Общественная палата РФ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. Общественная палата РФ - новый институт гражданского общества

1.1 Понятие, цели и задачи Общественной палаты РФ

1.2 Правовые основы деятельности Общественной палаты РФ

2. Основные направления деятельности Общественной палаты РФ

2.1 Состав, формирование и порядок работы Общественной палаты РФ

2.2 Проблемы практической деятельности Общественной палаты РФ и пути их решения

Заключение

Список использованных источников

Приложения

ВВЕДЕНИЕ

общественная палата правовой исполнительный

Эпоха демократических преобразований начала 90-х годов XX века поставила в общественно-политическую повестку дня проблему развития в стране институтов гражданского общества. Одним из значимых шагов в решении данной проблемы стало принятие Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации».

Создание данного органа, целями которого являются учет потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защита прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, осуществление общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, предопределило дальнейшее развитие данного института гражданского общества в России.

Актуальность исследуемого вопроса определяется тем, что принятие нового федерального закона явилось новой вехой в современной истории взаимопонимания между народом и государственной властью. Таким образом, Общественная палата должна стать рабочим механизмом взаимодействия общества и аппарата. Но в настоящее время действующий Закон об Общественной палате РФ имеет противоречия и неясности в таких принципиально важных моментах, как правильный подбор состава данного органа, срок полномочий Общественной палаты и учет мнения Общественной палаты на ранних стадиях обсуждения законопроектов.

В декабре 2005 г. в ходе визита в Индию Президент РФ уточнил, что задачей Общественной палаты станет гражданская экспертиза важнейших государственных решений. Представляя законопроект депутатам, полпред президента в Государственной Думе А. Косопкин охарактеризовал цель создания Общественной палаты как вовлечение общественности в реализацию государственной политики. Кроме того, новая структура должна защищать демократические институты и согласовывать интересы государственных органов и простых граждан.

Учитывая все вышесказанное, можно сказать, что тема исследования института Общественной палаты выбрана своевременно и заслуживает внимательного изучения неурегулированных вопросов, поскольку в правоприменительной практике возникает много проблемных ситуаций, требующих более глубокого изучения, анализа и обобщения.

На основе изложенного сформирована цель дипломной работы - исследовать правовые основы деятельности института Общественной палаты.

Актуальность, проблема и цель работы обусловили постановку и последовательное решение следующих задач:

- проанализировать правовые аспекты статуса Общественной палаты в различные исторические периоды;

- изучить правовую основу деятельности Общественной палаты;

- обозначить цели и задачи Общественной палаты;

- исследовать состав, порядок формирования Общественной палаты;

- выявить проблемы практической деятельности Общественной палаты, предложить возможные пути их решения.

Общественная палата, по мнению В.В. Путина, должна стать "площадкой для широкого диалога, где могли бы быть представлены и подробно обсуждены гражданские инициативы, и, что не менее важно, такая палата должна стать местом проведения общественной экспертизы тех ключевых государственных решений и, прежде всего, законопроектов, которые касаются перспектив развития всей страны, которые имеют общенациональное значение". Представляется, что создание еще одного органа влияния граждан России на принимаемые решения де-факто означает признание Президентом РФ неэффективности существующих методов контроля над исполнительной властью. Об этом - изложенные ниже заметки автора, не претендующие на истину в последней инстанции.

В 2005-2006 г. идея формирования общественных консультативных органов была перенята многими субъектами Российской Федерации. В настоящее время более десяти субъектов Российской Федерации приняли законы, предусматривающие формирование общественных палат субъектов РФ, определяющие их статус. Можно предположить, что идея формирования консультативно-совещательных общественных органов получит дальнейшее развитие в разных регионах России.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы познания социально-правовых явлений, а также такие частные научные методы исследования как историко-юридический, сравнительно-правовой, формально-логический, статистический, социологический и др.

В связи с тем, что институт Общественной палаты в России создан недавно и теоретические аспекты его деятельности являются дискуссионными и представляет немалый интерес для ученых-правоведов, но не является достаточно раскрытой. В связи с чем, теоретическую основу исследования составили труды: Л.Ю. Грудцыной, С.В. Кабышева, А.А. Векшина, С.А. Попова и др.

Основным нормативно-правовым актом, определяющим понятие, условие и порядок применения гражданско-правовой ответственности является Конституция РФ, Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации".

Нормативные акты, ссылки на которые содержатся в работе, приведены в редакции с учетом изменений и дополнений на дату написания работы.

Структура дипломной работы - введение, две логически связанных между собой главы, которые разделены на параграфы, позволяющие акцентировать внимание на отдельных проблемах в рамках одного вопроса, заключение, список использованной литературы.

