Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Диплом

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации

Содержание

Введение

Глава 1. Правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

1.1 Порядок назначения на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

1.2 Компетенция Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

1.3 Обеспечение деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Глава 2. Институт Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации

2.1 Правовые основы формирования и деятельности Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации

2.2 Компетенция Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации

Заключение

Список использованных источников

должность право российский

Введение

Конституция новой России провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью, а признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства. Политика Российской Федерации как социального государства «направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Конституция нашей страны исходит из того, что права и свободы человека незыблемы и никакие другие ее положения не могут им противоречить. Защита государственными органами и институтами, в том числе и внесудебными, прав и свобод основывается на конституционной гарантии государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

Конечно, главенствующим и определяющими в системе государственной защиты прав и свобод в правовом государстве являются органы судебной власти, прямое и непосредственное назначение которых - защита законности, прав и свобод человека и гражданина, составляющих саму основу права.

Во всех демократических государствах, в развитой системе несудебных форм правовой защиты, одно из центральных мест занимает институт Уполномоченного по правам человека, основным назначением которого является защита и восстановление нарушенных и ущемленных прав личности. Данный институт в сравнении с другими правозащитными организациями обладает наиболее действенными полномочиями в восстановлении прав и интересов человека и гражданина.

Актуальность темы исследования обусловлена возросшей необходимостью защиты прав и свобод человека в связи с продолжающимися процессами формировании социально-экономической, политической и духовной сфер жизни общества, а также в связи с дальнейшей реорганизацией государственной власти в нашей стране на современном этапе, построением правового государства и активным формированием институтов гражданского общества. В настоящий период в Российской Федерации предпринимается попытка создания системы защиты прав человека, которая отвечала бы международным стандартам в области взаимодействия личности, общества и государства. В соответствии с общепризнанными нормами и принципами международного права в России на конституционном уровне утверждены права и свободы человека и гражданина как высшая ценность. В этой связи механизм защиты прав человека должен стать значимой преградой произволу, барьером на пути встречающихся противоправных действий со стороны государственных чиновников в отношении прав и свобод человека. Права человека реализуют сущность самого «человека его способность к логическому, абстрактному мышлению, к творчеству» саморазвитию, они обусловливают его социальную активность и ответственность. Без соблюдения прав человека общество обречено на деградацию и угасание. В современных условиях общество не имеет другого выбора для своего выживания и прогресса: оно должно гарантировать права человека или обречь себя на гибель от бесконечных войн, насилия, преступности, бесправия, порабощения, эксплуатации человека человеком и изощренного унижения человеческого достоинства.

Сегодня формирование механизма защиты прав человека, а именно усовершенствование политико-правового института Уполномоченного по правам человека, оптимизация его деятельности, является одной из осуществляемых и стране государственно-правовых реформ, но это процесс длительный и сложный, требующий постепенного преодоления целого комплекса трудностей становления и здесь актуальным представляется изучение исторического опыта, достижений мировой цивилизации в сфере защиты прав человека. Институт Уполномоченного по правам человека сформировался в рамках европейской правовой традиции и существует сегодня во многих странах мира, его особая роль состоит в том, что он находится между обществом и властью, поскольку, с одной стороны, это - орган государства, а с другой -- это агент гражданского общества, призванный реагировать на нарушения прав человека со стороны государственных структур и чиновников и применять предоставленные ему тем же государством меры воздействия. Говоря о реализации конституционного права человека на защиту его прав от попирания государственными чиновниками, необходимо осознавать, что необходимость этого процесса во многом зависит не только от наличия всего комплекса необходимые законов, обеспечивающих полноценную дееспособность Уполномоченного по правам человека, но и от понимания личностью своих прав и возможностей, от действительной способности грамотно пользоваться этими правами. В связи с вышесказанным нельзя недооценивать сущность и социальную роль Уполномоченного по правам человека, потому что как политико-правовой институт он является необходимой формой развития и возвышения государственности и демократии. В сегодняшней России институт Уполномоченного по правам человека - это сравнительно новый, конституционный институт, который стал результатом поиска новых институциональных форм с целью сделать механизм защиты прав человека более эффективным.

Теоретическую основу исследования составляют работы следующих авторов: Ю.Е. Аврутина, Е.В. Аграновской, Л.И. Антоновой, Ю.Я. Баскина, В.В. Бойцовой, С.Б. Глугааченко, Э.Л. Григониса, Р.Н. Жильского, А.В. Зиновьева, А.В. Клюева, Е.А. Лукашевой, О.О. Миронова, Е.I. Радюшиной, В.Б. Романовской, В.П. Сальникова, А.А. Старовойтова, А.Ю. Сунгурова, Л.В. Тихомировой, М.Ю. Тихомирова, Л.Б. Тиуновой, Н.Ю. Хаманевой, Б.С. Эбзеева.

