Общественная палата РФ

Указом Президента РФ от 28 сентября 2005 г. N 1138 "Об утверждении членов Общественной палаты Российской Федерации" утверждены первые 42 члена Общественной палаты. Среди них:

- Кабаева А.М. - член президиума Общероссийской общественной организации "Российский спортивный союз молодежи",заслуженный мастер спорта;

-Калягин А.А. - председатель Общероссийской общественной организации "Союз театральных деятелей Российской Федерации (Всероссийское театральное общество)", народный артист Российской Федерации;

- Бородин Л.И. - писатель, главный редактор журнала "Москва";

- Роднина И.К. - председатель центрального совета Общероссийской общественной организации "Всероссийское добровольное общество "Спортивная Россия", заслуженный мастер спорта;

- Слободская М.А. - президент Института проблем гражданского общества и др. Указ Президента РФ от 28 сентября 2005 г. N 1138 "Об утверждении членов Общественной палаты Российской Федерации" // Парламентская газета. - №146. - 5 октября 2005 г.

Другая треть состава Общественной палаты - 42 члена - формируется из представителей общероссийских общественных объединений. Порядок формирования состава Общественной палаты из представителей общероссийских общественных объединений установлен ч. ч. 4 - 5 ст. 8 Закона: общероссийские, межрегиональные и региональные общественные объединения направляют в Общественную палату заявления о желании включить своих представителей в состав Общественной палаты, оформленные решениями руководящих коллегиальных органов соответствующих объединений; члены Общественной палаты, утвержденные Президентом РФ, в соответствии с установленной Регламентом Общественной палаты процедурой конкурсного отбора принимают решение о приеме в члены Общественной палаты 42 представителей общероссийских общественных объединений - по одному представителю от общественного объединения.

Оставшаяся треть состава Общественной палаты - 42 члена - формируется из представителей межрегиональных и региональных общественных объединений. Порядок формирования состава Общественной палаты из представителей межрегиональных и региональных общественных объединений установлен ч. ч. 6 - 11 ст. 8 Закона: члены Общественной палаты, утвержденные Президентом РФ, совместно с представителями общероссийских общественных объединений, принятыми в члены Общественной палаты, в порядке, установленном Регламентом Общественной палаты, принимают решение о приеме в члены Общественной палаты 42 представителей межрегиональных и региональных общественных объединений - по одному представителю от общественного объединения; состав представителей от межрегиональных и региональных общественных объединений формируется на конференциях делегатов от межрегиональных и региональных общественных объединений, зарегистрированных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав одного федерального округа.

Поскольку в Законе Об общественной палате говорится о членах Общественной палаты как о представителях общероссийских, межрегиональных и региональных общественных объединений, представляется, что речь идет об общественных объединениях, деятельность которых регулируется Федеральным законом "Об общественных объединениях". Статьей 10 Закона предусмотрено, что Общественная палата может привлекать к своей работе общественные объединения и иные объединения граждан Российской Федерации, представители которых не вошли в ее состав. Согласно ст. 5 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (с изм. от 02.02.06г.) Российская газета от 25 мая 1995 г. под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения (уставные цели). Право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица - общественные объединения. В соответствии со ст. 4 Федерального закона "Об общественных объединениях" особенности, связанные с созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией отдельных видов общественных объединений - профессиональных союзов, благотворительных и других видов общественных объединений, могут регулироваться специальными законами, принимаемыми в соответствии с Федеральным законом "Об общественных объединениях". Деятельность указанных общественных объединений до принятия специальных законов, а также деятельность общественных объединений, не урегулированная специальными законами, регулируется Федеральным законом "Об общественных объединениях". Безусловно, в таких случаях общественные объединения принимают участие в работе Общественной палаты только на добровольной основе.

Содержание закрепленного в ч. 2 ст. 1 Закона Об общественной палате принципа добровольности раскрывается в положениях ст. 8 Закона, устанавливающих порядок формирования Общественной палаты:

- граждане Российской Федерации, получившие от Президента РФ предложение войти в состав Общественной палаты, решают сами, принять это предложение или отказаться от него. На таких граждан ч. 2 ст. 8 Закона возлагается обязанность лишь письменно уведомить Президента РФ в установленный срок о своем решении ;

- общественные объединения также вольны в принятии решений о выдвижении своих представителей в качестве кандидатов в члены Общественной палаты. Для реализации такого волеизъявления согласно ч. 4 ст. 8 Закона необходимо оформление соответствующих решений руководящих коллегиальных органов общественных объединений и направление этими общественными объединениями в Общественную палату заявлений о желании включить представителей в состав Общественной палаты. Кроме заявления о включении в члены Общественной палаты представителя общественного объединения заполняется анкета кандидата, подписанная руководителем общественного объединения (Приложение 1).

