Институт президентства

За восемь лет своего развития институт президентства в Казахстане успел пройти путь от парламентской республики, где президент по закону имел формально ограниченные властные функции, (но не практике, иначе он не смог бы осуществить все те дальнейшие изменения, которые закрепили его неограниченную власть на законодательном уровне), к республике с ярко выраженными чертами авторитаризма.

То, что Казахстан пошел именно по такому пути развития имеет свои объяснения. Во-первых, создание государства с демократической формой правления было требованием момента. Однако, создав парламентскую республику, возглавляемую президентом, правящая элита Казахстана изменила форму, но не изменила содержания: у руля власти остались, в основном, те же люди, что правили до того. Качественного скачка не произошло, хотя неожиданно свалившаяся свобода повлекла за собой некоторые изменения. У правящей верхушки появилась возможность убрать все общественные публичные структуры, которые "при коммунистах как-то сдерживали в определенных рамках номенклатуру, согласовывали ее интересы с интересами народа" См.: Галямова Д.Р., Машан М.С. Трансформация системы правления в Казахстане // Саясат, 1998. № 10, С. 19.. Система власти потеряла внутреннее равновесие, избавившись от многих ограничений, и пошла в разнос. Многократная смена конституций за очень короткий срок свидетельствует об этом. Достаточно прочно закрепившись у власти, элита потеряла в дальнейшем интерес к демократическим институтам, и начался откат от демократических норм. В результате была возрождена феодальная система отношений, развивающаяся в "дикокапиталистической клановой среде" См.: Там же. С. 19..

Во-вторых, в отличие от европейской части СССР, центральноазиатские республики не имели самостоятельного опыта государственности, поэтому очень скоро они вернулись к более знакомым формам общественного устройства. Современные же формы общественного устройства были привнесены, в основном, извне и слабо укоренились в Казахстане, так как были восприняты далеко не всем населением. Например, "сельские почвенники" - люди выросшие и живущие в аулах и закончившие казахские школы (по классификации Н. Амрекулова См.: Н. Амрекулов, Н. Масанов Проблемы построения политической системы Казахстана // Саясат. 1998. № 7. С. 36.), - ориентированы на сильную патерналистскую президентскую власть и им больше импонирует Восток. Они выступают против введения частной собственности на землю и, в целом, слабо интегрированы в русско-европейскую культуру. Именно они являются главной электоральной базой нынешнего президента. Носители же европейской культуры, ориентированные в основном на Россию и западные ценности (чаще всего это русскоязычное население), вынуждены по разным причинам уезжать из страны.

В-третьих, в обществе, где не успел сформироваться класс собственников и мелких предпринимателей, который обычно называется средним классом и является опорой гражданского общества, невозможно построить демократическое государство, если при этом специально не ставить задачу создания условий для его развития. При слабости среднего класса, решающие функции на себя берет властная верхушка, которая начинает активно вмешиваться в процесс перераспределения государственной собственности. Засилье в экономике людей, близких к власти (в основном это протеже и родственники национальной элиты), приводит к тому, что предприниматели, не имеющие поддержки во властных структурах, постепенно выдавливаются из сферы бизнеса. Власть и бизнес "срастаются" и страна теряет основу для стабильного экономического развития. Постоянные эксперименты в области экономики, связанные как с отсутствием опыта управления ею в масштабах страны, так и с преследованием узкоклановых интересов, а не интересов всего общества, усугубляют государственную зависимость от внешних займов, усиливают расслоение населения на бедных и богатых. Результатом всего этого становятся неразрешимые социальные проблемы. В таких условиях единственный способ "удержать пар в котле" - "закручивать гайки". Режим всей логикой своего существования подталкивает себя к диктатуре См.: Н. Амрекулов, Н. Масанов Проблемы построения политической системы Казахстана // Саясат. 1998. №7. С. 36..

При изучении тенденции развития восточных обществ выявляется одна закономерность: многие из них, освободившись от колониальной зависимости, создавали у себя авторитарные режимы при сохранении внешних атрибутов демократии. Обычно перед этими режимами ставилась задача при помощи "сильной руки" создать в стране стабильность и вывести экономику из кризиса. Некоторым из них это удалось. В Казахстане так не получается. Положение населения ухудшается, за чертой бедности по разным оценкам живут от 40 до 60% См.: Там же. С. 36.. Объяснение этого, думается, надо искать как в специфике общественного устройства, так и в природе власти. Авторитаризм в Казахстане, как уже упоминалось, строится на системе родственных связей и клановости. При этом во главу угла ставятся не интересы государства, а интересы президентской семьи и связанных с нею финансово-промышленных групп. Правда, по сравнению с другими государствами Центральной Азии, кроме Киргизии См.: Там же. С. 37., Казахстан отличается большей либеральностью политического режима. Корни этого, возможно, лежат в его полиэтничности. Европейское население и титульное население, воспитанное на русской культуре и разделяющее западные ценности, составляли до недавнего времени почти половину всех жителей Казахстана. Именно это сдерживает стремление власти к установлению еще более архаичных и недемократических форм правления. В связи с этим можно проследить некоторую зависимость между постепенным ростом числа уезжающих из республики и трансформацией политической системы Казахстана в сторону усиления режима личной власти президента Н. Назарбаева См.: Там же. С. 37.. Страну покидает наиболее активная часть населения, способная хоть как-то отстаивать свои права. Следовательно, снижается протестный потенциал общества. Оставшиеся в меньшей степени способны соблюдать свои гражданские интересы, так как менее грамотны и более пассивны. Это приводит к тому, что возможности политической элиты контролировать общество расширяются, а у общества контроль над властью, наоборот, сужается.