Объектом дипломного исследования являются правоотношения в сфере организации и функционирования деятельности института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в связи с развитием и укреплением государственно-правового механизма зашиты прав человека в России. Предметом же исследования являются теоретические и практические аспекты деятельности института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (а также и Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации) как основополагающего конституционного инструмента государственно-правовой охраны и защиты прав и свобод личности в ее отношениях с государством.

Целью дипломного исследования является комплексный анализ особенностей становления, развития, правового положения и деятельности института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации как самостоятельного элемента государственно-правового механизма современной России, определение его места и роли в процессе защиты субъективных прав и законных интересов российских граждан.

Источниковедческую основу исследования составили: Декларация прав человека и гражданина в Российской Федерации 1991 г., Конституция Российской Федерации 1993 г.; конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, а также конституции зарубежных государств; международно-правовые документы: Всеобщая Декларация прав человека; Международный пакт о гражданских и политических правах; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод; отраслевое и текущее законодательство Российской Федерации и ее субъектов. В подготовке дипломного исследования использовались официальные документы и материалы, освещающие деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и его аппарата.

Диплом представляет собой комплексное исследование юридической природы условий становления, а также конституционно-правовых основ деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, его места в механизме защиты субъективных прав, порядка взаимодействии с государственными органами и негосударственными институтами с учетом особенностей формирования основ гражданского общества и правового государства в современной России; содержит авторскую концепцию института Уполномоченного по правам человека, исходящую из признания объективной необходимости, самостоятельности, исторической обусловленности и социально значимых функций Уполномоченного по правам человека, как на уровне Федерации, так и на уровне субъектов Федерации как инструмента защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина; выявляет существенные противоречия в определении правового статуса и правовом регулировании деятельности института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации; намечает пути оптимизации деятельности Уполномоченного по правам человека, предлагает меры по совершенствованию её правовой регламентации с учётом позитивного опыта зарубежных стран, а также норм и принципов международного права.

Теоретическая значимость исследования определяется тем, что сформулированные в нем положения и выводы развивают и дополняют раздел науки конституционного права, относящийся к государственно-правовым институтам, регулирующим общественные отношения и сферу взаимодействия личности и государства. В исследовании обобщаются теория и практика правового регулирования деятельности института Уполномоченного по правам человека как государственного органа, осуществляющего защиту прав и свобод личности не только на внутригосударственном, но и на международном уровнях, уточняется категориально-понятийный аппарат, определяющий конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека.

Методологическую основу дипломной работы составили формально- юридический, логический, исторический, сравнительно- правовой методы, а метод системного анализа. Дипломная работа состоит из введения, двух глав, включающих 4 параграфа, заключения и списка использованных источников.

Глава 1. Правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

1.1 Порядок назначения на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Глава 2 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» полностью посвящена порядку назначения Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее Уполномоченный) и освобождения от нее. Статья 6 устанавливает, что «на должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты».

Из сказанного видно, что требования, предъявляемые к кандидату на эту должность, общие и наличие диплома о высшем юридическом образовании не является обязательным условием, предъявляемым к кандидату. Необходимыми являются лишь российское гражданство, достижение определённого возраста и обладание знаниями в области прав и свобод человека и гражданина. Однако этот подход не является традиционным. Мировая практика свидетельствует о желательности наличия у омбудсмена юридического образования, а возрастной ценз законы других стран, как правило, не устанавливают.

Также небольшую специфику имеет и положение о субъектах, имеющих право подавать предложения о кандидатах на должность Уполномоченного. Согласно статье 155 Регламента Государственной Думы, в соответствии со статьей 103 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой большинством голосов от общего числа членов депутатов тайным голосованием. Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного по правам человека могут вноситься в Государственную Думу Президентом РФ, Советом Федерации Федерального Собрания РФ, депутатами Государственной Думы и депутатскими объединениями в Государственной Думе в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного по правам человека, а также в случаях досрочного прекращения полномочий Уполномоченного».

В зарубежных странах кандидатура на пост омбудсмена, в отличие от России, не может вноситься отдельными депутатами, так как такое многообразие субъектов выдвижения на должность влечет за собой и возможность выдвижения многих кандидатур. С одной стороны, такое правило является демократичным, с другой -- может привести к затягиванию процесса выбора кандидатуры, поддерживаемой различными группами и в этом случае не будет обеспечена непрерывность функционирования этой службы.

Если кандидатура на должность Уполномоченного отклонена палатой, фракции или депутатские группы вправе предложить для нового рассмотрения ту же или иную кандидатуру. Повторное рассмотрение кандидатуры проводится на следующий день после получения палатой соответствующего представления.

Согласно Регламенту Государственной Думы тайное голосование проводится с использованием электронной системы подсчета голосов или с использованием бюллетеней. Для проведения тайного голосования и определения его результатов палата избирает открытым голосованием Счетную комиссию Государственной Думы.

