Институт президентства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

Алтайский государственный университет

Юридический факультет

Кафедра конституционного и международного права

Институт президентства в Республике Казахстан

Дипломная работа

Выполнила студентка

3 курса 317 группы

(заочное отделение,

переподготовка кадров)

Бекшенева Анастасия Юрьевна

Научный руководитель:

к.ю.н. ассистент

Должиков Алексей Вячеславович

Барнаул 2004

Содержание

президентство правление конституционный правовой

Введение

Глава 1. История развития института президентства в Республике Казахстан

1.1 Казахстан на пути к независимости: от парламентаризма к президентству

1.2 Особенности эволюции президентской формы правления в Республике Казахстан: проблемы, тенденции, перспективы

Глава 2. Конституционно-правовой статус Президента РК

2.1 Порядок проведения выборов Президента Республики Казахстан и прекращение его полномочий

2.2 Компетенция Президента Республики Казахстан

2.3 Нормативно-правовые акты Президента в системе правового регулирования

Глава 3. Особенности института президентства в Республике Казахстан и его перспективы

Заключение

Список используемых источников и литературы

Введение

Анализируя формы правления государств постсоветского пространства, можно со смелостью констатировать, что большинство из них избрали для своего развития президентскую модель построения государства.

Институт президентства - один из главных политико-правовых институтов в системе разделения властей. В зависимости от того, какое положение занимает президент и как построены взаимоотношения между ним и другими органами высшей государственной власти, мы можем говорить о виде республики и о степени демократизации того или иного государства. Если учитывать и тот фактор, который заключается в том, что практически все страны бывшего Советского Союза достаточно еще не стабильны в своем политическом развитии и их лидеры и ученые по сей день пытаются проанализировать прошлое, настоящее и вместе с тем выявить свои перспективы, то, без сомнения, уже здесь наблюдается актуальность данного исследования.

Выбор темы представленной дипломной работы обусловлен тем, что Казахстан признан одной из ведущих стран СНГ по политическим, правовым и социально-экономическим преобразованиям. И президентская власть в достижениях казахстанского государства сыграла существенную, чуть ли не главную роль. При этом существуют различные позиции по поводу отрицательного или положительного влияния Президента на развитие Казахстанского государства.

Объектом исследования данной работы являются общественные отношения, связанные с формированием и функционированием института президентства в Республике Казахстан, предметом - совокупность правовых норм, определяющих положение президента Республики Казахстан и практика их реализации.

Теоретическое и практическое значение работы состоит в том, что она помогает получить представление о статусе главы государства в Республике Казахстан, изучить его деятельность на основе принципов, закрепленных в Конституции, проанализировать соответствие провозглашенным в ней стандартам независимости законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти.

Исходя из этого, была поставлена цель работы - выявление особенностей института президентства в Республике Казахстан.

В соответствии с поставленной целью можно выделить ряд задач:

1) проведение научно-исследовательского анализа эволюции президентской формы правления в Республике Казахстан (далее РК),

2) характеристика правового положения Президента РК,

3) анализ особенностей института президентства в РК.

При выполнении дипломной работы автором использовались метод наблюдения за политической ситуацией как на современном этапе, так и в его новейшей истории, а также метод анализа научно-исследовательской литературы. При этом ощущались значительные затруднения в исследовании источников, так как в основном превалируют труды пропрезидентского характера. Что касается оппозиционных источников, то их спектр сводится к минимуму. В связи с этим наиболее объективная информация содержится лишь в периодической печати.

Наиболее интересной научной работой в данной сфере является монография Майлыбаева Б.А. «Становление и эволюция института Президента Республики Казахстан: проблемы, тенденции, перспективы», где автор пытается с объективной точки зрения раскрыть характерные черты президентской власти в Казахстане и предугадать на основе проведенного им исследования будущее политической системы Республики Казахстан. Другими примерами могут служить научные труды Нысанбаева А., Машана М., Мурзалина Ж., Тулегулова А.

К сожалению, на сегодняшний день иная научно-исследовательская литература в данной сфере конституционно-правовой науки практически отсутствует.

В соответствии с целями и задачами дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка используемых источников и литературы.

Глава 1. История развития института президентства в Республике Казахстан

1.1 Казахстан на пути к независимости: от парламентаризма к президентству

На сегодняшний день роль ведущего политического института в Казахстане играет институт президентства. На данном этапе сложилась ярко выраженная президентская система правления. По мнению некоторых казахстанских политологов, рассматривая систему правления в республике, "точнее было бы говорить не о президентской, а, скорее, о суперпрезидентской системе правления, так как конституционные полномочия значительно усиливаются по сравнению с периодом 1991-1995 гг. и классическими президентскими республиками" См.: Майлыбаев Б.А. Становление и эволюция института Президента Республики Казахстан: проблемы, тенденции, перспективы (опыт политико-правового исследования). Алматы, 2001.С. 187..

Такое мнение в контексте нашей темы еще более усиливает актуальность ее изучения, так как институту президентства, являющемуся во многих странах, и в частности в Казахстане, центральным институтом государства и политической системы, более чем другим присуща функция стабилизатора. А это означает, что чуть ли не главное условие его успешного функционирования - сохранение преемственности власти в глазах общества. Поэтому неудивительно, что Президент Республики Казахстан постоянно демонстрирует свою обращенность к историческим корням. Свидетельство тому - объявление 1999 года Годом единства и преемственности поколений См.: Ежегодное послание Президента РК Народу Казахстана // Казахстанская правда,1999, 4 января. С. 2..

