Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

Особенности деятельности органов государственного управления и самоуправления в Республике Казахстан

Содержание

Введение

1. Государственное управление как функция исполнительной власти

1.1 Понятие и основные признаки органов государственного управления

1.2 Государственное управление как функция исполнительной власти

1.3 Классификация органов государственного управления

1.4 Организация межотраслевого, отраслевого и регионального управления

1.5 Высшие и центральные органы государственного управления

2. Институциональные проблемы развития местного государственного управления и самоуправления в Республике Казахстан

2.1 Историко - правовые аспекты развития института местного самоуправления и Республика Казахстан

2.2 Понятие местного государственного управления и местного самоуправления

2.3 Местные органы государственного управления

2.4 Местные исполнительные органы. Основные формы деятельности

2.5 Местные представительные органы. Основные формы деятельности

3. Местное самоуправление в Казахстане: проблемы и перспективы

4. Местное управление: структурно-функциональный подход

Заключение

Список использованной литературы

Приложения

власть государство самоуправление

Введение

Власть есть целостное понятие, но ее эффективное функционирование предопределено принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Еще В.Ф. Гегель, анализируя сущность ветвей государственной власти, подметил, что законодательную власть можно сравнить с властью всеобщего полагания, судебную -- с властью идеального полагания, а исполнительную -- с властью реального полагания. См.: Гегель Г.В.Ф. Политические произведения. М.: Наука. 1978. С. 222.

Развивая и конкретизируя конституционно-правовые положения о месте и роли органов государства, административное право наиболее полно закрепляет статус исполнительной власти, порядок ее организации и взаимодействия с другими органами государства.

В соответствии с Законом Республики Казахстан от 25 июня 1991 года "О Кабинете Министров Республики Казахстан" Правительство осуществляло свою деятельность под руководством Президента Республики Казахстан. Если по Конституции 1993 года Президент Республики непосредственно руководил деятельностью Кабинета Министров, то по Конституции Республики Казахстан 1995 года Правительство осуществляет исполнительную власть Республики Казахстан, возглавляет систему исполнительных органов и осуществляет руководство их деятельностью.

Для того чтобы понять, как с помощью административного права оформляется исполнительная власть, необходимо знать, что субъект (или орган) власти правомочен представлять общественные интересы и в этих случаях он может устанавливать общеобязательные правила и оперативно решать вопросы управления.

Если правомочия Парламента в сфере правотворчества (издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения) ограничены статьей 61 Конституции Республики Казахстан, то правомочия Правительства не только многообразны, но и динамичны. Например, Правительство обладает не только правом законодательной инициативы, но и издает постановления по различным вопросам государственного управления.

С помощью административного права формируются администрация государства, система исполнительных органов и структура, состав Правительства.

В современных условиях государственное управление, имеющее своей главной задачей обеспечение согласованной, упорядоченной деятельности всех частей, составляющих нашу общественную организацию, представляет собой механизм исполнительной власти - одной из отраслей (ветвей) единой государственной власти. Этот механизм есть государственная администрация, практически реализующая исполнительную власть в масштабе всей Республики Казахстан. Органы исполнительной власти, или исполнительные органы, практически администрируют, т.е. управляют экономической, социально-культурной и административно - политической сферами жизни, обеспечивая при этом исполнение, т.е. проведение в жизнь требований казахстанского законодательства. Их деятельность носит административный, т.е. управленческий, исполнительный, внесудебный характер.

В своей исполнительной деятельности они выражают публично- правовой интерес, для чего наделяются значительными юридически- властными полномочиями, которые используются ими во взаимоотношениях с гражданами, общественными объединениями, коммерческими и некоммерческими организациями в Республике Казахстан и т. п. При этом многие из них широко используют юрисдикционные средства по применению административной ответственности и других мер несудебного принуждения. Кроме этого, надо учитывать, региональные органы исполнительной власти призваны осуществлять государственный контроль и надзор во многих областях нашей жизни (например, экологический, финансовый, антимонопольный, санитарно - противоэпидемический, дорожно-транспортный и т.п.). Именно представители исполнительной власти (в частности, должностные лица) являются теми официальными государственными инстанциями, от действий которых зависит реализация законных интересов и притязаний граждан. Так, представители исполнительной власти выдают лицензии (разрешения) на совершение различного рода действий (например, на предпринимательскую деятельность), совершают регистрацию (например, изменения места пребывания и жительства), осуществляют социальную поддержку (например, решают вопросы государственных пенсий, трудоустройства), решают жилищно-коммунальные вопросы (например, удовлетворение жилищных потребностей, оказание коммунальных услуг и т.п.).

Административно-правовые аспекты органов исполнительной власти всегда была актуальной темой и таким она остается до сих пор.

В своей дипломной работе я хочу более подробно рассмотреть: понятие и основные признаки органов государственного управления, классификацию органов государственного управления, а также особенности высших и центральных органов государственного управления. Кроме того, будет рассмотрен административно-правовой статус местных органов государственного управления.