При вступлении в должность Уполномоченный приносит присягу следующего содержания: «Клянусь защищать права и свободы человека и гражданина, добросовестно исполнять свои обязанности, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, справедливостью и голосом совести». Это свидетельствует о том, что Уполномоченный принимает на себя не только правовые, но и нравственные обязательства. Присяга символизирует высокую ответственность Уполномоченного по правам человека за принимаемые решения.

Согласно п. 2 ст. 9 Закона, присяга приносится на заседании Государственной Думы непосредственно после назначения Уполномоченного на должность. Это правило призвано продемонстрировать морально-политическую ответственность Уполномоченного перед нижней палатой парламента. Несомненно, что присяга имеет важное юридическое значение, поскольку означает вступление его в должность.

Срок полномочий Уполномоченного составляет пять лет, хотя Государственная Дума избирается сроком на четыре года. В мировой практике сроки избрания варьируются и определяются условиями построения и функционирования высших органов государственной власти. Ни в одной стране не практикуется назначение на должность омбудсмена пожизненно. Везде они назначаются на определенный срок (от трех до десяти лет) и в большинстве государств могут быть переизбраны. Как и в зарубежных странах, в российском законодательстве срок полномочий ограничивается двумя сроками замещения должности, что призвано обеспечить независимость и беспристрастность службы.

В статье 11 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека» содержится полный и исчерпывающий перечень видов деятельности, занятие которых несовместимо с выполнением функций Уполномоченного. Анализ данной статьи позволяет предположить, что Уполномоченному не возбраняется быть депутатом представительного органа местного самоуправления, а также не запрещается заниматься любой преподавательской, научной или иной творческой деятельностью, поскольку это позволяет поддерживать высокий профессиональный уровень, необходимый для выполнения основных обязанностей.

Несомненно, что Уполномоченный не может входить в руководящий состав партий и общественных объединений, преследующих политические цели. Уполномоченный вправе, как и любой гражданин, иметь определенные политические убеждения и поддерживать любое общественное движение, преследующее политические цели, но ему запрещено публично выражать свои политические взгляды.

Одним из способов упрочения позиции омбудсмена в политической системе является привлечение политических партий к процессу отбора и назначения омбудсменов. Проблематична и деполитизация статуса Уполномоченного, так как на практике он все равно будет сталкиваться с политическими вопросами. Тем не менее, омбудсмены, как и конституционные суды, должны быть более отстраненными, менее задействованными в общественных вопросах, чем иные ветви власти.

Анализ вышеназванного закона показывает, что Уполномоченный обладает практически абсолютной неприкосновенностью. Гарантии неприкосновенности, установленные для Уполномоченного, равны по своему объему и значению гарантиям неприкосновенности депутатов Государственной Думы и Совета Федераций.

В целях предотвращения незаконных и необоснованных попыток смещения независимого лица Законом предусмотрено только четыре основания досрочного освобождения Уполномоченного от должности:

- нарушение требований статьи 11 Федерального Конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»;

- вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении Уполномоченного;

- ввиду его неспособности по состоянию здоровья или по иным причинам в течение длительного времени (не менее четырех месяцев подряд) исполнять свои служебные обязанности;

- в случае подачи им заявления о сложении полномочий.

Этот перечень является исчерпывающим, и отметим, что Закон не предусматривает в качестве оснований прекращения полномочий утрату доверия Государственной Думы, нарушение Уполномоченным присяги, тогда как, законодательство большинства стран придерживается правила, в силу которого омбудсмен выполняет свои функции, пока ведет себя безупречно. Также российским законом не регламентирована процедура отставки - сроки, этапы, инициаторы возбуждения вопроса об отставке.

Не прописана в Законе и процедура отстранения от должности в случае неспособности Уполномоченного осуществлять свои обязанности по состоянию здоровья. Вопрос о представлении заключения государственной медицинской комиссии, назначенной Государственной Думой в целях оценки состояния здоровья Уполномоченного также не регламентирован.

Пункт 4 статьи 13 вышеназванного закона определяет, что досрочное освобождение Уполномоченного от должности производится постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Но Закон не указывает, какое количество голосов необходимо для досрочного освобождения от Должности. Новый Уполномоченный по правам человека, в случае досрочного сложения полномочий предыдущего Уполномоченного по основаниям ст.13 Закона, назначается Государственной Думой в течение двух месяцев со дня досрочного освобождения прежнего.

Порядок назначения на должность, как, впрочем, и освобождения Уполномоченного по правам человека в РФ от должности, находится в противоречии с требованиями Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года, а также Международного пакта о гражданских и политических правах.

Главным требованием указанных международных документах к правам человека является их реальность, а также наличие и надёжность механизма, гарантий их обеспечения, в том числе посредством назначения на должность Уполномоченного по правам человека лиц, способных реализовать эти гарантии. Правовой механизм регулирования порядка назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в РФ не в полной мере содержит такие гарантии. Жёсткая фракционная борьба в представительных органах власти, осуществляющих процедуру выборов, обусловленная острыми социальными противоречиями, и отражающая сложившееся соотношение социально-политических сил в стране, не позволяет выработать законодателям верный и объективный подход к выбору кандидатуры на эту должность.

