Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации

Важные положения содержит статья 23 вышеназванного Закона, она устанавливает права и полномочия, которыми обладает российский Уполномоченный при рассмотрении жалобы. Им корреспондируют соответствующие обязанности органов, должностных лиц и государственных служащих в их взаимодействии с Уполномоченным. Так, при проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе:

1) беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения;

2) запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;

3) получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению входе рассмотрения жалобы;

4) проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц;

5) поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

6) знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.

Кроме того, по вопросам своей деятельности Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории РФ органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, руководителями общественных объединений, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, администрацией мест принудительного содержания.

Всем перечисленным выше правам соответствуют определенные обязанности органов, должностных лиц и государственных служащих, которые вытекают из смысла приведенных выше положений: бесплатно и беспрепятственно предоставлять Уполномоченному запрошенные материалы и документы, иную информацию, необходимую для осуществления его полномочий (они должны быть направлены Уполномоченному не позднее 15 дней со дня получения запроса, если в самом запросе не установлен иной срок), давать объяснения по подлежащим выяснению вопросам; содействовать в проведении проверок; проводить по поручению Уполномоченного экспертные исследования и готовить заключения; обеспечивать доступ к материалам уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях; обеспечивать реализацию права безотлагательного приема Уполномоченного руководителями и другими должностными лицами указанных в Законе структур.

Что касается права Уполномоченного знакомиться с материалами судебных дел, то механизм реализации этого правомочия был закреплен путем внесения изменений в соответствующее процессуальное законодательство сразу после принятия ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в РФ". Так, Федеральным законом "О внесении дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР" от 17 марта 1997 года №50-ФЗ была введена норма, согласно которой соответствующие должностные лица обязаны по ходатайству Уполномоченного по правам человека истребовать в пределах своей компетенции из судов гражданские дела для разрешения вопросов о наличии оснований для принесения протестов в порядке надзора (ч. 4 ст. 322). ГПК дополнен также положением о праве Уполномоченного знакомиться с гражданским делом, по которому решение или определение о его прекращении вступило в законную силу. Федеральный закон "О внесении дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР" от 17 марта 1997 года №51-ФЗ дополнил УПК нормой, которая обязывает соответствующих лиц по ходатайству Уполномоченного истребовать в пределах своей компетенции уголовное дело для разрешения вопроса о принесении протеста на вступившие в законную силу приговор, определение или постановление суда либо постановление судьи. В УПК также зафиксировано право Уполномоченного знакомиться с уголовным делом, приговор по которому вступил в законную силу, либо с делом, производство по которому прекращено, а также материалами об отказе в возбуждении уголовного дела.

Следует отметить также, что при рассмотрении жалобы не идет "игра в одни ворота". Должны быть выслушаны обе стороны, как говорили еще древние римляне. Статья 25 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», устанавливает его обязанность при рассмотрении жалобы предоставить государственном органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, возможность дать свои объяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки, а также мотивировать свою позицию в целом.

По итогам рассмотрения жалобы Уполномоченный обязан направить соответствующему органу или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и свобод граждан, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод. Такое заключение должно быть рассмотрено в месячный срок, и о принятых мерах в письменной форме должно быть сообщено Уполномоченному. При этом в случае необходимости принятое заключение публикуется в печати.

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе (п. 1 ст. 29 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»):

1) обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;

2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;

3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;

4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;

5) обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Здесь стоит немного отвлечься от законодательства и остановится на статистике практической деятельности нынешнего российского Уполномоченного по правам человека В.П. Лукина, назначенного на этот пост 13 февраля 2004 года. Так, 2005 году в Аппарат Уполномоченного по правам человека поступило на разрешение 33425 обращений граждан (в 2004 году 30392). Из них принято к рассмотрению 27329 обращений граждан, что на 7,8 % больше, чем в 2004 году (25384). 2853 заявителям направлен мотивированный отказ в рассмотрении обращений по причине их не соответствия требованиям статьям 16 и 17 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

Постоянный рост количества обращений, возможно, объясняется также большей, чем прежде информированностью граждан об институте Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Так, за 2005 год в приемной заявлений граждан аппарата Уполномоченного принято около 5 тыс. посетителей, оформлено более 2,5 тыс. жалоб граждан. К сотрудникам аппарата по телефону поступило более 23 тыс. вопросов и обращений, на которые даны консультации и разъяснения.

Уполномоченный, помимо рассмотрения конкретных жалоб, выполняет и важную аналитическую функцию. Так, согласно положениям ст. 31 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», Уполномоченный по результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб вправе:

1) направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур;

2) обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации либо о восполнении пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, если Уполномоченный полагает, что решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, совершаются на основании и во исполнение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, либо в силу существующих пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, либо в случае, если законодательство противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации.

Важным является установленное законом право Уполномоченного в случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы. Он также вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в работе указанной комиссии и проводимых слушаниях.