Институт президентства в современном мире является наиболее распространенным институтом политической системы. Во многих странах он стал центральным институтом исполнительной власти. И хотя этот политический институт имеет относительно недавнюю историю, его появление стало закономерным итогом многовековой истории человечества и, по существу, его корни намного более древние, чем период его номинального существования.

В большинстве современных стран, внедривших институт президентства, за исключением некоторых развитых западноевропейских государств, он играет роль центрального института в системе государственного управления. И к нему, в первую очередь, относится такое мнение, что политические институты в ходе своего исторического развития претерпевают значительную трансформацию и могут быть устойчивыми и неустойчивыми. От степени их стабильности во многом зависит уровень стабильности всей политической системы.

Обеспечение же стабильности не в последнюю очередь означает ограждение общества от чрезмерного потока инноваций, способных разрушить его сложившуюся социальную и политическую структуры. И то, что институт президентства одной из главных своих задач видит сохранение стабильности в обществе, постоянно подтверждает сам глава государства.

В своем Ежегодном послании народу Казахстана от 15 марта 2004 г. Н. Назарбаев, снова, подчеркивает. "Мы двигались вперед быстро, а в этом году намерены еще больше ускорить поступь наших реформ. Но мы не допустим, чтобы на смену поступательному развитию демократии пришла пора анархии. Двигаться мы будем неуклонно, но осмотрительно. Шаг за шагом, не сворачивая с верного пути. Нам не нужна политическая революция. Мы достаточно пережили за этот век. Мы стремимся избегать резких и неуправляемых перемен. Мы готовы назвать избранный нами курс программой поэтапной демократизации" См.: Ежегодное послание Президента РК народу Казахстана// Казахстанская правда, 2004, 16 марта. С. 2..

В период модернизации, и тем более на этапе вестернизации, каковым можно считать нынешний этап развития казахстанского общества, разъяснить происходящие изменения нелегко. Практические обоснования мало что объясняют основной массе населения, с наличием у него патриархально-подданнической политической культуры, которая обращает внимание больше на эмоциональную характеристику явлений, а не на практически значимую его сторону. Поэтому зачастую обоснование носит характер авторитетного мнения главы государства.

Должность президента и институт президентства объективно вписывались в общественные структуры модернизирующихся стран, которым на протяжении всей их истории была присуща строго авторитарная форма властных отношений.

По исполняемым функциям президент в современном мире очень напоминает монарха. Единственное существенное различие - в способе делегирования власти. Легитимность монарха определяется традицией, президента - почти повсеместно всенародным голосованием.

Внепарламентский путь избрания главы государства в конечном итоге и привлек внимание множества стран к феномену президентства. В переходных обществах президент находится в двояком положении, апеллирует к конституционным основам, дающим гарантии его существования, и одновременно склонен обращаться к традиции. Казахстан в этом смысле не стал исключением. Это объективный фактор См.: Чжан В.Ч. Трансформация политической системы обществ переходного типа: мировой опыт и Казахстан: Автореферат. Алматы, 1998. С. 34..

Но в связи с тем, что большую роль в выборе системы правления может сыграть субъективный фактор в лице ведущего политического лидера, под которого в значительной степени выстраивается вся конструкция государственной власти и управления, огромную важность для объяснения специфики политической системы и института президента имеет психологический портрет политического лидера. Собственно говоря, при изучении вопроса о специфических чертах процесса функционирования института президентства в Казахстане с начала формирования и до нынешнего времени, всегда нужно учитывать такую ее особенность как связь этого процесса с одним лицом. В Казахстане, с момента обретения им независимости и до сих пор политическая система формировалась при первом ныне действующем Президенте Нурсултане Абишевиче Назарбаеве. Анализу его жизни и деятельности как политика посвящена монография Ж. Джунусовой См.: Джунусова Ж. Республика Казахстан: Президент. Институты демократии. Алматы, 2000.С. 27.. Она отмечает, что "влияние традиционного воспитания, которым в то время была сильна казахская семья, предопределило суть личности будущего Президента.

Но если его жизнь до начала трудовой деятельности складывалась в рамках патриархальной культуры традиционного казахского общества, когда, как отмечает сам Н. Назарбаев, уважение к старшим составляло стержень нашего воспитания и считалось совершенно немыслимым начинать какое-либо дело без благословения родителей», то дальше полностью формировалась в условиях традиций, сложившихся в советском обществе. Он проходит классический карьерный путь от первого секретаря горкома комсомола до первого секретаря ЦК Компартии Казахстана.

Имеет смысл рассмотреть наиболее яркие моменты продвижения Н. Назарбаева по карьерной лестнице. После его выступления на Секретариате Центрального Комитета Коммунистической Партии Советского Союза, посвященного положению дел на Карагандинском металлургическом комбинате, его замечает Д. Кунаев (первый секретарь ЦК Компартии КазССР) и уже через четыре года он рекомендуется на должность секретаря Карагандинского областного комитета. В 39 лет Н. Назарбаев становится секретарем Центрального Комитета Коммунистической Партии Казахстана, пять лет спустя - Председателем Совета Министров республики. Здесь нужно остановиться на том, что столь быстрый взлет на вершину политического Олимпа сыграл положительную роль в том смысле, что в результате Н. Назарбаев рано освободился от традиционных политических условностей, необходимых руководителям более мелкого звена руководящего состава республики для демонстрации лояльности ряду вышестоящих руководителей См.: Там же. С. 30.. Затронув тему психологического портрета лидера, с именем которого в Казахстане ассоциируется как должность Президента, так и аналогичный институт, необходимо проанализировать один из периодов его жизни: с 17 до 25 лет. Этот этап выбран неслучайно. По мнению Ахмерова К. и Зайцева К.Н. См.: Ахмеров К., Зайцев К.Н. Коллективная память поколений // Саясат. 2002. № 5. С. 12., «процесс формирования поколения, как чего-то уникального и самобытного, тянется несколько лет. Его нижняя граница - поздняя юность (17 лет), а верхняя - ранний период взрослости (25 лет). Именно в этот момент у человека формируются собственные взгляды на общественно-политические явления. Характер поколения, сформированный событиями, происходившими во времена юности, оказывает решающее влияние на всю последующую взрослую жизнь людей».