Проанализировав указанный этап развития Казахского государства, столь богатый бурными событиями, и вышеперечисленные факторы можно прогнозировать дальнейшее развитие политической системы Казахстана в сторону усиления власти ныне действующего президента. В конечном счете, результатом этого может стать социальный взрыв, так как зависимость всей политической системы от одного человека создает угрозу ее устойчивости и сужает возможности легитимной передачи власти. В случае ухода Нурсултана Абишевича Назарбаева с поста президента по тем или иным причинам, произойдет активизация клановых групп в борьбе за власть, а отсутствие легитимных механизмов ее передачи может привести к непредсказуемым последствиям.

Глава 2. Конституционно-правовой статус Президента РК

2.1 Порядок проведения выборов Президента Республики Казахстан и прекращения его полномочий

При исследовании института президентства и конституционно-правового статуса главы государства определяющую роль в изучении сути поставленных проблем играет анализ двух процедур: процедуры избрания высшего должностного лица и порядка прекращения его полномочий.

В соответствии со ст. 51 Конституционного закона РК «О выборах в Республике Казахстан» от 1995 г. См.: Казахстанская правда, 1995, 2 октября. С. 9. очередные выборы Президента проводятся раз в семь лет в первое воскресенье декабря соответствующего года и не могут совпадать по срокам с выборами нового состава Парламента. При этом внеочередные выборы Президента республики были исключены в 1998 г. См.: О внесении изменений и дополнений в Указ Президента РК «О выборах в Республике Казахстан». Указ Президента РК // Казахстанская правда, 1998, 12 октября, С. 8. Ранее они проводились не позднее чем в двухмесячный срок со дня досрочного освобождения или отрешения Президента от должности либо его кончины. А последующие вслед за внеочередными очередные выборы Президента назначались лишь через семь лет в сроки, установленные Конституцией. Очередные выборы Президента объявляются Мажилисом Парламента не позднее первого воскресенья августа.

Действующим законодательством Республики Казахстан устанавливается ряд требований к кандидатам в Президенты. Президентом Республики может быть избран гражданин Республики по рождению, не моложе сорока лет, свободно владеющий государственным языком и проживающий в Казахстане не менее пятнадцати лет, он не может являться служителем какого-либо культа и должен обладать активным избирательным правом. Интерес представляет здесь тот факт, что в 1998 г. было исключено одно из требований к кандидатам в Президенты - верхний предел возраста См.: О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Республики Казахстан. Конституционный закон // Казахстанская правда, 1998, 12 октября, С. 5.. Ранее он составлял 65 лет. Однако на такой ход событий могло лишь повлиять приближение возраста к этой планке действующего главы государства в тот момент. Тем не менее, соответствие кандидата в Президенты, предъявляемым к нему Конституцией и Конституционным законом Республики Казахстан «О Президенте Республики Казахстан» См.: Казахстанская правда, 1995, 30 декабря. С. 9. требованиям устанавливается Центральной избирательной комиссией в течение пяти дней с момента подачи гражданином заявления о самовыдвижении либо представления выписки из протокола заседания высшего органа республиканского общественного объединения о выдвижении кандидата вместе с заявлением кандидата о согласии баллотироваться. При этом процедура установления свободного владения кандидатом государственным языком определяется постановлением Центральной избирательной комиссии в соответствии с актом Конституционного Совета республики «Об официальном толковании пункта 2 статьи 41 Конституции» См.: Юридическая газета, 2000, 15 мая, С. 6.. Нарушение данных требований влечет за собой признание выборов Президента недействительными См.: Галямова Д.Р., Машан М.С., Тулегулов А.К. Трансформация системы правления в Казахстане // Саясат. 1998. № 10. С. 38..

Право выдвижения кандидатов в Президенты принадлежит республиканским общественным объединениям, зарегистрированным в установленном порядке, а также гражданам - путем самовыдвижения. Выдвижение кандидатов в Президенты начинается за три месяца и заканчивается за два месяца до выборов. Кандидаты в Президенты выдвигаются республиканскими общественными объединениями в лице их высших органов. Общественное объединение вправе выдвигать кандидатами лиц, не являющихся членами данного общественного объединения. Общественное объединение вправе выдвигать лишь одного кандидата в Президенты. Решение о выдвижении кандидатов в Президенты принимается большинством голосов от общего числа членов высшего органа республиканского общественного объединения и оформляется выпиской из протокола. Решение высшего органа республиканского общественного объединения в течение трех дней со дня принятия:

1) доводится до сведения кандидата в Президенты;

2) вместе с заявлением кандидата в Президенты о согласии баллотироваться представляется в Центральную избирательную комиссию.

Самовыдвижение кандидата в Президенты производится путем подачи им соответствующего заявления в Центральную избирательную комиссию. В случае если все выдвинутые кандидаты до их регистрации сняли свои кандидатуры или выбыли, Центральная избирательная комиссия продляет срок выдвижения кандидатов не более чем на двадцать дней.

