Подведем небольшие итоги. Для этого рассмотрим таблицу №1.

Работа прокуратуры Ленинградской области способствовала укреплению законности в регионе. Если за период 1995-98 гг. органами государственной власти Ленинградской области было принято с нарушением федерального законодательства 5 незаконных правовых актов, связанных с нарушениями законодательства о выборах, то в 1999 г. и 2000 годах - ни одного.

Данные статистики за анализируемый период времени свидетельствуют о снижении количестве нарушений федерального законодательства со стороны органов власти области при издании нормативных правовых актов (В 1998 г. - 37 незаконных правовых актов, в 1999 г. - 31, в 2000 году- 13.).

Работа в указанном направлении во всех отчетах признается приоритетной и в дальнейшем.

Таблица 1

Общие статистические данные о выявленных незаконных актах органов власти и управления Ленинградской области

3. Совершенствование взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти с органами прокуратуры в области обеспечения законности

В данной работе необходимо выделить направления развития взаимодействия органов прокуратуры с органами законодательной и исполнительной власти.

Прежде всего, основная задача органов прокуратуры в рассматриваемой сфере деятельности - предупреждение издания незаконных актов, противоречащих законам, как одна из гарантий охраны прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц и государства в целом. Задачей является также повышение правовых знаний должностных лиц, депутатов, издающих (принимающих) правовые акты, а также лиц, разрабатывающих проекты этих актов. Хотя эти две задачи следует рассматривать одновременно. Думается, что решение этой проблемы состоит только в создании специальной программы по обучению должностных лиц, издающих нормативные акты, обеспечение рабочих мест электронными правовыми базами данных, постоянное совершенствование уровня образования юридического отдела конкретного органа.

Следующим шагом в укреплении законности вышеупомянутых органов может стать вопрос предоставления органам прокуратуры права законодательной инициативы.

В соответствии со ст. 8 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» 1992 г. Генеральному прокурору Российской Федерации было предоставлено право законодательной инициативы. Это право было предоставлено также прокурорам республик в составе Российской Федерации. Каждый из них вправе был использовать предоставленные ему полномочия в пределах своей компетенции. Им также было предоставлено право обратиться в Верховный Совет соответствующего уровня по вопросам, требующим толкования Закона.

В принятой 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации Генеральный прокурор РФ и прокуроры республик не значатся среди субъектов законодательной инициативы (ст. 104). Так как никакие законы не могут противоречить Конституции, во вновь принятом 18 октября 1995 г. Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» не нашла отражения законодательная инициатива Генерального прокурора РФ и прокуроров республик. Тем не менее, полагая, что Генеральный прокурор РФ и нижестоящие прокуроры не могут стоять в стороне от законотворческой деятельности, законодатель принимает следующее решение, сформулированное в ст. 9 Закона о прокуратуре: «Прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов».

Разумеется, и в этом качестве предложения прокуроров о принятии новых законов, изменении и дополнении уже действующих рассматриваются со всем вниманием. Однако, вероятно, право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ и прокуроров республик необходимо закрепить в Конституции и в Законе «О прокуратуре Российской Федерации». Предоставление прокурорам указанного выше ранга законодательной инициативы означало бы обязанность законодательных органов Российской Феде рации и республик в составе Российской Федерации включить в обязательном порядке представленный ими законопроект в повестку дня законодательного органа. Право законодательной инициативы Генерального прокурора Российской Федерации, прокуроров республик следует рассматривать не как их волеизъявление, а как исполнение ими служебного долга по совершенствованию законодательства и укреплению законности. Если прокурор как блюститель законности усматривает, что тот или иной закон не отвечает требованиям жизни, он вносит предложение о принятии нового закона, а при необходимости внести изменения или дополнения в действующие законы, он обязан использовать предоставленное ему право законодательной инициативы.

Предлагаемое наделение соответствующих прокуроров правом законодательной инициативы обусловлено тем, что они, осуществляя надзор за точным и единообразным исполнением законов, могут более квалифицированно, чем другие государственные органы и должностные лица, судить об эффективности и актуальности того или иного закона. К тому же далеко не все области государственного, экономического и социально-культурного строительства в условиях реализации правовой реформы получили свое законодательное регулирование. Эти пробелы законодательства должны быть восполнены. По предложениям Генерального прокурора Российской Федерации, внесенные в порядке законодательной инициативы, многие из этих проблем нашли свое положительное решение.

Необходимо также развивать практику договорного взаимодействия органов прокуратуры и законодательных, исполнительных органов власти.

В этом плане показательным служит пример республики Тыва. Здесь в апреле 2001 г. подписано соглашение между парламентом Тывы (Верховным Хуралом) и прокуратурой республики, которое позволит повысить эффективность работы по приведению законодательных актов Тывы в соответствие с федеральным законодательством.