Во введении обосновывается актуальность темы дипломного исследования, формулируются цели и задачи исследования, характеризуется его теоретико-методологическая база.

В первой главе дипломной работы содержатся общие положения об институте Общественной палаты на различных исторических этапах развития России, правовое регулирование вопроса в настоящее время.

Важной частью дипломной работы является вторая глава, в которой рассматривается компетенция и конституционный статус Общественной палаты. Уделяется внимание наиболее проблемным вопросам деятельности Общественной палаты. Предложены пути решения данных проблем на законодательном уровне.

В заключении подводятся итоги исследования и формулируются выводы и рекомендации по совершенствованию законодательства РФ.

1. ОБЩЕСТВЕННАЯ ПАЛАТА РФ - НОВЫЙ ИНСТИТУТ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА

1.1 Понятие, цели и задачи Общественной палаты РФ

Сама идея создания Общественной палаты России была изложена весной 2004 года в Послании Президента Федеральному Собранию РФ, Российская газета. 2004. 27 мая. N 109. где, в частности, говорилось о целесообразности использования институтов гражданского общества и накопленного в ряде регионов опыта работы общественных палат. Через полгода эта идея прозвучала в выступлении главы государства на расширенном заседании правительства, посвященном последствиям трагических событий в Беслане. Затем был разработан и принят Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации". СЗ РФ. 2005. N 15. Ст. 1277. Были и еще мероприятия различного масштаба и важности, с участием VIP-персон различного ранга, где приводились доводы в пользу создания Общественной палаты. Здесь и гражданская экспертиза важнейших государственных решений, и упрочение взаимопонимания между народом и властью, и вовлечение общественности в реализацию государственной политики, и защита демократических институтов, и прочая, и прочая. Все бы ладно, однако не дает покоя назойливый вопрос: выходит, не так уж крепка постулируемая связь государства с народом, если она нуждается в дополнительных вспомогательных механизмах! Грудцына Л.Ю. Pro et contra. Общественная палата: символ гражданского общества или его иллюзия? // Законы России. Опыт, анализ, практика.- N 4.- 2006. - С. 39.

Как таковая идея общения власти с народом - создания Общественной палаты как института гражданского общества - не является новой.

Впервые попытка создать орган общественного контроля за действиями (бездействием) власти была предпринята в нашей стране более 12 лет назад - Б.Н. Ельцин создал Общественную палату при Конституционном совещании, которая сразу после принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г. и выборов в Государственную Думу распоряжением Президента РФ от 16 февраля 1994 г. N 78-рп "Об Общественной палате при Президенте Российской Федерации" была преобразована в Общественную палату при Президенте РФ. Все это было сделано под лозунгом обеспечения взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти в России и общественными объединениями, подготовки решений Президента РФ и Правительства РФ по важнейшим социальным и политическим вопросам с учетом общественного мнения, создания механизма обратной связи между гражданами, общественными объединениями и органами государственной власти. САПП РФ. 1994. N 8. Ст. 592. Вместе с тем согласно этому распоряжению руководитель Администрации Президента РФ обязан был обеспечить подготовку и проведение регулярных заседаний палаты и за 15 дней до очередного заседания представлять повестку дня на утверждение Президента РФ. Фактически получалось, что круг вопросов, по которым должно учитываться мнение общества, определялся и утверждался самой властью, действующей избирательно и осторожно.

Основная цель деятельности этой Палаты, как, впрочем, и всех последующих "органов общения, созданных для сближения Президента РФ с народом", заключалась в получении экспертной оценки действий власти от представителей общественности и рекомендаций по улучшению законопроектов. Однако в Палату попали главным образом "свадебные генералы" - космонавты, народные артисты и певцы, профсоюзники со стажем, и потому деятельность этого органа постепенно сошла на нет. Кабышев С.В., Векшин А.А. Общественная палата: ее роль и место в российской политике // Формула права. - N 1 (4). -2005. - С. 46.

Через два года Указом Президента РФ от 25 июня 1996 г. N 989 "О Политическом консультативном совете" "в соответствии с предложением ряда политических партий и движений об улучшении взаимодействия федеральных органов государственной власти при создании правовой базы экономических и политических реформ и привлечения к этому процессу широких кругов общественности" СЗ РФ. 1996. N 27. Ст. 3232. Палата была преобразована в Политический консультативный совет (далее - ПКС), который возглавил И.П. Рыбкин.