Законом предусмотрены ежегодные доклады Уполномоченного о своей деятельности, публикуемые в прессе и направляемые в высшие государственные органы - Президенту, в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, и Генеральному прокурору Российской Федерации. По отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в РФ Уполномоченный может направлять в Государственную Думу Федерального Собрания РФ специальные доклады.

На наш взгляд, ряд положение рассматриваемого закона требуют пересмотра. Во-первых, Уполномоченный по правам человека должен обладать правом законодательной инициативы, что существенно повысит его возможности и авторитет. Но такая коррекция Закона невозможна без внесения соответствующих изменений в Конституцию, а именно в часть 1 статьи 104, устанавливающую круг субъектов права законодательной инициативы. Вместе с тем, указанный недостаток не является единственным. Однако это и другие возможные предложения по его совершенствованию предполагают изменение самой концепции института омбудсмена в направлении существенного повышения его статуса и роли в государственно-правовой системе страны. Например, стоило бы наделить Уполномоченного правом обращения в Конституционный Суд Российской Федерации, не только в порядке части 4 статьи 125, но также и в порядке части 2 и 5 той же статьи Конституции России, то есть обращаться с запросами о соответствии Конституции указанных нормативных правовых актов и договоров, а также с запросами о толковании Конституции.

Кроме того, важный момент, на наш взгляд, состоит в том, чтобы более четко прописать в ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» задачи Уполномоченного, также в него необходимо внести дополнения, которые бы подчеркивали контрольную функцию Уполномоченного. Удачная формулировка содержится в Законе Санкт-Петербурга "Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге". В варианте Федерального Конституционного Закона это могло бы звучать так: "организация и осуществление контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, государственными служащими". Это - его первая задача. Цели также стоит переформулировать. Сейчас они звучат слишком абстрактно и неконкретно: "обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами". Это соразмерно тому, что говорится в Конституции о должности Президента: гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина. В отношении главы государства допустимо столь широкое толкование, а в отношении Уполномоченного - нет. Гарантировать соблюдение всеми органами и должностными лицами прав человека он, естественно, не может. Он может это контролировать, применяя определенные меры воздействия, предоставленные ему Законом.

Кроме того, кажется упущением закона тот факт, что в нем несколько странным образом вписаны собственно государственные служащие. Они входят в круг субъектов, действия (решения) которых могут быть обжалованы. Однако по какой-то причине они не вписаны в пункт 1 статьи 1, где говорится о целях Уполномоченного, т.е. "обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами". Получается странная вещь: в отношении госслужащих Уполномоченный ничего не гарантирует, но жалобы на них принимает. То же самое касается еще ряда положений, в частности, того, что государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, должна быть дана возможность дать свои объяснения. А почему государственным служащим такая возможность не должна предоставляться? То же относится и к обращениям в суд, ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства, уголовного дела. Еще по нормам Закона получается, что запрашивать документы и материалы Уполномоченный может в том числе и от госслужащих, а предоставлять их Закон обязывает только должностных лиц. Можно задаться вопросом: эти правовые "проколы" - ошибка законодателей или в них есть какой-то неведомый смысл?

1.3 Обеспечение деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ

Для обеспечения деятельности российского Уполномоченного предусмотрено создание рабочего аппарата. В сферу деятельности аппарата входят функции, связанные с юридическим, организационным, научно-аналитическим, информационно-справочным и иным обеспечением деятельности Уполномоченного. Законодательно закреплен статус Уполномоченного и его рабочего аппарата как государственного органа с правом юридического лица, имеющего расчетный и иные счета, печать и бланки со своим наименованием и с изображением Государственного герба Российской Федерации.

Уполномоченный и его рабочий аппарат находятся на бюджетном финансировании. Выделяемые для этих целей средства предусматриваются отдельной строкой в федеральном бюджете.

Так, в ФЗ «О федеральном бюджете на 2006г» отдельной строкой предусмотрено 180.707,7тыс. руб., а в ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год» предусмотрено 140.390,7 тыс. руб. Смету расходов самостоятельно разрабатывает и исполняет Уполномоченный. Законодательством РФ устанавливается порядок финансовой отчетности Уполномоченного. Имущество, которое необходимо Уполномоченному и его рабочему аппарату для реализации закрепленных функций, находится в их оперативном управлении и является государственной собственностью.

Уполномоченный, для осуществления своей компетенции, должен быть обеспечен необходимыми документами, информационными и справочными материалами, принятыми или официально распространяемые всеми государственными органами, общественными объединениями и др.