Целью и основной задачей моей курсовой работы является теоретическое исследование особенности административно-правового статуса исполнительных органов, согласно законодательству Республики Казахстан.

1. Государственное управление как функция исполнительной власти

1.1 Понятие и основные признаки органов государственного управления

К органом государственного управления относятся органы (аппараты), которые создаются для осуществления исполнительной и распорядительной деятельности. Они - составные части государственного аппарата и основные субъекты административного права.

Органам государственного управления присущи основные черты, свойственные всем органам государственного аппарата:

- наличие в их распоряжении полномочий государственно-властного характера (издание от имени государства юридически обязательных актов, обеспечение их реализации путем применения мер воспитания, убеждения и поощрения, осуществление наблюдения за исполнением требований юридических актов, защиты этих актов от нарушений путем применения в необходимых случаях мер принуждения);

- они имеют свою организационную структуру, т.е. систему построения их внутреннего или рабочего аппарата, определяемую задачами органа, территориальным масштабом деятельности и, наконец, компетенцией, с помощью которой определяются их полномочия.

Органы управления обладают и специфическими признаками, отличающими их от иных видов государственных органов, которые определяются своеобразием стоящих перед ними задач и методов их осуществления, особым характером их государственной деятельности Ибрагимов Х.Ю. Административное право. Алматы: Данекер,2000. С.57-58..

Задачи и цели органа управления: чего он должен достичь в процессе и в результате своей деятельности в порученной ему области.

Функции органа управления указывают, из чего складывается практическая повседневная деятельность органа, направленная на выполнение поставленных перед ним задач. Функции отражают материальное содержание деятельности органа. Основными функциями, присущими компетенции почти всех органов управления, являются: прогнозирование, планирование, кадровое дело, финансирование, материально-техническое обеспечение, контроль и другие. Полный и точный перечень функций органа государственного управления в правовых актах, закрепляющих компетенции органа, имеет первостепенное значение для правильной организации управления.

Закрепляемые правовыми актами прав и обязанности определяют границы полномочий органа государственного управления в осуществлении каждой из его функций; планирование по конкретным показателям и в установленные сроки, финансирование из определенных источников и в определенном объеме, меры поощрения по видам и определенных размерах, меры дисциплинарной и административной ответственности по видам и также в определенных размерах.

Формы и методы работы органа государственного управления определяются применительно к его задачам, функциям, правам и обязанностям. Наиболее общими методами и формами работы органов государственного управления являются: принятие нормативных, общих и индивидуальных правовых актов, разработка мер по их обеспечению; инструктирование; инспектирование; организация взаимодействия с общественностью и др. Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев З.А. Административное право: Учебник.-М.: Юрист, 1996. С.70-71.

Органы управления призваны осуществлять исполнительную и распорядительную деятельность государства, которая состоит в практическом исполнении законов и подзаконных актов в процессе непосредственного управления. Они проводят в жизнь требования этих актов, организуют их исполнение подведомственными объектами, решают разнообразные вопросы, возникающие в повседневной практике претворения в жизнь требований законов, указов, а также актов шейного самоуправления.

В этом смысле органы управления являются исполнительным аппаратом, подконтрольным и подотчетным органам государственной власти.

И, наконец, для рассматриваемых органов управления характерно непосредственное подчинение им соответствующих отраслей хозяйства и культуры, предприятий, объединений, организаций и учреждений. Они призваны повседневно руководить их работой. По отношению к этим объектам управления органы управления являются исполнительно-распорядительными.

Понятие органа государственного управления, по мнению проф. А.П. Коренева, может быть определено как структурно оформленное самостоятельное образование, функционально осуществляющее исполнительную и распорядительную деятельность в целях решения задач общества в сферах хозяйственного, социально-культурного, административно-политического строительства и в межотраслевых сферах государственной деятельности. Административное право: Учебник /Под ред. А.П. Коренева. М., 1986. С. 61-85.

Для органов государственного управления характерна подчиненность нижестоящих органов управления вышестоящим. При этом они могут действовать в рамках двойной подчиненности, т.е. вертикальной и горизонтальной. Однако там, где необходимо централизованное управление (например, оборонное), двойное подчинение отсутствует.

В юридической литературе допускается отнесение к органам государственного управления предприятий и учреждений. Однако, основной задачей учреждений, предприятий является не внешнее властное руководство, не управление, а внутреннее осуществление непосредственного процесса производства (внутри своих коллективов) материальных благ, предоставления тех или иных услуг. Таким образом, государственные учреждения и промышленные предприятия не являются органами государственного управления потому, что не обладают внешними государственно-властными полномочиями.

Итак, орган государственного управления - это звено государственного аппарата, функционально осуществляющее на основе и во исполнение законов и подзаконных актов исполнительную и распорядительную деятельность.

Правовое положение органов государственного управления регулируется: Конституцией Республики Казахстан, законами, указами регулирующими те или иные сферы деятельности, подзаконные акты. Например, Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу конституционного закона, «О Правительстве РК» от 18.12. 95 г., Закон Республики Казахстан «О местных представительных и исполнительных органах РК» от 10.12.93 г., Положения о Министерствах и др.

