Затем, в развитие этих положений Конституции, был разработан проект закона “О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан”, пытавшийся закрепить по сути ныне существующую систему организации государственной власти на местном уровне (далеко не демократическую, неэффективную, громоздкую и коррумпированную).

Многие из присутствующих здесь были участниками ряда круглых столов и крупных международных конференций, на которых обсуждался данный проект. Единственным позитивным их (конференций) результатом стал отказ от принятия общего закона в предлагавшемся варианте. 23 января 2001 года был принят Закон «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» (содержит 41 статью). А вопросы местного самоуправления отнесены в проект закона «О местном самоуправлении в Республике Казахстан», который отозван Правительством из Парламента. Причем все местное самоуправление в нем (проекте) сведено к несуществующим в стране органам (кенесам, жамиятам, жетекши).

Ни в принятом законе, ни в проекте так и не нашли своего отражения и развития такие чрезвычайно важные вопросы, как:

а) на каких принципах строится и осуществляется местное самоуправление;

б) что относится к “вопросам местного значения”, о которых говорит действующая Конституция;

в) не сделана даже попытка разграничения функций органов местного государственного управления и самоуправления по решению местных дел, совместного их решения и делегирования.

При этом из местного самоуправления “выпали” такие важные институты самоуправления, как сходы, конференции, собрания граждан по месту жительства, местные референдумы и иные формы непосредственной демократии.

Совершенно очевидно, что решение стоящих перед населением сел, аулов, поселков, городов Казахстана насущных ежедневных проблем “местного” значения зависит не столько от искусственного закрепления в законодательстве возможности граждан самоорганизовываться в какие-то сообщества, сколько, и это в первую очередь, от создания условий (возможностей) для того же населения воздействовать на органы государственного управления на местном уровне.

Поскольку в аулах, селах, поселках практически нет “неместных” государственных проблем, представляется, что большинство вопросов в них должно решаться выбранной населением местной властью - маслихатом и акимом.

То же самое в городах, за исключением крупных промышленных центров, где наряду с избранными органами государственного управления могут назначаться представители Правительства и Президента с достаточно широкими полномочиями по отношению к местной власти (приостановление её решений в случае противоречия законодательству, отмена их в судебном порядке, роспуск местных органов и т.п.).

При такой схеме решения местных проблем отпадает необходимость в формировании местных органов власти в областях, где функции государственного управления могут осуществлять назначенный Президентом аким (губернатор) и территориальные органы министерств.

Таким образом, следует заключить, что в условиях нынешнего Казахстана решение вопросов местного значения находится не в сфере несуществующего местного самоуправления, а в сфере подлежащего кардинальной реконструкции государственного управления на местном уровне.

Группа местных функций уникальна для каждого региона либо населенного пункта и исполнение этих функций различно по методам, объемам ресурсов, местным условиям. Требование единообразности исполнения, необходимое для государственной исполнительной власти, здесь просто недопустимо.

Для исполнения этой группы функций государство организует местную власть. Исполнение местных функций не должно быть зависимым от типа и идеологии партии, пришедшей к высшей государственной власти, тем более, от воли одного человека - Президента. Местные функции должны исполняться автономно, бесперебойно, независимо от парламентских и правительственных кризисов.

И, как ни странно, приход к власти оппозиции на местах не ослабляет, а напротив, укрепляет государственную власть, так как смягчает противоречия в обществе и отчасти снимает политическое противостояние.

Мы достаточно долго критиковали Президента за неправильный, по нашему мнению, подход к построению системы государственной власти, в том числе и на местах. Может быть, и не вполне заслуженно критиковали, так как власть в тот момент интересовали совершенно другие проблемы: суверенизация, приватизация и пр., и она объективно боялась потерять управляемость государством.

Но и сейчас, в XXI-м веке, все решение проблемы сведено к выборности местных акимов, будто бы выбранный населением тот же или новый аким, что не принципиально, без изменения существующей системы неожиданно станет другим.

Если говорить о перспективах развития в стране действительного местного самоуправления в цивилизованном его понимании, то, как мне представляется, каких-либо кардинальных изменений в ближайшем будущем не предвидится. Сейчас власть заботит только одно: проблема преемственности высшей власти. Только после ее решения в Казахстане возможны дальнейшие серьезные и полезные реформы…

2.2 Понятие местного государственного управления и местного самоуправления

Согласно ст.95 Конституции, местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами, которые ответственны за состояние дел на соответствующей территории.

В Республике местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами. К местным представительным органам относятся маслихаты, образуемые в областях, городах республиканского и областного значения и районах. На остальных уровнях административно-территориального деления маслихаты не создаются. Местные исполнительные органы представляют аким с подчиненным ему аппаратом и местные органы отраслевого и межотраслевого управления. В отличие от маслихатов органы исполнительной власти создаются на всех уровнях территориального деления: в областях, городах республиканского, областного и районного значения, районах, городских районах, поселках, аульных (сельских округах).