Из истории известно, что с 1954 по 1964 гг. (именно в этом временном отрезке лежит выделенный нами этап жизни Президента Казахстана) первым секретарем ЦК КПСС был Н.С. Хрущев, при котором в Советском Союзе происходили значительные преобразования во всех сферах общества. Они не могли не наложить свой отпечаток на формирующуюся личность будущего президента. Это в дальнейшем способствовало более легкому восприятию им потока экономических и политических инновации См.: Новейшая история Казахстана / Под ред. Г. Сапаргалиева. Алматы, 2002. С. 234..

Характер и размах реформ, особенно в экономической и политической сферах, проводимых Н. Назарбаевым с начала обретения Казахстаном суверенитета, весьма напоминают преобразования периода оттепели, одним из которых явилось учреждение должности, а затем становление института президентства в Казахстане.

В данном случае не случайно акцентировано внимание на различении понятий должность президента и институт президентства. Как отмечает А. Нысанбаев, президент и институт президентства - это не одно и то же. Институт президентства - это конституционный институт который совершенствуется эволюционирует отражая меняющиеся экономические социальные политические международные условия. Это высший выборный политический институт в стране и одновременно политическое и общественное образование. Это и вершина системы исполнительной власти которая включает правительство министерства и ведомства аппарат бюрократии являясь в то же время частью многоотраслевой правительственной системы См.: Политология / Под общ. ред. А. Нысанбаева. Алматы, 1999. С. 146..

В Казахстане, как впрочем и в остальных государствах СНГ, имел место временной разрыв между установлением института президентства и должностью Президента. С момента избрания Н. Назарбаева на должность Президента до конституционного закрепления ее прошло почти три года. С самого начала Президент Казахстана был объявлен главой государства и главой исполнительной власти, но до середины 1991 г. он совмещал и должность первого секретаря Центрального Комитета Коммунистической Партии Казахстана.

Это можно объяснить тем, что о себе давало знать имевшее место в СССР срастание государства с единственной партией. В тот период не могло быть и речи о разделении функций партийного руководителя и главы государства без ущерба для авторитета последнего См.: Там же. С. 30..

С другой стороны, различение должности и института президентства очень важно, с точки зрения опыта восточных стран, где по преимуществу установлены авторитарные режимы. Там институт президентства имеет тенденцию подменять собой такой важнейший институт политической системы, как государство. Закономерным итогом этого является присвоение президентами этих стран многих функций, которые должны исполняться другими политическими институтами, а также исполнение ими арбитражных функций, облегчающих им тотальный контроль. Слабость иных политических структур вызывает опасение у большинства членов общества, что уход с политической арены лидера приведет к дестабилизации.

Осознанно или нет, они идут на увеличение срока своих полномочий, но не только в силу своих амбиций, а потому что это устраивает элиту не меньше, чем главу государства См.: Касымбеков М.Б. Становление института президентства в Республике Казахстан. Астана. 2000. С. 132..

Начиная с момента обретения независимости и до сегодняшнего дня, в Казахстане идет строительство государственной системы, ядром которой стал институт президентства. Такая форма государственного устройства приобрела необычайную популярность на территории постсоветского пространства. Особенно сильная власть президента утвердилась в республиках Центральной Азии См.: Там же. С. 132.. Советское наследие с ярко выраженной персонификацией власти и многовековые традиции центральноазиатской политической культуры предопределили структуру власти в этих новых независимых государствах. Сохранилась преемственность принципов государственного устройства тоталитарно-коммунистической системы: концентрация власти на вершине исполнительной вертикали и ее иерархизация на первом этапе суверенизации оставались прежними См.: Там же. С. 133..

В современном мире существуют три основные разновидности республиканской формы правления: президентская республика, парламентская республика и полупрезидентская республика См.: Теория государства и права // Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. М., 2000. С. 186.. Все эти три модели были изучены и испытаны Казахстаном на практике за очень короткий срок. На первом этапе суверенизации правящая элита Казахстана, поддавшись общей эйфории независимости и демократизации, создала демократические институты и ввела пост президента, наделив главу государства достаточно ограниченными полномочиями. Тогда это был практически единственный легитимный путь, позволявший ей сохранить свое положение на вершине власти, так как новые вызовы времени потребовали и новой формы государственности.

Президент в парламентских республиках (ФРГ, Австрия, Италия, Чехия), как правило, не располагает реальной исполнительной властью. Полномочия президента, за исключением сугубо церемониальных, представительских, здесь обычно осуществляются с согласия и по инициативе правительства. Президент в парламентских республиках зачастую является резервом власти, призванным находить выход политических кризисов. Чаще всего он может назначить лишь такое правительство, которое располагает поддержкой парламентского большинства. Пост премьер-министра в таких условиях зачастую автоматически занимает лидер партии (блока партий), победившей на парламентских выборах. Поскольку правительство должно пользоваться доверием парламента, любое более или менее значимое изменение соотношения сил в парламенте неизбежно сказывается на составе правительства См.: Чудаков М.Ф. Конституционное государственное право зарубежных стран. МН., 1998. С. 48.. Именно с этой модели началась эволюция государственной системы Казахстана.