Структура рабочего аппарата, а также положение о нем утверждается лично Уполномоченным, который осуществляет непосредственное руководство его деятельностью. Уполномоченный устанавливает также численность и штатное расписание своего рабочего аппарата исходя из сметы расходов. Осуществляя управленческие функции внутри своего аппарата, Уполномоченный имеет права издавать распоряжения. Структура рабочего Аппарата Уполномоченного по правам человека включает в себя:

I) Уполномоченного по правам человека в РФ;

II) Секретариат Уполномоченного по правам человека в РФ, куда входят: 1) Руководитель секретариата Уполномоченного по правам РФ;

2) Заместитель руководителя Секретариата Уполномоченного по правам РФ;

3) Общий отдел;

4) Группа приема заявителей;

5) Приемная Уполномоченного и руководителя Секретариата;

6) Пресс-служба;

7) Экспресс-группа.

III) Трех Заместителей управляющего делами Уполномоченного по правам человека в РФ, на которых возложены полномочия по:

1) осуществлению общей организации и координации организационно-аналитической и правозащитной деятельности рабочего аппарата Уполномоченного;

2) осуществлению общей организации и координации государственной защиты прав граждан и совершенствования законодательства;

3) осуществлению общей организации и координации административно-хозяйственной деятельности аппарата Уполномоченного.

IV) Организационно-аналитическое Управление, включающее:

1) начальника организационно-аналитического Управления;

2) заместителя начальника организационно-аналитического Управления;

3) Отдел взаимодействия с государственными органами;

4) Отдел координации деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах РФ;

5) Отдел сотрудничества с общественными объединениями;

6) Отдел мониторинга и анализа соблюдения прав человека;

7) Отдел подготовки ежегодных и специальных докладов;

8) Отдел защиты прав мигрантов;

9) Отдел сотрудничества с межгосударственными органами по защите прав человека;

10) Отдел просвещения в области прав человека;

11) Экспертный совет.

VII) Управление государственной защиты прав человека, состоящее из:

1) Начальника Управления государственной защиты прав человека;

2) двух заместителей начальника Управления государственной защиты прав человека;

3) Отдел защиты гражданских прав человека;

4) Отдел защиты жилищных прав человека;

5) Отдел защиты трудовых прав человека;

6) Отдел защиты прав человека на социальное обеспечение;

7) Отдел защиты прав военнослужащих и членов их семей;

8) Отдел защиты прав человека и административных процедур;

9) Отдел защиты прав человека в уголовном судопроизводстве;

10) Отдел защиты прав человека в метах принудительного содержания;

11) Отдел правовой информации и совершенствования законодательства.

VIII) Управление по правам ребенка.

Материальные гарантии независимости Уполномоченного предусмотрены законами и иными нормативными правовыми актами РФ и идентичны тем, которые распространяются на должностных лиц, занимающих государственные должности в Российской Федерации. Эти гарантии связаны с оплатой труда, медицинским обслуживанием, социальным обеспечением и др. Статус сотрудников рабочего аппарата Уполномоченного, а именно: его права, обязанности, ответственность, гарантии, льготы, условия прохождения ими государственной службы определяются федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами о федеральной государственной службе, а также законодательством РФ о труде.

Законодательство допускает создание при Уполномоченном экспертного совета для оказания консультативной помощи. В соответствии со статьей 41 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» в целях оказания консультативной помощи при Уполномоченном сформирован экспертный совет, в состав которого вошли квалифицированные юристы, признанные специалисты и общественные деятели, обладающие необходимыми знаниями в области прав и свобод человека и гражданина, в том числе представители российских правозащитных организаций. Деятельность совета направлена на разрешение сложных вопросов в деле восстановления нарушенных прав граждан, совершенствование законодательства, развитие международных связей в области прав человека и правовое просвещение. К настоящему времени решены организационные вопросы, связанные с деятельностью экспертного совета при Уполномоченном. Определены направления работы 15 секций, которые сформированы по отраслям права и основным сферам деятельности аппарата: 1) Секция конституционного и административного права; 2) Секция гражданского и жилищного законодательства; 3) Секция трудового законодательства; 4) Секция уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного права; 5) Секция по делам военнослужащих, ветеранов военной службы и инвалидов войн; 6) Секция по делам беженцев и вынужденных переселенцев; 7) Секция международного права; 8) Секция по связям с субъектами Российской Федерации и НПО; 9) Секция взаимодействия с регионами Российской Федерации; 10) Секция правового обеспечения и защиты прав граждан на свободу совести, а также по вопросам государственно-церковных отношений; 11) Информационно-аналитическая секция; 12) Секция взаимодействия со средствами массовой информации; 13) Секция правового просвещения; 14) Молодежная секция «Молодые юристы - за права человека»; 15) Секция «Экология и права человека».

Таким образом, аппарат Уполномоченного по правам человека играет ключевую роль в обеспечении деятельности данного должностного лица.