Местное государственное управление и местное самоуправление обеспечивает осуществление функций высших органов государственной власти. Местное население, участвуя в формировании местного представительного органа как органа местного государственного управления своими представителями, через них решает государственные проблемы. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это означает организационную и функциональную самостоятельность местного самоуправления; местные представительные органы организационно не связаны с местными органами исполнительной власти, хотя и те и другие относятся к органам местного государственного управления. Органы местного государственного управления в организационно-правовом отношении не связаны с местным самоуправлением, которое осуществляется населением непосредственно.

Согласно ст.89 п.1 и п.2 Конституции, в Республике Казахстан признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно путем выборов, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в сельских и городских местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения. Выборным органом местного самоуправления является кенес (совет) соответствующего сельского или городского местного сообщества. Выборы в кенес местного самоуправления производятся в порядке, установленном законодательством о выборах в РК. Торага (председатель местного самоуправления) избирается кенесом из числа его членов. Порядок организации и деятельности органов местного самоуправления определяется самими гражданами в Уставе в пределах, установленных законами Казахстана. К ведению местного самоуправления относится:1) принятие и изменение Устава местного сообщества;

2) организация работ по содержанию и благоустройству мест общего пользования (парков, скверов, бульваров, пляжей, водоемов, зон отдыха и т.д.);

3) организация благоустройства и озеленения соответствующей территории;4) осуществление контроля за тепло -, электро -, газо -, водоснабжением населения организациями;

5) поддержка и оказание содействия в развитии учреждений дошкольного, среднего и профессионального образования, учреждений социально-культурной сферы;

6) содействие в организации транспортного обслуживания населения;7) защита и помощь социально уязвимым гражданам, проживающим на территории сообщества;

8) содействие развитию предпринимательства на территории местного сообщества;

9) содействие поддержанию общественного порядка на территории местного сообщества;

10) организация оказания юридической помощи гражданам, проживающим на территории местного сообщества.

Решение органов местного самоуправления, являющиеся обязательными для исполнения гражданами соответствующей территории, могут быть отменены самими органами местного самоуправления либо в судебном порядке.

Типовой Устав местного сообщества утверждается Правительством Республики Казахстан.

1) Местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами. Местные представительные органы представляют маслихаты, образуемые в областях, городах республиканского и областного значения и районах. Местные исполнительные органы представляют аким с подчиненным ему аппаратом и местные органы отраслевого и межотраслевого управления.

2) Местное самоуправление - это самостоятельная деятельность населения соответствующей административно-территориальной единицы, его выборных органов по управлению местными делами.

3) Местное государственное управление и местное самоуправление обеспечиваетосуществление функций высших органов государственной власти. Местное население, участвуя в формировании местного представительного органа как органа местного государственного управления своими представителями, через них решает государственные проблемы.

4) Местные представительные органы - маслихаты

5) Местные исполнительные органы представляют акимы областей, районов, городов, аулов, сел, поселков

6) Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно путем выборов, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в сельских и городских местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения.

2.3 Местные органы государственного управления

Как и всякое общественное явление, местное самоуправление содержит в себе определенные противоречия, но они-то и являются источником развития. С одной стороны, местное самоуправление - фундаментальное основание различных механизмов саморегуляции, саморазвития общества, демократии, открытого гражданского общества, системы защиты прав и свобод граждан. Оно имеет важное значение для подъема и выравнивания уровней жизни населения регионов, для развития малого бизнеса, правовой и политической культуры, для подключения энергии и инициативы мест к процессу развития страны. С другой стороны, при излишней политизации, оно может содействовать в определенных ситуациях развитию местного регионализма и сепаратизма, поддерживать центробежные тенденции децентрализации. В связи с этим важное значение имеет эффективное правовое регулирование местного самоуправления.

Организация и деятельность местного самоуправления в Казахстане, функционирование его органов, как это указано в Конституции РК, должны регулироваться законом (п.п. 2 и 3 ст. 89). Очевидно также, для того, чтобы местное самоуправление давало позитивный эффект, в законодательстве должны быть надежные механизмы стимулирования его позитивного потенциала и сдерживания, нейтрализации возможных негативных проявлений.

В условиях демократизации и развития гражданского общества развитие местного самоуправления приобретает характер объективной необходимости. Отчасти это связано и с тем, что возникшие после 1991 г. НПО, как правило, являются малочисленными по составу и нередко локальными по сфере деятельности. "Гражданское общество складывается из большого количества разнообразных взаимодействующих между собой систем и подсистем. Эта сложная организация, как и составляющие его элементы, способна непрерывно совершенствоваться, постоянно создавая новые формы взаимоотношений между индивидом, группой, обществом и государством. Благодаря коммуникации и интеграции происходит сближение групповых интересов, мобилизация различных социальных групп и организаций в поддержку решения социально значимых проблем и задач".[1] Формируются предпосылки и потребности для более активного вовлечения в экономические и социальные процессы местных общественных сил, во многом институализирующихся на уровне и в системе местного самоуправления.