Основными функциями ПКС являлись: проведение политических консультаций по широкому кругу общественно значимых вопросов; проведение по поручению Президента РФ обсуждения проектов решений Президента РФ и Правительства РФ по важнейшим социальным, экономическим и политическим вопросам в целях создания механизма взаимодействия между федеральными органами государственной власти и общественными объединениями; оказание содействия Президенту РФ и Правительству РФ в подготовке и внесении от их имени в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проектов федеральных законов, направленных на создание правовой базы осуществляемых в России реформ, проведение в этих целях консультаций с широкими кругами общественности. В состав ПКС входили представители политических партий, общероссийских и межрегиональных общественных движений, иных общественных объединений, общероссийских объединений профсоюзов, предпринимательских союзов (ассоциаций), религиозных организаций. Первоначальный состав ПКС формировался из представителей объединений, входивших в состав Общественной палаты при Президенте РФ и представителей иных объединений, изъявивших желание участвовать в его работе. В последнем случае было необходимо совместное решение инициативной группы по созданию ПКС и Администрации Президента РФ. Состав ПКС мог меняться исключительно по совместному решению президиума ПКС и Администрации Президента РФ. Думается, что именно ввиду явной марионеточности ПКС и, по сути, провала самой идеи создания "сверху" органа общественного контроля за властью, через четыре года, Указом от 8 августа 2000 г. N 1461 СЗ РФ. 2000. N 33. Ст. 3351. Президент РФ распустил ПКС. Региональные же общественные палаты, несмотря на роспуск головного органа, продолжили свою работу.

И, спустя почти пять лет, идея об общественной палате вновь реанимирована.

По мнению Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству, выраженному в заключение от 16 декабря 2004 г. на законопроект Закона об Общественной палате, его принятие будет способствовать реализации прав и законных интересов граждан при решении наиболее значимых для населения страны вопросов экономического и социального развития, обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты конституционного строя России и демократических принципов организации гражданского общества. Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону "Об Общественной палате Российской Федерации" (постатейный). -М.: Юстицинформ, 2006. -С. 7.

Идею Общественной палаты раскритиковали и авторы резолюции Парламентской Ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ) по России. В многостраничном докладе говорится по этому поводу следующее: "...трудно понять, почему возникла необходимость в создании нового органа, выполнение функций которого обычно осуществляет избранный демократическим путем плюралистический парламент, с одной стороны, и подлинно независимое и свободное гражданское общество, с другой". Действительно, если внимательно вчитаться в ст. 1 ("Общие положения") и 2 ("Цели и задачи Общественной палаты") Закона Об общественной палате, то нетрудно заметить, что они во многом пересекаются с целями и задачами Государственной Думы, члены которой получили мандат доверия избирателей, и которая в идеале должна быть органом, представляющим интересы народа.

Как нам представляется, с приходом к власти В.В. Путина в нашей стране наблюдается явная тенденция к сворачиванию демократических процессов, выразившаяся, в частности, в замене всенародных прямых выборов глав субъектов Федерации назначением последних самим Президентом РФ, глобальной реформой избирательного законодательства, печальный результат которой - отмена мажоритарно-пропорциональной системы голосования и замена ее на чисто пропорциональную (голосование по спискам) и т.п. Дмитриев Ю.А. Российская избирательная система: шаг назад в XX век // Право и жизнь. -2005. -N 89 (12).

Не прошло незамеченным появление Общественной палаты РФ и в зарубежных СМИ. Так, Фред Уэйр приводит мнение экспертов, что Общественная палата может стать "пусковой площадкой нового конституционного проекта, который либо продлит срок полномочий Президента, либо вернет его к руководству страной в соответствии с новой системой власти. Общественная Палата станет чем-то вроде параллельного парламента". ИноСМИ. Актуальные сюжеты.2 сентября 2006г. // www.inosmi.ru

Нельзя оставить без внимания позицию эксперта по Восточной Европе, юриста, профессора Кельнского университета А. Нусбергер (Angelika NuBberger). По ее мнению, сама концепция Общественной палаты свидетельствует о неправильном понимании идеи гражданского общества. Президент намерен отчасти лично, отчасти опосредованно назначать членов Общественной палаты. Но гражданское общество не создается декретами, оно формируется снизу. Государство, подчеркивает А. Нусбергер, не должно диктовать гражданскому обществу свою волю. В лучшем случае Общественная палата будет выступать в роли потемкинской деревни в обществе фиктивной демократии. В худшем случае деятельность палаты приведет к демонтажу ныне существующих в России структур гражданского общества: вместо того, чтобы интересоваться мнением реальных его представителей на местах, власть будет ограничиваться заявлениями Общественной палаты. И это будет уже не диалог государства с гражданами, а монолог, который государство будет вести само с собой.