Конкретное правовое положение органов государственного управления выражается в следующем:

а) действуют на основании и во исполнение закона, при этом не только исполняют его веления, но и часто самостоятельно устанавливают подзаконные общеобязательные правела поведения (правовые нормы);

б) основные органы государственного управления образуются непосредственно органами государственной власти, все они подотчетны и подконтрольны своей деятельности органам государственной власти;

в) органы государственного управления могут совершать действия, которые либо прямо указаны в законе, либо необходимы для выполнения закона. Законом устанавливаются объем компетенции, основные задачи, формы деятельности многих органов управления;

г) действуя в пределах своей компетенции, орган государственного управления обладает необходимой оперативной самостоятельностью. Кроме того, правовое положение органов государственного управления характеризуется следующим образом;

д) деятельность их носит подзаконный характер и осуществляется на основе и во исполнение закона, в соответствии со своим назначением эти органы обязаны активно проводить в жизнь требования законов, действовать в строгом соответствии с законом;

е) ведущие звенья системы этих органов образуются органами государственной власти, которым они подотчетны и подконтрольны, они представляют собой исполнительный аппарат, работают под руководством последних, ответственны перед ними, подотчетны и подконтрольны им, получают от них полномочия. Ведущие звенья органов государственного управления - Правительство Республики Казахстан, центральные органы отраслевого и межотраслевого управления, администрации и их отделы и управления и иные, непосредственно образуются органами государственной власти. Другая часть органов государственного управления создается в распорядительном порядке полномочными вышестоящими органами управления;

ж) для осуществления исполнительно - распорядительной деятельности органы управления от имени государства наделяются юридическими властными полномочиями. Это выражается в праве:

- издавать от имени государства обязательные акты;

-обеспечивать реализацию данных актов путем проведения организационных мероприятий, применения мер воспитания, убеждения и поощрения;

- осуществлять от имени государства надзор за исполнением правовых актов;

- охранять эти акты от нарушений путем применения в необходимых случаях мер государственного принуждения;

з) каждый орган государственного управления имеет свою компетенцию, устанавливаемую различными правовыми актами полномочных органов РК, компетенция - точно определенный объем прав и обязанностей, которыми наделяется данный орган для выполнения возложенных на него задач и функций;

и) органы государственного управления, за исключением Правительства, поднадзорны органам прокуратуры, эти органы государственного управления обязаны рассматривать касающиеся их акты прокурорского надзора (протесты, представления и др.) и принимать по ним меры в соответствии с законодательством. В равной степени это положение действует и в отношении судебных органов;

к) органы государственного управления руководят деятельностью предприятий, учреждений и организаций. С учетом этого определяются их права, обязанность и ответственность, место и роль, взаимоотношения в системе государственного аппарата. Каждый нижестоящий орган управления подчиняется соответствующему вышестоящему органу Ибрагимов Х.Ю. Административное право. Алматы: Данекер, 2000 г. С. 57-61..

Реформы политической системы и экономики требуют того, чтобы аппарат управления стал действительно исполнительным и подконтрольным представительным органом, освободился от тех гипертрофированных властных полномочий, которые он присвоил в прежние годы.

Другие звенья государственного механизма - органы прокурорского надзора, правосудия и другие - также находятся в определенных связях и соотношении с государственными управлениями.

Деятельность аппарата государственного управления и каждого в отдельности исполнительно-распорядительного органа должна строиться на основе познания и правильного использования объективных законов общественного развития. Только в этом случае она может быть полноценной и приносящей пользу обществу и государству. Административное право: Учебник / Под. ред. Ю. М. Козлова, Л.Л. Попова.-М.: Юрист,1999. С.150.

1.2 Государственное управление как функция исполнительной власти

Под функцией понимают в буквальном смысле исполнение либо совершение. Однако в дальнейшем употребление данного понятия применительно к государству, его органам или управлению свидетельствует о том, что говорится о разных вещах (функции -- задачи, функции -- методы, проявления свойств и способов поведения и т. д.) См.: Каск Л.И. Функции и структура государства. Л.: изд-во ЛГУ. 1969. С. 9; Аппарат управления социалистического государства. М.: Юридическая литература. 1976. С. 78-79..[1] С методологических позиций данное понятие не может рассматриваться вне категории "деятельность". Но ошибочность многих взглядов заключается в том, что взаимообусловленность этих понятий нельзя рассматривать как нечто абсолютное в качестве инструмента государственных органов. Подобные попытки (взять и отменить), например, заменить регулирование на саморегулирование, передать функции государства общественным организациям приводили к тупиковым ситуациям.

Несмотря на многообразие управленческой деятельности (нормативно-индивидуальное регулирование, лицензирование, надзор и т. д.), она не может быть осуществлена вне права.

Функциями государственного аппарата становятся те направления деятельности, которые необходимы для его социального назначения. Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С.211.[2] Данное суждение ограничивается не только социальной характеристикой явления управления, но и фактически подчеркивает производность права от управления.