Поддержка избирателями кандидата в Президенты удостоверяется сбором их подписей. Кандидат в Президенты должен быть поддержан не менее чем двумя процентами от общего числа избирателей, в равной мере представляющих не менее двух третей областей, городов республиканского значения и столицу республики. Сбор подписей в поддержку кандидата в Президенты осуществляется инициативными группами, образуемыми в соответствии с Конституционным законом РК «О выборах в РК» См.: Казахстанская правда, 1998, 12 октября, С. 8., и оформляется подписными листами, выдаваемыми Центральной избирательной комиссией не позднее чем в пятидневный срок после проверки кандидата на соответствие требованиям, установленным Конституцией. Каждый подписной лист должен иметь порядковый номер и включать в себя фамилию, имя и отчество кандидата, личную подпись его доверенного лица, фамилию, имя и отчество лица, собирающего подписи, наименование населенного пункта, в котором производится сбор подписей, а также графы, содержащие следующие сведения о лицах, ставящих подписи:

1) фамилия, имя и отчество;

2) номер и серия документа, удостоверяющего личность;

3) число, месяц и год рождения;

4) адрес постоянного или временного места жительства;

5) личная подпись.

Лицо, собирающее подписи, должно предъявлять при сборе подписей копию удостоверения о регистрации доверенного лица кандидата, личная подпись которого стоит на соответствующем подписном листе.

Центральная избирательная комиссия:

1) утверждает образец подписного листа;

2) обязана обеспечить кандидатов в Президенты необходимым количеством подписных листов.

Заполненные подписные листы по сбору подписей в поддержку кандидата в Президенты сдаются в территориальную избирательную комиссию, которая в десятидневный срок осуществляет проверку достоверности подписей с привлечением работников паспортных служб, оформляет соответствующий протокол и направляет его в Центральную избирательную комиссию.

В случае если в результате проверки достоверности подписей будет установлено, что свыше двух процентов собранных подписей являются недостоверными, кандидату в Президенты отказывается в регистрации. При этом кандидат в Президенты может иметь до двадцати пяти доверенных лиц¹¹ См.: Сапаргалиев Г. Конституционное право Республики Казахстан. Алматы, 1998. С. 231..

Избирательный фонд кандидата образуют:

собственные средства кандидата, общая сумма которых не должна превышать установленный законодательством размер минимальной заработной платы более чем в три тысячи раз;

средства, выделенные кандидату выдвинувшим его республиканским общественным объединением, общая сумма которых не должна превышать установленный законодательством размер минимальной заработной платы более чем в пять тысяч раз;

3) добровольные пожертвования граждан и организаций республики, общая сумма которых не должна превышать установленный законодательством размер минимальной заработной платы более чем в десять тысяч раз.

Кандидат в Президенты до регистрации и после его проверки на соответствие предъявляемым Конституцией и Конституционным законом «О выборах в Республике Казахстан» требованиям, а также проверки собранных в его поддержку подписей из личных средств вносит на счет Центральной избирательной комиссии в качестве депозита избирательный взнос в стократном размере установленной законодательством минимальной заработной платы. Внесенный взнос возвращается кандидату в случаях, если по итогам выборов кандидат избран Президентом республики или по итогам голосования кандидат набрал не менее семи процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Во всех остальных случаях внесенный взнос возврату не подлежит и обращается в доход республиканского бюджета. К регистрации представляется любое число кандидатов в Президенты. Регистрация кандидатов в Президенты начинается за два месяца и заканчивается за сорок дней до дня выборов, если иное не установлено при назначении выборов¹¹ См.: Там же. С. 231..

Регистрация кандидата в Президенты осуществляется при наличии следующих документов:

1) выписки из протокола заседания высшего органа общественного объединения о выдвижении кандидата в Президенты с приложением копии документа о регистрации данного общественного объединения в Министерстве юстиции республики;

2) заявления о согласии баллотироваться кандидатом в Президенты;

3) протоколов территориальных избирательных комиссий о результатах проверки собранных подписей граждан в поддержку кандидата;

4) биографических данных кандидата;

5) медицинской справки о состоянии психического здоровья.

Центральная избирательная комиссия не позднее чем на седьмой день после регистрации кандидатов в Президенты публикует в средствах массовой информации сообщение о регистрации с указанием фамилии, имени, отчества, года рождения, занимаемой должности (занятия), места работы и жительства каждого кандидата, в зависимости от усмотрения кандидата, сведений о его принадлежности к общественному объединению, национальной принадлежности, а также при регистрации выдает кандидатам соответствующее удостоверение, а также может отказать в регистрации или отменить решение о регистрации кандидата при наличии нарушений требований Конституции и Конституционного закона РК «О Президенте РК» См.: Казахстанская правда, 1995, 30 декабря. С. 9., а также в иных случаях, установленных законодательством. Отказ Центральной избирательной комиссии зарегистрировать кандидата в Президенты или отмена решения о регистрации могут быть обжалованы в десятидневный срок лично кандидатом либо выдвинувшим его общественным объединением в Верховный суд, который рассматривает жалобу в десятидневный срок со дня ее подачи. Решение Верховного суда является окончательным См.: Сапаргалиев Г. Конституционное право Республики Казахстан. Алматы, 1998. С. 232..

Кандидат в Президенты в любое время до регистрации и после нее, но не позднее чем за семь суток до голосования может снять свою кандидатуру, обратившись с письменным заявлением об этом в Центральную избирательную комиссию. Высший орган республиканского общественного объединения в любое время до регистрации и после нее, но не позднее чем за семь суток до голосования может отменить свое решение о выдвижении кандидата в Президенты, обратившись с соответствующим представлением в Центральную избирательную комиссию. В этих случаях Центральная избирательная комиссия не производит регистрацию кандидата либо отменяет решение о его регистрации. Если снятие кандидатуры или отмена решения о выдвижении кандидата были произведены без вынуждающих к тому обстоятельств, Центральная избирательная комиссия вправе отнести на счет кандидата либо соответственно выдвинувшего его общественного объединения часть понесенных из средств республиканского бюджета расходов на проведение избирательной кампании¹¹ См.: Там же. С. 233..