Пока появление Общественной палаты больше вызывает вопросов, чем порождает ответов. Вместо независимого общественного контроля над государственной властью велика вероятность создания завуалированного государственного контроля над формированием гражданского общества и определением вектора его развития в современных условиях российской политической жизни. Иными словами, существует опасность рождения иллюзии (как перед российским, так и перед западным общественным мнением) развития в России институтов гражданского общества и, самое главное, их возможности реально влиять на развитие страны в сторону демократии и реального соблюдения прав человека. Создается система общественного контроля от имени гражданского общества над деятельностью государственной власти страны. Грудцына Л.Ю. Pro et contra. Общественная палата: символ гражданского общества или его иллюзия? // Законы России. Опыт, анализ, практика. - N 4. - 2006. -С. 42.

Россия, как известно, - государство с преимущественно тоталитарными традициями, что необходимо учитывать и соответственно находить в большинстве случаев самостоятельные пути общественного развития. Так и действовал Верховный Совет РФ последнего созыва, разработавший так называемый Парламентский проект Конституции, в котором раздел о гражданском обществе нашел достойное место. Если бы этот проект был принят в качестве конституции, то гражданское общество, наряду со многими другими новеллами этого основного закона, получило бы возможность учредить его "сверху". Однако эта уникальная возможность была упущена, и в действующую Конституцию раздел о гражданском обществе включен не был. Как отметил Ю.А. Дмитриев, следующая подобная возможность конституирования гражданского общества возникнет в условиях кардинального реформирования конституционной модели в случае серьезного изменения общественно-политического режима в России, от чего нас отделяет не один десяток лет. Дмитриев Ю.А. Опасная ностальгия по прошлому // Право и жизнь. -2004. -N 77 (13). С. 8-10.

Однако строить полицейское государство в условиях существования множества международных организаций, борющихся за демократические процессы и соблюдение прав человека, не прикрываясь никакими "ширмами" перед международным сообществом, проблематично. Велик риск стать изгоем на международной политической и экономической арене. Видимо, поэтому власть и решила создать некую структуру по выпусканию пара в виде Общественной палаты. Именно в таком духе высказался главный идеолог строительства гражданского общества в России В. Сурков, который 17 мая 2005 г., выступая на заседании генерального совета "Деловой России", отметил: "Мы видим в этом некий механизм, да, и выпускания пара. Но что плохого в этом? Эффективный механизм общественной системы тот, где прежде всего пар выпускается, где есть массовый выход эмоций и настроений". В том же ключе выступил А.Г. Кучерена на первом пленарном заседании Общественной палаты РФ 22 января 2006 г., сделавший "оговорку по Фрейду", сказав: "Для людей самое главное - это вера в то, что мы сможем что-то сделать..." Итак, "Палата № 3" должна стать для власти своеобразным слуховым аппаратом, которой позволит чиновникам услышать глас народа. Грудцына Л.Ю. Общественная палата - спектакль национального масштаба // Адвокат.- N 5. - 2006.-С. 46.

В соответствии со вступительным словом Президента РФ на встрече с представителями консультативных органов при Президенте РФ, состоявшейся 3 августа 2005 г., Общественная палата - «институт согласования общественных интересов, институт сугубо демократический, который должен будет взаимодействовать с другими демократическими структурами в стране».

Одновременно, не существуют ни одного «юридического» определения палаты. Так, в Федеральном законе «Об Общественной палате Российской Федерации» нет ни одного определения, качественно характеризующего понятие «Общественная палата». Об Общественной палате говорится, что она «обеспечивает», «призвана обеспечивать», «осуществляет», «вправе проводить»…

Таким образом, можно сказать, что де-факто (де-юре вопрос не решен) Общественная палата - это, во-первых, институт, во-вторых, институт общественный, неполитический (не участвующий в распределении власти и в борьбе за ее осуществление), можно даже сказать, гуманитарно-научный институт, созданный для согласования интересов общества и его членов. Мелешкин И. Общественная палата Росси. Как новому институт не превратиться в Public House по-русски?// Газета «Коридоры власти» № 8-9 (21-22) сентябрь 2005 г.

Как следует из духа создавшейся Общественной палаты, ее главной целью должна стать реализация такого основополагающего принципа демократии и прав человека как «участие граждан и гражданского общества в выработке и реализации государственной политики». Без воплощения в жизнь данного принципа наша страна не сможет не только нормально развиваться, но и даже сохраниться. И только ради этого Общественную палату стоило бы создать.

Спикер Госдумы Борис Грызлов прокомментировал формирование Общественной палаты РФ: "В Общественной палате представлен широкий спектр общественных объединений со всей страны. Многие члены палаты хорошо известны и уважаемы не только в нашей стране, но за рубежом. Есть все основания для того, чтобы решения, рекомендации, инициатива Общественной палаты в полной мере отражали мнение российской общественности", - считает председатель нижней палаты российского парламента. Он также подчеркнул, что "мы заинтересованы в тесном взаимодействии органов госвласти с общественными объединениями и политическими партиями - между государством и обществом в целом". Грызлов Б. Общественная палата - уникальный для России институт. МОСКВА, 25 дек - РИА Новости, 25 декабря 2005г.

