Государственный земельный контроль

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

1. Методы ведения и совершенствования государственного контроля за использованием и охраной земель в Красноярском районе

1.1 Структура органов государственного контроля за использованием земель района

1.2 Анализ осуществления государственного контроля за использованием земель в районе

1.3 Мероприятия по совершенствованию государственного контроля за использованием и охраной земель

1.4 Эффективность мероприятий государственного контроля

Список использованной литературы

1. Методы ведения и совершенствования государственного контроля за использованием и охраной земель Красноярского района

1.1 Структура органов государственного контроля за использованием и охраной земель района

государственный контроль земля недвижимость

Главная роль в осуществлении государственного земельного контроля принадлежит Федеральному агентству кадастра объектов недвижимости. Эта функция возложена на него в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2004 года № 418 «Об утверждении положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости» (в ред. Постановлений Правительства РФ от 14.03.2005 N 127, от 19.03.2005 N 141), которое установило, что:

а) государственный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель осуществляет Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости;

б) должностные лица и специалисты Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и его территориальных органов осуществляют государственный земельный контроль в порядке, предусмотренном Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. N 833 "О государственном земельном контроле" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, N 47, ст. 4685), при этом обладают правами и полномочиями, установленными указанным Постановлением для должностных лиц и специалистов Федеральной службы земельного кадастра России и ее территориальных органов.

Подпунктом «д» пункта «2» того же постановления установлено, что в ведении Федерального агентства кадастра объектов недвижимости до утверждения Правительством Российской Федерации перечня подведомственных организаций федеральных органов исполнительной власти находятся организации, находившиеся в ведении Федеральной службы земельного кадастра России, а также организации, осуществляющие деятельность по ведению градостроительного кадастра, техническому учету и инвентаризации объектов капитального строительства, находившиеся в ведении Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу.

В соответствии с приложением к постановлению Правительства Российской Федерации от 19 августа 2004 года №418 «Положение о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости» (в ред. Постановления Правительства РФ от 19.03.2005 N 141): «Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере ведения кадастров объектов недвижимости, землеустройства, инвентаризации объектов градостроительной деятельности, государственной кадастровой оценки земель и государственного мониторинга земель, а также по государственному земельному контролю». Такая функция как осуществление государственного земельного контроля закреплена в разделе полномочия того же документа.

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством Российской Федерации по представлению Министра экономического развития и торговли Российской Федерации.

Руководитель Федерального агентства кадастра объектов недвижимости несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Агентство полномочий.

Руководитель Агентства имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Министром экономического развития и торговли Российской Федерации по представлению руководителя Агентства.

В соответствии с пунктом 4 вышеупомянутого нормативного акта: «Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями».

Для организации собственной деятельности и решения задач, возложенных на Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, в его структуре предусмотрено 11 управлений. Функции по осуществлению государственного земельного контроля возложены на Управление государственного земельного контроля, которое осуществляет организацию, координацию, управление деятельностью территориальных органов агентства в сфере ведения государственного земельного контроля. Структура Управления состоит из трех отделов: оперативный отдел, контрольно-аналитический отдел, отдел по рассмотрению жалоб и административных дел.

Территориальными органами Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, осуществляющими государственный земельный контроль, в субъекте Российской Федерации, являются управления Роснедвижимости соответствующего субъекта федерации, пришедшие на смену земельным комитетам. От 20 сентября 2004 года приказом Минэкономразвития России №255 «Об утверждении структуры территориальных органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости» было решено: «Переименовать территориальные органы - комитеты по земельным ресурсам и землеустройству, а также службы земельного кадастра Федеральной службы земельного кадастра России в территориальные органы - управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (управления Роснедвижимости)» [31].

На уровне города или района, территориальными органами Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, осуществляющими госземконтроль, являются территориальные (межрайонные) отделы, имеющие соответствующий порядковый номер.

На территории Красноярского района главная роль в осуществлении государственного земельного контроля принадлежит Территориальному (межрайонному) отделу № 4 по Володарскому и Красноярскому районам Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Астраханской области. В своей работе он руководствуется земельным кодексом РФ, законом Астраханской области «О земле» и другими правовыми нормативными актами.