Член Общественной палаты может в любое время выйти из ее состава. Как установлено п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона, в случае подачи членом Общественной палаты заявления о выходе из ее состава полномочия этого члена Общественной палаты подлежат прекращению. Потанин В. Люди воспринимают Общественную палату не как независимый институт // Газета «Коммерсантъ», 22 января 2007г.

Принцип добровольности участия общественных объединений является принципом не только формирования Общественной палаты, но и самой работы Общественной палаты.

Не допускаются к выдвижению кандидатов в члены Общественной палаты следующие общественные объединения:

1) объединения, зарегистрированные менее чем за один год до дня истечения срока полномочий членов Общественной палаты действующего состава;

2) политические партии. Ст. 6. Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону "Об Общественной палате Российской Федерации" (постатейный). -М.: Юстицинформ, 2006.

Членом Общественной палаты может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста восемнадцати лет.

Членами Общественной палаты не могут быть:

1) Президент Российской Федерации, члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, члены Правительства Российской Федерации, судьи, иные лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, лица, замещающие должности федеральной государственной службы, государственные должности субъектов Российской Федерации, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, должности муниципальной службы, а также лица, замещающие выборные должности в органах местного самоуправления;

2) лица, признанные недееспособными на основании решения суда;

3) лица, имеющие непогашенную или неснятую судимость;

4) лица, членство которых в Общественной палате ранее было прекращено на основании пункта 6 части 1 статьи 15 Закона Об общественной палате. В этом случае запрет на членство в Общественной палате относится только к работе Общественной палаты следующего состава. Ст. 7 Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону "Об Общественной палате Российской Федерации" (постатейный). -М.: Юстицинформ, 2006.

Порядок формирования Общественной палаты регламентирован в ст. 8 Закона Об Общественной палате.

Юридически обязанность участия в деятельности Общественной палаты отсутствует. Однако следует учитывать, что кандидатуры 42 граждан Российской Федерации, которым Президент РФ предлагает войти в состав Общественной палаты, согласно ч. 1 ст. 8 Закона определяются по результатам проведения консультаций с общественными объединениями, объединениями некоммерческих организаций, российскими академиями наук и творческими союзами. В качестве требований к таким кандидатам установлено наличие особых заслуг перед государством и обществом. Предложение войти в состав Общественной палаты означает, что именно от этих граждан зависит эффективность работы Общественной палаты. Соответственно, можно говорить о гражданской обязанности этих людей принять участие в решении задач, стоящих перед Общественной палатой.

Президент Российской Федерации в течение тридцати дней со дня получения им письменного согласия граждан Российской Федерации войти в состав Общественной палаты либо по истечении срока - 30дней, Указом утверждает определенных им членов Общественной палаты и предлагает им приступить к формированию полного состава Общественной палаты.

Не позднее тридцати дней со дня утверждения Президентом Российской Федерации определенных им членов Общественной палаты общероссийские, межрегиональные и региональные общественные объединения направляют в Общественную палату заявления о желании включить своих представителей в состав Общественной палаты, оформленные решениями руководящих коллегиальных органов соответствующих объединений. Указанные заявления должны содержать информацию о деятельности общественного объединения, а также сведения о представителе, который может быть направлен в состав Общественной палаты.

Члены Общественной палаты, утвержденные Президентом Российской Федерации, в течение шестидесяти дней со дня своего утверждения в соответствии с установленной Регламентом Общественной палаты Российской Федерации процедурой конкурсного отбора принимают решение о приеме в члены Общественной палаты сорока двух представителей общероссийских общественных объединений - по одному представителю от общественного объединения.

Члены Общественной палаты, утвержденные Президентом Российской Федерации, совместно с представителями общероссийских общественных объединений, принятыми в члены Общественной палаты, в порядке, установленном Регламентом Общественной палаты Российской Федерации, принимают решение о приеме в члены Общественной палаты сорока двух представителей межрегиональных и региональных общественных объединений - по одному представителю от общественного объединения.

Состав представителей от межрегиональных и региональных общественных объединений формируется на конференциях делегатов от межрегиональных и региональных общественных объединений, зарегистрированных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав одного федерального округа. Указанные конференции проводятся в федеральных округах в течение тридцати дней. Норма представительства на конференции устанавливается из расчета по двадцать делегатов, избранных на каждом собрании представителей межрегиональных и региональных общественных объединений, проводимом в каждом субъекте Российской Федерации, входящем в состав одного федерального округа.

Проведение собраний в субъектах Российской Федерации и конференций в федеральных округах осуществляется по инициативе и при содействии членов Общественной палаты, утвержденных Президентом Российской Федерации, и принятых в члены Общественной палаты представителей общероссийских общественных объединений. Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону "Об Общественной палате Российской Федерации" (постатейный). -М.: Юстицинформ, 2006. С. 14.

Выбор представителей межрегиональных и региональных общественных объединений осуществляется членами Общественной палаты, утвержденными Президентом Российской Федерации, совместно с представителями общероссийских общественных объединений, принятыми в члены Общественной палаты, путем голосования из числа кандидатур, определенных на конференциях, проведенных в федеральных округах, из расчета по шесть представителей от общественных объединений, зарегистрированных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав одного федерального округа. Число кандидатур, определенных на конференции, должно составлять не менее десяти человек.