Согласно ч. 1 ст. 1 Закона об Общественной палате она призвана обеспечивать взаимодействие граждан с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации в целях учета разнообразных потребностей и интересов граждан при проведении государственной политики, защиты прав общественных объединений, а также осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Исходя из этой нормы, можно сформулировать три (нереализованные до сих пор) потребности, которые стали официальной причиной создания Общественной палаты. К ним относятся:

- взаимодействие граждан с властью (никто не будет спорить, что сейчас эффективного взаимодействия такого рода просто нет), которое строится, во-первых, на умении власть имущих слушать и слышать народ, во-вторых, - не в последнюю очередь - в осознании самим народом своих потребностей и желании донести их до власти;

- осуществление народом в лице своих представителей в Общественной палате контроля за деятельностью власти.

Постулаты, на первый взгляд, бесспорны и даже привычны слуху. Но вспомним: согласно ч. 1 ст. 81 Конституции РФ и ст. 1 Федерального закона от 20 декабря 2002 г. N 175-ФЗ " О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" Парламентская газета от 24 мая 2005 г. N 90-91. народ на основе принципов всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании выбирает себе Президента и Государственную Думу, что наводит на вполне логичный вывод: эти органы власти и в особенности - российский Парламент являются представителями своих избирателей во власти, тем, что прежде называлось "слугами народа". Спрашивается: кого с кем должна соединять Общественная палата, если соединяемые части - народ и власть - составляют, по идее, органическое целое? Дмитриев Ю.А. Российская избирательная система: шаг назад в XX век // Право и жизнь. -2005. -N 89. -С. 12.

Соглашаясь с мнением председателя Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по делам общественных объединений и религиозных организаций "Законодательство в сфере обеспечения общественного контроля за деятельностью органов государственной власти" С.А. Попова, можно утверждать, что общественная палата прямого отношения к системе государственных органов не имеет, поскольку не относится к системе государственного управления и не перечислена среди государственных органов в Конституции РФ. Что касается общественных органов, то это совершенно новый общественный институт. Если мы в целом гражданское общество понимаем как систему общественных институтов, а не только органов, то к ним надо отнести и политические партии, и различные общественные объединения, профсоюзы, конфессии, общероссийские общественные организации, различные некоммерческие организации. Этот состав достаточно большой, и в нем свое достойное место займет и Общественная палата. Интернет-интервью с председателем Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Поповым С.А. по делам общественных объединений и религиозных организаций "Законодательство в сфере обеспечения общественного контроля за деятельностью органов государственной власти": http://www.garant.ru/

Создание Общественной палаты вызывает много вопросов, на которые пока нет ответов. При ознакомлении с соответствующим законом возникает ощущение, что этот новый, по сути консультативный, орган дублирует функции Госдумы. Его сфера деятельности пересекается отчасти и со Счетной палатой, и с прокуратурой, и с Конституционным Судом, и с институтом советников Президента РФ.

Основные цели создания Общественной палаты как механизма согласования интересов гражданского общества и публичной власти раскрываются в статье 1 Закона Об общественной палате РФ. Это учет потребностей и интересов граждан, защита их прав и свобод, прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, защита конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в области, решение наиболее важных вопросов экономического и социального развития области, а также осуществление общественного контроля за деятельностью органов государственной власти области и органов местного самоуправления.

Для их достижения Общественная палата:

- привлекает граждан и общественные объединения к реализации государственной политики;

- выдвигает и поддерживает гражданские инициативы, имеющие региональное и общероссийское значение и направленные на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений; проводит общественную экспертизу проектов законов области, проектов иных областных нормативных правовых актов, проектов муниципальных правовых актов;

- осуществляет общественный контроль за деятельностью органов государственной власти области и органов местного самоуправления;

- вырабатывает рекомендации органам государственной власти области и органам местного самоуправления по наиболее важным вопросам экономического и социального развития области;

- взаимодействует с Общественной палатой Российской Федерации и федеральными органами государственной власти.

Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации.