Территориальный (межрайонный) отдел № 4 (далее отдел) является структурным подразделением Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Астраханской области (Роснедвижимости по Астраханской области), обеспечивающим выполнение возложенных на него функций на территории Володарского и Красноярского районов.

Отдел создается и упраздняется приказом руководителя Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Астраханской области и осуществляет возложенные на него полномочия на территории Володарского и Красноярского района.

Отдел возглавляет начальник, который назначается на должность и освобождается от должности в установленном порядке руководителем Управления Роснедвижимости по Астраханской области.

Во исполнение возложенных на Управление Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Астраханской области (далее Управление) задач отдел выполняет следующие функции:

- осуществляет контроль за соблюдением правил ведения государственного кадастрового учета земельных участков (после издания соответствующих нормативных правовых актов - государственного кадастра объектов недвижимости) и осуществление государственного технического учета объектов градостроительной деятельности;

- участвует в установленном порядке в государственной землеустроительной экспертизе землеустроительной документации;

- осуществляет подготовку, проверку и предоставление на утверждение в Управление материалов геодезических и картографических работ, полученных при изучении состояния земель, почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, оценки качества земель, инвентаризации земель, а также тематические карты и атласы состояния и использования земель;

- составление и предоставление в Управление ежегодно доклада о состоянии и использовании земель на территории района, отчета о государственном контроле за использование и охраной земель, отчета о рекультивации нарушенных земель, снятии и использовании плодородного слоя почв;

- проверку материалов межевания объектов землеустройства, подготовку в установленном порядке на основании материалов межевания реестров (списков), содержащих определенные сведения об объектах землеустройства и результатах межевания и предоставление реестров (списков) на утверждение в Управление;

- государственный земельный контроль на уровне района (города) за соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель организациями независимо от организационно-правовой формы, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами, за воспроизводством земель сельскохозяйственного назначения.

Полномочия отдела. Отдел в пределах своей компетенции имеет право:

- запрашивать и получать в установленном порядке от структурных подразделений территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и организаций, независимо от их организационно-правовой формы, физических лиц, сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к компетенции отдела;

- при осуществлении государственного контроля за использованием и охраной земель посещать в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, организации и объекты (в том числе режимные), обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде;

- давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения требований земельного законодательства, а также об устранении нарушений, выявленных в ходе проведения проверок;

- составлять по результатам проверок акты с обязательным ознакомлением с ними собственников, владельцев, пользователей, арендаторов земельных участков;

- составлять в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, протоколы о нарушениях земельного законодательства и направлять их соответствующим должностным лицам для рассмотрения дел об административных привлечениях виновных лиц к ответственности;

- подготавливать материалы и вносить в Управление предложения о приостановке в установленном порядке промышленного, гражданско-жилищного и другого строительства, разработки месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатации объектов, проведение агрохимических, лесомелиоративных, геологоразведочных, поисковых, геодезических и иных работ, если они осуществляются с нарушением земельного законодательства Российской Федерации и законодательства Астраханской области, установленного режима использования земель, ведут к загрязнению, заражению, порче плодородного слоя почвы, другим видам деградации земель;

- давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции отдела;

- вести с использованием бланков отдела переписку с организациями по вопросам, относящимся к компетенции отдела.

Государственный земельный контроль в районе осуществляется в соответствии с методическими рекомендациями по порядку осуществления государственного земельного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации. Он ведется по специально разработанным формам (бланков) документов, утвержденных приказом Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 31 декабря 2004 года №П/123 «Об утверждении форм (бланков) документов, необходимых для осуществления государственного контроля». Настоящим приказом утвержден следующий перечень документов:

1) распоряжение о проведении проверки соблюдения земельного законодательства;

2) акт проверки соблюдения земельного законодательства;

3) протокол об административном правонарушении;

4) протокол осмотра территории;

5) фототаблица;