На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы:

- Во - первых, порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в РФ является существенной составной частью его правового статуса, основы которого должны быть определены не в Федеральном Конституционном Законе, а в Конституции РФ, что вытекает из самого подхода законодателя к концепции прав и свобод человека и гражданина. Поскольку сами права и свободы составляют предмет конституционного регулирования, то и основы механизма их обеспечения должны регулироваться основным законом государства, о чём свидетельствует опыт наиболее передовых стран. В Конституции целесообразно закрепить принципы несменяемости, партийной беспристрастности при выполнении Уполномоченным своих обязанностей и верности своему конституционному долгу в виде требования его приверженности Конституции и принятия присяги на верность этому долгу.

Во - вторых, основным противоречием установленного порядка назначения на должность Уполномоченного по правам человека, является несоответствие требуемых критериев кандидата на должность требованиям международных стандартов.

В - третьих, порядок и процедура выдвижения и, особенно назначения Уполномоченного на должность или освобождения его должности должны регулироваться не Регламентом Государственной Думы, как это имеет место в настоящее время, а непосредственно Федеральным Конституционным Законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

В - четвертых, назначение Уполномоченного по правам человека на должность и его освобождение от должности - одна из принципиальных проблем, как государства, так и общества, личности. И процедура назначения или освобождения должна быть не внутренним делом Государственной Думы, а делом, максимально открытым и гласным для всех граждан, которые кровно заинтересованы в строгом соблюдении своих конституционных прав и свобод.

В - пятых, в Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» необходимо чётко урегулировать и вопрос о досрочном освобождении Уполномоченного от должности, предусмотрев в качестве основания такого освобождения невозможность исполнения обязанностей по состоянию здоровья.

1.2 Компетенция Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Уполномоченные по правам человека являются государственными органами, которые участвуют во всех четырех структурных элементах механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: в охране, защите, пропаганде прав и свобод и оказании квалифицированной юридической помощи.

По нашему мнению, взаимодействие государственных органов, обеспечивающих права и свободы человека и гражданина, следует подразделять на внутреннее и внешнее. Внутреннее взаимодействие -- это процесс воздействия органов друг на друга, при котором их взаимное влияние как элементов единого механизма влечет развитие и совершенствование каждого. Внешнее взаимодействие - это их совместные действия по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, в Российской Федерации, основанные на принципах сотрудничества и взаимопомощи.

Исходя из существования двух целей деятельности Уполномоченных по правам человека, можно сказать, что внешнее взаимодействие позволяет им реализовывать первую (основную) цель - содействие реализации прав и свобод человека и гражданина. Внутреннее взаимодействие направлено на достижение второй (косвенной) цели -- повышения эффективности государственного и муниципального управления. Необходимо отметить, что, разделяя взаимодействие на внутреннее и внешнее, мы не проводим четкой грани между ними, поскольку развитие и совершенствование самих институтов обеспечения прав человека положительно влияет на ситуацию с правами человека в целом.

Кроме того, соответственно четырем основным задачам деятельности Уполномоченных по правам человека следует, на наш взгляд, выделять четыре сферы взаимодействия. Это взаимодействие 1) в совершенствовании законодательства о правах и свободах человека и гражданина; 2) в восстановлении нарушенных прав и свобод; 3) в просвещении по вопросам прав и свобод человека; 4) в развитии международного сотрудничества в области прав человека. Рассмотрим каждую сферу взаимодействия подробно:

1. Совершенствование законодательства о правах и свободах человека и гражданина и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права является одним из наиболее важных направлений деятельности Уполномоченного, посредством которого он участвует в охране прав и свобод. Работая в этом направлении, Уполномоченный по правам человека в РФ тесно взаимодействует с субъектами права законодательной инициативы, обращаясь с предложениями об изменении и дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации либо о восполнении пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации. Сам Уполномоченный по правам человека в РФ правом законодательной инициативы, как указывалось выше не обладает.

Анализируя доклады о деятельности, письма, заключения Уполномоченного по правам человека в РФ за 1998--2005 годы, можно найти большое количество предложений, рекомендаций по совершенствованию законодательства РФ в области прав человека, правоприменительной практики и административных процедур. По вопросам приведения законодательства РФ в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права издан специальный доклад Уполномоченного по правам человека в РФ от 20 мая 2002 года «О выполнении Россией обязательств, принятых при вступлении в Совет Европы».