Глава 2. Институт Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации

2.1 Правовые основы формирования и деятельности Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации

Определив статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, который будет осуществлять деятельность на всей территории Российской Федерации, законодатель должен был подумать о том, как же реально на огромной территории России, лишь при наличии своего аппарата и при отсутствии каких-либо вертикальных связей, федеральный Уполномоченный будет осуществлять свою деятельность. Сможет ли он охватить проблемы защиты прав граждан региональной глубинки?

Логичным ответом на этот вопрос стала статья 5 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», в части 1 которой закреплено, что «В соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации».

Нельзя сказать, что процесс становления института регионального Уполномоченного сразу стал развиваться в субъектах Российской Федерации. Анализируя различные причины этого в регионах, можно выделить три основные, напрямую взаимосвязанные между собой: отсутствие императивного закрепления введения должности регионального Уполномоченного по правам человека на уровне Федерального Конституционного Закона и, во многом, как следствие, отсутствие регионального законодательства по этому вопросу; функционирование региональных комиссий по правам человека, нежелание (противодействие) создания института регионального Уполномоченного органами власти в некоторых субъектах Российской Федерации.

ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» не обязывает субъекты Российской Федерации учреждать должность регионального Уполномоченного по правам человека, он лишь закрепляет возможность учреждения такой должности в соответствии с конституцией (уставом), законом субъектов Российской Федерации. В указанных законах субъектов Российской Федерации институт Уполномоченного по правам человека в их субъектах предусмотрен не был, поэтому вместе с решением вопроса о необходимости введения должности Уполномоченного нужно, прежде всего, было решить вопрос законодательного закрепления этого института - нужно было принимать региональный закон и вместе с тем вносить изменения и дополнения в основной закон субъекта Российской Федерации, что для многих субъектов РФ представляло трудность, так как просто некому было инициировать этот вопрос.

Отсутствие инициативы создания института регионального Уполномоченного по правам человека во многих регионах тормозилось наличием региональных комиссий по правам человека. Как представители ветвей власти субъекта РФ, так и члены многих региональных комиссий не видели необходимости в создании института Уполномоченного по правам человека, так как считали, что он будет выполнять те же функции, что и указанные комиссии; более того, члены некоторых комиссий видели в региональном Уполномоченном «конкурента», а следствием введения этой должности ликвидацию самих комиссий.

Третьей трудностью на пути становления института регионального уполномоченного выступало нежелание представительной и исполнительной ветвей власти создания института Уполномоченного по правам человека в своих регионах.

Объяснения тому разные. Прежде всего, власть закономерно видела в Уполномоченном свою оппозицию, заранее будучи убежденной в том, что она будет неконструктивной. Нецелесообразность, в том числе из-за расходования бюджетных средств функционирования на территории субъекта Российской Федерации двух институтов правозащиты с аналогичными функциями. И, наконец, сама кандидатура на должность Уполномоченного и процедура его назначения на должность, когда в некоторых регионах депутаты по процедуре не могут избрать Уполномоченного, причем на основании уже существующего достаточно длительное время регионального закона об Уполномоченном по правам человека на их территориях, как это имеет место в Приморском крае, Санкт-Петербурге, Красноярском крае.

Тем не менее, следует отметить, что институт регионального Уполномоченного по правам человека поступательно развивается. Все больше субъектов Российской Федерации начинают проводить работу по внедрению этого института.

В целом с 1996 года по состоянию на март 2007 г. в России избраны и действуют уже 35 Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ:

Уполномоченный Республики Башкортостан по правам человека Тукумбетов Фатхлислам Гайнисламович

Уполномоченный по правам человека в Республики Дагестан Омарова Уммупазиль Авадзиевна

Уполномоченный по правам человека в Республике Ингушетия Кокурхаев Карим-Султан Абдул-Каримович

Уполномоченный по правам человека в Республике Мордовия Ю.А. Ястребцев

Уполномоченный по правам человека в Республике Калмыкия Сависько Владислав Алексеевич

Уполномоченный по правам человека в Карачаево-Черкесской Республике Титаренко Владимир Васильевич

Уполномоченный по правам человека в Республике Коми Вокуев Леонид Михайлович

Уполномоченный по правам человека в Республике Саха (Якутия) Захарова Федора Николаевна

Уполномоченный по правам человека в Республике Татарстан Вагизов Рашит Гаязович

Уполномоченный по правам человека в Удмуртской Республике Кокорин Михаил Константинович

Уполномоченный по правам человека в Чеченской Республике Нухажиев Нурди Садиевич

Уполномоченный по правам человека в Алтайский крае Вислогузов Юрий Александрович

Уполномоченный по правам человека в Краснодарском крае Козицкий Александр Григорьевич

Уполномоченный по правам человека в Красноярском крае Жмаков Иннокентий Егорович

Уполномоченный по правам человека в Приморском крае Жеков Сергей Викторович

Уполномоченный по правам человека в Ставропольском крае Селюков Алексей Иванович

Уполномоченный по правам человека Хабаровский крае Юрий Березуцкий

Уполномоченный по правам человека в Амурской области Хащева Любовь Сергеевна

Уполномоченный по правам человека в Архангельской области Ахраменко Надежда Павловна