6) обмер площади земельного участка;

7) ходатайство о препровождении физического лица для составления протокола об административном правонарушении;

8) обложка «Дело об административном правонарушении №»;

9) определение о возбуждении дела об административном правонарушении;

10) постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении;

11) определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении;

12) определение о назначении времени и места рассмотрения дела об административном правонарушении;

13) определение о вызове специалиста;

14) определение о вызове эксперта;

15) определение об истребовании сведений, необходимых для разрешения дела об административном правонарушении;

16) определение о назначении экспертизы;

17) определение об отложении рассмотрения административного дела;

18) о возвращении протокола об административном правонарушении;

19) постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении;

20) определение о продлении срока рассмотрения административного дела;

21) определение об отказе в удовлетворении ходатайства (Приложение 21);

22) определение об отложении рассмотрения административного дела;

23) определение о приводе;

24) постановление о назначении административного наказания;

25) постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении;

26) предписание об устранении нарушения земельного законодательства;

27) представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения;

28) решение;

29) образцы бланков для ведения переписки 200_ г.;

30) определение об отсрочке, рассрочке исполнения постановления о назначении административного наказания.

Методическими рекомендациями по порядку осуществления государственного земельного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации установлен общий порядок и унифицированная технология осуществления контроля в городе или районе любого субъекта федерации. Указывается также, что руководитель территориального органа Федерального агентства кадастра объектов недвижимости в городе или районе, его заместители и руководитель структурного подразделения указанного органа, ведающие вопросами госземконтроля, его заместители (в случае отсутствия этих должностей - специалисты указанного органа, на которых возложены функции по госземконтролю), а также специалисты указанного органа, ведающие вопросами госземконтроля, являются соответственно главным государственным инспектором города или района по использованию и охране земель, его заместителями, а также государственными инспекторами города или района по использованию или охране земель.

Государственные инспекторы по использованию и охране земель (далее госземинспектор) имеют право:

- посещать, в порядке установленном законодательством Российской Федерации, при предъявлении служебного удостоверения организации и объекты, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде, а также земельные участки, занятые военными, оборонными и другими специальными объектами (с учетом установленного режима посещения);

- давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства, а также об устранении нарушений, выявленных в ходе проведения проверок;

- составлять по результатам проверок акты с обязательным ознакомлением с ними собственников, владельцев, пользователей, арендаторов земельных участков;

- составлять в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях, протоколы о нарушениях земельного законодательства и направлять их соответствующим должностным лицам для рассмотрения дел об административных правонарушениях с целью привлечения виновных лиц к ответственности;

- безвозмездно получать сведения и материалы о состоянии, использовании и охране земель, в том числе документы, удостоверяющие право на землю, необходимые для осуществления госземконтроля;

- обращаться в органы внутренних за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующей осуществлению инспекторами законной деятельности, а также в установлении личности граждан, виновных в нарушении земельного законодательства;

- носить форменную одежду.

Проведение проверок и оформление первичных документов. Госземконтроль осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми в установленном порядке, на основании распоряжения руководителя органа, осуществляющего госземконтроль, за исключением случаев непосредственного обнаружения госземинспектором достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Плановые проверки в отношении каждого земельного участка проводятся не чаще одного раза в два года.

Внеплановые проверки проводятся:

- в случае обнаружения госземинспекторами достаточных данных, указывающих на наличие земельных правонарушений, или получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений земельного законодательства;

- для проверки предписаний об устранении ранее выявленных нарушений земельного законодательства.

По результатам проведенной проверки составляется Акт проверки соблюдения земельного законодательства. В указанном акте делается запись о наличии или отсутствии нарушения земельного законодательства на проверяемом земельном участке.

Должностные лица Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и его территориальных органов, ведающие вопросами госземконтроля, уполномочены составлять Протоколы об административных правонарушениях. В целях укрепления доказательственной базы и подтверждения достоверности, полученных в ходе проверки сведений, в случае выявления достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, составляется Протокол осмотра территории, к которому при необходимости прилагаются: Фототаблица с нумерацией каждого фотоснимка, Обмер площади земельного участка и иная информация, подтверждающая или опровергающая наличие или отсутствие административного правонарушения.

Дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления Протокола осмотра территории. Протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения. (Факт выявления совершения административного правонарушения фиксируется в Протоколе осмотра территории, с момента составления, которого начинает исчисляться двухдневный срок для оформления протокола об административном правонарушении.) В случае если, требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела Протокол об административном правонарушении составляется, в течение двух суток с момента обнаружения административного правонарушения.

При проведении мероприятий по осуществлению госземконтроля на земельном участке в отсутствии землепользователя и в случае выявления достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, госземинспектор уведомляет заказным письмом юридическое или физическое лицо, использующее земельный участок, о необходимости участия в проведении осмотра земельного участка.

При неявке представителя юридического или физического лица для участия в осмотре земельного участка, без уважительных причин, выносится Ходатайство о препровождении физического лица в целях составления Протокола об административном правонарушении.

При составлении Протокола об административном правонарушении лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, разъясняются его права и обязанности, предусмотренные главами 25-27 КоАП РФ [15], о чем в протоколе делается отметка.

Протокол об административном правонарушении составляется в двух экземплярах, один из которых в составе административного дела направляется на рассмотрение главному (заместителю) государственному инспектору по использованию и охране земель, второй экземпляр вручается нарушителю земельного законодательства.

Протокол об административном правонарушении совместно с материалами проверки формируется в административное дело (Приложение).

При необходимости проведения административного расследования, предусмотренного статьей 28.7 КоАП РФ [15], выносится Определение о возбуждении дела об административном правонарушении.

Срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях в указанный срок по письменному ходатайству госземинспектора, в производстве которого находится дело, может быть продлен вышестоящим должностным лицом на срок не более одного месяца.

По окончании административного расследования составляется Протокол об административном правонарушении либо выносится Постановление о прекращении дела об административном правонарушении (Приложение).

В случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении должностным лицом выносится мотивированное Определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

В случае обнаружения признаков нарушений, рассмотрение которых не входит в компетенцию государственного инспектора по использованию и охране земель, материалы передаются в орган, имеющий право привлекать к ответственности за данный вид нарушений.

Подготовка к рассмотрению дела об административном правонарушении. При подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении разрешаются следующие вопросы, по которым в случае необходимости выносятся определения:

- о назначении времени и места рассмотрения дела;

- о вызове специалиста, о вызове эксперта;

- об истребовании сведений, необходимых для разрешения дела;

- о назначении экспертизы;

- об отложении рассмотрения дела;

- о возвращении Протокола об административном правонарушении госземинспектору, который его составил, в случае неправильного его составления и оформления других материалов дела либо неполноты представленных материалов.

При наличии обстоятельств, предусмотренных ст. 24.5 КоАП РФ [15], выносится Постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Рассмотрение дел об административном правонарушении. Дело об административном правонарушении рассматривается главным государственным инспектором Российской Федерации по использованию и охране земель или его заместителями, главными государственными инспекторами субъектов Российской Федерации, городов, районов, или их заместителями в пятнадцатидневный срок со дня получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела.

В случае поступления ходатайств от участников производства по делу об административном правонарушении либо в случае необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств дела срок рассмотрения дела может быть продлен, не более чем на один месяц. О продлении указанного срока выносится мотивированное Определение. Решение об отказе в удовлетворении ходатайства выносится в виде Определения.

Дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела, и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

При поступлении заявления о самоотводе должностного лица рассматривающего дело, при отводе специалиста, эксперта либо необходимости явки лица, участвующего в рассмотрении дела, истребования дополнительных материалов по делу или назначения экспертизы, выносится Определение об отложении рассмотрения административного дела.

В случае если рассмотрение дела об административном правонарушении отложено в связи с неявкой без уважительной причины физического лица, либо законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, и их отсутствие препятствует выяснению обстоятельств дела и разрешению его в соответствии с законом, выносится определение о приводе указанных лиц.