В соответствии с административно-территориальным устройством Республики Казахстан, исполнительная власть осуществляется ее органами, возглавляемыми акимами.

Аким - должностное лицо, возглавляющее местный исполнительный орган соответствующей административно-территориальной единицы. Является представителем Президента и Правительства Республики.

Акимы областей, городов республиканского значения и столицы назначаются на должность Президентом Республики по представлению Премьер-министра. Акимы иных административно-территориальных единиц назначаются или избираются на должность в порядке, определяемом Президентом РК Закон РК « О внесении изменений и дополнений в Конституцию РК» от 7 октября 1998 г.. Президент Республики вправе по своему усмотрению освобождать акимов от должности.

Акимы всех административно-территориальных единиц наделяются полномочиями государственно-распорядительного: характера, принимают решения, имеющие обязательную силу на соответствующей территории: область, район, город, район в городе и т.д.

К основным направлениям деятельности акимов относятся;

- разработка и представление на утверждение маслихата проектов программ экономического и социального развития соответствующей административно-территориальной единицы и обеспечение их исполнения;

- представление на утверждение маслихата проекта бюджета и обеспечение его исполнения;

- управление коммунальной собственностью;

- назначение на должность и освобождение от нее руководителей структурных подразделений местной администрации;

- координация деятельности организаций по управлению коммунальной собственностью в соответствии с полномочиями, делегированными вышестоящим исполнительным органом;

- регулирование земельных отношений в соответствии с земельным законодательством РК;

- принятие решений о ссудах, займах и других долгосрочных обязательствах.

При акиме может быть создан консультативно-совещательный орган - коллегия, состав которой утверждается акимом.

По вопросам, отнесенным к его ведению, аким принимает постановления и распоряжения.

Деятельность местных исполнительных органов осуществляется на принципах:

- подотчетности Президенту и правительству, вышестоящим главам администрации;

- подконтрольность соответствующему представительному органу по вопросам его ведения;

- законности;

- единоначалия;

- обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан;

- самостоятельности и независимости в пределах своей компетенции;

- сочетания государственных и местных интересов;

- ответственности за свою деятельность и принимаемые решения.

Для организационного, правового и материально-технического обеспечения деятельности акимов создается аппарат Ибрагимов Х.Ю. Административное право. Алматы: Жанекер, 2000 г. С. 68-69..

2.4 Местные исполнительные органы. Основные формы деятельности

Согласно ст.87 Конституции, местные исполнительные органы входят в единую систему исполнительных органов Республики Казахстан, обеспечивают проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующей территории.

Местные исполнительные органы представляют акимы областей, районов, городов, аулов, сел, поселков. В отличие от маслихатов акимы назначаются или избираются во всех территориальных единицах. Акимы областей, городов республиканского значения и столицы назначаются на должность Президентом по представлению Премьер - Министра. Акимы иных административно-территориальных единиц назначаются или избираются на должность в порядке, определяемом Президентом Республики (вышестоящими по отношению к ним акимами).Акимы являются представителями Президента и Правительства. Президент вправе по своему усмотрению освобождать от должности любого акима.Полномочия акимов областей, городов республиканского значения и столицы прекращаются при вступлении в должность вновь избранного Президента. В случае отставки акимов областей, городов республиканского значения и столицы подают в отставку акимы районов и городов областного значения.

Решения и распоряжения акимов, обязательные для исполнения на территории соответствующей административно-территориальной единицы, могут быть отменены, соответственно Президентом, Правительством либо вышестоящим акимом, а также в судебном порядке.К предметам ведения местных исполнительных органов относится:

1) разработка планов, экономических и социальных программ развития территории, местного бюджета и обеспечение их исполнения;

2) управление коммунальной собственностью;

3) назначение на должность и освобождение от должности руководителей местных исполнительных органов, решение иных вопросов, связанных с организацией работы местных исполнительных органов;

4) осуществление в интересах местного государственного управления иных полномочий, возлагаемых на местные исполнительные органы законодательством Республики Казахстан.

В соответствии с Конституцией и исходя из её норм в Законе о местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан определены полномочия областной, районной и городской администраций в области планирования, бюджета, хозяйственной деятельности, транспорта, связи, землепользования, охраны природы, рационального использования природных ресурсов, строительства, бытового обслуживания, жилищного строительства, торговли, социально-культурного обслуживания населения, в области обеспечения законности, охраны правопорядка, прав, свобод и интересов граждан.

2.5 Местные представительные органы. Основные формы деятельности

В соответствии со ст.86 Конституции, местные представительные органы - маслихаты выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц и с учетом общегосударственных интересов определяют меры, необходимые для её реализации, контролируют их осуществление.

Полномочия Маслихата прекращаются досрочно Сенатом по основаниям и в порядке, установленным законом, а также в случае принятия решения о самороспуске.