Итак, первой задачей, закрепленной в п.1 ст.2 Закона Об Общественной палате является привлечение граждан и общественных объединений к реализации государственной политики. Однако в других положениях Закона не содержится механизма реализации данной задачи. На эту недоработку обращено внимание еще на стадии принятия законопроекта в первом чтении в Заключении Правового управления Аппарата Государственной Думы от 20 декабря 2004 г. N 2.2-1/4313 "По проекту Федерального закона N 118890-4 "Об Общественной палате Российской Федерации" (первое чтение)". Трегубов И. Общественной палате поручат главные для страны вопросы // Газета “Утро.Ру”, 04 октября 2005г. Однако положения законопроекта в этой части так и не были уточнены. В результате задача Общественной палаты, закрепленная в п. 1 ст. 2 Закона, представляет собой положение декларативного характера.

Положения о поддержке Общественной палатой гражданских инициатив содержатся в ст. 21 Закона Об общественной палате. В частности, Общественная палата осуществляет сбор и обработку информации об инициативах граждан Российской Федерации и общественных объединений (ч. 1 ст. 21), организует и проводит гражданские форумы и слушания по актуальным вопросам общественной жизни (ч. 2 ст. 21), доводит до сведения граждан Российской Федерации информацию об инициативах граждан Российской Федерации и общественных объединений (ч. 3 ст. 21).
Экспертиза проектов перечисленных нормативных правовых актов не только закреплена в п. 3 ст. 2 Закона в качестве одной из задач Общественной палаты, но и отнесена в соответствии с п. 3 ч. 3 ст. 16 Закона к непосредственным полномочиям Общественной палаты.

Случаи и порядок проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления установлены ст. 18 Закона. Несложно заметить, что Общественной палате право на проведение экспертизы нормативных правовых актов Президента РФ не предоставлено.

Осуществление общественного контроля за деятельностью Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (п. 4 ст. 2 Закона). Следует отметить два момента при рассмотрении данной задачи общественного контроля: во-первых, общественный контроль предусмотрен в отношении деятельности только исполнительных органов государственной власти - Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также в отношении деятельности органов местного самоуправления; во-вторых, общественный контроль осуществляется в соответствии с указанным Законом.

Как будет сказано ниже, Законом введено понятие "общественный контроль", которое законодательно не определено, что может привести к его расширительному толкованию. В целях реализации рассматриваемой задачи Общественная палата в соответствии с п. 2 ч. 3 ст. 16 Закона вправе давать заключения о нарушениях законодательства Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и направлять указанные заключения в компетентные государственные органы или должностным лицам. Выработка рекомендаций органам государственной власти Российской Федерации при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений и иных объединений граждан Российской Федерации, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации (п. 5 ст. 2 Закона).

Рассматриваемая задача направлена на разработку при непосредственном участии Общественной палаты мер по государственной поддержке тех общественных объединений и иных объединений граждан Российской Федерации, деятельность которых действительно направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации.

Необходимость закрепления такой задачи Общественной палаты раскрыта в положениях Послания 2004 г. Президента РФ Федеральному Собранию о роли неполитических общественных организаций: в нашей стране существуют и конструктивно работают тысячи гражданских объединений и союзов, но далеко не все они ориентированы на отстаивание реальных интересов людей; для части этих организаций приоритетной задачей стало получение финансирования от влиятельных зарубежных фондов, для других - обслуживание сомнительных групповых и коммерческих интересов, при этом острейшие проблемы страны и ее граждан остаются незамеченными. Как отметил Президент РФ, когда речь идет о нарушениях фундаментальных и основополагающих прав человека, об ущемлении реальных интересов людей, голос подобных организаций часто даже не слышен и это неудивительно: они просто не могут "укусить руку", с которой кормятся.

То, что Общественная палата лишь вырабатывает рекомендации органам государственной власти, взаимообусловлено положениями комментируемого Закона о рекомендательном характере решений Общественной палаты.
Оказание информационной, методической и иной поддержки общественным палатам, созданным в субъектах Российской Федерации (п. 6 ст. 2 Закона).
Именно положительный опыт работы общественных палат, созданных в ряде субъектов Российской Федерации, послужил толчком к созданию Общественной палаты федерального уровня. Соответственно, на Общественную палату возлагается задача по оказанию поддержки общественным палатам, созданным в субъектах Российской Федерации (разумеется, речь идет не только об общественных палатах, созданных к моменту вступления комментируемого Закона в силу, но и об общественных палатах, создаваемых позже этого). Поддержка Общественной палатой общественных палат субъектов Российской Федерации ограничена информационной, методической и иными подобными формами.
Следует отметить, что, по мнению Правового управления Аппарата Государственной Думы, выраженному в Заключение от 20 декабря 2004 г. N 2.2-1/4313 на стадии принятия законопроекта в первом чтении, положение об оказании поддержки общественным палатам, созданным в субъектах Российской Федерации, не может быть отнесено к задачам, а является непосредственно одним из полномочий Общественной палаты. Однако при принятии Закона рассматриваемое положение так и не было уточнено. Шохин А. Единственная функция общественной палаты - экспертиза законопроектов // НДП "Альянс Медиа": www.allmedia.ru