В случае выбытия всех кандидатов в Президенты после окончания срока регистрации Центральная избирательная комиссия своим постановлением продлевает срок выборов, но не более чем на два месяца.

Результаты подсчета голосов на выборах Президента устанавливаются на заседании территориальной избирательной комиссии и заносятся в протокол, который подписывается председателем и членами комиссии и пересылается в Центральную избирательную комиссию в двухдневный срок.

Если в избирательный бюллетень было включено более двух кандидатов в Президенты и ни один из них не был избран, Центральная избирательная комиссия назначает повторное голосование по выборам Президента по двум кандидатам, получившим наибольшее количество голосов. Если в первом туре голосования при выборах Президента в результате выбытия кандидатур остается один кандидат, повторное голосование проводится по его кандидатуре. Повторное голосование проводится не позднее чем в двухмесячный срок с соблюдением требований Конституционного закона РК «О Президенте РК». О проведении повторного голосования сообщается в средствах массовой информации. В случае если на выборах Президента баллотировался один кандидат и он не был избран, если выборы Президента были признаны несостоявшимися или недействительными либо повторное голосование не позволило определить избранного Президента, Центральная избирательная комиссия назначает повторные выборы Президента. Кандидаты в Президенты, ранее баллотировавшиеся, в повторных выборах не участвуют.

Избранным Президентом республики считается кандидат:

1) набравший более пятидесяти процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании;

2) набравший при повторном голосовании большее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, по сравнению с другим кандидатом;

3) набравший при повторном голосовании при баллотировке единственного кандидата более пятидесяти процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Центральная избирательная комиссия на основании протоколов территориальных избирательных комиссий в семидневный срок со дня проведения выборов регистрирует избранного Президента республики. Центральная избирательная комиссия по представлению соответствующих избирательных комиссий, по обращениям граждан может отказать в регистрации избранного Президента, если на не менее чем одной четвертой части от общего числа участков или административно-территориальных единиц:

1) выборы были признаны недействительными;

2) либо если в ходе их или при подсчете голосов либо определении результатов голосования имели место нарушения Конституционного закона РК «О Президенте РК»¹¹ См.: Сапаргалиев Г. Конституционное право Республики Казахстан. Алматы, 1998. С. 235..

По обращению Президента республики, председателя Сената, председателя Мажилиса, не менее одной пятой части от общего числа депутатов Парламента, Премьер-министра Конституционный Совет решает в случае спора вопрос о правильности проведения выборов Президента республики. В этом случае вступление в должность Президента республики приостанавливается на период рассмотрения обращения. Центральная избирательная комиссия в случае возникновения спора о правильности проведения выборов Президента республики передает материалы, связанные с подготовкой и проведением выборов, в Конституционный Совет. В случае признания Конституционным Советом не соответствующими Конституции выборов Президента республики на тех участках (административно-территориальных единицах), где были установлены нарушения Конституции, Центральная избирательная комиссия принимает решение о признании недействительными выборов на соответствующих участках (административно-территориальных единицах) и проведении в течение двух месяцев повторного голосования на тех участках (административно-территориальных единицах), где выборы были признаны недействительными.

Согласно ст. 42 Конституции Президент Республики Казахстан вступает в должность с момента принесения народу следующей присяги: "Торжественно клянусь верно служить народу Казахстана, строго следовать Конституции и законам Республики Казахстан, гарантировать права и свободы граждан, добросовестно выполнять возложенные на меня высокие обязанности Президента Республики Казахстан" См.: Юридическая газета, 1995, 2 сентября, С. 3..

Присяга приносится во вторую среду января в торжественной обстановке в присутствии депутатов Парламента, членов Конституционного Совета, судей Верховного суда, а также всех бывших Президентов Республики. В случае, предусмотренном статьей 48 Конституции, лицом, принявшим на себя полномочия Президента Республики Казахстан, присяга приносится в течение одного месяца со дня принятия полномочий Президента Республики.

В соответствии с ч. 3 этой же статьи Полномочия Президента Республики прекращаются с момента вступления в должность вновь избранного Президента Республики, а также в случае досрочного освобождения или отрешения Президента от должности либо его кончины.

Наиболее интересным является процедура досрочного освобождения Президента о должности. Президент Республики Казахстан может быть досрочно освобожден от должности при устойчивой неспособности осуществлять свои обязанности по болезни. В этом случае Парламент образует комиссию, состоящую из равного от каждой палаты числа депутатов и специалистов в соответствующих областях медицины. Решение о досрочном освобождении принимается на совместном заседании палат Парламента большинством не менее трех четвертей от общего числа депутатов каждой из палат на основании заключения комиссии и заключения Конституционного Совета о соблюдении установленных конституционных процедур. Президент Республики несет ответственность за действия, совершенные при исполнении своих обязанностей, только в случае государственной измены и может быть за это отрешен от должности Парламентом. Решение о выдвижении обвинения и его расследовании может быть принято большинством от общего числа депутатов Мажилиса по инициативе не менее чем одной трети его депутатов. Расследование обвинения организуется Сенатом, и его результаты большинством голосов от общего числа депутатов Сената передаются на рассмотрение совместного заседания палат Парламента. Окончательное решение по данному вопросу принимается на совместном заседании палат Парламента большинством не менее трех четвертей от общего числа голосов депутатов каждой из палат при наличии заключения Верховного суда об обоснованности обвинения и заключения Конституционного Совета о соблюдении установленных конституционных процедур. Непринятие окончательного решения в течение двух месяцев с момента предъявления обвинения влечет за собой признание обвинения против Президента Республики отклоненным. Отклонение обвинения Президента Республики в совершении государственной измены на любой его стадии влечет за собой досрочное прекращение полномочий депутатов Мажилиса, инициировавших рассмотрение данного вопроса. Вопрос об отрешении Президента Республики от должности не может быть возбужден в период рассмотрения им вопроса о досрочном прекращении полномочий Парламента Республики.