Маслихаты избираются населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 4 года в областях, городах республиканского и областного значения, столице и районах. На уровне городских районов, городов районного значения, поселков, сельских (аульных) округов, сел и аулов они не создаются.К кандидату в депутаты Маслихата предъявляются следующие требования:- наличие гражданства Республики Казахстан;

- достижение 20-го возраста;

- обладание активным избирательным правом;

- обязательность проживания на соответствующей территории.

Гражданин может быть депутатом только одного представительного органа. Депутат Маслихата связан императивным мандатом и может быть отозван избирателями, он не является представителем всего народа, в отличие от депутата Парламента, а выражает волю населения своего избирательного округа. Полномочия депутата маслихата начинаются с момента его регистрации в качестве депутата маслихата соответствующей территориальной избирательной комиссией. Его полномочия могут быть досрочно прекращены в случаях:

1) избрания или назначения депутата на должность, занятие которой несовместимо с выполнением депутатских обязанностей;2) отзыва его избирателями;

3) признание депутата судом недееспособным;

4) досрочно прекращаются полномочия маслихата Сенатом Парламента;

5) самороспуска соответствующего маслихата;

6) в связи с вступившим в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося депутатом;

7) выезда депутата на постоянное место жительства за пределы территории маслихата;

8) в связи с личным заявлением депутата об отставке.Решение о досрочном прекращении полномочий депутата принимается соответствующим маслихатом.

В ст.86 п.4 Конституции содержатся общие предметы ведения маслихатов:1) утверждение планов, экономических и социальных программ развития территории, местного бюджета и отчетов об их исполнении;2) решение отнесенных к их ведению вопросов местного административно-территориального устройства;3) рассмотрение отчетов руководителей местных исполнительных органов по вопросам, отнесенным законом к компетенции маслихата;4) образование постоянных комиссий и иных рабочих органов маслихата, заслушивание отчетов об их деятельности, решение иных вопросов, связанных с организацией работы маслихата;5) осуществление в соответствии с законодательством Республики иных полномочий по обеспечению прав и законных интересов граждан.Помимо указанных полномочий маслихат также утверждает Регламент маслихата; досрочно прекращает полномочия депутатов; рассматривает запросы депутатов и принимает по ним решения; утверждает по представлению акима схему управления областью, районом, городом; принимает решения о выпуске, условиях и размещении займов, облигаций и лотерей; утверждает правила, предусматривающие административную ответственность за их нарушение (по вопросам застройки населенных пунктов, охраны и содержание земель, лесов, водных ресурсов, торговли в общественных местах, общественного порядка, пожарной и дорожной безопасности, рекламы, парковки автотранспорта и пр.); решает другие вопросы, установленные законодательством.

3. Местное самоуправление в Казахстане: проблемы и перспективы

Эффективность взаимодействия центральных и местных исполнительных органов связана с распределением функций между ними, определением объектов для государственного вмешательства.

Регулирующие функции центральных исполнительных органов в области регионального развития связаны:

· с формированием, разработкой и реализацией рамочных законодательных, правовых и нормативных основ функционирования и взаимодействия между собой субъектов территориального развития;

· с определением приоритетных направлений и пропорций территориального развития и размещения производительных сил исходя из макроэкономических целей развития республики;

· с обеспечением государственных гарантий минимального прожиточного уровня жизни на территории республики для населения независимо от места проживания;

· с решением проблем, имеющих международное, общегосударственное, межрегиональное значение (Приаралье, Прикаспийский регион, зоны Семипалатинского полигона, отсталые сельские районы);

· с обеспечением приоритетного развития территорий, имеющих важное значение для экономики республики в целом. Участие государства в регулировании регионального развития состоит в определении роли регионов в республиканском разделении труда при разработке и осуществлении прогнозов, схем развития и размещения производительных сил республики, планирования и программирования.

Регулирующие функции местных исполнительных органов связаны с обеспечением:

- неукоснительной реализации нормативно-правового законодательства, инициированием предложений по его совершенствованию в зависимости от изменяющихся социально-экономических условий;

- сбалансированного и устойчивого социально-экономического развития территорий;

- организации устойчивого предложения доступных и качественных государственных, социально-культурных, инфраструктурных, информационных услуг физическим и юридическим лицам как территорий, так и внешним инвесторам;

- рационального и эффективного использования региональных ресурсов, в первую очередь, невозобновимых, охрану окружающей природной среды и формирование рынка рекреационных услуг;

- условий для формирования предпринимательской среды как основы устойчивости региональной социально-экономической системы;

- формирования предложений к долгосрочным прогнозам развития регионов, схемам развития и размещения производительных сил республики, планам социально-экономического развития республики и регионов, целевым программам, государственным проектам, имеющим важное значение для регионов;

- осуществления стратегических региональных социально-экономических, экологических оценок на этапе формирования политик, прогнозов, планов и программ с целью своевременной их коррекции.

