов, противоречащих закону, обязательно потребуются объяснения от должностных лиц, их издавших (отдавших), а также от лиц, права и свободы которых были нарушены этими актами.

Ответственность должностных лиц за указанные правонарушения рассмотрим в следующей главе данной научной работы.