2.2 Компетенция Президента Республики Казахстан

В соответствии со ст. 40 Конституции РК и ст. 1 Конституционного закона Президент республики является главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства и представляющим Казахстан внутри страны и в международных отношениях. Помимо этого Президент республики - символ и гарант единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом, ему принадлежит право выступать от имени народа и государства. Как видно, перечень положений определяющих правовой статус главы государства достаточно широк и многообразен¹¹ См.: Майлыбаев Б.А. Становление и эволюция института Президента Республики Казахстан: проблемы, тенденции, перспективы (опыт политико-правового исследования). Алматы, 2001. С. 196..

Если обратить внимание на спектр всех полномочий Президента Республики Казахстан, то он весьма широк и безграничен даже, если учесть, что речь идет о президентской республике. Условно все полномочия главы государства республики можно подразделить на несколько групп: во-первых, внешнеполитические полномочия, во-вторых, полномочия Президента республики в области обеспечения обороноспособности и безопасности государства, в-третьих, полномочия Президента республики в отношении Парламента, в-четвертых, полномочия Президента республики в отношении Правительства, в-пятых, полномочия Президента республики в отношении Конституционного Совета, и, наконец, в-шестых, полномочия Президента республики в отношении судов и судей.

Далее необходимо рассмотреть все группы указанных нами полномочий. Однако наиболее оправдано проанализировать круг полномочий в отношении высшего представительного органа, Конституционного Совета (выполняющего функции Конституционного суда Российской Федерации), а также в отношении органов суда, так как изучение взаимоотношения этих органов высшей государственной власти, поможет установить истинный статус Президента¹¹ См.: Там же. С. 197..

Начнем с полномочий Президента в отношении законодательного органа республики, к ним ст. 9 Конституционного закона относит следующий круг служебных прав главы государства: Президент Республики Казахстан:

1) назначает очередные и внеочередные выборы в Парламент;

2) с соблюдением требований, установленных пунктом 4 статьи 51 Конституции, до начала работы первой сессии Парламента назначает семь депутатов Сената на срок полномочий Сената; в случае лишения или прекращения полномочий назначаемых членов Сената в десятидневный срок назначает депутатов Сената вместо выбывших на оставшийся срок;

3) созывает первую сессию Парламента не позднее тридцати дней со дня опубликования итогов выборов;

4) принимает присягу депутатов Парламента народу Казахстана;

5) выдвигает кандидатуру на должность председателя Сената Парламента;

6) открывает сессии Парламента;

7) в период между сессиями Парламента по собственной инициативе, по предложению председателей палат или не менее одной трети от общего числа депутатов Парламента может созвать внеочередное совместное заседание палат, на котором могут рассматриваться лишь вопросы, послужившие основанием для его созыва;

8) подписывает представленный Сенатом Парламента закон в течение пятнадцати рабочих дней, обнародует закон либо возвращает закон или отдельные его статьи для повторного обсуждения и голосования; в течение семи дней подписывает закон, если Парламент большинством в две трети голосов от общего числа депутатов каждой из палат подтвердит ранее принятое решение;

9) вправе передать на рассмотрение Парламента проект о внесении изменений и дополнений в Конституцию;

10) имеет право определять приоритетность рассмотрения проектов законов, а также вносить в Парламент предложение об объявлении рассмотрения проекта закона срочным, означающее, что Парламент должен рассмотреть данный проект в течение месяца со дня его внесения. При неисполнении Парламентом настоящего требования Президент республики вправе издать указ, имеющий силу закона, который действует до принятия Парламентом нового закона в установленном Конституцией порядке;

11) имеет право присутствовать на любых совместных заседаниях палат Парламента или на раздельных заседаниях его палат и быть выслушанным;

12) рассматривает обращение Сената или Мажилиса Парламента об освобождении от должности члена Правительства в случае неисполнения им законов, принятое Сенатом или Мажилисом, а также освобождает от должности члена Правительства, если соответствующая палата Парламента большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов палаты повторно поставит вопрос об этом по истечении шести месяцев со дня первого обращения перед Президентом республики об освобождении от должности этого члена Правительства в порядке, предусмотренном Конституцией;

13) в случае и в порядке, предусмотренных Конституцией, может распустить Парламент¹¹ См.: Майлыбаев Б.А. Становление и эволюция института Президента РеспубликиКазахстан: проблемы, тенденции, перспективы (опыт политико-правового исследования). Алматы, 2001. С. 197..

Анализируя выше изложенные полномочия, можно сделать вывод, что Парламент Республики Казахстан находится под определенным контролем главы государства, достаточно привести в качестве примера, возможность Президента назначать семь депутатов из 39 в составе Верхней палаты парламента (Сенате), что в процентном соотношении составляет почти 18%. При этом глава государства выдвигает также кандидатуру на должность председателя Сената. Такое положение позволит Президенту обеспечить и принятие определенного нормативно-правового акта, и свою безопасность с точки зрения импичмента.