Центральные исполнительные органы при реализации региональной политики активно взаимодействуют с местными исполнительными органами путем:

а) обеспечения устойчивого и своевременного движения информационных потоков различного уровня, необходимых для принятия благоприятных для регионов управленческих решений;

б) поддержки и осуществления регионального маркетинга;

в) формирования и реализации в соответствии с целями экономической политики прогрессивных схем финансовой поддержки регионов;

г) оказания помощи в проведении региональных научных исследований, внедрения достижений науки и техники для решения региональных проблем.

Современные институты государственного регулирования регионального развития, на наш взгляд, представляют собой довольно разветвленную систему (см. приложение). Существование, опережающее развитие одного из них не является гарантией автоматического успеха всей системы. Каждый институт имеет, в свою очередь, иерархию подсистем. Например, институт права по экономическому содержанию состоит из нормативных актов рамочного, прямого и косвенного действия. Соответствие внутренних элементов подсистем друг другу является условием устойчивости системы в целом. Проблема устойчивости правовой системы, ее эффективности связана с прогнозированием законодательства. Поскольку все методы прогнозирования законодательства должны быть направлены на повышение его эффективности, необходимо вводить в практику анализа эффективности законодательства экономические показатели оценки, институциональный анализ и проектирование. Это, в свою очередь, предполагает наличие и использование современных информационных технологий. Усиление роли и повышение эффективности правового регулирования достигается, с другой стороны, развитием стандартизации в данной области.

Экономическое содержание государственного регулирования объясняется с позиции теории воспроизводственного цикла. Состояние и потребительная стоимость трех составляющих воспроизводственного процесса: рабочей силы, предмета труда и средств производства имеет качественно новое содержание. Сложная картина развития экономики региона и соответствующее социальное, финансовое, инновационное развитие могут быть отражены с помощью системы экономических, социальных, финансовых и инновационных показателей, характеризующих основные стороны процесса воспроизводства: его ресурсы и результаты. В качестве ресурсов обычно рассматривают текущее производственное потребление, фонд возмещения износа оборудования и сооружений, фонд накопления и фонд потребления.

Экономические результаты функционирования региональной экономики оцениваются показателями валового регионального продукта. Количественное выражение перечисленных показателей и их соотношения дифференцированы для разных регионов. Несмотря на значительные различия между регионами республики и, в ряде случаев, уникальность ситуаций общим для всех регионов является характер связей между отдельными элементами процесса воспроизводства, закономерности влияния составляющих на все звенья процесса. Совокупность этих элементов и их связей образует воспроизводственный цикл. Воспроизводственные процессы в регионах республики характеризуются следующими тенденциями.

В демографической сфере наблюдается тенденция снижения численности сельского населения по Республике Казахстан в целом и по областям: Костанайской (на 23,2%), Северо-Казахстанской (на 22,8%), Акмолинской (18,9%), Восточно-Казахстанской (14,2%). Наиболее урбанизированными областями являются Карагандинская (доля городского населения 82,2%), Мангистауская (78,4%), Павлодарская (63,4%), Восточно-Казахстанская (58,8%) .

В 1999 году отрицательное сальдо миграции населения составило -126,6 тыс. чел. Наибольшее количество людей в 1999 году выехало из Костанайской области - сальдо миграции составило -26,2 тыс. чел., Акмолинской (-17,6 тыс. чел.), Карагандинской (-15,6 тыс. чел.), Павлодарской (-15,3 тыс. чел.), Восточно-Казахстанской (-11,7 тыс. чел.), Северо-Казахстанской (-10,4 тыс. чел.).

Рост производства промышленной продукции в последние годы по сравнению с предыдущими наблюдался в Актюбинской, Атырауской, Западно-Казахстанской, Карагандинской, Кызылординской, Костанайской, Мангистауской областях и в г. Алматы.

С 1999 года в развитии сельского хозяйства республики наблюдаются положительные тенденции.

Впервые за годы реформ достигнут рост сельскохозяйственного производства. В 1999 году объем валовой продукции сельского хозяйства был на 28,% больше чем в предыдущем году, в том числе продукции растениеводства на 66,2%, животноводства - 1,0%.

Основными сельскохозяйственными областями, на долю которых приходится более 60% от общего объема сельскохозяйственного производства, являются Акмолинская, Алматинская, Костанайская, Северо-Казахстанская и Южно-Казахстанская области.

Уровень общей безработицы в Республике Казахстан в 1999 году составил 13,5%, по регионам он варьирует в пределах от 7,8% в Западно-Казахстанской области до 16,1% в Кызылординской области.

В сельской местности максимальный уровень общей безработицы зафиксирован в Атырауской области (19,2%), минимальный - 9,5% в Западно-Казахстанской области.