Конференция правомочна выдвигать кандидатов в члены Общественной палаты, если в работе конференции приняло участие не менее половины делегатов, избранных на собраниях представителей межрегиональных и региональных общественных объединений, проводимых в субъектах Российской Федерации, входящих в состав одного федерального округа. При этом указанные кандидаты должны представлять межрегиональные и региональные общественные объединения, зарегистрированные не менее чем в половине субъектов Российской Федерации, входящих в состав этого федерального округа.

Первое пленарное заседание Общественной палаты должно быть проведено не позднее чем через тридцать дней со дня сформирования правомочного состава Общественной палаты. Общественная палата является правомочной, если в ее состав вошло более трех четвертых от установленного настоящим Федеральным законом числа членов Общественной палаты. Срок полномочий членов Общественной палаты истекает через два года со дня первого пленарного заседания Общественной палаты.

За шесть месяцев до истечения срока полномочий членов Общественной палаты Президент Российской Федерации инициирует процедуру формирования нового состава Общественной палаты.

В случае, если полный состав Общественной палаты не будет сформирован в порядке, установленном ст. 6 Закона Об общественной палате, либо в случае досрочного прекращения полномочий хотя бы одного члена Общественной палаты в соответствии с пунктами 2-10 части 1 статьи 15 Закона новые члены Общественной палаты вводятся в ее состав в следующем порядке:

1) Президент Российской Федерации принимает решение о приеме в члены Общественной палаты граждан Российской Федерации в порядке, предусмотренном частями 1-3 статьи 15, при этом сроки осуществления указанных процедур сокращаются наполовину;

2) члены Общественной палаты, утвержденные Президентом Российской Федерации, принимают решение о приеме в члены Общественной палаты представителей общероссийских общественных объединений в порядке, предусмотренном частями 4 и 5 статьи 15;

3) члены Общественной палаты, утвержденные Президентом Российской Федерации, совместно с представителями общероссийских общественных объединений, принятыми в члены Общественной палаты, принимают решение о приеме в члены Общественной палаты представителей межрегиональных и региональных общественных объединений из числа кандидатур, определенных на конференциях, проведенных в федеральных округах при формировании действующего состава Общественной палаты.

Расходы на формирование Общественной палаты, предусмотренное статьей 8 Закона об Общественной палате, финансируются из средств, предусмотренных в федеральном бюджете на обеспечение деятельности Общественной палаты.

Члены Общественной палаты на первом пленарном заседании избирают совет Общественной палаты и секретаря Общественной палаты. Совет Общественной палаты является постоянно действующим органом Общественной палаты.

Общественная палата вправе образовывать комиссии и рабочие группы Общественной палаты. В состав комиссий Общественной палаты входят члены Общественной палаты. В состав рабочих групп Общественной палаты могут входить члены Общественной палаты, представители общественных объединений и иные граждане, привлеченные к работе Общественной палаты (ст. 9 Закона об Общественной палате).

Согласно ч. 1 статьи 9 Закона Об общественной палате совет Общественной палаты является ее постоянно действующим коллегиальным органом. Он избирается членами Общественной палаты на первом пленарном заседании, которое согласно ч. 12 ст. 8 Закона должно быть проведено не позднее чем через тридцать дней со дня сформирования правомочного состава Общественной палаты.

В соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 4 Закона состав, полномочия и порядок деятельности совета Общественной палаты устанавливаются Регламентом Общественной палаты. Непосредственно Законом предусмотрены следующие полномочия совета Общественной палаты:

- совет Общественной палаты разрабатывает и представляет на утверждение Общественной палаты Кодекс этики членов Общественной палаты (ст. 5 Закона);

-советом Общественной палаты принимается решение об участии в работе Общественной палаты общественных объединений и иных объединений граждан Российской Федерации, представители которых не вошли в ее состав (ст. 10 Закона);

- по решению совета Общественной палаты проводятся внеочередные пленарные заседания Общественной палаты (ч. 2 ст. 16 Закона);

-в период между пленарными заседаниями Общественной палаты совет Общественной палаты направляет в порядке, установленном ст. 24 Закона, запросы от имени Общественной палаты о предоставлении информации (п. 6 ч. 3 ст. 16 Закона);

- совет Общественной палаты принимает решения о проведении Общественной палатой экспертизы проектов нормативных правовых актов Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 18 Закона);

- совет Общественной палаты принимает решения о проведении Общественной палатой экспертизы проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих вопросы государственной социальной политики и конституционных прав граждан Российской Федерации в области социального обеспечения, обеспечения общественной безопасности и правопорядка (ч. 2 ст. 18 Закона);

- совет Общественной палаты вправе обратиться к руководителю федерального органа исполнительной власти с предложением создать общественный совет при данном органе (ч. 1 ст. 20 Закона);

- совет Общественной палаты уполномочивает членов Общественной палаты на участие в работе Федерального Собрания РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти (ст. 23 Закона);

совет Общественной палаты направляет Правительству РФ представление о назначении на должность и освобождении от должности руководителя аппарата Общественной палаты (ч. 3 ст. 26 Закона).