Особо отметим возможность Уполномоченного по правам человека в РФ осуществлять предварительный контроль за проектами законов, что позволяет предотвратить негативные последствия от действия содержащихся в них норм, нарушающих права и свободы человека. Несмотря на то, что в Федеральном конституционном законе «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» нормы, закрепляющие этот вид деятельности отсутствуют. Уполномоченный предпринимает следующие шаги; выявляет имеющие отношение к правам человека законопроекты, которые могут вызвать негативные последствия, определяет их соответствие международным обязательствам, Конституции РФ и существующему законодательству, оценивает потенциальные последствия для соблюдения прав человека, направляет свое заключение о законопроектах, затрагивающих права и свободы, внесенных на рассмотрение в Государственную Думу.

По нашему мнению, в ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» необходимо закрепить обязанность Уполномоченного по правам человека в РФ давать заключения на такие проекты законов, а также право принимать участие в рабочих группах, создаваемых для разработки проектов законов, касающихся прав и свобод человека и гражданина. Для осуществления этой деятельности можно наделить его правом получать примерные программы законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию и находящиеся на рассмотрении проекты законов, которые касаются прав и свобод человека и гражданина, для подготовки и представления его отзывов, предложений и замечаний.

Возможным путем повышении эффективности работы Уполномоченного по совершенствованию законодательства станет создание в Государственной Думе РФ Комитета по правам человека, одним из направлений деятельности которого была бы работа по взаимодействию с Уполномоченным по правам человека. Необходимо сказать, что существование подобных комитетов в Парламенте характерно для большинства стран со стабильным демократическим режимом. Кроме того, в некоторых странах (Великобритания, Швеция) существуют специальные комитеты, обеспечивающие тесное сотрудничество омбудсмена с законодательной властью. Так, по словам Н.Ю. Хаманевой, «в Великобритании с момента введения института Уполномоченного за его деятельностью наблюдает специальный выборный Комитет из 8-10 членов палаты представителей. Комитет изучает, как реализуются рекомендации Уполномоченного, какой они вызывают эффект, есть ли необходимость в расширении сферы юрисдикции Уполномоченного. Через Комитет Уполномоченный может подавать в Парламент или Правительство предложения о дополнении правовых норм или добиваться изменения законодательства».

В обязанности Комитета по правам человека Государственной Думы РФ, по нашему мнению, должно входить тщательное рассмотрение всех предложений Уполномоченного по правам человека в РФ по совершенствованию законодательства, а также подготовка рекомендаций по совершенствованию работы в сфере права человека на основе анализа его докладов. Уполномоченному следует предоставить право обращаться в Комитет для расследования фактов нарушения прав и свобод граждан.

Взаимодействие в совершенствовании законодательства осуществляется также между Уполномоченным и Конституционным судом Российской Федерации. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, согласно №1-ФКЗ, может обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Таким образом, он имеет в этой сфере ровно столько же прав, сколько и любой гражданин Российской Федерации. За время функционирования Уполномоченного по правам человека Конституционный Суд принял два определения: по его жалобе от 17 октября 2001 года и по ходатайству от 12 марта 2002 года.

По верному замечанию И.А. Кравца, «конкретное дело всегда связано с правами гражданина или объединения граждан, которые сами могут выступать инициаторами жалобы. Поэтому Генеральный прокурор или Уполномоченный по правам человека реально могут только дублировать подобные обращения граждан и их объединений. В связи с этим потенциальные возможности должностных лиц оказываются невостребованными. По всей видимости, для должностных лиц такого уровня власти целесообразнее будет использование процедуры абстрактного контроля. Правом на осуществление этой формы контроля они сейчас не обладают».

В таком случае Уполномоченному по правам человека в РФ желательно предоставить право обращения в Конституционный Суд РФ с запросами о соответствии федеральных законов, иных нормативных актов и не вступивших в силу международных договоров РФ Конституции Российской Федерации. Для этого нужно внести соответствующие изменения в статью 29 ФКЗ №1 «Об Уполномоченном по правам человека в РФ», в статьи 84, 88 ФКЗ от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» и часть 2 статьи 125 Конституции РФ.

2. Взаимодействие Уполномоченных по правам человека с органами внутренних дел, прокуратурой и судом - это наиболее яркий пример сочетания внутреннего и внешнего взаимодействия в восстановлении нарушенных прав и свобод. С одной стороны, это государственные органы и, следовательно, подлежат контролю со стороны Уполномоченного, поскольку согласно и. 1 ст. 16 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих. С другой стороны, в сотрудничестве с прокуратурой, судами, органами внутренних дел Уполномоченные осуществляют основное направление деятельности - восстановление нарушенных прав и свобод.

Правовую основу для внешнего взаимодействия составляет статья 29 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ». Она позволяет Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации стимулировать применение средств защиты иными органами и должностными лицами. Мы не согласны с критическим замечанием Л.В. Бойцовой и В.В. Бойцовой о том, что «статья 29, регулирующая полномочия Уполномоченного по результатам проверки жалоб, фактически отводит этому институту маргинальную роль катализатора иных средств правовой защиты (суда и прокуратуры в первую очередь)». На наш взгляд, эта роль способствует активизации деятельности многих органов, защищающих права и свободы человека и гражданина. Можно сказать, что в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина основная роль Уполномоченных состоит в том, чтобы стимулировать применение средств защиты иными органами и должностными лицами. Она не умаляет предназначение Уполномоченного в механизме обеспечения прав и свобод, а, наоборот, отражает его специфику и достоинства. Однако для ее осуществления необходимо усилить корреспондирующие обязанности соответствующих органов и должностных лиц.