Деятельность органов государственного управления, как бы ни "рядили" ее в институт административного усмотрения, должна быть ограничена и предопределена правом. Учитывая, что управленческая деятельность связана с властной компетенцией органов государства, очень трудно представить, к каким результатам или последствиям может это привести (например, произвольное взимание штрафов или зачисление в вуз, если не руководствоваться правом).

Именно специализация норм, в частности, административного права, служит основанием для выделения как любой отрасли законодательства, так и соответствующих отраслей государственного управления.

Каждая отрасль управления обслуживается различными отраслями законодательства (финансового, трудового и др.), но административно-правовые институты занимают особое положение. Это обусловлено системообразующими функциями административного права, что, в свою очередь, формирует и закрепляет системно-управляющие функции государственного управления.

Закономерности, характеризующие не только генезис права, но и государственного управления, находят свое непосредственное отражение:

1) в повышении уровня нормативного обобщения и создании законодательной основы управления (принятии новых законодательных актов); 2) в усилении специализации административного права и управления; в) в совершенствовании взаимодействия как нормативного и индивидуального регулирования, так и деятельности органов общей и специальной компетенции; 4) в совершенствовании механизмов обеспечения правовых норм (усиление роли надзорных и судебных органов, расширение практики обращений граждан, обжалования неправомерных действий должностных лиц).

Общность генетических, структурно-функциональных особенностей административного права и государственного управления, их социально-правовая значимость позволяют сделать вывод, что государственное управление -- одна из основных функций исполнительной власти.

Содержание государственного управления, как правило, образуют юридически-властные полномочия органов исполнительной власти, направленные на исполнение законов, указов Президента и других нормативных правовых актов в процессе руководства хозяйственно-экономическим, социально-культурным, административно-политическим строительством в Республике Казахстан.

1.3 Классификация органов государственного управления

По характеру компетенции органы государственного управления подразделяются на органы общей, отраслевой и внутриотраслевой компетенции:

Органы общей компетенции, которые осуществляют свои функции в отношении всех или широкого круга объектов по основным вопросам их деятельности, обеспечивают там экономическое, социально-культурное развитие (акиматы областей, городов, районов, сельских округов).

Органы отраслевой компетенции, которые осуществляют свои функции в отношении порученных им сфер отраслевой деятельности, например, Министерство сельского хозяйства Республики Казахстан

Органы межотраслевой компетенции выполняют общие специализированные функции для всех или большинства отраслей и сфер управления, например, Министерство труда и социальной защиты населения Республики Казахстан.

Органы внутриотраслевой компетенции руководят в рамках отраслей порученными участками работ (территориальные органы министерств).

По порядку разрешения подведомственных вопросов различают коллегиальные и единоличные органы.

Система органов государственного управления - взаимосвязанная совокупность органов государственного управления, упорядоченная по наиболее существенным, определяющим признакам.

Система органов государственного управления, как правило, строится применительно к административно - территориальному делению страны и с учетом некоторых других факторов и обстоятельств (например, отраслевого и межотраслевого подходов к управлению народнохозяйственными структурами, организационных и технических факторов и т.п.).

1 Высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти РК - Правительство РК;

2. Центральные исполнительные органы РК: министерства, агентства, комитеты (например, Комитет национальной: безопасности), центральные исполнительные органы, не входящие в состав Правительства (например, Национальная комиссия по ценным бумагам);

3. Местные исполнительные органы - акиматы областей, городов, районов, сельских округов;

4. Органы непосредственного управления объединениями, учреждениями, организациями (администрация предприятий, учреждений организаций) Ибрагимов Х.Ю. Административное право. Алматы: Жанекер, 2000 г. С. 61-62..

1.4 Организация межотраслевого, отраслевого и регионального управления

Проблемы организации межотраслевого, отраслевого и регионального управления остаются наиболее сложными не только в практической реализации, но и в теоретическом обобщении. Например, до сентября 1996 года контроль за соблюдением налогового законодательства возлагался, на Министерство финансов Республики Казахстан, но впоследствии был образован Государственный налоговый комитет, который был 4 марта 1997 года упразднен, а его функции, полномочия по управлению имуществом переданы снова Министерству финансов Республики Казахстан "Об очередных мерах по реформированию системы государственных органов Республики Казахстан". -- Указ Президента Республики Казахстан от 4 марта 1997 г. //Казахстанская правда. 5 марта 1997 г.. С позиции администрации Президента, данные и другие меры по реформированию государственных органов объясняются необходимостью: усиления контроля за деятельностью исполнительных органов со стороны главы государства; перехода к устойчивому развитию на основе выработанных стратегических планов; приведения системы управления в соответствие с уровнем реформированности экономики; упрощения и рационализации структуры государственных органов путем объединения функционально близких из них; дальнейшего отхода от прямого управления и регламентации деятельности субъектов экономической деятельности; передачи ряда государственных функций в частный сектор и др. Несмотря на конструктивность положений, послуживших основаниями для реформирования органов, они не исключают возможности сделать этот процесс постоянным.