Секретарь Общественной палаты, так же как и совет Общественной палаты, избирается членами Общественной палаты на первом пленарном заседании. Секретарь является единоличным органом Общественной палаты.

В соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 4 Закона Об общественной палате полномочия и порядок деятельности секретаря Общественной палаты устанавливаются Регламентом Общественной палаты. Частью 4 ст. 26 Закона установлено, что секретарь Общественной палаты по поручению совета Общественной палаты осуществляет общее руководство деятельностью аппарата Общественной палаты.

Частью 2 статьи 9 предусмотрено право Общественной палаты образовывать такие органы Общественной палаты, как комиссии и рабочие группы.

В соответствии с п. 5 ч. 2 ст. 4 Закона порядок формирования и деятельности комиссий и рабочих групп Общественной палаты, а также порядок избрания и полномочия их руководителей устанавливаются Регламентом Общественной палаты.

В состав комиссий Общественной палаты входят ее члены.
Статьей 10 Закона Об общественной палате предусмотрена возможность привлечения к работе Общественной палаты общественных объединений и иных объединений граждан Российской Федерации, представители которых не вошли в ее состав. Соответственно, в состав рабочих групп Общественной палаты могут входить не только члены Общественной палаты, но и представители общественных объединений, иные граждане, привлеченные к работе Общественной палаты.

В состав комиссии по социальному развитию входит член Общественной палаты при президенте России от Башкирии, председатель Федерации профсоюзов РБ Амирхан Самирханов. В план его работы в составе комиссии включены вопросы по совершенствованию трудового и пенсионного законодательства, вопросы обеспечения детского отдыха, инициатива по созданию в России министерства труда, а также проблемы совершенствования социального партнерства. За 2-3 месяца работы Самирханов получил около 300 писем от граждан по различным вопросам. 1Ru.ru Лента новостей Член Общественной палаты от Башкирии получил более 300 обращений граждан // http://news.1ru.net/news/614386.html

Согласно ч. 1 ст. 16 Закона заседания комиссий и рабочих групп Общественной палаты являются одной из основных форм работы Общественной палаты. Как установлено ч. 1 ст. 12 Закона, члены Общественной палаты принимают личное участие в работе комиссий и рабочих групп Общественной палаты. На время участия в работе комиссий и рабочих групп Общественной палаты член Общественной палаты в соответствии с ч. 1 ст. 13 Закона освобождается работодателем от выполнения трудовых обязанностей по основному месту работы с сохранением за ним места работы (должности).

По аналогии с организацией работы палат Федерального Собрания РФ представляется, что цель образования комиссий Общественной палаты состоит в организации работы Общественной палаты по различным направлениям ее деятельности, разработке базовых, концептуальных предложений по реализации полномочий Общественной палаты.

Рабочие же группы Общественной палаты создаются для подготовки отдельных, конкретных вопросов, подготовки и проведения мероприятий Общественной палатой. В частности, ч. 3 ст. 18 Закона Об общественной палате непосредственно предусмотрено, что для проведения общественной экспертизы Общественная палата создает рабочую группу. Кстати, среди прочего в качестве права рабочей группы, проводящей общественную экспертизу, п. 1 ч. 3 ст. 18 Закона предусмотрено привлечение экспертов. Представляется, что именно эти лица подразумеваются в ч. 3 ст.18 под иными гражданами, привлекаемыми к работе Общественной палаты, нежели представители общественных объединений.

Таким образом, совет и секретарь Общественной палаты избираются в обязательном порядке, а комиссии и рабочие группы Общественной палаты образуются по усмотрению Общественной палаты. Состав, полномочия и порядок деятельности органов Общественной палаты устанавливаются Регламентом Общественной палаты, который утверждается Общественной палаты и носит обязательный характер. Грызлов Б. Общественная палата - уникальный для России институт. МОСКВА, 25 дек - РИА Новости, 25 декабря 2005г.

Организационное единство является одной из основных характеристик общественной палаты. Это продиктовано тем, что общественная палата в силу специфики своей деятельности, особенностей формирования и наличия комплекса основных форм деятельности (пленарных заседаний Общественной палаты, заседаний Совета Общественной палаты, комиссий и рабочих групп) требует формирования структурно устойчивой организационной формы общественной палаты. Это свидетельствует о том, что в отношении общественной палаты приемлемо использование термина «орган».

Общественная палата не является юридическим лицом и не вправе участвовать в правоотношениях в качестве юридического лица. Обеспечение деятельности общественной палаты осуществляется ее аппаратом, создающимся в форме государственного учреждения.