Сейчас установленные ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» обязанности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц сводятся к беспрепятственному предоставлению запрошенных материалов и документов; рассмотрению рекомендаций, содержащихся в заключениях Уполномоченного; запрету вмешательства в деятельность и воспрепятствования деятельности Уполномоченного. Права, предоставленные статьей 29 №1-ФКЗ, не подкреплены обязанностями соответствующих органов по рассмотрению заявлений и ходатайств Уполномоченного и реагированию на них. Ни в законе "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 г. № 2202-1, ни в процессуальном законодательстве нет упоминания об обязанности прокуроров и судей рассматривать ходатайства Уполномоченных по правам человека и о процедуре работы с его ходатайствами и заявлениями. В ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» также не предусмотрено обязательности рассмотрения судебными органами и прокуратурой заявлений и ходатайств Уполномоченных. Поэтому для совершенствования деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ и реализации его прав, статью 29 ФКЗ необходимо дополнить нормой следующего содержания; «О результатах рассмотрения направляемых Уполномоченным ходатайств и заявлений, в соответствии с подпунктами 1, 2, 3, 4 пункта 1 настоящей статьи, Уполномоченный должен быть письменно уведомлен не позднее одного месяца со дня их поступления». Аналогичную норму следует закрепить и в ФЗ «Об Основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ».

Для совершенствования стиля и методов работы Уполномоченное по правам человека в РФ предлагается издание Президентом РФ Указа об утверждении положения о координации деятельности по защите и соблюдению прав и свобод человека и гражданина в РФ. Уполномоченный по правам человека мог бы обеспечить координацию деятельности федеральных государственных органов в области планирования мероприятий по обеспечению и защите прав и свобод граждан. Для решения этой задачи Уполномоченный должен иметь право проводить координационные совещания, создавать рабочие группы, получать аналитическою информацию, осуществлять иные полномочия.

3. Одно из важнейших направлений деятельности Уполномоченных - образование и просвещение по вопросам прав и свобод человека -- реализуемая при выполнении двух функций: консультационной (повышение профессионализма и качества работы государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих) и информационно-воспитательной (повышение правовой культуры населения). Как отмечается в докладе Уполномоченного по правам человека в РФ: «Для большинства российских граждан характерны правовой нигилизм, незнание законов и методов защиты своих прав. Эти черты присущи также и должностным лицам, что является одной из причин нарушения прав человека в экономической, социальной, политической, культурной сферах».

ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» закрепляет лишь одну возможность для осуществления консультационной функции. Согласно пункту 1 статьи 31, по результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный вправе направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур.

Однако в действительности работа Уполномоченного по правам человека значительно шире: аппарат Уполномоченного готовит и издает информационные буклеты для сотрудников органов внутренних дел и исправительных учреждений, оценивает уровень обучения правам человека в системе различных министерств и ведомств. По инициативе Уполномоченного и при поддержке администраций ряда субъектов Российской Федерации, общероссийских неправительственных правозащитных и общественных организаций в 2003 году было проведено три межрегиональных научно-практических семинара - в Красноярске, Владивостоке и Волгограде. В них приняли участие более 300 человек: государственные чиновники, муниципальные служащие, правозащитники, сотрудники территориальных органов юстиции и правоохранительных органов, регионоведы, журналисты, религиозные деятели из субъектов Российской Федерации.

Нормы, регламентирующие формы и методы осуществления информационно-воспитательной функции в ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ»» отсутствуют. Тем не менее, на основании анализа докладов Уполномоченного по правам человека в РФ можно выделить следующие направления информационно-воспитательной работы:

А.) Сбор, подготовка и распространение информационных материалов.

Сюда относится издание и распространение ежегодных и специальных докладов Уполномоченного по правам человека в РФ и Уполномоченных по правам человека в субъектах, сборников нормативно-правовых актов, включающих внутреннее законодательство и международно-правовые документы по правам человека, литературы информационно-справочного и просветительского характера.

По нашему мнению, в ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» следует предусмотреть обязательность официального печатного издания Уполномоченного. Им может стать выпускаемый сейчас информационно-аналитический журнал «Вестник Уполномоченного по правам человека в РФ». Право издавать официальное печатное периодическое издание о правах и свободах человека и гражданина также следует предоставить и региональным Уполномоченным, закрепив соответствующую норму в ФЗ «Об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ».

Б.) Информирование населения о деятельности Уполномоченного, о формах и методах восстановления нарушенных прав и свобод в средствах массовой информации. Ежегодно в докладе Уполномоченного указывается количество его опубликованных статей и интервью, телевизионных и радиопередач с его участием, проведенных пресс-конференций.