Таким образом, правильнее всего считать общественную палату консультативно-совещательным органом, который вправе принимать решения в форме заключений, предложений и обращений. При осуществлении своей деятельности общественная палата должна обладать правом запрашивать от органов государственной власти и органов местного самоуправления информацию по предметам своей компетенции, проводить общественную экспертизу проектов законов и иных нормативных правовых актов субъекта федерации, проектов муниципальных правовых актов; давать заключения о нарушениях законодательства органами государственной власти и органами местного самоуправления и направлять указанные заключения в компетентные государственные органы, органы местного самоуправления или должностным лицам; выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, что не подразумевает безусловного исполнения всеми субъектами решений общественной палаты. Кроме того, в случае, если общественная палата будет обладать властно-распорядительными полномочиями, велика вероятность конфликта компетенции между ней и органами государственной власти субъекта федерации.

1.2 Правовые основы деятельности Общественной палаты РФ

Общественная палата осуществляет свою деятельность на основе общих принципов Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», других федеральных законов и иных нормативных правовых актов.

Так, концепция создания Общественной палаты построена на закрепленном в ч. 1 ст. 32 Конституции РФ праве граждан России участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Первоначально в законопроекте говорилось о законодательстве об Общественной палате, состоящем из Закона об Общественной палате и иных федеральных законов. Однако Правовым управлением Аппарата Государственной Думы в Заключение от 20 декабря 2004 г. N 2.2-1/4313 было обращено внимание на некорректность использования такой формулировки, так как Закон посвящен не правоотношениям, возникающим в какой-либо области, а образованию и деятельности органа с определенными целями и задачами. Соответственно, в Законе об Общественной палате определена правовая основа деятельности Общественной палаты по аналогии с тем, как это сделано, например, в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Российская газета от 23 декабря 1997 г. и в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации". Ведомости съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 20 февраля 1992 г., N 8, ст. 366.

Рассматривая правовую основу деятельности Общественной палаты, нельзя не отметить, что Законом введены понятия, которые законодательно неопределены ("общественная экспертиза", "гражданское общество", "объединения некоммерческих организаций", "общественный контроль" и др.), что может привести к их расширительному толкованию.

В отношении понятия объединений некоммерческих организаций следует отметить следующее. Законодательно правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций как юридических лиц, формирования и использования имущества некоммерческих организаций, права и обязанности их учредителей (участников), основы управления некоммерческими организациями и возможные формы их поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления определены частью первой ГК РФ и Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях". СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

Согласно п. 1 ст. 50 ГК РФ и п. 1 ст. 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. В соответствии с п. 3 ст. 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" некоммерческие организации могут создаваться в форме общественных или религиозных организаций (объединений), некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами.

В статье 121 ГК РФ и ст. 11 Федерального закона "О некоммерческих организациях" установлено следующее в отношении объединений некоммерческих организаций:

- некоммерческие организации могут добровольно объединяться в ассоциации (союзы) некоммерческих организаций. Ассоциация (союз) некоммерческих организаций является некоммерческой организацией;

- члены ассоциации (союза) сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица;

- ассоциация (союз) не отвечает по обязательствам своих членов. Члены ассоциации (союза) несут субсидиарную ответственность по обязательствам этой ассоциации (союза) в размере и в порядке, предусмотренных ее учредительными документами;

- наименование ассоциации (союза) должно содержать указание на основной предмет деятельности членов этой ассоциации (союза) с включением слов "ассоциация" или "союз".

В отношении видов нормативных правовых актов, на основе которых Общественная палата осуществляет свою деятельность, следует отметить следующее.

1. Конституция РФ, в ч. 2 ст. 4 устанавливает, что федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.

Как говорилось выше, сама концепция создания Общественной палаты построена на закрепленном в ч. 1 ст. 32 Конституции РФ праве граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Непосредственно деятельность Общественной палаты регулируется положениями Конституции РФ о Президенте РФ, федеральных органах государственной власти и органах местного самоуправления:

- Президент РФ является главой государства. Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией РФ порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Президент РФ как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях (ст. 80 Конституции РФ);

- Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации (ст. 94 Конституции РФ). Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Государственная Дума состоит из 450 депутатов (ст. 95 Конституции РФ);

- исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (ст. 110 Конституции РФ);

- правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом. Создание чрезвычайных судов не допускается (ст. 118 Конституции РФ);

- в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ).

2. Федеральные конституционные законы.