Как отметил председатель парламента, Шолбан Кара-оол, такое соглашение существовало и прежде. Оно позволило, к примеру, за 2000 год по протестам и представлениям прокуратуры республики внести поправки более чем в 40 законов Тывы.

Однако в соответствии с новым документом, помимо надзора за уже принятыми Хуралом нормативно-правовыми актами, прокуратура республики взяла на себя обязательства проводить правовую экспертизу еще при разработке законопроектов, затрагивающих наиболее важные для жизни Тывы сферы. Они касаются, прежде всего, работы органов государственной власти, органов местного самоуправления, избирательных прав граждан, а также взымания налогов и сборов. По мнению председателя Хурала, привлечение специалистов прокуратуры к разработке законов позволит гарантировать «их правовую чистоту».

Прокурор республики Степан Мосияш, в свою очередь, заметил, что совместная работа позволит уже к июлю 2001 года завершить все необходимые процедуры по приведению всей нормативно-правовой базы Тывы в полное соответствие с законодательством Российской Федерации Тувинские органы власти работают над приведением республиканского законодательства в соответствие с федеральным// РИА «Новости». Горячая линия 1, 07.05.2001, 1605018..

Заключение

Прокуратура - это специальный орган, на который возложены обязанности по надзору за законностью правовых актов, издаваемых (принимаемых) федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, другими организациями.

Ее деятельность осуществляется в специфических формах:

проверка законности актов, изданных (принятых) органом за определенный период времени (квартал, полугодие, год);

осуществление внеплановых проверок;

привлечение к ответственности должностных лиц;

поддержание государственного обвинения в суде;

разрешение жалоб граждан;

принесение протеста на незаконные нормативные акты и индивидуальные решения государственных органов, должностных лиц, учреждений и организаций;

обращение с исками в суд в целях защиты прав и законных интересов граждан и организаций;

участие в нормотворческой деятельности;

участие в правовом воспитании граждан.

Реализации вышеперечисленных функций мешают следующие обстоятельства:

· Нечетко указаны цели функционирования прокуратуры и приоритетные направления ее деятельности в Законе о прокуратуре и других нормативных актах.

· Эффективность предписаний органов прокуратуры по восстановлению законности далеко не столь высока, как это пытаются представить прокурорские работники. Их обращения по закону вовсе не обязательны к исполнению. Окончательное решение принимает суд, если конечно, местные власти или руководители предприятий добровольно не прислушаются к мнению прокуратуры. Более того, зачастую, особенно в регионах, местная администрация вообще не принимает во внимание протесты прокуроров на свое нормотворчество.

· По мнению многих юристов и политиков, прокуратура находится в сильной зависимости от исполнительной власти.

· Часто функции государственного обвинителя выполняют сотрудники, не умеющие работать в такой публичной сфере, как суд. Поэтому противостояние стороне защиты зачастую выглядит не убедительно.

· Низкий уровень участия прокуратуры в нормотворческой деятельности.

· Низкий уровень информативности прокурорских работников о нарушениях в органах законодательной и исполнительной власти других регионов.

· Недостаточная мотивация прокуроров по оперативному выявлению и реагированию на факты несоответствия нормативно-правовых актов федеральному законодательству.

· Отсутствие профильного образования у довольно большой части прокурорских работников.

· Не всегда достаточный инструментарий по приведению нормативных актов в соответствие с федеральным законодательством и привлечению виновных лиц к ответственности.

В связи с этим, предлагается осуществить необходимые преобразования по повышению эффективности работы прокуратуры:

1. Осуществление систематизации законодательства. Четко регламентировать указанные в Законе о прокуратуре РФ полномочия, предусмотреть их в законах субъектов Федерации, в нормативно-правовых актах местного самоуправления.

2. Улучшение взаимодействия с другими контрольными органами (Минюстом, институтом представителей Президента и т.п.). Важнейшим условием представляется равенство участников при разработке и реализации совместных мероприятий, принятие совместных решений по обоюдному согласию. Регулярный взаимный обмен информацией.

3. Знакомство прокурорских работников с практикой надзора и приведения в соответствие нормативно-правовых актов других регионов РФ. Создание общей правой базы по Российской Федерации на примере интернет сайта http://nadzor.vvsu.ru. Предоставление доступа к уже существующим базам данных рядовых сотрудников прокуратуры.