Положительной тенденцией стало использование ресурсов компьютерной сети Интернет. Отметим, что с избранием Уполномоченным по правам человека В.П. Лукина сайт был усовершенствован, появилась возможность копировать с него информацию. Существует большое количество веб-сайтов региональных Уполномоченных по правам человека, однако в действительности они работают только в Республике Татарстан, Алтайском крае, Свердловской, Пермской, Московской, Саратовской, Астраханской, Калининградской, Кемеровской областях..

В.) Проведение кампаний образовательного, организационного и информационного характера. Уполномоченными по правам человека периодически организуются и проводятся мероприятия просветительского характера по актуальным проблемам современной правовой защиты (конференции, семинары, круглые столы и т.д.). На наш взгляд, должна вестись целенаправленная работа с учебными заведениями по пропаганде прав и свобод человека и гражданина среди студентов, учащихся, преподавателей и родителей.

Г.) Участие в разработке и реализации государственных целевых программ по правовому образованию и просвещению в области прав и свобод человека и гражданина. В 1999 году Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации выступил с инициативой принятия федеральной целевой программы "Правовое просвещение и образование в области прав и свобод человека, форм и методов их защиты". В ней были положены гарантии бесплатного правового образования и просвещения в области прав человека. Необходимость принятия программы определяется международными обязательствами, которые взяла на себя Россия. Однако предложение Уполномоченного не было осуществлено в связи с проблемами финансирования, ресурсного обеспечения и механизмов реализации. Уполномоченный считает также целесообразным создать Федеральную (Всероссийскую, национальную) Комиссию по информации, просвещению и обучению правам человека. В качестве исполнительного механизма давно назрела необходимость создания постоянно действующей структуры -- Национального Центра информации и обучения правам человека, демократии и культуре мира.

В этой связи необходимо отметить, что 14 июля 2005 года Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию 59/113 и утвердила пересмотренный текст плана действий «Всемирной программы образования в области прав человека» на первый этап (2005 - 2007 годы). В статье 29 указывается, что «для осуществления этого плана действий требуется активное участие других учреждений, в том числе национальных правозащитных институтов, таких как омбудсмены и комиссии по правам человека».

4. Международное сотрудничество является неотъемлемой частью работы Уполномоченного по правам человека в РФ и представляется особенно важным в связи вступлением России в Совет Европы и присоединением к основополагающим европейским конвенциям. Несмотря на отсутствие в законах об Уполномоченном по правам человека полномочий для этого, анализ докладов уполномоченных позволяет выделить следующие направления работы в данной сфере:

А.) Установление и укрепление партнерских отношений с международными (межгосударственными и неправительственными) организациями, занимающимися вопросами защиты прав человека. Уполномоченным по правам человека в РФ подписан ряд соглашений о сотрудничестве, договоров о взаимодействии, меморандумов о взаимопонимании. Им установлены и получили развитие связи с такими авторитетными международными институтами, как Управление Верховного Комиссара ООН по правам человека, Управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев, Международный Красный Крест, Совет Европы, Европейский институт омбудсмена, Бюро по демократическим институтам и правам человека организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, «Европейский комитет по предупреждению пыток», Европейский Суд по правам человека и др.

Б.) Установление контактов, развитие отношений и обмен опытом с национальными уполномоченными по правам человека зарубежных государств. Уполномоченным по правам человека в РФ установлены отношения с аналогичными институтами в более чем 30 странах мира, включая страны СНГ, Балтии, большинство стран Европы, а также Перу, Мексику, Аргентину. С некоторыми из них установились отношения надежного и доверительного партнерства.

В.) Восстановление нарушенных прав российских граждан за рубежом, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории РФ. Поскольку ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» не закрепляет полномочия Уполномоченного в отношении прав русскоязычного населения, проживающего за рубежом, для защиты их прав используются все доступные правовые средства. Специфика рассмотрения жалоб международного характера затрагивает международно-правовые аспекты межгосударственных отношений, сферу внешней политики и дипломатии. В связи с этим особую значимость приобретает конструктивное взаимодействие и координация действий Уполномоченного и Министерства иностранных дел РФ. Для совершенствования международного сотрудничества в области прав и свобод человека и гражданина Уполномоченному по правам человека в РФ, по нашему мнению, нужно предоставить следующие права:

а) участвовать в подготовке докладов о выполнении Российской Федерацией обязательств по соблюдению прав и свобод человека и гражданина, представляемых в соответствии с ее международными договорам и возможные пути реализации этого полномочия: 1) сбор необходимой информации и статистических данных и предоставление их органу, занимающемуся подготовкой доклада, либо 2) изучение готовых проектов докладов для проверки их точности и полноты и внесение предложений по соответствующей корректировке, либо 3) работа в качестве координирующего центра, в который поступает информация от различных государственных органов и организаций, подготовка проекта доклада, а затем предоставление его соответствующему органу для изучения;

б) консультировать Правительство РФ по вопросам осуществления международных стандартов, а области прав человека, излагать свое мнение по вопросам, связанным с международными договорами по правам человека;

в) участвовать в международных миссиях по контролю за соблюдением прав и свобод человека, а также иметь право приглашать иностранных наблюдателей в Российскую Федерацию;

г) направлять ежегодные и специальные доклады о деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ международным организациям, членом которых является Российская Федерация. В этих целях должен быть обеспечен официальный перевод докладов на английский язык.