Анализируя специфику деятельности Общественной палаты РФ, можно утверждать, что Общественная палата является независимым органом, в деятельность которого не вправе вмешиваться государство, а равно любые иные лица и организации. Данный орган осуществляет исключительно консультативные функции в отношении органов государственной власти, должностных лиц, органов местного самоуправления.

2.2 Проблемы практической деятельности Общественной палаты РФ и пути их решения

Концепция создания Общественной палаты построена на закрепленном в ч. 1 ст. 32 Конституции РФ праве граждан России участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. В ч. 1 ст. 1 Закона об Общественной палате законодателем была предпринята попытка установить правовой статус Общественной палаты. Правительство РФ в заключении от 30 ноября 2004 г. N 5530п-П15 "На проект Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации" указывало на необходимость дополнительной проработки вопроса о правовом статусе Общественной палаты, которая является формой взаимодействия граждан и органов государственной власти, имея при этом аппарат в форме государственного учреждения. Однако положения законопроекта в этой части так и не уточнены. «Проблемы и перспективы работы Общественной палаты Российской Федерации» 14.06.2006. Вопросы круглого стола //mailto::info@ifpc.ru

Для того чтобы Палата оправдала ожидания, принципиальное значение имеет правильный подбор состава данного органа. К сожалению, в этом отношении в Законе об Общественной палате обнаруживаются противоречия и неясности. Так, согласно ч. 1 ст.30 Закона об Общественной палате Президент РФ по результатам проведения консультаций с общественными

объединениями, объединениями некоммерческих организаций, российскими академиями наук и творческими союзами определяет кандидатуры 42 граждан России, имеющих особые заслуги перед государством и обществом, и предлагает этим гражданам войти в состав Общественной палаты. Из буквального прочтения ст. 8 и 30 Закона об Общественной палате следует, что Президент РФ обязан проконсультироваться со всеми общественными объединениями, всеми объединениями некоммерческих организаций, всеми российскими академиями наук и всеми творческими союзами. В России сейчас зарегистрировано более сотни тысяч общественных объединений и все они, согласно ч. 4 ст. 13 Конституции РФ, равны перед законом. Формально получается, что если Президент РФ не проконсультировался к моменту объявления им списка из 42 особо заслуженных граждан хотя бы с одним общественным объединением, оно в дальнейшем будет вправе обратиться в суд с заявлением о незаконном бездействии главы государства, повлекшем нарушение права этой организации изложить Президенту РФ свое мнение по вопросу формирования Общественной палаты.

Задумываясь над тем, для чего понадобилась Палата, призванная заниматься принятием никого ни к чему не обязывающих заключений, да еще с заслуженными людьми, нельзя исключать и возможности последующего ее переоформления в Конституционное собрание в целях пересмотра Конституции РФ в нужном власти направлении. В целом можно сказать, что и простые граждане не вполне понимают, для чего нужна Общественная палата. По опросам лишь 28% граждан одобряют идею создания Общественной палаты, 31- не одобряют, а 41% затруднились ответить «Город на Волге». Информационный сайт. 25 июля 2006 // www.press-volga.ru(Приложение 2).

Судя по результатам опроса, создание данного органа Президентом РФ не находит понимания у большей части населения России. Менее трети россиян (28%) считают, что "создание Общественной палаты усилит контроль за действиями чиновников по выполнению своих обязанностей". Более половины (57%) опрошенных недоумевает по поводу того, "чем будет заниматься этот орган и какие у него будут полномочия", и почти половина респондентов (44%) уверена, что Общественная палата станет еще одним бесполезным контролирующим органом, но порядка и законности в стране в результате ее создания больше не станет.

В то же время 45% участников опроса, в том числе тех, кто выражает негативное отношение к данному органу, готовы поддержать инициативу, поскольку она исходит от Президента РФ В.В. Путина: "Если Президент РФ В.В. Путин считает, что необходимо создание такого органа, - пусть его формирует".

По мнению А.А. Кара-Мурзы, "Общественная палата - это вообще нонсенс. В нормальных странах эту функцию выполняет парламент. Парламент - это и есть общественная палата. Все общественные интересы представлены в парламенте. Есть процедуры, есть Конституция, там все это прописано". РИЦ.Сибирь. Новости. 26 мая 2006г. // www.babr.ru

На заседании Совета Федерации 23 марта 2005 г. член Совета Федерации В.А. Новиков Нескородов Б.Н. Публичная власть и проблемы нравственного оздоровления общества // Гражданин и право. - N 2. - 2007. - С. 52. выразил мнение многих сенаторов, заявив, что роль "связки" между обществом и властью должен играть эффективный и независимый парламент. По его словам, нынешнее законодательство вполне позволяет тому же Совету Федерации взять эту роль на себя. В лучшем случае Общественная палата будет выступать в роли потемкинской деревни в обществе фиктивной демократии. В худшем случае деятельность палаты приведет к демонтажу ныне существующих в России структур гражданского общества: вместо того, чтобы интересоваться мнением реальных его представителей на местах, власть будет ограничиваться заявлениями Общественной палаты. И это будет уже не диалог государства с гражданами, а монолог, который государство будет вести само с собой.