25 апреля 1990 года был учрежден пост президента. Согласно Закону от 24 апреля 1990 г. "Об учреждении поста Президента Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР" См.: Казахстанская правда. 1990. 26 апреля. С. 3., первый президент избирался Верховным Советом сроком на шесть лет. Президент, избранный Верховным Советом, обладал правом неприкосновенности и мог быть смещен со своего поста только Верховным Советом в случае нарушения им Конституции. Президент Казахской ССР выступал гарантом соблюдения прав и свобод граждан республики, Конституции и законов; был обязан принимать необходимые меры по охране суверенитета, безопасности, территориальной целостности; представлять республику внутри страны и в международных отношениях. Другая часть полномочий определяла статус президента в его взаимоотношениях с другими органами государственной власти. Многие решения, согласно принятому закону, президент должен был принимать совместно с парламентом. В том числе поддержка Верховного Совета была необходима президенту при решении кадровых вопросов¹¹ См.: Зиманов С.З. Развитие парламентаризма в Республике Казахстан. Алматы, 1997. С. 46..

Президент Казахской ССР был обязан представлять Верховному Совету кандидатуры на пост Председателя Совета Министров, Председателя Комитета народного контроля, Председателя Верховного Суда, Главного государственного арбитра; входить с представлениями в Верховный Совет об освобождении указанных должностных лиц от обязанностей за исключением Председателя Верховного Суда. При решении вопроса об отставке, либо принятии отставки Совета Министров президент должен был консультироваться с Верховным Советом, за которым оставалось последнее слово: Верховный Совет либо принимал отставку правительства, либо отклонял ее. В обязанности Верховного Совета входило также утверждение по представлению президента и с согласия Председателя Совета Министров членов правительства²² См.: Там же. С. 47..

В сфере законотворчества глава республики обладал очень ограниченными возможностями, так как его полномочия ограничивались правом подписывать законы либо возвращать их со своими возражениями не позднее, чем в двухнедельный срок для повторного обсуждения и голосования. Если Верховный Совет большинством в две трети голосов от общего числа народных депутатов подтверждал ранее принятое им решение, то президент был обязан подписать закон. Основной объем исполнительной власти принадлежал правительству во главе с его председателем. Президент же мог приостанавливать действие постановления и распоряжения Совета Министров, актов министерств и государственных комитетов, только в случае их несоответствия Конституции и законам. Таким образом, исполнительные функции государственной власти в Казахской ССР были разделены между президентом и правительством. Правительство, осуществляя основные полномочия исполнительной власти, было подчинено Верховному Совету юридически и фактически действовало под его руководством. В принятии решений решающую роль играл Верховный Совет См.: Там же. С. 47..

Отсутствие у президента возможности прямо влиять на складывающуюся в стране ситуацию в дальнейшем побудило его стремиться к объединению обеих ветвей высшей исполнительной власти под руководством главы государства.

Принятие Закона от 20 ноября 1990 года "О совершенствовании структуры государственной власти и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР" См.: Казахстанская правда, 1990, 23 ноября. С. 2. оповестило о переходе государственной системы Республики Казахстан к президентской республике. В государственном механизме президентских республик президент обычно избирается независимо от парламента (прямым или косвенным голосованием населения) и совмещает полномочия глав государства и правительства. Пост премьер-министра здесь либо отсутствует, либо выполняет вспомогательно-координационную функцию. Само правительство обычно формируется из числа членов той партии, к которой принадлежит президент. В классической модели президентской республики президент наделен широкими и разнообразными полномочиями, но он действует лишь в пределах федеральной исполнительной власти (например, США) и в силу конституционного принципа разделения властей не может единолично управлять всем государственным аппаратом. Его полноправными партнерами и противовесами в этой сфере выступают независимый от президента Конгресс и не менее независимый Верховный суд См.: Мишин А.А. Конституционное право зарубежных стран. М., 1998. С. 121.. Одной из особенностей президентской республики является также то, что главу государства нельзя уволить в отставку по политическим мотивам, да и судьба правительства здесь прямо не зависит от изменений соотношения сил между различными партиями в парламенте. В этой системе действует принцип "сдержек и противовесов", так как классическая модель создает возможности для эффективного контроля парламента за исполнительной властью вследствие отсутствия у президента права роспуска парламента.

Новая редакция статьи 114 Конституции Казахской республики См.: Казахстанская правда, 1990, 23 ноября. С. 2. описывала полномочия президента следующим образом: "Главой Казахской Советской Социалистической Республики, ее высшей исполнительной и распорядительной власти является Президент Казахской ССР". Согласно этой же статье Президент осуществлял руководство деятельностью Кабинета Министров, который утратил свой статус правительства республики; назначал премьер-министра; образовывал и упразднял министерства и государственные комитеты; отменял либо приостанавливал действие актов центральных исполнительных органов в случае противоречия их законам. Изменения, внесенные в статью 116 Конституции указывали, что Кабинет Министров образовывается президентом и устанавливали подотчетность Кабинета Министров не только Верховному Совету, но и главе Республики. Таким образом, в результате принятия закона от 20 ноября 1990 года, произошла консолидация исполнительной власти и значительно усилился институт президентства. Президент стал возглавлять всю исполнительную вертикаль. Это означало, что политическая система Казахстана была преобразована из парламентской в президентскую республику См.: Нурпеисов Е.К., Котов А.К. Государство Казахстан: от ханской власти к президентской республике. Алматы, 1995. С. 83..