Такие же возможности Президент имеет и в отношении Конституционного Совета, где глава государства:

1) назначает на должность председателя и двух членов Конституционного Совета, в соответствии с конституционным законом вправе досрочно освободить их от должности;

2) в случаях, предусмотренных статьей 72 Конституции республики, обращается в Конституционный Совет;

3) вносит возражения на решение Конституционного Совета в целом или в его части¹¹ См: Майлыбаев Б.А. Становление и эволюция института Президента Республики Казахстан: проблемы, тенденции, перспективы (опыт политико-правового исследования). Алматы, 2001. С. 198..

Также, в соответствии с п.1 ст.71 Конституции РК пожизненными членами Конституционного Совета по праву являются экс-президенты Республики. Важным является и положение п.2 ст.71, которая устанавливает, что в случае разделения голосов поровну при решении вопросов, голос председателя (назначаемого президентом) является решающим.

И, наконец, третья группа полномочий Президента, которая делает его «полновластным руководителем» государства - это полномочия Президента республики в отношении судов и судей, где Президент Республики:

1) основываясь на рекомендации Высшего Судебного Совета, представляет Сенату Парламента для избрания и освобождения от должности Председателя Верховного суда республики, председателей коллегий и судей Верховного суда;

2) по рекомендации Высшего Судебного Совета назначает на должность председателей областных и приравненных к ним судов, председателей коллегий и судей областных и приравненных к ним судов;

3) по представлению министра юстиции, основанному на рекомендации Квалификационной коллегии юстиции, назначает председателей и судей других судов республики См.: Касымбеков М.Б. Становление института президентства в Республике Казахстан. Астана, 2000. С. 167..

Объем полномочий президента в президентской республике во многом зависит от расстановки сил на внутриполитической сцене, порой определяющей разное толкование конституции - более близкое к парламентской или, наоборот, к президентской республике, что позволяет приспосабливать ее нормы к различным обстоятельствам. Во Франции, если президент и парламентское большинство принадлежат к одной политической партии (блоку партий), безусловный приоритет в сфере исполнительной власти принадлежит президенту, в то время как на долю премьер-министра и правительства остается исполнение решений, принятых президентом. Победа на парламентских выборах партии (блока партий), оппозиционных президенту, резко усиливает дуализм внутри исполнительной власти и приводит к ограничению фактической компетенции президента, сужению свободы его политического маневра См.: Майлыбаев Б.А. Становление и эволюция института Президента Республики Казахстан: проблемы, тенденции, перспективы (опыт политико-правового исследования). Алматы, 2001. С. 200..

К важнейшим полномочиям президента при любой форме правления относятся функции, связанные с деятельностью парламента, а также с самим законодательным процессом. Право роспуска парламента обычно предоставляется президенту в парламентских и полупрезидентских республиках. В парламентских республиках президент, как правило, может предпринять подобный шаг лишь по рекомендации правительства. В полупрезидентских республиках он имеет право осуществлять данное полномочие и по своей инициативе. Одним из наиболее распространенных оснований для роспуска парламента президентом является длительная невозможность формирования правительства из-за позиции парламента. По Конституции Российской Федерации президент может распустить Государственную Думу в случае трехкратного отклонения представленных президентом кандидатур председателя правительства (п. 4 ст. 111) См.: Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий / Под.ред. Б.Н. Топорнина. М., 1997. С. 568., а также при повторном выражении ею недоверия правительству в течение трех месяцев (п. 3 ст. 117) См.: Там же. С. 594..

На право президента распустить парламент накладывается ряд серьезных ограничений, с целью защитить представительскую власть от своеволия главы государства. К весьма распространенным ограничениям относится запрещение роспуска парламента в течение определенного срока до или после парламентских выборов. Конституция Франции, например, запрещает роспуск парламента в течение года с момента выборов нового Национального собрания взамен распущенного (ст. 12). Президенты Италии, России, Румынии не вправе делать это в последние шесть месяцев своего конституционного мандата. Может быть предусмотрено также ограничение общего числа роспусков парламента См.: Касымбеков М.Б. Становление института президентства в Республике Казахстан. Астана, 2000. С. 168.. Согласно ст. 29 Конституции Австрии, президент имеет право распустить парламент по одной и той же причине только один раз в течение всего срока своих полномочий Невинский В.В. Основы современного конституционализма Австрии и Германии. Барнаул, 1997. С. 90.. В Румынии парламент не может быть распущен более одного раза в течение года (п. 2 ст. 89 Конституции Румынии). Наряду с положениями, позволяющими оказывать общее влияние на законодательную деятельность парламента, президент зачастую наделяется правом издавать собственные нормативные акты. В парламентской республике такие полномочия осуществляются строго по рекомендациям правительства, которое и несет за них ответственность. В странах же, где президент наделен реальной исполнительной властью, он самостоятельно издает нормативные акты, которые зачастую не нуждаются в министерской контрассигнации См.: Касымбеков М.Б. Становление института президентства в Республике Казахстан. Астана, 2000. С. 169..