Частью 1 ст. 108 Конституции РФ установлено, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Согласно ч. 1 ст. 76 Конституции РФ федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации, принимаются по предметам ведения Российской Федерации.

Среди федеральных конституционных законов, непосредственно составляющих правовую основу деятельности Общественной палаты, следует назвать, прежде всего, те из них, которые определяют полномочия, порядок образования и деятельности органов государственной власти, а именно: Федеральные конституционные законы от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712. от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", Там же. N 1. Ст. 1. от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", Там же. 1994. N 13. Ст. 1447.от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации", СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1589. и от 23 июня 1999 г. N 1-ФКЗ "О военных судах Российской Федерации". СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3170.

3. Федеральные законы.

Как отмечалось выше, в соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Частью 3 ст. 76 Конституции РФ установлено, что федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

В соответствии с ст. 3 Закона об Общественной палате правовую основу деятельности Общественной палаты составляют как сам Закон, так и другие федеральные законы. Тем самым определено центральное место данного Закона в системе федеральных законов, составляющих правовую основу деятельности.

Федеральными законами регулируются самые различные аспекты деятельности Общественной палаты, но среди федеральных законов в первую очередь следует выделить те из них, которые непосредственно регулируют деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и общественных объединений, т.е. тех органов и организаций, ради обеспечения взаимодействия которых и создана Общественная палата. К таким актам относятся Федеральные законы от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005. и от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Там же. 2003. N 40. Ст. 3822.

Следует также отметить, что некоторые из федеральных законов подразумеваются непосредственно в тексте Закона об Общественной палате. В частности, в ч. 1 ст. 24 указанного Закона говорится о том, что Общественной палате не могут быть предоставлены сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну. Согласно ч. 1 ст. 28 Закона расходы, связанные с обеспечением деятельности Общественной палаты, предусматриваются отдельной строкой в федеральном бюджете на соответствующий год. Федеральный бюджет на конкретный год утверждается соответствующим федеральным законом.

4. Иные нормативные правовые акты.

Учитывая, что Общественная палата является органом федерального уровня, прежде всего среди иных нормативных правовых актов, регулирующих ее деятельность, следует отметить указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.

Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено ч. 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно ч. 2 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Частью 3 ст. 90 Конституции РФ установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

Непосредственно комментируемым Законом, а именно ч. 3 ст. 8, предусмотрено издание указа Президента РФ, утверждающего определенных им членов Общественной палаты и предлагающего им приступить к формированию полного состава Общественной палаты (см. комментарий к ст. 8 Закона). Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 20 Закона Президент РФ определяет порядок образования общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ.

Следует отметить, что нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер, т.е. устанавливают правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение. Соответственно, указ Президента РФ, издание которого предусмотрено ч. 3 ст. 8 Закона, не является нормативным правовым актом. Согласно ч. 1 ст. 115 Конституции РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 ст. 115 Конституции РФ установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч. 3 ст. 115 Конституции РФ могут быть отменены Президентом РФ. Борисов А.Н. Комментарий к федеральному закону об общественной палате российской федерации (постатейный). -М.: ЗАО Юстицинформ, 2006. С.16-18.

Таким образом, правовую основу деятельности Общественной палаты составляют как Федеральный закон Об Общественной палате РФ, так и другие федеральные законы, тем самым определяя центральное место Закона Об Общественной палате, в системе федеральных законов.

2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОБЩЕСТВЕННОЙ ПАЛАТЫ РФ

2.1 Состав, формирование и порядок работы Общественной палаты РФ

Общественная палата формируется в соответствии с Федеральным законом из сорока двух граждан Российской Федерации, утверждаемых Президентом Российской Федерации, сорока двух представителей общероссийских общественных объединений и сорока двух представителей межрегиональных и региональных общественных объединений. Таким образом, общая численность членов Общественной палаты составляет 126 человек, для формирования каждой трети из которой - по 42 члена - Законом Об общественной палате установлен отдельный порядок.

Первую треть состава Общественной палаты - 42 члена - утверждает Президент РФ. Порядок определения Президентом РФ кандидатур в члены Общественной палаты и утверждения членов Общественной палаты установлен ч. ч. 1 - 3 ст. 8 Закона: Президент РФ по результатам проведения консультаций с общественными объединениями, объединениями некоммерческих организаций, российскими академиями наук и творческими союзами определяет кандидатуры 42 граждан Российской Федерации, имеющих особые заслуги перед государством и обществом, и предлагает этим гражданам войти в состав Общественной палаты; после получения письменного согласия либо по истечении установленного срока Президент РФ указом утверждает определенных им членов Общественной палаты и предлагает им приступить к формированию полного состава Общественной палаты.