1 декабря 1991 года состоялись всенародные выборы первого в истории Казахстана президента республики. Политические объединения "Желтоксан", "Алаш" и часть членов Гражданского движения Казахстана "Азат" поддержали кандидатуру бывшего диссидента А. Кожахметова при выдвижении его на пост главы государства См.: Касымбеков М.Б. Становление института президентства в Республике Казахстан. Астана, 2000. С. 92.. В этот период происходит радикализация политических установок данных организаций, демонстративно ставших в оппозицию существующей в республике власти. С осени 1991 года они организуют многочисленные акции протеста, митинги, пикеты, голодовки, уличные шествия, самовольные захваты административных зданий. Все же А. Кожахметову не удалось собрать необходимых сто тысяч голосов для выдвижения себя в качестве кандидата в президенты. Примечательно, что другие общественные движения в тот период воздержались от выдвижения альтернативных Н. Назарбаеву кандидатур. В результате выборов президентом республики на безальтернативной основе был избран Нурсултан Абишевич Назарбаев См.: Нурпеисов Е.К., Котов А.К. Государство Казахстан: от ханской власти к президентской республике. Алматы, 1995. С. 100..

Все это потребовало принятия исторических решений, определяющих дальнейшую судьбу Казахстана. Изменившаяся политическая ситуация диктовала свои условия: после провозглашения независимости республика нуждалась в правовых основах своей государственности. Поэтому в числе первых были разработаны и приняты законы Республики Казахстан «Об учреждении поста президента» См.: Нормативно-правовые акты Республики Казахстан 1991-1995 гг. Анализ, опыт, перспективы // Под общ. ред. Жуманова Г.Г., Жакишева О. Алматы, 1997. С. 67., «О выборах Президента Республики Казахстан» См.: Там же. С. 114., Декларация Казахской ССР «О государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики» См.: Там же. С. 196., Конституционный закон «О государственной независимости Республики Казахстан» См.: Там же. С. 198., и ряд других, определяющих новое название республики ("Республика Казахстан"), учреждающих гражданство Республики Казахстан, новые государственные символы, была создана законодательная основа формирования Вооруженных Сил и правоохранительных органов государства См.: Ерытсабев Е. Институт президентства в РК: стадии становления //Саясат. 2000. № 3. С. 24..

Проведенный анализ показывает, что институт президентства в Казахстане прошел в своем развитии несколько этапов. На первом этапе, с 25 апреля 1990 г. по 20 ноября 1990 г., президентская власть функционировала в системе, приближавшейся к парламентской форме правления: Верховный Совет избирал президента и контролировал правительство, которое было ему подотчетно. Именно с этой точки отсчета начинается восхождение казахстанского президента с позиции равноправного члена системы государственных органов власти к положению главы государства, стоящего над этой системой и аккумулирующего в своих руках функции всех ветвей этой власти.

С каждым новым этапом эволюции института президентства в руках президента сосредотачивалась все большая власть: под его контроль постепенно уходили сначала исполнительная, затем законодательная и судебная ветви власти. В ноябре 1990 г. к президенту перешел весь объем полномочий исполнительной власти. В основу политической системы этого периода была положена классическая модель президентской республики. Но поскольку в таких условиях законодательная и исполнительная власти в значительной степени независимы друг от друга и могут самостоятельно существовать в течение всего срока своих конституционных полномочий, возможности влияния главы государства на парламент были весьма ограниченными. Потому имеет смысл рассмотреть дальнейшее развитие президентской формы правления в Казахстане.

1.2 Особенности эволюции президентской формы правления в Республике Казахстан: проблемы, тенденции, перспективы

С учетом условий, сложившихся в политической жизни Казахстана к концу 1992 года, в короткие сроки разрабатывается и принимается на девятой сессии Верховного Совета Республики Казахстан XII созыва 28 января 1993 г. проект новой Конституции См.: Казахстанская правда, 1993, 30 января. С. 2.. Тем самым в республике было положено начало перехода на качественно новый этап - обеспечение национальной независимости, реальных гарантий гражданских прав и свобод, практического осуществления перспективных замыслов в построении демократического общества и правового государства См.: Касымбеков М.Б. Становление института президентства в Республике Казахстан. Астана, 2000. С. 158..

В соответствии с принятой Конституцией Президент Республики Казахстан являлся главой государства и продолжал возглавлять единую систему исполнительной власти Республики. За ним было сохранено право с согласия Верховного Совета назначать на должность премьер-министра, заместителей премьер-министра, министров иностранных дел, обороны, финансов, внутренних дел, председателя Комитета национальной безопасности и глав дипломатических представительств РК. Президент осуществлял общее руководство деятельностью Кабинета Министров; по представлению премьер-министра определял состав Кабинета Министров, образовывал и упразднял министерства, государственные комитеты и ведомства; отменял либо приостанавливал полностью или частично действие актов Кабинета Министров, министерств, государственных комитетов и ведомств, уже вне зависимости от их соответствия или несоответствия Конституции (п. 1-3 ст. 75 Конституции Республики Казахстан от 28 января 1993 г.). Таким образом, в соответствии с Основным Законом 1993 года, правительство политически и организационно было встроено в контролируемую президентом систему исполнительной власти, возглавлялось и формировалось президентом при участии Верховного Совета и не представляло собой самостоятельного коллегиального органа с собственной компетенцией и коллегиальной политической ответственностью См.: Там же. С.193.. Отличие данной конституции заключалось в том, что формально статус правительства был возвращен Кабинету Министров, но "при условии его почти полного вхождения в политико-юридическую орбиту Президента" См.: Там же. С.196.. Согласно ст. 71 Конституции президент впервые получал право законодательной инициативы. В его распоряжении также оставалось право отлагательного вето (п. 2 ст. 78). Во исполнение Конституции и законов Республики Казахстан он имел право издавать указы, постановления и распоряжения (ст. 79). Наконец, принятая Конституция имела одну важную особенность: она не предусматривала процедуру отрешения президента от должности. Согласно ст. 3 Конституции, президент имел право в установленном законом порядке назначать на должность и освобождать от должности также и глав местных исполнительных органов, выступающих непосредственными представителями президента в соответствующих административно-территориальных единицах. В результате, вся исполнительная вертикаль оказалась под полным контролем президента См.: Там же. С.199..