В Казахстане согласно Конституции 1995 г., именно правительство во главе с премьер-министром стало возглавлять исполнительную ветвь власти. Однако, объем полномочий президента по отношению к правительству, а также широко распространенная практика решения президентом конкретных управленческих вопросов, дают основание говорить о президенте Казахстана как о фактическом главе исполнительной власти. Во-первых, по конституции, президент назначает премьер-министра с согласия парламента, но в связи с тем, что в парламенте, как уже было рассмотрено, отсутствует реальная оппозиция главе государства, он практически волен назначать на этот пост кого угодно. Во-вторых, президент имеет обширные полномочия по назначению остальных членов правительства. По предложению премьер-министра он назначает на должность и освобождает от должности его членов. Согласия парламента на проведение этих кадровых перестановок не требуется. В-третьих, поскольку президент имеет конституционное право председательствовать на заседаниях правительства по особо важным вопросам, он в отдельных случаях может взять руководство им на себя, давать непосредственные поручения и указания всем членам правительства. И последнее, ключевым полномочием во взаимоотношениях президента с правительством является его право принимать решение об отставке правительства. Как уже отмечалось ранее, вотум недоверия правительству может вынести парламент, но он не является для президента обязательным. Тот вправе по собственной инициативе принять решение о прекращении полномочий правительства, освобождении от должности премьер-министра и любого члена правительства (п. 7 ст. 70 Конституции РК). Таким образом, именно президент во всех случаях решает судьбу правительства См.: Там же. С. 169..

Особое значение при рассмотрении проблемы эволюции института президентства в Казахстане имеют разделы VI и VII Конституции 1995 г., посвященные судебной власти. В соответствии с новым Основным законом, в Казахстане ликвидирован Конституционный суд и образован Конституционный Совет, что свидетельствует о снижении статуса высшего судебного органа и наделении его фактически совещательными функциями. Кроме того, право назначать судей всех рангов практически целиком передано главе государства. В соответствии с п. 2 ст. 71, Председатель Конституционного Совета назначается президентом республики и в случае разделения голосов поровну его голос является решающим. Из 7 членов Конституционного совета, двое, помимо Председателя, также назначаются президентом, причем глава государства в соответствии с конституционным законом, вправе досрочно освободить их от должности. Помимо этого, президент республики может внести возражения на решение Конституционного Совета в целом или в той или иной его части, которые преодолеваются двумя третями голосов от общего числа членов Конституционного Совета. Основываясь на рекомендации Высшего судебного Совета, "Президент Республики представляет Сенату Парламента для избрания и освобождения от должности Председателя Верховного Суда Республики, председателей коллегий и судей Верховного Суда" (п. 1 ст. 82 Конституции). Так как Сенат фактически зависит от исполнительной власти, подчиненной в свою очередь президенту, то, скорее всего, кандидатуры на эти должности утверждаются верхней палатой парламента безоговорочно. Высший Судебный совет возглавляется Председателем, назначаемым президентом, и состоит из председателя Конституционного Совета (назначаемого президентом), председателя Верховного суда (назначаемого президентом с согласия Сената), генерального прокурора (назначаемого президентом с согласия Сената, в соответствии со ст. 44), министра юстиции (назначаемого президентом), депутатов Сената, судей и других лиц, назначаемых президентом республики (ст. 82 п. 4). Председатели областных и приравненных к ним судов, председатели коллегий и судьи областных и приравненных к ним судов назначаются на должность президентом по рекомендации Высшего Судебного совета (ст. 82 п. 2). Председатели и судьи других судов назначаются на должность также президентом по представлению министра юстиции, основанному на рекомендации квалификационной коллегии юстиции (ст. 82, п. 3). Все вышеперечисленное безоговорочно приводит к мысли, что (хотя глава государства с точки зрения принципа независимости судей не может вмешиваться в деятельность судебных органов) в Республике Казахстан судебная власть подчинена Президенту.

Таким образом, в Казахстане произошла консолидация всех ветвей власти в руках одного человека - президента. В год принятия ныне действующей Конституции Республики Казахстан (1995 г.) состоялся и референдум (не выборы) (курсив автора) по продлению президентских полномочий до декабря 2000 года. Налицо высочайший уровень концентрации и монополизации функций управления государством в руках президента. Конституция не предусматривает необходимую для стабильной и слаженной работы ветвей власти систему "сдержек и противовесов". Провозглашая основные демократические принципы, она перестала обеспечивать их выполнение. Следовательно, даже на формальном уровне стал наблюдаться отход от принципов демократии и начали вырисовываться черты авторитаризма, которые в конце концов были закреплены и в других нормативных актах.

Как видно из приведенного выше анализа, все три ветви власти сконцентрированы практически в «одних руках», что создает реальную угрозу демократическим устоям Республики Казахстан. И эти опасения неслучайны, пока общественность не получит существенных гарантий, одним из которых может выступить перевыборы ныне действующего Президента Н.А. Назарбаева. Но при этом общество до того привыкло видеть его в качестве руководителя государства, что с испугом смотрит на будущее страны в случае избрания главой государства иного лица, в связи с чем Нурсултану Абишевичу Назарбаеву будет намного легче заместить себя достойным правопреемником.

2.3 Нормативно-правовые акты Президента в системе правового регулирования

Существенно определяет правовое положение Президента Республики Казахстан и юридическая сила издаваемых им нормативно-правовых актов. Полномочия Президента и в правотворческой деятельности определены Конституцией (статья 45) и Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу конституционного закона «О Президенте Республики Казахстан» от 26 декабря 1995 года (статья 20).

Нормативные указы Президента имеют наиболее высокую иерархическую силу в системе подзаконных нормативных правовых актов и издаются на основе и в развитие законов. Этот вывод прямо вытекает из пункта 1 статьи 45 Конституции РК. Она провозглашает, что Президент республики «на основе и во исполнение Конституции и законов издает указы и распоряжения». Согласно Конституции указы Президента обязательны для исполнения на всей территории Республики Казахстан, они не должны противоречить законам, но и не являются строго подзаконными актами. Внесение изменений и дополнений, а также отмена действия указов Президента республики производится указами Президента. В случае возникновения противоречий между нормативными указами Президента, обладающими одинаковой юридической силой, руководствоваться следует актом, вступившим в силу позднее¹¹ Тлембаева Ж. Нормативные акты президента Республики Казахстан в системе правового регулирования // Фемида. 2003. № 7. С. 36..