Уполномоченный по правам человека в Астраханской области Салтыков Юрий Николаевич

Уполномоченный по правам человека в Брянской области Копырнов Борис Моисеевич

Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области Таранцов Михаил Александрович

Уполномоченный по правам человека в Калининградской области Вершинина Ирина Федоровна

Уполномоченный по правам человека в Калужской области Зельников Юрий Иванович

Уполномоченный по правам человека в Кемеровской области Волков Николай Алексеевич

Уполномоченный по правам человека в Курской области Ефремов Николай Дмитриевич

Уполномоченный по правам человека в Липецкой области Загнойко Николай Иванович

Уполномоченный по правам человека в Московской области Жаров Александр Евгеньевич

Уполномоченный по правам человека в Нижегородской области Ольнев Василий Васильевич

Уполномоченный по правам человека в Новгородской области Матвеева Галина Семеновна

Уполномоченный по правам человека в Пермской области Марголина Татьяна Ивановна

Уполномоченный по правам человека в Самарской области Скупова Ирина Анатольевна

Уполномоченный по правам человека в Саратовской области Лукашова Нина Федоровна

Уполномоченный по правам человека в Свердловской области Мерзлякова Татьяна Георгиевна

Уполномоченный по правам человека в Смоленской области Осин Вячеслав Николаевич

Стоит заметить, что одним из последних региональных Уполномоченных по правам человека был назначен Уполномоченный по правам человека в Республике Мордовия. Им был назначен Ю.А. Ястребцев.

Законодательную основу для введения поста Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ как уже отмечалось выше дает Федеральный закон “Об Уполномоченном по правам человека в субъекте РФ”. Однако, в нескольких субъектах РФ (Республика Башкортостан, Свердловская и Смоленская области, Санкт-Петербург) законы о региональных Уполномоченных были приняты еще до вышеназванного Федерального Конституционного Закона. В ряде случае они были позже опротестованы Прокуратурой и затем были приведены в соответствие с Федеральным законодательством (Санкт-Петербург), в ряде случаев - остались действовать в прежнем виде (Республика Башкортостан).

К началу 2007 г. законы “Об уполномоченном по правам человека” приняты в 35 субъектах РФ. Кроме перечисленных выше регионах, где Уполномоченные по правам человека уже избраны, такие законы существуют также в Республике Марий Эл, в Приморском крае, в Тюменской области, в Санкт-Петербурге и в Ханты-Мансийском Автономном Округе.

Общим для всех законов являются широкие полномочия нового института при расследовании конкретных дел - возможность получать необходимые документы и ответы официальных лиц. Общим является также право и обязанность готовить и публиковать ежегодный доклад «О состоянии прав человека», а также специальные доклады. Вместе с тем правом законодательной инициативы обладают пока менее половины Уполномоченных в субъектах РФ.

Важно отметить, что однажды принятый закон не является финальным. В ряде случаев Уполномоченные, начав свою деятельность, видят его несовершенство и вносят в законодательный (представительный) орган государственной власти субъектов РФ свои поправки, значительно его усовершенствуют. Так, например, в Закон “Об Уполномоченном по правам человека в Смоленской области”, принятый в 1998 г., затем по инициативе Уполномоченного по правам человека В.Н.Осиной пять раз вносились поправки, направленные на повышение эффективности нового института.

Принятие закона в субъекте РФ “Об Уполномоченном по правам человека...” еще не означает начала работы этого института в регионе. Необходимо еще избрать, (юридически точно - назначить Уполномоченного постановлением, законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов РФ, но фактически происходит процедура выборов) самого Уполномоченного. В ряде субъектов РФ, особенно там, где по закону выдвигается только одна кандидатура, это произошло достаточно быстро. В других случая задержка с избранием составляет годы. Так, Уполномоченного по правам человека в Калининградской области избрали со второй попытки, Уполномоченного по права человека в Красноярском крае - с четвертой, а Уполномоченный по правам человека в Санкт-Петербурге не был избран до середины 2003 г., хотя состоялись уже шесть попыток - и каждый раз никто из кандидатов не мог набрать более половины голосов депутатов. Имеется и другой пример - хотя закон “Об Уполномоченном по правам человека в Приморском крае” был принят еще в 1998 г. (четвертым среди субъектов РФ), с тех пор не было сделано ни одной попытки выборов Уполномоченного.

Достаточно много определяет уже процедура избрания Уполномоченного. В тех случаях, когда его кандидатура выдвигается исключительно Президентом республики (Республика Калмыкия), губернатором (Кемеровская область), либо, например, губернатором совместно с председателем областного суда (Свердловская область), у него отсутствовала необходимость бороться за голоса депутатов и вступать при этом в какие-либо коалиции. В иных случаях, как, например, при избрании Уполномоченных по правам человека в Астраханской и Смоленской областях такая необходимость была, и избрание состоялось только при учете интересов фракций КПРФ в областных думах - их кандидаты на пост Уполномоченных получили затем ответственные должности в аппаратах соответствующих Уполномоченных.