Однако по ряду моментов можно судить об относительной слабости позиции института президентства по Конституции Республики Казахстан от 1993 г.

В соответствии с Основным Законом Республики Казахстан 1993 года, учрежден пост Вице-президента - по существу второго лица в государстве. Статья 83 гласит: "В случае отставки Президента Республики, его кончины полномочия Президента переходят к Вице-Президенту" См.: Казахстанская правда, 1993, 30 января. С. 3..

Должность и институт вице-президентства не могли сохраниться в Казахстане, который на протяжении всей своей истории не знал аналогичного ему института исполнительной власти. Дублирование высшей государственной должности не было характерно ни для одного из традиционных восточных обществ, и тем более для Советского Союза, традиции которого наше государство и общество до сих пор несет в себе.

Проблема вице-президентства остается актуальной и поныне. Разговоры о нем возникли в канун досрочных президентских выборов, в связи с политическим соперничеством между Н. Назарбаевым и А. Кажегельдиным См.: Ертысбаев Е. Институт президентства в РК: стадии становления // Саясат. 2000. № 3. С. 2..

Е. Ертысбаев, описывая потенциальную возможность сотрудничества между ними в предвыборный период, пишет: "Назарбаев проявил яркую установку на готовность, предрасположенность к дальнейшему сотрудничеству. В принципе, Кажегельдин тоже был готов к такому партнерству, но желал гораздо большего, чем ему мог предложить глава государства, а именно: он хотел серьезных изменений в Конституции, включающих появление должности Вице-президента, которому будет поручен весь блок экономических реформ. Такие конституционные поправки означали бы внедрение в Казахстане своеобразного двоевластия, с чем Назарбаев ни при каких обстоятельствах не мог согласиться. Кажегельдин А. - сильная личность, но Назарбаев Н. - тоже, и ему нельзя диктовать условия. Назарбаев сам диктует условия и в президентской вертикали ни с кем не намерен делить власть" См: Там же. С. 12..

Таким образом, институт вице-президентства не мог быть привлекательным в системе властных отношений и на личностном уровне. Совершенно справедливо отмечена неприемлемость для ныне действующего Президента передачи отдельных своих полномочии другому лицу. Данное утверждение полностью согласуется с тем, что в Казахстане нет пока предпосылок ни для создания и успешного функционирования института вице-президентства, ни для ослабления авторитарных тенденций.

Более приемлемым для той формы правления, которая сложилась в Казахстане, несомненно, является институт премьерства, который в чистом виде не представляет политического института, хотя и имеет на политику самое непосредственное влияние. Опосредованность политических функций Премьер-министра, в отличие от Вице-президента, более присуща политическим системам с ярко выраженными авторитарными традициями.

Подтверждает это мнение закономерность выбора в пользу института премьерства и со стороны России, хотя, в силу своего федерального устройства, там институт вице-президентства, казалось бы, даже наиболее адекватен сложившейся политической системе См.: Машан М.С. Политическая система Казахстана: трансформация, адаптация, целедостижение. Алматы, 2000. С. 130..

Как бы то ни было, с внедрением в структуру органов управления должности Вице-президента был создан дисбаланс в системе исполнительной власти, но в результате этого на время установился искусственный баланс между законодательной и исполнительной ветвями власти. Обе стороны обладали достаточными рычагами для нейтрализации друг друга, но ни у одной из них не было достаточных правовых механизмов, чтобы существенно влиять на реформы в обществе.

По оценке казахстанских политологов Н. Амрекулова и Н. Масанова, "в Казахстане даже по сравнению с коммунистическими временами произошла невиданная сверхконцентрация всей реальной экономической и политической власти в руках президента" См.: Н. Амрекулов, Н. Масанов Проблемы построения политической системы Казахстана // Саясат. 1998. № 7. С. 35.. Вся пирамида реальной власти стала зависеть от личности президента, и оказалась практически отчужденной от контроля снизу - со стороны зарождающихся элементов гражданского общества в центре и на местах. Представительство населения в парламенте было обставлено рядом ограничений. Чтобы зарегистрировать политическую партию для участия в избирательных кампаниях, необходимо было представить списки не менее трех тысяч ее членов в более чем половине областей Казахстана. Это делало практически невозможным официальную регистрацию оппозиционных правительству политических партий. В результате общество теряло контроль над властью, а власть утрачивала связь с обществом. К тому же в Верховном Совете более 30% депутатов избирались по государственному списку, который формировался непосредственно президентом. Это давало дополнительные возможности президенту проводить своих людей в парламент См.: Н. Амрекулов, Н. Масанов Проблемы построения политической системы Казахстана // Саясат. 1998. № 7. С. 36..