Посредством издания указов осуществляются конституционные полномочия Президента, требующие издания акта Президента. В указах, нормативных актах Президента решаются вопросы обеспечения согласованного функционирования всех ветвей государственной власти, ответственности органов власти и должностных лиц в соответствии с Конституцией и законами.

При помощи указов Президента осуществляется правовое регулирование вопросов, не входящих в законодательную компетенцию парламента, компетенцию правительства и других органов государства. Таким образом, Президент не может принимать нормативные указы по вопросам, отнесенным Конституцией и законами к компетенции как высших, так и местных государственных органов.

Парламент Республики Казахстан на совместном заседании палат по инициативе Президента вправе делегировать ему законодательные полномочия. Делегирование законодательных полномочий Президенту может состояться, если за это голосовало две трети от общего числа депутатов.

В день самороспуска - 10 декабря 1993 года Верховный Совет Республики Казахстан принял Закон «О временном делегировании Президенту Республики Казахстан и главам местных администраций дополнительных полномочий» См.: Казахстанская правда, 1993. 15 декабря. С. 8., в соответствии с которым на Президента легла дополнительная нагрузка по бесперебойному нормативно-правовому обеспечению проводимых в республике преобразований. Пользуясь этим правом, Президент в 1994-1995 годы принял сотни указов, имеющих силу законов и, как пишет Г.С. Сапаргалиев См.: Сапаргалиев Г.С. Конституционное право Республики Казахстан. Алматы, 1998. С. 121., «указанный закон был прецедентом, предвосхитившим соответствующую правовую норму Конституции 1995 года».

Делегирование не может превышать одного года. Законы, принимаемые Президентом, имеют такую же юридическую силу, как и законы, принимаемые парламентом, и не подлежат утверждению последнего. В соответствии с Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу конституционного закона, «О Президенте Республики Казахстан» См.: Казахстанская правда, 1995, 30 декабря. С. 9. от 26 декабря 1995 года в случае, предусмотренном пунктом 2 статьи 61 Конституции, Президент принимает указы, имеющие силу законов (пункт 2 статьи 20). Такая форма указа употребляется весьма часто, что связано с регулированием наиболее важных общественных отношений, особенно если они не урегулированы законом. Как пишет С.А. Авакьян См.: Авакьян С.А. Указы Президента и их юридическая сила // Фемида. 2003. С. 46., указ Президента в данном случае как бы заменяет законодательное регулирование.

Вопрос соотношения закона и указа всегда вызывал широкое обсуждение в правовой литературе. Этот вопрос возникал и в монархических формах правления, при конституционной монархии, например, как соотношение указа императора и актов парламента. Он был актуален в Советском государстве, не менее значим и в президентской республике. Его решение - неоднозначно.

При подготовке Конституции СССР 1936 года первоначально указ предполагалось использовать с целью конкретизации и толкования законов. Затем в соответствии с положениями Конституции СССР 1977 года (статья 123) издание указов Президиума Верховного Совета СССР стало правовой формой его деятельности по осуществлению своих функций, однако с тем условием, что такие указы, если они имеют законодательный характер, должны утверждаться на последующих сессиях Верховного Совета²² См.: Сапаргалиев Г.С. Конституционное право РК. Алматы, 1998. С. 121..

Первое время такая практика действительно существовала. Но впоследствии в силу политических соображений, неудобства открытого обсуждения тех или иных непопулярных законов многие указы остались неутвержденными и стали играть роль законов, причем длительное время. Появились закрытые секретные указы законодательного характера. Ценность таких указов, как оперативно принятых нормативно-правовых актов, была полностью утрачена подчас их недемократическим, антигуманным содержанием.

В настоящее время проблема указа Президента и закона в Казахстане стоит иначе: вправе ли вообще Президент при отсутствии соответствующего закона или до принятия такового регулировать те или иные важнейшие общественные отношения указами.

Указ как акт главы государства, который должен реализовать его полномочия, не может подменять или даже временно замещать закон. В противном случае, нарушается принцип "верховенства закона" и рушится иерархия правовой системы, происходят большие потрясения и в социальной жизни, возникают большие социальные напряженности.

Ряд аналитиков считает, что в условиях переходного периода наделение Президента Казахстана дополнительными полномочиями, определенное перераспределение полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти было достаточно обоснованным.

Такое положение оправдывается теми соображениями, что парламент не успевает своевременно реагировать на запросы общества и поэтому необходимо ускорять развитие законодательства посредством издания указов Президента. В этих условиях Президент обязан восполнять правовые пробелы. Тем более, что существует и конституционно-правовая основа для такого рода президентских актов. Во-первых, указы Президенты - это акты главы государства. Другими словами, их подзаконный характер не очевиден. Разумеется, эти указы не должны противоречить Конституции и законам. Но при наличии правовых пробелов их восполнение с помощью нормативных актов главы государства до принятия соответствующих законов вполне естественно и правомерно. Во-вторых, необходимость выполнения функций гаранта Конституции также обусловливает возможность издания Президентом нормативных указов для обеспечения действия Конституции. Таким образом, указы Президента являются полноценной правовой базой для возникновения и изменения тех или иных общественных отношений. В-третьих, одной из конституционных прерогатив Президента является определение основных направлений внутренней и внешней политики страны.