Безусловно, этот процесс не следует упрощать, а любое объяснение рассматривать как "зеркальное" отражение действительности. Именно по этой причине в теории административного права сохраняются не только различные определения понятия "отрасль (сфера) управления", но и критерии отнесения органов к исполнительным или административным. Например, В. С. Пронина полагает, что к органам исполнительной власти следует относить лишь те из них, которые обладают общей компетенцией и издают правовые акты, обязательные к исполнению на подведомственной территории Пронина В. С. Совершенствование законодательства об органах исполнительной власти и управления //Государство и право. 1993. №7. С. 72.. В отличие от нее, Д. Н. Бахрах под органом понимает организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции, структура и деятельность которой регламентированы правом Бахрах Д. Н. Административное право. М.: БЕК. 1993. С. 76.. Однако в другой публикации он отмечает, что под административным ведомством следует понимать систему органов исполнительной власти специальной компетенции и руководимых организаций Бахрах Д. Н. Таможенное право как институт административного права //Государство и право. 1995. № 3. С. 15.. Б. П. Курашвили считает возможным отвлечься от ряда юридических признаков административного ведомства и ограничиться его определением как относительно самостоятельного основного государственного аппарата, имеющего специфическое назначение и выполняющего соответствующие функции или группы функций Курашвили Б. П. Очерк теории государственного управления. М.: Наука. 1987.C.210,211..

В организации межотраслевого, отраслевого и регионального управления, а также в создании соответствующих органов, осуществляющих управление, необходимо исходить из:

1) общих, специальных, родовых, видовых признаков, характеризующих отрасль (сферу) управления или группу управленческих функций;

2) принципов организации и оформления правового статуса.

В соответствии с основными направлениями внутренней и внешней политики, определяемыми Президентом Республики Казахстан, создаваемой Парламентом законодательной основой Правительство осуществляет исполнительную власть и как орган общей компетенции возглавляет систему исполнительных органов и руководит их деятельностью.

Центральные исполнительные органы, осуществляющие межотраслевое управление, -- это органы, не имеющие отраслевого профиля деятельности и специализирующиеся на выполнении межотраслевых функций, которые можно разделить на две группы.

Первая группа органов, как правило, полностью ориентирована на межотраслевое управление. Характерными признаками такого управления являются:

1) координация деятельности других органов для обеспечения выполнения общегосударственных задач, единой государственной политики в хозяйственно-экономической, социально-культурной, административно-политической сферах;

2) совместное участие с заинтересованными органами в разработке мероприятий по обеспечению межотраслевых задач;

3) правовая возможность получать от любых органов необходимую информацию в пределах полномочий;

4) издание в пределах компетенции общеобязательных решений по вопросам межотраслевой координации, подлежащих исполнению другими центральными и местными исполнительными органами.

Например, центральный исполнительный орган Республики Казахстан по чрезвычайным ситуациям: координирует работу министерств, государственных комитетов и центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства, в области чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; утверждает или согласовывает нормативы, правила; осуществляет государственный контроль; выдает центральным и местным исполнительным органам предписания по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, имеющие обязательную силу.

Вторая группа центральных исполнительных органов республики (комитеты, главные управления, комиссии, агентства, не входящие в состав Правительства) осуществляет межотраслевую координацию по обеспечению специальных исполнительных и разрешительных функций. К указанной группе можно отнести ведомства при (в) министерстве, государственном комитете, которые осуществляют не только специальные исполнительные и контрольно-надзорные функции, но и межотраслевую координацию.

Центральные исполнительные органы, осуществляющие управление отраслью (отраслевое управление), имеют ряд принципиальных особенностей:

1) единую систему органов и организаций, образующих отрасль (сферу) управления (образования и культуры, юстиции и т.д.);

2) в состав отрасли управления входят не только специализированные организации (транспортные, учебно-воспитательные и т.д.), но и иные, обеспечивающие функционирование отрасли;

3) между аппаратом министерства (органом отраслевого управления), его территориальными структурами и организациями существуют отношения административной зависимости, т.е. отношения власти -- подчинения;

4) министерства, кроме управления отраслью, обладают определенным статусом, т.е. они в пределах, предусмотренных законодательством, правомочны осуществлять межотраслевую координацию и принимать в этой связи ведомственные нормативные акты.

Наиболее типичным является статус Министерства финансов Республики Казахстан, в соответствии с которым оно осуществляет руководство государственными финансами, координирует и контролирует разработку и осуществление единой государственной финансовой политики. Так, на основании и во исполнение действующего законодательства Министерство финансов Республики Казахстан руководит территориальными подразделениями, финансовыми управлениями (отделами) аппаратов акимов, органами управления финансами административных советов специальных экономических зон, отделами центрального аппарата министерства, которые и образуют единую систему Министерства финансов. Кроме того, Министерство финансов на основании и во исполнение законодательства, в пределах компетенции издает нормативные акты, а также инструкции, приказы и указания по вопросам финансово-бюджетного планирования и финансирования, порядка исчисления и взимания налогов и обязательных платежей в бюджет, ведения учета и составления отчетности по исполнению республиканского и местных бюджетов, порядка выпуска и обращения государственных ценных бумаг, которые являются обязательными для исполнения всеми организациями, независимо от форм собственности, видов деятельности и ведомственной подчиненности.