Важной представляется и проблема срока полномочий Общественной палаты. В соответствии с п. 13 ст. 8 Закона об Общественной палате срок полномочий ее членов истекает через два года со дня первого пленарного заседания Общественной палаты. Поскольку Палате предписано проводить пленарные заседания не реже двух раз в год, можно предположить, что в своем первом составе Общественная палата соберется всего четыре раза. При этом часть этих заседаний будет потрачена на обсуждение и принятие внутреннего регламента. С учетом изложенного перспективы вновь создаваемой Общественной палаты видятся туманными, если названные проблемы не будут решены.

Другая проблема состоит в следующем. Если закон уже принят, а, скажем, мнение членов Общественной палаты едино в том, что он не может быть подписан Президентом РФ, то ему придется накладывать вето. Это вызывает к жизни другие достаточно сложные процессы в ходе законодательного принятия законов. Поэтому, по словам самого Президента РФ, крайне желательно, чтобы мнение Общественной палаты учитывалось Государственной Думой в ходе обсуждения закона. И поэтому Общественная палата, на взгляд В.В. Путина, должна принимать участие в рассмотрении тех или иных законов на самых ранних стадиях обсуждения законопроекта. Конечно, не исключен и тот вариант, который был предложен, т.е. принятие закона, рассмотрение и принятие Президентом тех или иных решений. Выступление В.В. Путина на первом пленарном заседании Общественной палаты РФ 22 января 2006 г. в Кремле // www.oprf.ru.

Но, в настоящее время, увы, отношение россиян к депутатам не самое уважительное и вызвано оно, прежде всего, неуважением самой власти к народу, которое естественным образом вызывает ответное чувство народа к власти. Получается следующая ситуация: вместо того чтобы прилагать все усилия для того, чтобы российский парламент стал действительно "народным рупором", параллельно с ним властью создается искусственная структура общественного контроля за самой собой с туманным прошлым и весьма неопределенным будущим.

Нельзя не отметить и сходство целей деятельности и функций Общественной палаты с аналогичными, установленными Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1011. (далее - Закон об Уполномоченном), согласно ч. 1 ст. 1 которого должность Уполномоченного по правам человека в РФ учреждается в соответствии с Конституцией России в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. При наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции.

Согласно ч. 1 ст. 23 Закона об Уполномоченном при проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе:

- беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения;

- запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;

- получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы.

В соответствии со ст. 29 Закона об Уполномоченном по результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе:

- обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;

- обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;

-обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;

- изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора и др. Грудцына Л.Ю. Общественная палата - спектакль национального масштаба // Адвокат. - N 5. - 2006. -С.39.

С учетом того, что одной из основных задач Общественной палаты является проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов и проектов законов субъектов РФ, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти РФ и проектов правовых актов органов местного самоуправления (п.3 ст. 2 Закона), а основанием для проведения общественной экспертизы указанных правовых актов являются: либо решение совета Общественной палаты, либо обращение Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, то и решения Общественной палаты, принимаемые в форме заключений, предложений и обращений, носят рекомендательный характер.

Исходя из этого, заключения Общественной палаты по результатам экспертизы направляются:

- при проведении общественной экспертизы по запросу Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы или Правительства РФ - соответственно Президенту РФ, палате Федерального Собрания РФ или Правительству РФ, а также органу, проект правового акта которого явился объектом общественной экспертизы;

- при проведении общественной экспертизы по решению совета Общественной палаты - органу, проект правового акта которого явился объектом общественной экспертизы.

Представляется, что при проведении общественной экспертизы проекта закона Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, проекта федерального конституционного закона или федерального закона заключение Общественной палаты подлежит направлению палате Федерального Собрания РФ или Президенту РФ в зависимости от того, на какой стадии законодательного процесса находится проект - на стадии рассмотрения в Государственной Думе или в Совете Федерации либо направлен Президенту РФ для обнародования и опубликования.

Частями 2 - 6 статьи 17 Закона Об общественной палате установлена обязательность рассмотрения заключений Общественной палаты органами государственной власти и органами местного самоуправления. В связи с чем, на данный момент требуется внесение изменений в законодательство, регулирующее статус и порядок деятельности органов государственной власти, поскольку предусматриваются дополнительные обязанности этих органов по рассмотрению заключений Общественной палаты об итогах экспертизы проектов федеральных законов. Пока соответствующие изменения не внесены, остается руководствоваться положениями только Закона Об общественной палате. Итак, на сегодняшний день можно судить об эффективности работы Общественной палаты в 2006 году (Приложение 3).