В таких случаях Уполномоченный по правам человека уже не свободен в формировании аппарата, а связан определенными обещаниями.

Каждый из Уполномоченных, начиная свою деятельность, должен был решить непростую проблему позиционирования себя на политическом поле региона. Прежде всего это относится к определению своего места в структуре власти. Очень часто даже депутаты, голосуя за принятие соответствующего закона, а затем за избрание той или иной кандидатуры на пост Уполномоченного, не очень понимали, что создают новый институт власти, не находящийся в иерархической подчиненности ни с какой из существующих властных структур.

Существенную роль в таком позиционировании играл и играет предшествующий опыт работы и авторитет Уполномоченного у себя в регионе. Так, например, длительная работа Р. Г. Вагизова на посту председателя Комиссии по вопросам законодательства, законности, правопорядка и депутатской этики Государственного Совета Республики Татарстан, или В.П. Глотова на посту Председателя Комиссии по социальной политике и правам человека Совета народных депутатов Амурской области, а также предшествующая работа последнего в качестве ректора областного педуниверситета, обеспечила их личный высокий авторитет, который передался и новому институту. В других случаях серьезную позицию среди политических фигур приходилось формировать самому. В качестве примера можно привести Уполномоченного по правам человека в Саратовской области А.С.Ландо, который, еще в статусе председателя комиссии по правам человека при губернаторе области, практиковал участие в заседаниях правительства области, тема которых так или иначе затрагивала соблюдение прав человека. Если в начале он сидел во время этих заседаний где-то в конце зала заседаний, то затем, после ряда выступлений и острых вопросов, он занял место за столом правительства, превратившись тем самым фактически в «министра без портфеля».

Стоит заметить, что в последние годы прокуратура начинает опротестовывать уже принятые законы «Об Уполномоченных в субъектах РФ» на том основании, что в них записано право региональных уполномоченных расследовать случаи нарушения прав человека на территории соответствующих регионов независимо от ведомственной принадлежности властных структур. Итоги такого протеста различны в различных регионах. Так, например, в Волгоградской области суд согласился с аргументами прокуратуры, а в Республике Татарстан суд встал на сторону Уполномоченного по правам человека.

Как отмечалось в ранее, институт омбудсмена оказывается особенно востребованным в процессе перехода от авторитарных и тоталитарных режимов к демократии. Это в полной мере относится и России в целом и ее отдельным регионам. При этом сам процесс развития этого института в российских регионах может быть индикатором состояния политического режима.

При рассмотрении судьбы правовых институтов, уже существующих в других странах, в новых условиях, можно представить себе несколько вариантов:

Копирование

Адаптация

Имитация

Отторжение

Рассмотрим коротко эти варианты на примере развития института Уполномоченного по правам человека в регионах России и других стран бывшего СССР.

Копирование. Этот вариант в отношении института Уполномоченного в России практически не встречается. Он более характерен для других бывших республик СССР, в особенности стран Балтии или Молдавии. Здесь желание как можно скорее стать европейскими странами (или походить на Румынию, как в случае с Молдавией) в сочетании с серьезной международной финансовой поддержкой часто приводит к прямому копированию иностранных форм. Так, в Румынии институт Уполномоченного существует в виде трех парламентских адвокатов - и в Молдавии он развивается именно в такой форме. В Швеции институт существует сегодня в виде нескольких «профильных» омбудсменов - и в Литве сегодня уже существует семь омбудсменов.

Адаптация. Этот, наиболее плодотворный, на наш взгляд вариант, имеет место в России как на федеральном уровне, так и в некоторых регионах. Пример деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ В.П. Лукина убедительно показывает, как этот институт находит свой путь развития, постепенно завоевывая симпатии общественного мнения и готовность к сотрудничеству со стороны первоначально настроенных резко отрицательно правозащитников. На уровне субъектов РФ - это Уполномоченные по правам человека в Саратовской и Смоленской областях Н.Ф. Лукашова и В.Н. Осин, по этому же пути идет развитие и Уполномоченного по правам человека в Астраханской области Ю.Н. Салтыкова.

В этом случае происходит реальная адаптация, пусть и непростая, института омбудсмена к реальным условиям страны или ее отдельного региона, поиск своего лица и способа действия. Результат зависит как от ситуации в регионе, от позиции власти и структур гражданского общества, так и от личности самого Уполномоченного.