Вместе с тем требования эффективного сочетания централизации и децентрализации не могут быть решены путем только реформирования межотраслевого и отраслевого управления. Возникла реальная потребность поэтапной передачи большинства полномочий из центра на региональный уровень и соответственно расширения прав органов местного государственного управления и самоуправления.

Концепция региональной политики Республики Казахстан, одобренная постановлением Правительства Республики Казахстан, от 9 сентября 1996 года определила основные регулирующие функции центральных и местных исполнительных органов в области регионального развития.

Современная практика организации регионального управления и формирования местной власти, несмотря на некоторые попытки реформирования, консервативна. Закон Республики Казахстан от 15 февраля 1991 года "О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Республики Казахстан" относил к органам местного самоуправления не только местные государственные представительные органы, но и органы территориального общественного самоуправления.

Конституция Республики Казахстан (1995 год) предусматривает развитие органов местного государственного управления и самоуправления. Реальность такова, что в обществе и в государственных структурах прониклись пониманием того, что:

необходимы органы местного государственного управления и самоуправления, способные выступать субъектами права;

местные государственные органы управления и самоуправления обречены на взаимодействие на принципах социального партнерства, т.к. в основе положений раздела VIII Конституции Республики Казахстан имеет место заимствование конституционной доктрины организации местной власти Франции;

местное самоуправление может возникнуть, когда государство не только признает институт власти народа на местах, но и переуступит ему часть государственных дел, имеющих местное значение;

наиболее перспективные варианты развития местного самоуправления -- это развитие городского и сельского самоуправления;

право самоуправления может иметь следующие варианты реализации: 1) выборы органов местного самоуправления; 2) инициирование проведения опроса населения по наиболее важным вопросам местного значения; 3) выдвижение право-творческой народной инициативы; 4) вступление в ассоциации с другими органами самоуправления; 5) утверждение Устава местного самоуправления.

Органы местного самоуправления являются органами власти народа на местах, а не системой, созданной по единому стандарту органов, и их не следует противопоставлять государственному управлению. Они могут и должны взаимодействовать по аналогии гражданского общества и правового государства.

1.5 Высшие и центральные органы государственного управления

Высшим исполнительным органом Республики Казахстан является Правительство. В соответствии с Конституцией Республики Казахстан Правительство осуществляет исполнительную власть Республики Казахстан, возглавляет систему исполнительных органов и осуществляет руководство их деятельностью. Правительство во всей своей деятельности ответственно перед Президентом Республики Казахстан, а также подотчетно Парламенту. Правительство образуется Президентом Республики. В состав Правительства входят члены Правительства - Премьер-министр, его заместители, министры и иные должностные лица республики. Премьер-министр назначается Президентом РК с согласия Парламента. Предложения о структуре и составе Правительства вносятся Президенту Республики Казахстан Премьер-министром республики в десятидневный срок после назначения Премьер-министра. Порядок деятельности Правительства определяется Конституционным Законом РК «О Правительстве РК» от 18.12,95 г.

Правительство-это орган высшей общей компетенции, поскольку в процессе его деятельности воплощаются все функции государства. Правительство обеспечивает осуществление Конституции Республики Казахстан законов, указов Президента нормативного характера Дулатбеков Н. О., Амандыкова С. К., Турлаев А. В. Основы государства и права современного Казахстана: Учебное пособие.-Астана: ИКФ « Фолиант», 2000. С.41.. Правительство Республики Казахстан наделяется полномочиями, отнесенными к компетенции исполнительной власти, это:

- разработка основных направлений социально-экономической политики, безопасности;

- обеспечение общественного порядка, обороноспособности;

- руководство центральными и местными исполнительными органами;

- подготовка и представление Парламенту республиканского бюджета, обеспечение его исполнения и отчет об этом;

- управление государственной собственностью;

- внесение в Мажилис проектов законов и обеспечение их выполнения;

- выработка мер по проведению внешней политики.

Правительство Республики Казахстан на основе и во исполнение законов и иных актов Парламента, указов, постановлений и распоряжений Президента РК издает постановления, организует и проверяет их исполнение непосредственно или через подведомственные ему органы.

Члены правительства коллегиально ответственны за решения, принимаемые правительством, даже, если они не голосовали за их принятие, но не заявили незамедлительно о своем несогласии.

Правительство РК действует в пределах срока полномочий Президента и слагает полномочия перед вновь избранным Президентом, продолжая выполнять свои обязанности до формирования нового состава правительства Ибрагимов Х.Ю. Административное право. Алматы: Жанекер, 2000С.62-63..

Конституция Республики Казахстан не устанавливает срока функционирования Правительства РК, но закрепляет две формы прекращения его деятельности - сложение полномочий и отставку.