Необходимо отметить и то, что решения Общественной палаты, принимаемые в иных формах, нежели заключения, предложения и обращения, носят не рекомендательный характер, а обязательный характер. В частности, Регламент Общественной палаты, Кодекс этики членов Общественной палаты (ст. ст. 4 и 5 Закона). Такие акты обладают признаками нормативного правового акта. В пункте 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" Российская газета от 25 января 2003 г. N 15. разъяснено, что под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Признанию актов Общественной палаты, имеющих обязательный характер, нормативными правовыми актами препятствует то, что Общественная палата не является ни органом государственной власти, ни органом местного самоуправления, ни должностным лицом. Тем не менее, акты Общественной палаты, имеющие обязательный характер, можно назвать уникальными нормативными правовыми актами. Мехтиев Айдын. Общественной палате будет непросто поставить под контроль бюрократию // Газета “Страна.Ру”, 04 октября 2005г.

Все сказанное подчеркивает дискуссионный вопрос о необходимости формирования на государственном уровне институтов со схожими функциями и полномочиями, которые из-за недостаточной законодательной урегулированности не смогут в полной мере реализовать свои цели и задачи.

Таким образом, достаточно новый институт российского общества на практике порождает множество проблем. Для их решения необходим тщательный анализ всей нормативной базы, устранение противоречий с Законом Об общественной палате и приведение тем самым их в соответствие. Кроме того, для эффективной работы Общественной палаты законодателю целесообразно принять меры по четкому разграничению полномочий и функций со схожими институтами государственной власти.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На основании проведенного исследования, можно сделать следующие выводы.

1. Принятие 4 апреля 2005 г. федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» явилось новой вехой в современной истории взаимопонимания между народом и государственной властью. Общественная палата стала рабочим механизмом взаимодействия общества и аппарата.

2. Идея общения власти с народом - создания Общественной палаты как института гражданского общества - не является новой. Впервые попытка создать орган общественного контроля за действиями (бездействием) власти была предпринята в нашей стране более 12 лет назад. Б.Н. Ельцин создал Общественную палату при Конституционном совещании, которая сразу после принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г. и выборов в Государственную Думу распоряжением Президента РФ от 16 февраля 1994 г. N 78-рп "Об Общественной палате при Президенте Российской Федерации" была преобразована в Общественную палату при Президенте РФ. Через два года Указом Президента РФ от 25 июня 1996 г. N 989 "О Политическом консультативном совете" "в соответствии с предложением ряда политических партий и движений об улучшении взаимодействия федеральных органов государственной власти при создании правовой базы экономических и политических реформ и привлечения к этому процессу широких кругов общественности" Палата была преобразована в Политический консультативный совет, который в 2004г. был распущен. И вот идея об общественной палате воплотилась в реально действующий орган.

3. Правовую основу деятельности Общественной палаты составляют как Федеральный закон Об Общественной палате РФ, так и другие федеральные законы, тем самым определяя центральное место Закона Об Общественной палате РФ, в системе федеральных законов.

4. Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации.

Анализируя специфику деятельности Общественной палаты РФ, можно утверждать, что Общественная палата является независимым органом, в деятельность которого не вправе вмешиваться государство, а равно любые иные лица и организации. Данный орган осуществляет исключительно консультативные функции в отношении органов государственной власти, должностных лиц, органов местного самоуправления.

Представляется странным, что структура, призванная донести до руководства страны народное мнение по многим ключевым вопросам, создается практически в информационном вакууме. Понятно, например, что средства на ее функционирование будут выделяться из федерального бюджета. Но в таком случае простому налогоплательщику хотелось бы знать, сколько денег на это понадобится, и какую практическую пользу лично ему принесут выдающиеся деятели нации, которое собираются работать в вялотекущем режиме под руководством Президента.

Вместо независимого общественного контроля за государственной властью велика вероятность создания завуалированного государственного контроля за формированием гражданского общества и определением вектора его развития в современных условиях российской политической жизни. Иными словами, существует опасность создания иллюзии (как перед российским, так и перед западным общественным мнением) развития в России институтов гражданского общества и, самое главное, их возможности реально влиять на развитие страны в сторону демократии и реального соблюдения прав человека. Создается система общественного контроля от имени гражданского общества над деятельностью государственной власти страны.

Несмотря на всю неоднозначность, которая существует в трактовке понятия гражданского общества, большинство исследователей сходятся во мнении, что под данным явлением следует понимать систему самостоятельных и независимых от государства общественных институтов и отношений (нравственных, семейных, религиозных национальных, социально-экономических и др.), обеспечивающих условия для реализации интересов и потребностей индивидов и коллективов для жизнедеятельности социальной, культурной и духовной сфер. В значительной степени гражданское общество осуществляется через такие негосударственные институты как «научные и духовные объединения, профессиональные, женские молодежные организации, различного рода ассоциации представителей разных профессий … общественные объединения, движения и иные негосударственные организации». Владимиров Д. Миллиард для гражданского общества // Российская газета. - 2005.- 24 марта.

Таким образом, в контексте проблем формирования общественной палаты субъекта Российской Федерации следует отметить, что создание данного органа, фактически может привести к двум последствиям.