По производству ВРП на душу населения между областями страны существуют значительные различия. Так, разница между максимальной (Атырауская область - 330,9 тыс. тенге) и минимальной (Жамбылская область - 44,1 тыс. тенге) величиной ВРП на душу населения составила в 1999 г. 7,5 раз. В 1999 году 31% валового регионального продукта республики производилось в Павлодарской, Карагандинской и Восточно-Казахстанской областях. По производству ВРП на душу населения они занимали в 1999 г. соответственно 3, 6 и 9 места. Основу развития этой группы областей составляет диверсифицированная промышленность, базирующаяся на месторождениях угля, цветных и черных металлов, крупных предприятиях добывающей и перерабатывающей промышленности. Воспроизводственные социально-экономические процессы в регионах страны, характер связей определяются в значительной степени взаимодействием современных институтов государства и, в свою очередь, воздействуют на формирование институтов собственности, права, стандартизации, финансов, науки и образования, прогнозирования и программирования, института информации, института традиций.

За 2000 год институциональные изменения в регионах проявились в функционировании различных форм хозяйствующих субъектов, переходе региональных органов управления на программное бюджетирование, в реализации программы импортозамещения, в совершенствовании института стандартизации и нормирования.

Система государственного регулирования находится на стадии формирования. Каждый институт государственного регулирования ориентирован и стремится к формированию устойчивой внутренней структуры, с одной стороны. С другой стороны, сферы и цели государственного регулирования (финансовый сектор, промышленный сектор, социальный сектор, экологический сектор) еще не интегрированы между собой в той степени, которая бы обеспечивала мультипликативность развития того или иного сектора, сферы и всей экономики республики в целом. Этим обуславливается наличие старых и возникновение новых институциональных проблем развития местного государственного управления и самоуправления в Республике Казахстан

В первую очередь это касается интеграции и гармонизации нормативно-правовых актов, регулирующих различные сферы и сектора: региональное развитие, производство, финансовая сфера, природопользование и охрана окружающей среды, приватизация, инвестиции и т. п. Во вторую очередь, это касается эффективной координации взаимодействия государственных и негосударственных структур между собой. В третью очередь, это касается области стандартизации, сертификации, нормирования и лицензирования.

Требует пересмотра система стандартов и нормативов. Ее соответствие международным стандартам является залогом ускоренной интеграции в мировое транспортно-коммуникационное сообщество. В систему стандартов и нормативов нами включены технологические, экономические, экологические, финансовые, организационные стандарты и нормативы.

Экономический и финансовый механизм - наиболее противоречивый современный государственный институт. Институт прогнозирования социально-экономического развития регионов, встраиваемый в мировой институт прогнозирования, определяет сохранение преемственности и последовательности в прогнозировании, планировании, программировании и бюджетировании. Это является условием устойчивого социально-экономического развития, эффективности политики в этой области. Институт информации определяет скорость реформ в регионах.

Таким образом, государственное регулирование развития определяется в большей степени трансформацией самих государственных институтов, характером связей между ними. На наш взгляд, роль института образования сегодня неоправданно занижена. Подготовка специалистов в области регионального управления затруднена из-за сложностей в прогнозировании спроса на кадры соответствующей квалификации.

У нас сейчас в республике формирование институтов местного самоуправления совпало с процессом децентрализации власти. В теоретическом плане децентрализация понимается как процесс передачи ответственности за планирование и реализацию ресурсного обеспечения, распределения и др. компонентов процесса социального управления от высших органов власти к тем или иным структурам.

Некоего единого субъекта децентрализации - получателя этой ответственности - не существует.

Передача происходит к нижестоящим государственным и иным структурам публичной власти с республиканского уровня на региональный уровень и еще ниже.

Процесс децентрализации принимает многообразные формы и охватывает различные сферы, как, например, политическую сферу принятия решения и передачу ответственности гражданам и их законным представителям и органам. Есть децентрализация административная в виде реформы иерархических отношений внутри государственного аппарата исполнительной вертикали.

В транзитных государствах децентрализацию следует понимать как необходимый компонент процесса демократизации. Данный процесс предполагает переход от структур и институтов обществ, не ориентированных на активное и реальное участие граждан в управлении делами общества, к обществам, основанным на инициативе и ответственности отдельного человека.

Таким образом, для стран переходного периода децентрализация - это способ изменения существенных характеристик общества, приближение власти к обществу и людям, и, следовательно, рост влияния граждан на власть через соответствующие институты гражданского контроля.

Ясно одно, что задача децентрализации не может быть решена так быстро, она предполагает несколько этапов. Вместе с тем она предусматривает и децентрализацию местных бюджетов. Данный процесс в республике обусловлен двумя основными блоками причин.

Первый блок составляют политические факторы: а) продолжение поэтапного процесса демократизации в республике; б) неэффективное решение местными органами управления проблем на местах.

Например, когда региональные власти не способны решить проблемы населения, что заставляет обращаться к Президенту страны.

Так, на первом этапе реформ для успешного решения вопросов, стоявших тогда перед государством, была необходима сильная власть и строгая вертикаль исполнительных органов. В настоящее же время, как подчеркивает сам Президент страны, существующая вертикаль может выступить тормозом для углубления процесса демократизации. Поэтому предполагается введение институтов местного самоуправления и выборности акимов, которые будут решать повседневные проблемы населения.