Президент может по собственной инициативе принять решение о прекращении полномочий правительства и освободить от должности любого его члена Сагиндыкова А. Н. Конституционное право Республики Казахстан: Курс лекций.-Алматы : Былым, 1999.С.277..

Освобождение от должности премьер-министра означает прекращение полномочий всего правительства.

Министерство - является центральным исполнительным органом республики, осуществляющим руководство соответствующей отраслью (сферой) государственного управления, а также в пределах, предусмотренных законодательством - межотраслевую координацию (например, Министерство государственных доходов).

Министерства образуются, реорганизуются и упраздняются Президентом РК. Министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом.

Правовой статус министерств закреплен в различных законах, регулирующих те или иные сферы деятельности, в подзаконных актах (например, положение «О Министерстве государственных доходов», утвержденное постановлением Правительства РК от 20 октября 1998 г.).

Заместители министров назначаются, как правило, правительством по представлению премьер-министра. Кроме того, в министерствах образуются коллегии как консультативные, координационные и совещательные подразделения, которые могут принимать решения, проводимые в жизнь приказами министра.

В структуре министерства образуются департаменты, главные управления (управления), комитеты, которые осуществляют непосредственное управление порученными сферами деятельности министерства.

Министерства, как правило, имеют территориальные подразделения, которые находятся в двойном подчинении: соответствующему министерству по вертикали и местной администрации - по горизонтали (например, отделы образования, финансовые отделы и др.).

Министерства несут ответственность за состояние и дальнейшее развитие порученных им отраслей управления, научно-технический прогресс, наиболее полное удовлетворение потребностей государства во всех видах продукции этих отраслей.

Министерства осуществляют руководство порученными отраслями, они полномочны, решать все вопросы в пределах предоставленных им прав, призваны в своей деятельности осуществлять контакты и деловое сотрудничество с другими министерствами и ведомствами в разработке и решении межотраслевых вопросов.

Министерства в пределах своей компетенции издают акты на основе и во исполнение законов и иных решений вышестоящих органов государственной власти и управления, указов Президента.

Акты министерств издаются в форме приказов, инструкций, указаний.

Будучи центральным органом исполнительной власти, министерства наделены различными полномочиями, например: выдают разрешения (лицензии) на различные виды деятельности (МВД выдает разрешение на приобретение и хранение оружия, Министерство финансов - на выпуск ценных бумаг и др.); регистрируют различные объекты (предприятия, общественные и религиозные объединения, жилые строения); осуществляют надзорные и контрольные функции (финансовый контроль со стороны Министерства финансов); нормотворческая деятельность (разработка проектов законов в пределах своей компетенции); правоприменительная деятельность (по вопросам административного производства) и др.

Агентство - центральный исполнительный орган РК, не входящий в состав Правительства. Образуется, реорганизуется и упраздняется Президентом Республики по предложению Премьер-министра Республики.

Агентство осуществляет руководство соответствующей отраслью (сферой) государственного управления, а также в пределах, предусмотренных законодательством, - межотраслевую координацию и иные специальные исполнительные и разрешительные функции (например, Агентство РК по чрезвычайным ситуациям, Агентство РК по регулированию естественных монополий и защите конкуренции, Агентство РК по инвестициям и т.д.).

Структура агентства утверждается его руководителем -председателем, и состоит, как правило, из департаментов и управлений. Актами агентства являются приказы председателя агентства.

Ведомство - орган, который выполняет отдельные межотраслевые, управленческие либо специальные подотраслевые функции в рамках министерства. Зачастую это разрешительные, контрольные и надзорные функции.

Среди ведомств можно выделить две основные группы:

- создаваемые при правительстве

- образуемые и действующие в составе министерств (Комитет уголовно-исполнительной системы при МВД РК; Комитет налоговой полиции министерства государственных доходов).

Ведомства первой группы образуются, реорганизуются и упраздняются Президентом, второй группы - как Президентом, так и Правительством.

Президент Республики Казахстан - в соответствии с Конституцией РК Президент РК является главой государства, гарантом Конституции РК, прав и свобод человека и гражданина, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства и представляющим Казахстан внутри страны и в международных отношениях. Согласно ст.40 Конституции и ст.1 Конституционного закона « О Президенте Республики Казахстан » от 26 декабря 1999г. с изменениями и дополнениями от 6 мая 1999 г См. Казахстанская правда.-1999-11 мая.

В порядке, установленном Конституцией РК, он принимает меры по охране суверенитета РК, ее независимости и государственной целостности.

Президент республики обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом.

Президент РК избирается в соответствии с конституционным законом совершеннолетними гражданами республики на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на семь лет.

Президентом РК может избран гражданин республики по рождению, не моложе сорока лет, свободно владеющей государственным языком и проживающий в Казахстане не менее пятнадцати лет. Одно и то же лицо не может быть избрано Президентом РК более двух раз подряд. Президент Республики Казахстан может быть досрочно освобожден от должности при устойчивой неспособности осуществлять свои обязанности по болезни. Внеочередные выборы нового Президента РК при этом должны быть проведены в двухмесячный срок с момента досрочного прекращения полномочий Президента Республики Сагиндыкова А. Н. Конституционное право Республики Казахстан: Курс лекций.-Алматы : Былым, 1999.С.235-236..