Имитация. Этот вариант возможен при авторитарных или полу-авторитарных режимах, которые, однако, хотят соблюсти демократический декор и показать наличие у них всех необходимых демократических и правовых институтов. Ярким примером является создание института омбудсмена в Узбекистане, где на эту должность избрана дочь бывшего, Первого секретаря КП Узбекистана Рашидова. Этот институт имеет свой Веб-сайт в Интернете и все необходимые атрибуты, но говорить о его реальном влиянии на ситуацию с правами человека в этой Республике пока не приходится. В некотором смысле аналогичная ситуация имела место до недавнего времени и в Республике Башкортостан, где на пост Уполномоченного по правам человека был избран (первым среди российских регионов!) заместитель прокурора республики. Следует отметить, однако, что с течением времени в его работе все сильнее проявляется адаптационная модель.

Отторжение. В наиболее яркой форме феномен отторжения института Уполномоченного по правам человека проявился в Архангельской области, где после 8 месяцев деятельности этого института Уполномоченный был смещен с должности, офис распущен и с тех пор в течение четырех лет Губернатор блокировал все попытки депутатов восстановить этот институт. В таких регионах, как Хабаровский край и Мурманская область, высшие должностные лица субъектов РФ наложили вето на принятые депутатами законы "Об уполномоченном по правам человека…", а депутаты не смогли его преодолеть. В других случаях блокируются сами попытки рассмотрения законопроектов в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ (например, Ростовская область).

В соответствии с законодательством Уполномоченные по правам человека в субъектах РФ готовят и представляют в органы государственной власти Доклады о ситуации с соблюдением прав человека в регионе. Каких-то единых нормативов для структуры таких докладов не существует, и поэтому в каждом регионе появляются свои традиции.

Именно в публикуемом в средствах массовой информации Ежегодном докладе Уполномоченных могут появляться фамилии чиновников, которые не реагируют должным образом на их рекомендации и предложения. В практике российских региональных Уполномоченных такие фамилии появляются, впрочем, достаточно редко. Актуальным является вопрос об эффективности Ежегодных докладов Уполномоченных по правам человека - рассматриваются ли эти доклады в коллегиальных структурах исполнительной и представительной власти, принимаются ли на них решения по исправлению недостатков, отмеченных в Докладах. В практике российских Уполномоченных по права человека встречаются различные варианты реакции на их доклады.

Наряду с Ежегодными Уполномоченные могут выпускать и специальные доклады, посвященные конкретным острым проблемам защиты прав человека. В качестве примера можно привести первый Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Астраханской области В.В.Виноградова, (сейчас должность Уполномоченного замещает Ю.В. Салтыков) посвященный реализации права граждан на получение информации о деятельности исполнительной власти. В этом докладе В.Виноградов привел список распоряжений и постановлений Главы администрации области, которые не были опубликованы вообще или были опубликованы в труднодоступных малотиражных изданиях. Уполномоченный делает вывод, что эти нормативные акты могут считаться недействительными, так как при их издании было нарушено важнейшее правило гласности. Важно подчеркнуть, что этот доклад был обсужден вскоре на Совете Федерации и был разослан оттуда во все субъекты РФ с сопроводительным письмом Председателя Совета Федерации.

Приведем некоторые темы Специальных докладов других региональных Уполномоченных:

1. Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Республике Башкортостан по вопросам соблюдения права на образование (1997 г.)

2. Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Свердловской области "О соблюдении прав граждан - вынужденных переселенцев, проживающих в свердловской области" (1999 г.)

3. Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Московской области "Права ребенка в Московской области" (2002г.)

4. Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Саратовской области «О некоторых актуальных проблемах реализации конституционного права на жизнь в Саратовской области" (2002г.)

5.Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Саратовской области "О нарушениях в городе Саратове прав и свобод граждан в сфере жилищного и градостроительного законодательства" (2002г.).

6. Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Смоленской области, посвященный проблемам соблюдения прав и свобод детей, защиты материнства и семьи (2002г.)

7. Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области "О соблюдении прав граждан при применении процедур банкротства" (2002г.).

Ежегодные и специальные доклады Уполномоченных по

правам человека в субъектах РФ вместе с разнообразными материалами деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ В. П. Лукина собраны в сборниках, изданных под редакцией федерального Уполномоченного.

Подводя итоги, можно сделать заключение: институт регионального Уполномоченного по правам человека будет развиваться как географически так и функционально, так как любое демократическое государство должно быть заинтересовано в расширении спектров правозащитных механизмов, создании новых децентрализованных государственных правозащитных институтов, деятельность которых смогла бы охватить защиту нарушенного права каждого конкретного человека вне зависимости от того в какой точке России он проживает.