Во второй блок входят экономические факторы: а) необходимость смены принципиального подхода к осуществлению бюджетного выравнивания; б) реформирование существующего механизма межбюджетного регулирования и распределения налогов между республиканским и местными бюджетами;

в) улучшение системы межбюджетных трансфертов.

В связи с этим для нашей республики возможны два пути децентрализации.

1. Передача определенных полномочий региональным властям, т.е. областным и районным акиматам.

2. Развитие институтов местного самоуправления, которые предоставят возможность населению принимать участие в решении своих проблем.

В первом случае не исключено, что существенных улучшений в решении проблем населения соответствующей области это не внесет, тогда как вполне реальной перспективой может стать установление так называемого «режима акимов».

Поэтому наиболее приемлемым на сегодняшний день является развитие институтов самоуправления, проект которого в настоящее время дорабатывается, а также введение выборности сельских, поселковых, аульных акимов.

Дискуссии о формировании органов местного самоуправления, о модели, которая возможна у нас в республике, идут довольно давно. Предлагаются различные схемы и механизмы функционирования. В прошлом году впервые была сделана попытка определить его структуру, был разработан проект закона об органах местного самоуправления. Но в силу жесткой критики со стороны общественности законопроект был отозван на доработку.

Однако следует знать, какими ресурсами мы располагаем и какими ограничениями мы связаны для достижения цели - формирования местного самоуправления у нас в республике.

В теории местное самоуправление определяют как разновидность власти, которая формируется выборным путем и осуществляется в компактных (с точки зрения территории и численности населения) сообществах с целью оказания их населению коммунальных и социальных услуг, а также частично осуществляется самим населением.

Выделяются следующие аргументы в пользу институтов местного самоуправления. Во-первых, это эффективность. Органы самоуправления решают местные задачи в целом эффективнее, нежели структуры государственной власти, формируемые сверху. Кроме того, знание местной специфики выбираемыми руководителями, а также отсутствие жесткой подчиненности вышестоящим инстанциям.

Во-вторых, ответственность местных сообществ перед населением, тем самым уделяется первостепенное внимание нуждам жителей соответствующей территории.

В-третьих, восприимчивость к интересам и инициативам общественных объединений и организаций, совместное решение возникающих проблем. Вместе с тем местное самоуправление обладает тенденцией к ускоренному саморазвитию.

Основными задачами местного самоуправления, наряду с решением вопросов удовлетворения жизненных потребностей населения и создания условий для благоустроенного проживания, являются:

- обеспечение социально-политической стабильности;

- максимально эффективное использование местных ресурсов;

- создание «точек роста», вокруг которых будет происходить структурная перестройка экономики.

Следовательно, введение институтов местного самоуправления - это путь к свободному гражданскому участию населения в выборе направленности местного развития. Поэтому не зависимо от того, на каких принципах кристаллизуется политический режим, без инициативы граждан государству не обойтись.

Начало формированию основных контуров местного самоуправления как политического института в Казахстане было положено в феврале 1991 года, когда был принят Закон Казахской ССР «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР».

13 января 1992 г. Верховным Советом Каз.ССР был принят Закон «О внесении на переходный период изменений и дополнений в Закон Казахской ССР «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР» и Закон «О приостановлении действия отдельных норм Конституции Казахской ССР в переходный период». В них было закреплено введение института единоначального главы местной администрации, подотчетного Президенту страны либо главе областной администрации, а также разграничение функций между представительными и исполнительными органами власти на местах. При этом не отрицалась роль органов местного самоуправления

В 1993 году был принят еще один Закон «О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан», который сузил область местного самоуправления. Его преамбула гласит, что систему местного самоуправления образуют «местные исполнительные и представительные органы».

Таким образом, произошло отождествление органов местного управления, входящих в государственную вертикаль, и местного самоуправления, представляющих институты публичной власти.

В 2000 г. на суд общественности одновременно были предложены два проекта закона, определяющие специфику деятельности органов местного управления и самоуправления. Первый правовой документ был утвержден высшим законодательным органом страны. Согласно ему, в систему местного управления входят исполнительные органы - акиматы и представительные органы - маслихаты.

Маслихаты выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц и избираются населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Акиматы входят в единую систему исполнительных органов республики, обеспечивают проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующего региона.

Основными функциями органов местного государственного управления являются: обеспечение развития соответствующей территории на основе разрабатываемых планов, экономических и социальных программ; обеспечение социальных потребностей населения, формирование и исполнение местного бюджета.

Второй нормативный акт в силу того, что вызвал очень много споров, был отозван. В данном проекте Закона дается следующая интерпретация: «местное самоуправление понимается как форма реализации власти народа, осуществляемая посредством самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения территориальных образований по решению вопросов местного значения в соответствии с Конституцией и законами Республики Казахстан».