4. Направление разработанных прокуратурой проектов законов, иных нормативных актов на рассмотрение в соответствующие органы в масштабах, как Российской Федерации, так и ее субъектов в городах, районах и с правом давать заключение о соответствии Конституции и законам РФ проектов законов, иных нормативных актов, находящихся на рассмотрении органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

5. Участие прокуроров в заседаниях органов представительной власти субъектов Федерации, местного самоуправления, у глав администраций, установление при этом противоречий закону в проектах правовых актов, высказывание замечаний при их обсуждении.

6. Предоставление Генеральному прокурору права законодательной инициативы и права обращаться с запросами в Конституционный Суд РФ о конституционности нормативных актов.

7. Повышение мотивации прокурорских работников в оперативном выявлении и реагировании на факты несоответствия нормативно-правовых актов.

8. Повышение эффективности методов прокурорского реагирования. Целесообразно предусмотреть в Законе такие формы реагирования, как устные протесты и предложения о незамедлительном устранении нарушений законности при согласии руководителей исполнить эти требования.

9. Важно указать в Законе о прокуратуре, что нерассмотрение протеста в установленный законом срок приостанавливает действие опротестованного акта.

10. В приказах, указаниях, рекомендациях Генерального прокурора РФ следует определить, что в резолютивной части представлений и протестов, возможно, вносить предложения как об отмене незаконных актов и иных юридически значимых документов, принятии действенных мер к устранению нарушений законности и способствующих им обстоятельств, так и о восстановлении нарушенных прав, законных интересов потерпевших, дисциплинарной и материальной ответственности должностных лиц.

11. Повышение эффективности деятельности прокуроров по поддержанию государственного обвинения в судах. Направление прокурорских работников на обучение по переподготовке и повышению квалификации в специализированные учебные заведения.

12. Развитие практики договорного взаимодействия органов прокуратуры и законодательных, исполнительных органов власти.

Представляется, что более четкое определение в Конституции РФ и конституционном федеральном законе о прокуратуре места и роли прокурорского надзора в современный период с учетом исторического опыта и настоящих реалий, закрепление ее основных функций, продуманное разграничение полномочий прокурорских и судебных органов, создание оптимальных условий деятельности прокуратуры, внимательное отношение к кадрам - именно та совокупность факторов, которая призвана обеспечить повышение эффективности работы всех звеньев прокурорской системы.

Список нормативных актов и литературы

1. Конституция Российской Федерации. М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М, 1998.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации. М.: Экмос, 2000.

3. Гражданский кодекс. Часть первая, часть вторая. М.: Герда, 2000.

4. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 №2202-1 (в редакции Федерального закона от 17.11.1995 №168-ФЗ) с последующими изменениями и дополнениями // Российская газета N 39, 18.02.92, N 30, 17.02.99, N 233, 24.11.99, N 1-3, 05.01.2000.

5. Федеральный закон РФ от 28.06.91 N 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации (с изменениями и дополнениями на 1 июля 1994 года) // Российская газета, 23.07.91.

6. Федеральный закон РФ от 21.06.95 N 91-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации»// Российская газета N 122, 27.06.95.

7. Федеральный закон РФ от 28.08.95 N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями на 4 августа 2000 года)// Российская газета, N 170, 01.09.95; N 79, 25.04.96; N 232, 04.12.96; N 55, 20.03.97; N 152, 08.08.2000.

8. Федеральный конституционный закон от 31.12.96 N 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» // Российская газета N 3, 06.01.97.

9. Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (с изменениями на 29 июля 2000 года)»// Российская газета, N 206, 19.10.99; N 147, 01.08.2000.

10. Федеральный закон «О пожарной безопасности» (с изменениями на 7 ноября 2000 года) от 21.12.94 N 69-ФЗ// Российская газета N 3, 05.01.95; N 78, 24.04.96; N 15, 27.01.98; N 215, 09.11.2000.

11. Федеральный закон «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (с изменениями на 8 июля 1999 года) от 27.12.91 N 2118-1// Российская газета N 56, 10.03.92; N 107, 05.06.93; N 125, 06.07.94; N 144, 29.07.97; N 147, 05.08.98; N 148-149, 06.08.98; N 147, 05.08.98; N 148-149, 06.08.98; N 203, 24.10.98; N 222, 21.11.98; N 249, 31.12.98; N 30, 17.02.99; N 115, 19.06.99; N 134, 14.07.99.

12. Федеральный закон «О Федеральном бюджете на 1999 год» (с изменениями на 2 января 2000 года) от 22.02.99 N 36-ФЗ // Российская газета, N 36, 25.02.99; N 39, 02.03.99; N 129, 07.07.99; N 139, 21.07.99; N 213, 27.10.99; N 232, 23.11.99; N 1-3, 05.01.2000; N 6, 11.01.2000.

13. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2000 год» (с изменениями на 5 августа 2000 года) от 31.12.99 N 227-ФЗ // Российская газета, N 1-3, 05.01.2000; N 11, 18.01.2001; N 13, 19.01.2000; N 14, 20.01.2000; N 152, 08.08.2000.

14. Федеральный закон «Об охране окружающей природной среды» (с изменениями на 30 марта 1999 года) от 19.12.91 N 2060-1// Российская газета N 51, 03.03.92; Ведомости Съезда НД РФ и ВС РФ N 10, 05.03.92, ст. 459; Российская газета, N 64-65, 06.04.99.

15. Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.98 N 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации» // Российская газета, N 121, 30.06.98.

16. Постановление Конституционного Суда РФ от 01.02.96 N 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области// Собрание законодательства Российской Федерации N 7, 12.02.96.

17. Постановление Правительства РФ от 24.12.94 N 1418 «О лицензировании отдельных видов деятельности» (с изменениями на 11 апреля 2000 года)// Российская газета N 4, 06.01.95; N 93-94, 15.05.97; N 238, 10.12.97; N 82-83, 27.04.2000.

18. Приказ Минюста России от 19.05.98 N 57 «О проведении в Министерстве юстиции Российской Федерации юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»// Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации, N 5-6, 1998.

19. Положение «О территориальном фонде обязательного медицинского страхования», утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 24.02.93 №4543-1 // Российская газета от 28.04.93

20. Указ Президента РФ от 13.05.00 N 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе (с изменениями на 9 сентября 2000 года)»// Российская газета, N 92-93, 16.05.2000; Собрание законодательства Российской Федерации, N 38, 18.09.2000.

21. Басков В.И. Курс прокурорского надзора. Учебник для студентов юридических вузов и факультетов с приложением нормативных актов. М.: Издательство ЗЕРЦАЛО, 1998.

22. Беркович Е.Ф. Прокурорский надзор за исполнением законов. М.: Экспертное бюро-М, 1998.

23. Большая российская юридическая энциклопедия // в ред. ЗАО «ВК-КОДЕКС».

24. Витрук Н.В. Законность: понятие, защита и обеспечение. Общая теория права. Курс лекций. Нижний Новгород, 1993.

25. Вопросы прокурорского надзора. Сборник научных трудов. М.: Всесоюзный институт по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности, 1972.

26. Емельянов С.А. Предупреждение правонарушений средствами общего надзора прокуратуры. М., 1980.

27. Ефремов А.Ф. Единство законности - важнейшее условие ее соблюдения // Юридический вестник. 1999. №4.

28. Законность в Российской Федерации. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Институт проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, Спарк, 1998.

29. Казимирчук В.П., Кудрявцев В.Н. Современная социология права: Учебник для вузов. М.: Юристъ, 1995.

30. Коберский Ю.П. В интересах обеспечения единого правового пространства // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. №12. 2000.

31. Лисюткин А.Б. Теория государства и права. Курс лекций. Саратов, 1995.

32. Митюков Н. Послание Конституционного Суда: критический взгляд на состояние законности// Российская Юстиция. 2000. №7.

33. Обзор практики участия прокуроров в рассмотрении судами гражданских дел о нарушениях избирательного законодательства в Российской Федерации. М.: Управление методического обеспечения Генеральной прокуратуры Российской Федерации НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации, 2000.

34. Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум. Под ред. проф. Ю.Е. Винокурова. М.: «Экзамен», 2000.

35. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Учебник под ред. Ю.Е. Винокурова. М.: Издательство МНЭПУ, 1998.

36. Прокурорский надзор в Российской Федерации под ред. В.И. Рохлина. СПб.: Санкт-Петербургский институт экспертов, 2000.

37. Сборник методических рекомендаций по организации надзора за исполнением законов. Выпуск 1. Часть 1. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной Прокуратуре РФ, 1999.

38. Сборник методических рекомендаций по организации надзора за исполнением законов. Выпуск 1. Часть 2. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной Прокуратуре РФ, 1999.

39. Теория государства и права: Учебник [М.М. Рассолов, А.Б. Венгеров, В.Е. Чиркин и др.]. М.: Закон и право, ЮНИТИ, 2000.

40. Теория государства и права: Учебник для вузов / [С.С. Алексеев, С.И. Архипов, В.Н. Корельский и др.]. 2-е изд., изм. и доп. М.: НОРМА-Инфра-М, 2000.

41. Тихомиров Ю.А. Критерии законности правовых актов // Право и экономика. 1997. №19-20.

42. Халфина Р.О. Почему не работает закон // Журнал российского права. 1997. №4.

43. Шинкин А. Одна страна - один закон // Российская газета. 14 июня 2000 г. №113.

Размещено на Allbest.ru