Во-первых, общественная палата, создающаяся из представителей общественных объединений субъекта, фактически становится одним из институтов гражданского общества. При этом следует особо отметить, что данный институт является координирующим для всех остальных структур гражданского общества, выражает совокупный интерес субъектов гражданского общества в отношении наиболее значимых проблем общественного развития.

Во-вторых, создание общественной палаты представляет собой формирование по сути нового, специфического канала связи между государством и гражданским обществом. Правомочия общественной палаты и ее членов позволяют осуществлять комплекс мер, направленных на привлечение граждан и общественных объединений к реализации государственной политики, выдвижение и поддержку гражданских инициатив, имеющих областное значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений, осуществление общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъекта, органов местного самоуправления, общественную экспертизу законопроектов, принимаемых законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации и т.д.

Такую коммуникационную роль общественной палаты нельзя недооценивать, оно, по сути, предопределяет значимость общественной палаты, наполняя ее деятельность реальным содержанием.

Принципиально важно, что общественная палата, являясь общественным органом и элементом гражданского общества, приобретает совокупность легально установленных правомочий, позволяющих более эффективно реализовывать основополагающие функции гражданского общества, в том числе обеспечивать связь между государством и общественными структурами, «стимулировать правотворчество выдвижением требований юридического закрепления тех гражданских и политических прав и свобод, осознание необходимости которых вначале выработалось на лоне гражданского общества». Так, Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 10 марта 2006 г. N 2882-IV ГД "О внесении изменений в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" Собрание законодательства Российской Федерации от 20 марта 2005 г. N 12 ст. 1269. внесены изменения в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ в частности ст. 26 дополнена условием, что на заседании комитета, комиссии Государственной Думы при рассмотрении законопроектов, являвшихся объектом экспертизы Общественной палаты, вправе присутствовать члены Общественной палаты, уполномоченные советом Общественной палаты. При этом количество членов Общественной палаты, принимающих участие в заседании комитета, комиссии, не может превышать пять человек.

На наш взгляд создание общественной палаты в Российской Федерации способствует дальнейшему развитию гражданского общества. При этом важно не забывать, что существование общественной палаты само по себе не решает всех проблем, связанных с формированием развитого гражданского общества. Только последовательное создание новых коммуникационных каналов между властью и гражданским обществом, установление дополнительных гарантий осуществления прав общественных объединений, иных институтов гражданского общества позволит надеяться на формирование развитого гражданского общества в регионах и в Российской Федерации в целом.

Кроме того, на основании изложенных во втором подпункте второй главе настоящей работы проблем деятельности Общественной палаты РФ для ее эффективной работы законодателю целесообразно принять ряд мер, направленных на совершенствование законодательного регулирования:

- четкое разграничение полномочий и функций со схожими институтами государственной власти;

- внесение изменений либо принятие нового федерального закона о порядке принятие закона, рассмотрение и принятие Президентом тех или иных решений, а именно - мнения Общественной палаты РФ по принимаемым законопроектам должно учитываться на самых ранних стадиях (первом-втором чтениях) обсуждения депутатами Государственной Думы РФ. Это необходимо в целях избежания наложения вето Президентом РФ на уже принятый закон, что является достаточно сложным процессом в ходе законодательного принятия законов;

- путем внесения изменений о в п.13 ст. 8 Федерального закона Об Общественной Палате РФ решить вопрос о сроке полномочий Общественной Палаты РФ - возможно увеличение срока до четырех лет с целью улучшения перспективы создаваемой Общественной палаты и работы в утвержденном составе более длительный период времени.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Нормативные акты

1. Конституция Российской Федерации принята на всенародном голосовании 12.12.1993г. // Российская газета. - № 237. - 25 декабря 1993 г. (с последн. изменениями от 12.07.06г.) // Российская газета. -№153. - 15 июля 2006 г.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // Российская газета. - N 238-239. - 8 декабря 1994 г. (с последн. изменениями от 05.02.07г.) // Парламентская газета. - №20. - 8 февраля 2007г.

3. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ // Российская газета. -№220. - 20 ноября 2002 г. (с послед. изменениями от 5 декабря 2006 г.) // Российская газета.- №275. - 7 декабря 2006 г.

4. Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" // Ведомости съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 20 февраля 1992 г., N 8, ст. 366. (с последн. изменениями от 2 марта 2007 г.) // Парламентская газета. -№34. - 7 марта 2007 г.

5. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" // Российская газета от 25 мая 1995 г. (с последн. изменениями от 2 февраля 2006 г.) // Парламентская газета. -№23. - 8 февраля 2006 г.

6. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" // Российская газета от 4 марта 1997 г. N 43-44. (с изм. от 16.06.06г.) // Российская газета. -№233. -18 октября 2006 г.

7. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // Российская газета. - 23 декабря 1997 г. (с последн. изменениями от 2 марта 2007 г.) // Российская газета. -№22. - 2 февраля 2007 г.