Судебная власть на данном этапе находилась под контролем как президента, так и Верховного совета. Президент представлял Верховному Совету Республики кандидатуры председателя и судей Конституционного Суда, Верховного суда, Высшего Арбитражного суда, Генерального Прокурора; входил с представлением в Верховный Совет об освобождении их от обязанностей. Положение о неприкосновенности судей в Конституции 1993 года имело при этом свой оригинальный оттенок: судья не мог быть арестован, подвергнут приводу, мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, привлечен к уголовной ответственности без согласия на то органа, его избравшего См.: Там же. С. 37. (курсив автора) (ст. 78 п. 11) См.: Казахстанская правда, 1993, 30 января. С. 5.. Данное положение противоречит общепринятому принципу независимости судей, так как решение о судьбе судьи принимается не квалификационной коллегией судей, как это принято в мировой практике, а исполнительной и законодательной ветвями власти.

Дальнейшее развитие институт президентства получил в конце 1993 года. Это время ознаменовалось самороспуском Верховного совета, в результате которого президенту были временно (почти на два года) переданы дополнительные полномочия. В соответствии с Законом РК от 10 декабря 1993 года "О временных полномочиях Президента и глав администраций" См.: Казахстанская правда, 1993, 14 декабря. С. 7., глава государства обрел право назначать судей Конституционного, Верховного, Арбитражного судов, назначать генерального прокурора, председателя правления Национального банка, весь кабинет министров. Таким образом, под контроль президента попала не только вся исполнительная власть, но и судебная власть, что в корне противоречит принципам демократического государства См.: Галямова Д.Р., Машан М.С., Тулегулов А.К. Трансформация системы правления в Казахстане // Саясат. 1998. № 10. С. 56..

В марте 1994 года прошли внеочередные парламентские выборы, но их результаты были признаны недействительными. В конце 1995 г. парламентаризм в республике восстанавливается на основе уже новой, принятой в результате всенародного референдума конституции. Она ознаменовала собой дальнейшее "собирание" властных полномочий в руках главы государства. Очередным этапом в этом процессе стал переток реальной власти от парламента к президенту, что и было формально закреплено в новом Основном законе.

Новый парламент образовывается из двух палат: Сената, избираемого представительными органами областей, городов республиканского значения и столицы - по два человека от каждой территориальной единицы, и Мажилиса, избираемого по мажоритарно-пропорциональной системе в соответствии с последними поправками к конституции.

С 1993 по 1995 гг. политическая система прошла стадию стагнации, т.е. Конституцией было создано положение, когда ни одна из ветвей власти не могла существенно модернизироваться и функционально совершенствоваться. Практически, с этого началась деградация экономики страны. Закономерным следствием такого положения стали указанные события 1995 года. Глубинными причинами роспуска парламента и последующего изменения формы правления, кроме ряда других объективных и субъективных причин, можно выделить следующие.

Во-первых, невозможность устойчивого сохранения принципов устройства государственного управления, заложенных в Конституции 1993 г, в связи с неприятием их массовым традиционным сознанием. В данном случае имеется в виду традиционное отношение к власти со стороны общества, закрепленное в его патриархальной политической культуре.

Поясним, что для патриархальной политической культуры характерна известная доля сакрализации власти вождя, в данном случае в качестве такового выступает Президент. В соединении с личной харизмой Нурсултана Абишевича Назарбаева это способствовало увеличению его авторитета. Полная его поддержка населением страны в дальнейшем является подтверждением нашего вывода См.: Там же. С. 57..

Во-вторых, ослабление авторитета законодательной власти в лице Верховного Совета. В противостоянии исполнительной и законодательной властей, с точки зрения политической культуры общества, в явно проигрышном состоянии оказывалась вторая. Население не могло отдать предпочтение тому институту, который они не олицетворяли с сильной государственной властью. Это давало повод заявлять Г. Алдамажарову, что "с самого начала идя на постоянные компромиссы с Президентом, Верховный Совет добился того, что с ним просто перестали считаться. Если бы парламент проявил большую принципиальность, приобрел некоторую поддержку среди населения, Президент, возможно, не решился бы на последние шаги.

Ошибка прежнего и нынешнего парламента состоит в том, что мы поддались иллюзии, будто живем в демократическом, конституционном государстве. Эта вера в конституционность в итоге и сыграла с нами злую шутку" См.: Алдамажаров Г. Становление независимого Казахстана. Алматы. 2003. С. 67..

Именно парламентский кризис 1995 г. обратил внимание политических деятелей на зависимость политических процессов от объективно сложившихся в обществе традиций. Решительность действий Президента в отношении Парламента, несмотря на ряд подчеркивавшихся оппозицией нарушений, предопределила поддержку его населением страны в дальнейшем. Всенародный референдум о продлении срока полномочий действующего президента, по мнению оппозиции, объявленный летом 1995 года незаконно, представляется вполне закономерным этапом эволюции политических институтов Казахстана. Институту президентства для своего устойчивого развития необходимо было использовать наиболее эффективный механизм легитимации - народное волеизъявление. Тот же референдум еще раз наглядно продемонстрировал силу коллективизма, которая присуща традиционному обществу. Столь массовая поддержка политического лидера (94,5 % от числа голосовавших) не характерна ни для одной из развитых стран мира См.: Алдамажаров Г. Становление независимого Казахстана. Алматы. 2003. С. 67..