Местное самоуправление, согласно правовому акту, будет осуществляться населением местных сообществ непосредственно путем выборов, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Анализ ситуации в этой сфере будет проводиться на основе предложенного законопроекта. В нем было предусмотрено введение жамиятов и кенеши. Жамият выступает как исполнительный орган, его возглавляет выбранный населением соответствующего населенного пункта жетекши. Роль представительного органа выполняют кенеши.

Исходя из нормативного акта, можно выделить две особенности, определяющие специфику казахстанского самоуправления в контексте мировой практики.

1. Местное самоуправление, так или иначе, отделено от государственной власти. В статье 89 Конституции закреплено, что «в республике признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения... порядок организации и деятельности органов местного самоуправления определяется самими гражданами в пределах, установленных законом».

2. Неадминистративный тип подчинения местных сообществ. Во взаимоотношениях с районными и областными администрациями на смену прямому административному контролю предлагается положение, при котором контроль может носить правовой характер. В законопроекте предусмотрены два вида контроля за деятельностью органов самоуправления: судебный и финансовый.

В настоящее время существуют проблемы, представляющие угрозу для формирования и развития местного самоуправления. Во-первых, необходимо определение ниши, которую будут занимать органы местного самоуправления совместно с органами местного управления, так как у нас в республике местные органы власти, возглавляемые акимами, выполняют множество функций, которые в других странах отнесены к компетенции органов местного самоуправления.

В этой связи, возможно, следует предусмотреть действие местных органов управления на областном и районном уровнях. В соответствии с этим отменить должность акима сельского, поселкового и аульного округов, так как будет дублирование их функций с полномочиями жетекши.

Во-вторых, неравномерность экономического развития территорий. Политическая активность населения напрямую зависит от экономического развития территории. Кроме того, наличие идеальных экономических условий для развития местного самоуправления предполагает хотя бы частичную способность местного сообщества самостоятельно себя обеспечить. Территориальное размещение производительных мощностей, а также существующий резкий разрыв в экономическом развитии между городом и селом.

В-третьих, необходимо создание института местных финансов, основанного на собственности и доходах населения. До тех пор, пока этот институт не будет создан, сохранится слишком прямая и жесткая зависимость местного самоуправления от государства, с одной стороны, и общего экономического положения страны - с другой. А это значит, что огромное число местных сообществ еще долго будет балластом на шее государства, вместо того чтобы выступать в роли «спасательного круга».

Следующей проблемой выступает отношение между районом и находящимися на его территории поселками; отсутствие в предложенном законопроекте четкого разделения функций между этими субъектами.

Кроме того, следует выделить проблему крупных городов. Местные сообщества могут образовываться в пределах территории городов (города республиканского значения, столицы и города областного значения), города районного значения. Власть в крупных городах отчуждена от населения примерно в той же степени, что и в небольшом государстве. Не предусмотрено создание самоуправляющихся сообществ на внутригородских территориях, в соответствии с этим встает вопрос о взаимоотношении жетекши внутригородских сообществ с акимами городов.

Однозначно можно утверждать, что успешное проведение реформы местного самоуправления возможно только при ее системном подходе, основанном на понимании места и роли этого института в политической системе. Ясно, что становление институтов местных сообществ не одноэтапный процесс.

Их формирование предполагает следующие шаги.

На первом этапе - формирование его территориальной и организационной основ, т.е. первичное определение территорий местных сообществ и структур местного самоуправления.

На втором этапе - становление институтов местного самоуправления, прежде всего, либо четкое разграничение полномочий между органами местного самоуправления и управления, либо точное установление сферы регулирования, в частности, социальной, здравоохранения, коммунальных услуг. Надлежит также стимулировать развитие институтов общественной политики (Public Policy).

Таким образом, сегодня вновь и вновь перед принятием Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Казахстане речь идет о правах и полномочиях представительной и исполнительной власти на местах. Также важной задачей является приведение системы межбюджетных отношений в соответствие с той ролью, которое местное самоуправление должно играть в жизни страны.

4. Местное управление: структурно-функциональный подход

Дискуссии о желательности или нежелательности выборности акимов, реформе местного государственного управления и самоуправления имели результатом понимание того, что необходимо выбирать это звено госуправления. В конце концов, как известно, принят Закон о местном госуправлении, где предполагается поэтапно ввести избрание акимов сельских округов. Примечательно, что никто из официальных лиц не гарантировал, что избрание выборщиками лучше, чем прямое избрание гражданами своих сельских акимов. Ясно, что в случае выраженности родственных, родовых и иных моментов принцип избрания выборщиками будет пересмотрен. Хотелось бы напомнить, что в конце 60-х гг. XIX в. вводилось избрание волостных управителей и биев посредством голосов выборщиков. Последние же избирались мужчинами аулов. В итоге же укрепилась борьба между родами за проведение кандидата из числа «своих».