По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении может быть вынесено Постановление:

- о назначении административного наказания;

- о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Одновременно с Постановлением о назначении административного наказания выносится Предписание об устранении нарушения земельного законодательства с установлением срока установления нарушения с учетом требования статей 4.2 и 4.3 КоАП РФ [15] и необходимого для устранения нарушения периода.

При установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам вносится Представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий.

Постановление по делу об административном правонарушении обязательно для исполнения всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями, юридическими лицами. Постановление подлежит исполнению с момента вступления его в законную силу.

В случаях предусмотренных статьей 54 Земельного кодекса Российской Федерации, одновременно с наложением административного взыскания, должностным лицом, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, лицу, виновному в нарушении земельного законодательства, выносится предупреждение о возможном принудительном прекращении прав на землю за допущенные земельные правонарушения (Приложение к Положению о государственном земельном контроле, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 19.11.2002 г. №833) с уведомлением об этом соответствующих органов, осуществляющих предоставление земельных участков.

Должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, имеют право:

- выдавать Предписания о приостановлении промышленного, гражданского, жилищного и другого строительства, разработки месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатации объектов, проведение агрохимических, лесомелиоративных, геологоразведочных, поисковых, геодезических и иных работ, ведущихся с нарушением прав юридических лиц и граждан на землю или создающих угрозу их нарушения;

- направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для рассмотрения вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности;

- направлять в государственные органы исполнительной власти или органы местного самоуправления материалы о принудительном прекращении права на земельные участки ввиду их ненадлежащего использования в случаях, предусмотренных земельным законодательством;

- вносить в установленном порядке предложения о приведении актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, касающихся вопросов земельных отношений, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Пересмотр Постановлений и Решений по делам об административных правонарушениях. Жалоба на Постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии Постановления.

Жалоба на Постановление подлежит рассмотрению в десятидневный срок со дня ее поступления со всеми материалами дела в суд, орган, должностному лицу, вынесшему Постановление, правомочному рассматривать жалобы. Жалоба рассматривается должностным лицом единолично.

По результатам рассмотрения жалобы выносится Решение. Решение по жалобе оглашается немедленно после его вынесения. Копия Решения вручается или высылается лицу, в отношении которого было вынесено Постановление по делу, в срок до трех суток после вынесения Решения.

Постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное должностным лицом, и (или) Решение вышестоящего должностного лица по жалобе на это Постановление могут быть обжалованы в суд по месту рассмотрения жалобы, а затем в вышестоящий суд.

Исполнение Постановлений о назначении административного наказания. Привлечение лица, виновного в совершении земельных правонарушений, к уголовной или административной ответственности не освобождает его от обязанности устранить допущенные земельные правонарушения и возместить причиненный ими вред.

Административный штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее тридцати дней со дня вступления постановления о наложении административного наказания в законную силу либо со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки, предусмотренных статьей 31.5 КоАП РФ [15].

Неуплата административного штрафа в срок, предусмотренный КоАП РФ, - влечет наложение административного штрафа в двукратном размере суммы неуплаченного административного штрафа либо административный арест на срок до пятнадцати суток.

При отсутствии документа, свидетельствующего об уплате административного штрафа, должностное лицо, вынесшее Постановление о назначении административного наказания, направляет соответствующие материалы судебному приставу-исполнителю для взыскания суммы административного штрафа в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации. Кроме того, должностное лицо, вынесшее Постановление о назначении административного наказания, составляет Протокол об административном правонарушении на лицо, не уплатившее административный штраф, в соответствии с частью 1 статьи 20.25 КоАП РФ [15] и направляет его на рассмотрение судье (мировому судье).

Постановление об административном правонарушении вступает в законную силу:

- после истечения срока, установленного для обжалования Постановления по делу об административном правонарушении, если указанное Постановление не было обжаловано или опротестовано;

- после истечения срока, установленного для обжалования Решения по жалобе, протесту, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное Постановление;

- немедленно после вынесения, не подлежащего обжалованию Решения по жалобе, протесту, за исключением случаев, если Решением отменяется вынесенное Постановление.