Одним из главных способов реализации Уполномоченным своих контрольных функций является процесс рассмотрения жалоб граждан Российской Федерации, а также обращений иностранных граждан и лиц без гражданства. Граждане обращаются к Уполномоченному в случае неудовлетворения административным решением, порядком его применения или поведения должностного лица и в других случаях, когда нарушаются права заявителя органом государственной власти или чиновником.

В целях ограждения Уполномоченного от тех обращений, которые могут быть и должны быть рассмотрены в других инстанциях, так как институт Уполномоченного не стремится заменить, вытеснить уже существующие каналы обжалования, а является важным дополнением к тем способам защиты прав граждан, которые сложились и функционируют в рамках российской правовой системы, законодатель счел нужным конкретизировать порядок обращения к Уполномоченному с жалобой. В этой связи закреплено правило, в соответствии с которым жалоба может быть подана Уполномоченному на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих только после того как гражданин обжаловал решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но остался не согласен с принятым решением. Данное ограничение является необходимым и направлено на то, чтобы сделать институт Уполномоченного жизнеспособным ибо отказ от подобной нормы может обернуться лавиной обращения граждан к «народному заступнику», что парализует его деятельность.

Законодатель устанавливает некоторые изъятия из сферы компетенции Уполномоченного, в соответствии с которыми Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Гражданин может обращаться со своей жалобой как к Уполномоченному субъекта Российской Федерации, так и к Уполномоченному на федеральном уровне. Если гражданин в начале обратился со своей жалобой к Уполномоченному по правам человека в субъекте Российской Федерации - это не является причиной для отказа в принятии жалобы по аналогичной проблеме Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.

Законодательством установлен определенный срок, в течение которого гражданин может подать жалобу омбудсмену. Это вполне оправдано, так как работать с запоздалой жалобой достаточно сложно в плане осуществления проверочных мероприятий, получения необходимой информации и т.д. В этой связи в законодательстве установлено общее правило, в соответствии с которым жалоба может быть подана Уполномоченному не позднее истечения одного года со дня нарушения прав и свобод гражданина или с того дня, когда ему стало известно об их нарушении. Введение такого срока не означает, что в случае его истечения Уполномоченный, если сочтет, что имеются особые обстоятельства, не может уже принять жалобу к своему рассмотрению.

Для быстрейшего и полного рассмотрения жалобы она должна содержать определенные реквизиты: фамилию, имя, отчество и адрес заявителя, изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению гражданина, его права и свободы. К жалобе должны быть приложены копии решений, принятых по ней при рассмотрении жалобы первоначальной в административном или судебном порядке, что позволяет наиболее полно и объективно рассмотреть, поднятый в жалобе вопрос.

Установление определенных реквизитов облегчает задачу как самого гражданина, так и Уполномоченного, рассматривающего жалобу. Закрепление подобного правила позволяет сделать вывод, что анонимные жалобы не рассматриваются. Для облегчения доступа гражданина к Уполномоченному, жалоба, поданная гражданином, не облагается государственной пошлиной, т.е. подается бесплатно.

Согласно ст. 20 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», получив жалобу, Уполномоченный имеет право:

принять жалобу к рассмотрению;

разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод;

передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу (такое направление жалобы через Уполномоченного зачастую оказывается гораздо более действенным, чем в случае направления ее гражданином непосредственно);

отказать в принятии жалобы к рассмотрению. Данное решение обжалованию не подлежит, но должно быть мотивировано.

Если жалоба принимается к рассмотрению Уполномоченным, он должен информировать об этом соответствующего субъекта, решения или действия (бездействие) которого обжалуются. При этом жалоба - не единственный способ инициирования рассмотрения дела. Так, статья 21 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», устанавливает, что при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции.

Приступив к рассмотрению жалобы, Уполномоченный вправе обратиться к компетентным государственным органам или должностным лицам за содействием в проведении проверки обстоятельств, подлежащих выяснению. При этом немаловажно уточнение, что такая проверка не может быть поручена тому органу или должностному лицу, решения или действия (бездействие) которых обжалуются. В связи с этим стоит заметить, что при обжаловании в другом порядке раньше зачастую происходило так (а, наверное, происходит и сейчас), что поданная "наверх" жалоба спускалась по инстанциям и в результате попадала к тому, на кого была подана. О результативности подобной "рокировки" говорить не приходится.