2.2 Компетенция Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации

Анализ законодательства субъектов позволяет сделать вывод о том, что компетенция региональных Уполномоченных схожа с компетенцией Федерального Уполномоченного. Проиллюстрируем это на конкретном примере, говоря, о компетенции Уполномоченного по правам человека в Республике Мордовия стоит сказать о том, что он действует в пределах компетенции, установленной Законом «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Мордовия», и не вправе принимать решения, отнесенные к компетенции других государственных органов Республики Мордовия, органов местного самоуправления и их должностных лиц. В целях осуществления государственной защиты прав и свобод человека и гражданина Уполномоченный в соответствии со своей компетенцией способствует:

1) восстановлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина;

2) совершенствованию законодательства Республики Мордовия в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина;

3) правовому просвещению в сфере прав и свобод человека и гражданина, форм и методов их защиты;

4) взаимодействию государственных органов Республики Мордовия в сфере прав и свобод человека и гражданина и их защиты.

Стоит заметить, что в Законе «Об Уполномоченном по правам человека в Нижегородской Области» компетенции Уполномоченного посвящена лишь одна статья, которая содержит помимо вышеперечисленных пунктов, следующее, «Уполномоченный способствует развитию международного сотрудничества области в сфере прав и свобод человека и гражданина».

Уполномоченный в пределах своей компетенции рассматривает жалобы граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Республики Мордовия, на решения или действия (бездействие):

государственных органов Республики Мордовия;

лиц, замещающих государственные должности Республики Мордовия;

государственных гражданских служащих Республики Мордовия;

организаций, учрежденных государственными органами Республики Мордовия, их руководителей и иных должностных лиц;

органов местного самоуправления, образованных на территории Республики Мордовия, их должностных лиц, в том числе муниципальных служащих;

организаций, учрежденных органами местного самоуправления, их руководителей и иных должностных лиц.

Уполномоченный наделяется правом осуществлять проверку по собственной инициативе при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод человека и гражданина. Право Уполномоченного на проверку по собственной инициативе предусматривает и Закон Республики Татарстан «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Татарстан» так, ст.15 гласит, «при получении сведений о массовых или грубых нарушениях прав и свобод человека и гражданина либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты, Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции».

Уполномоченный по правам человека в Республике Мордовия не рассматривает жалобы на решения, действия (бездействие) Главы Республики Мордовия, Государственного Собрания Республики Мордовия.

Жалоба, подаваемая Уполномоченному, должна содержать фамилию, имя, отчество и адрес заявителя, изложение существа жалобы, а также сопровождаться в случае необходимости копиями решений, принятых по его жалобе.

Получив жалобу, Уполномоченный имеет право:

1) принять жалобу к рассмотрению;

2) разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод;

3) передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления, должностному лицу, к компетенции которого относится разрешение жалобы по существу;

4) отказать в принятии жалобы, если ее рассмотрение не относится к компетенции Уполномоченного.

О принятом решении Уполномоченный в 10-дневный срок уведомляет заявителя. В случае начала рассмотрения жалобы Уполномоченный информирует также государственные органы, органы местного самоуправления, должностных лиц, решения или действия (бездействие) которых обжалуются. Отказ в принятии жалобы к рассмотрению должен быть мотивирован. Отказ в принятии жалобы к рассмотрению обжалованию не подлежит. Приступив к рассмотрению жалобы, Уполномоченный вправе обратиться к государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам за содействием в проведении проверки обстоятельств, подлежащих выяснению.

При проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе:

1) беспрепятственно посещать государственные органы, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать организации;

2) запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;

3) проводить совместно с компетентными государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц по вопросам, изложенным в жалобе;

4) привлекать компетентных специалистов для проведения экспертных исследований и подготовки заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы.

О результатах рассмотрения жалобы Уполномоченный извещает заявителя в 30-дневный срок со дня ее регистрации.

Уполномоченный обязан направить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и свобод человека и гражданина, свои заключения, содержащие рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод.

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный:

1) в порядке, установленном федеральным законом, обращается в суд с заявлением в защиту прав и свобод человека и гражданина, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица;

2) в порядке, установленном федеральным законом, обращается в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;

3) обращается к государственным органам, органам местного самоуправления, организациям и должностным лицам, чьи решения, действия (бездействие) нарушают права и свободы человека и гражданина, с требованием об устранении указанных нарушений;

4) обращается к компетентному должностному лицу с ходатайством о применении к виновному должностному лицу дисциплинарного взыскания.

В случае нарушения прав и свобод человека территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, расположенными на территории Республики Мордовия, Уполномоченный обращается к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, в Комиссию по правам человека при Президенте Российской Федерации, органы государственной власти Российской Федерации в порядке, установленном федеральными законами. По результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод человека действиями (бездействием) или решениями государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и должностных лиц Уполномоченный направляет им рекомендации относительно возможных и необходимых мер по восстановлению нарушенных прав и предотвращению подобных нарушений в дальнейшем. Уполномоченный информирует Главу Республики Мордовия о грубых и массовых нарушениях прав и свобод человека и гражданина в Республике Мордовия. Проверка жалобы не может быть поручена государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, решения или действия (бездействие) которых обжалуются.