Дальнейшее развитие взаимоотношений Президента и Парламента можно характеризовать как устойчивое. С 1995 по 1998 гг. не произошло ни одного значительного события, позволяющего говорить о разногласиях между двумя важнейшими институтами политической системы. Этот этап в развитии политической системы в контексте нашей темы можно назвать стабилизацией властных отношений, который характеризуется равновесным состоянием между двумя основными ветвями власти.

Лишь осенью 1998 г. в Парламенте происходит событие, анализу которого было посвящено большое количество научных и публицистических статей. Послание Президента народу Казахстана от 26 мая 1998 года См.: Послание Президента РК Народу Казахстана// Казахстанская правда, 1998, 29 мая. С. 4., лейтмотивом которого была тема дальнейшей демократизации общества, неожиданно для многих вызвало неоднозначную реакцию у Парламента. В октябре 1998 г. подконтрольный президенту Парламент принял 19 поправок к действующей Конституции См.: О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Республики Казахстан. Конституционный закон // Казахстанская правда, 1998, 12 октября, С. 5. и к президентскому Указу "О выборах в Республике Казахстан" См.: О внесении изменений и дополнений в Указ Президента РК «О выборах в Республике Казахстан». Указ Президента РК // Там же. С. 8..

На предложения Президента Парламент ответил контрпредложениями, общий смысл которых сводился к тому, что необходимо назначить внеочередные выборы для придания большей легитимности институту президентства, который с 1995 года функционировал на основании решения всенародного референдума. Внешне ситуация напоминала противостояние См.: Чжан В.Ч. Трансформация политической системы обществ переходного типа: мировой опыт и Казахстан. Алматы, 1998. С. 37..

Глубинную суть происходившего некоторые аналитики оценивали как политическую игру, направленную на нейтрализацию оппозиции, что гарантировало бы победу действующему Президенту.

Парламентом были назначены досрочные президентские выборы на 10 января 1999 г. Главным аргументом стало то, что досрочные президентские выборы необходимы в связи с резким ухудшением экономического и политического положения в России, которое может негативно сказаться на экономической и внутриполитической ситуации в Казахстане. В связи с этим утверждалось, что в условиях надвигающегося экономического кризиса требуются особые меры по сохранению политической стабильности, а это связывалось с личностью действующего президента. Перенесение выборов также преследовало цель сократить срок подготовки к выборам других кандидатов, в том числе и от оппозиции, поставив их в неравное положение с действующим президентом. Следующая поправка продлила срок президентских полномочий до семи лет вместо пяти. Был снят также верхний предел возрастного ценза для кандидатов в президенты, что дало возможность нынешнему президенту избираться еще раз в 2006 г. Другая поправка отменила необходимость участия в выборах, чтобы они были признаны состоявшимися, не менее 50% избирателей См.: Казахстанская правда, 1998, 12 октября, С. 5.. Таким образом, стало возможным избрание президента практически любым числом избирателей.

Большинство этих поправок направлено в первую очередь на усиление президентской формы правления, а если сказать точнее, то на усиление власти действующего президента. При этом, как отмечали аналитики, был нарушен ряд статей действующей Конституции Республики Казахстан. Президент как гарант этой Конституции мог пресечь незаконные действия парламента, однако он "пошел навстречу" и инициировал новый закон. Данный факт свидетельствует о том, что воля человека, стоящего на вершине власти, значит больше, чем Закон, а парламент выражает и озвучивает эту волю, хотя по закону должен служить противовесом неограниченной власти главы государства и подчиненной ему исполнительной вертикали, сдерживая его стремления выйти за рамки предоставленных Конституцией полномочий См.: Чжан В.Ч. Трансформация политической системы обществ переходного типа: мировой опыт и Казахстан. Алматы, 1998. С. 38..

Итак, в 1998 году институт президентства в Казахстане изменил свою суть. Ныне действующий президент стал фактически несменяемым правителем Республики Казахстан. По мнению советника президента Республики Казахстан по политическим вопросам Е. Ертысбаева, "становление и развитие Казахстана как суверенного государства невозможно без сочетания политической стабильности в обществе и концентрации политической воли Назарбаева, направленной на формирование сильной власти" См.: Ерытсабев Е. Институт президентства в РК: стадии становления // Саясат, 2000. № 3. С. 12.. Именно этот аргумент в качестве основного положен в основу политики, направленной на пожизненное закрепление власти действующего президента.

Именно фактическая невозможность для президента контролировать законодательную власть в сложившихся конституционных рамках привела государственного руководителя Казахстана к решению о проведении конституционного референдума лета 1995 г. Однако, уже на этом этапе, пока действовала Конституция 1993 г., президент мог контролировать деятельность части депутатов представительного органа, поскольку одна треть депутатов выбиралась по государственному списку.

В промежутке между самороспуском Верховного Совета и принятием новой Конституции республика жила при полном отсутствии разделения ветвей власти. Вся полнота ее принадлежала президенту. Самостоятельная законодательная ветвь отсутствовала, исполнительная оставалась под тотальным контролем главы государства, все суды назначались им же. В этот период президентская власть провела проверку своих возможностей, а заодно и реакции общества на авторитарный режим. В дальнейшем опыт этих двух лет был использован при создании Конституции 1995 года.

Таким образом, к 1995 г. власть в республике сконцентрировалась в руках одного человека - президента. Проведение досрочных президентских выборов в январе 1999 г., продление срока его полномочий и прочие поправки, внесенные в Конституцию в 1998 г., закрепили фактически неограниченную власть одного конкретного человека, что позволяет охарактеризовать существующий в Казахстане политический режим как "режим личной власти".