Конституция РК, указ Президента РК, имеющий силу конституционного закона, «О Президенте Республики Казахстан» от 26.12.95 г., устанавливают правовые, организационные, социальные гарантии,

Правовые гарантии деятельности Президента заключаются в том, что он правомочен:

- выступать от имени народа и государства;

- быть гарантом единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции;

- обеспечивать согласованное функционирование всех ветвей государственной власти.

В пределах своих полномочий Президент:

- обеспечивает государственный суверенитет РК, права и свободы человека и гражданина;

- представляет интересы Республики Казахстан в международных отношениях и внутриполитической жизни;

- учреждает институты и органы государственной власти и управления;

- издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории республики.

Организационные гарантии состоят в том, что Президент:

- назначает очередные и внеочередные выборы в Парламент;

- правомочен прекратить досрочно в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией, полномочия Парламента и Правительства;

- влияет на систему организации исполнительной и других ветвей власти;

- председательствует на заседаниях Правительства по особым вопросам

- формирует администрацию Президента. Социальные гарантии обеспечивают:

- защиту чести и достоинства, обслуживание и охрану Президента и членов его семьи за счет государства;

- регулярную связь с народом через институты выборов, непосредственно гражданами, обладающим активным избирательным правом, референдума и ежегодного обращения с посланием к народу.

Ответственность как элемент административно-правового статуса Президента имеет свои особенности. Президент Республики Казахстан несет ответственность в соответствии со статьей 47 Конституции за действия, совершенные при исполнении своих, обязанностей, в случае государственной измены и может быть отрешен от должности Парламентом Ибрагимов Х.Ю. Административное право. Алматы: Жанекер, 2000 г. С. 62-68..

2. Институциональные проблемы развития местного государственного управления и самоуправления в республике Казахстан

2.1 Историко-правовые аспекты развития института местного самоуправления и РК

Значительную часть из того, что мы предполагали осветить, затронули многие из участников на сегодняшний день дискуссии. Чтобы не повторяться, я попытаюсь изложить свое мнение по данной проблеме в этой главе уже с учетом прозвучавших здесь мыслей в предыдущих параграфах.

Когда-то, 20 лет назад, в феврале 1991 года Верховным Советом Республики Казахстан 12-го созыва, депутатом которого я являлся, был принят Закон «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР». В статье 2 данного закона было закреплено, что «система местного самоуправления включает местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания (сходы), конференции граждан, иные формы непосредственной демократии». Как это ни парадоксально, но именно тогда было найдено законодательное определение понятия «местное самоуправление», которое наиболее соответствовало Европейской Хартии местного самоуправления. Закон содержал 73 статьи, достаточно четко регламентировавших вопросы функционирования избранной населением местной власти (при всех известных недостатках существовавшей коммунистической системы управления государством).

13 января 1992 года был принят Закон «О внесении на переходный период изменений и дополнений в Закон «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов», в соответствии с которым был временно на период до 1995 года введен институт глав администраций (по мнению многих, наиболее оптимальным и эффективным был существовавший до этого вариант, при котором совмещались должности председателя Совета и его исполкома. Необходимо было только исключить влияние на местные государственные органы со стороны райкомов (горкомов, обкомов) партии, и система могла бы достаточно хорошо функционировать). Но был избран другой путь, по которому Казахстан продолжает идти и сейчас.

28 января 1993 года была принята первая Конституция суверенного Казахстана, вообще не содержавшая ни в одной из норм термина «местное самоуправление». В ней лишь вскользь говорилось о «территориальной организации государства и местном управлении» и навечно закреплялся временно введенный институт глав администраций, негативные последствия действий которых уже тогда стали проявляться. Именно поэтому я был одним из двух депутатов, голосовавших против принятия той Конституции.

Происшедшие изменения структуры и сущности государственной власти на местах затем были закреплены в Законе «О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан», который был принят в день так называемого «самороспуска» Верховного Совета 12-го созыва - 10 декабря 1993 года и утратил силу совсем недавно (в соответствии с законом от 8.05.2001 года). Закон содержал 60 статей, ни в одной из которых не шло речи о подлинном местном самоуправлении.

Как в Верховном Совете 12-го созыва, так и в следующем (последнем в истории Казахстана) Верховном Совете нами были организованы достаточно серьезные дискуссии с участием Президента и другого высшего руководства страны по вопросам организации государственной власти, в том числе и на местах, однако в результате возобладала иная точка зрения.

В августе 1995 года была принята ныне действующая Конституция, раздел VIII которой именуется “Местное государственное управление и самоуправление”. Статья 89 Конституции признает возможность существования местного самоуправления, обеспечивающего самостоятельное решение населением вопросов местного значения путем выборов, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в сельских и городских местных сообществах, охватывающих территории, на которых проживают группы населения.