Постановление о назначении административного наказания не подлежит исполнению в случае, если это Постановление не было приведено в исполнение в течение года со дня его вступления в законную силу.

Проверка устранения нарушения земельного законодательства. В течение пятнадцати дней с момента истечения срока устранения нарушения земельного законодательства, установленного Постановлением об устранении нарушения земельного законодательства, проводится повторная проверка.

При устранении допущенного правонарушения госземинспектором составляется Акт проверки соблюдения земельного законодательства, с приложением, при необходимости, документов, подтверждающих устранение нарушения.

В случае не устранения нарушителем правонарушения госземинспектором составляется Протокол об административном правонарушении в соответствии с частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ [15].

Протокол об административном правонарушении в составе административного дела направляется на рассмотрение суда (мирового суда) в течение суток с момента составления протокола.

Результаты деятельности по осуществлению государственного земельного контроля органами Роснедвитжимости фиксируются в формах государственного статистического наблюдения №1-ЗЕМ «Сведения о государственном земельном контроле», в соответствии с приказом Федеральной службы земельного кадастра России от 16 октября 2002 года №П/333 «О форме федерального государственного статистического наблюдения №1-ЗЕМ «Сведения о государственном земельном контроле». » [37] и в соответствии с приказом Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 20 декабря 2004 года №П/103 «О внесении изменений и дополнений в приказ Федеральной службы земельного кадастра России от 16.10.2002 г. №П/333 «О форме федерального государственного статистического наблюдения №1-ЗЕМ «Сведения о государственном земельном контроле»» [33].

1.2 Анализ осуществления государственного контроля за использования земель в районе

Контроль за использованием и охраной земель Красноярского района осуществляет Территориальный (межрайонный) отдел № 4 по Володарскому и Красноярскому районам Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Астраханской области, который действует на основании положения № 4 - П «О территориальном (межрайонном) отделе № 4», утвержденного приказом управления Роснедвижимости по Астраханской области от 15 февраля 2005 года.

Анализируя статистическую отчетность по государственному земельному контролю за последние три года можно отметить следующую тенденцию: наметилось снижение количества выявленных нарушений с 21 в 2004 году до 18 в 2006году.

Снижение числа выявленных нарушений наблюдается на фоне общего повышения числа ежегодно проводимых проверок, с 23 в 2004 году до 67 в 2006 году. Следовательно, речь идет о качественном снижении нарушений и улучшении работы в системе земельно-инспекционных органов.

Так, в Красноярском районе в 2004 г. было выявлено 21 нарушение земельного законодательства, в 2005 г. - 34, а к 2006 г. - 18 случаев. График динамики нарушений земельного законодательства за последние три года представлен на рис. 1



Рис. 1 Динамика выявленных нарушений земельного законодательства в Красноярском районе

Распространенность различных нарушений земельного законодательства менялась в разные периоды. В 2004 г. наиболее широкое распространение получило самовольное занятие земельных участков или использование земельных участков без правоустанавливающих документов -- 71 % (15 нарушений) от общего числа нарушений, а на второй позиции находилось использование земельных участков не по целевому назначению -- 24 % (5 нарушений). Роль прочих нарушений была малозначимой - 5% (1 нарушение).

В 2005 г. наиболее распространенным нарушением, также как и в предыдущем году, является самовольное занятие земельных участков или использование их без правоустанавливающих документов - 59% (20 нарушений). Далее находилось использование земельных участков не по целевому назначению - 35% (12 нарушений). Роль прочих нарушений была малозначимой - 6% (2 нарушения).

В 2006 г. было зафиксировано три вида нарушений, это самовольное занятие земельных участков или использование их без правоустанавливающих документов - 67% (12 нарушений), самовольная переуступка права пользования землей - 17% (3 нарушения) и невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или по их рекультивации - 16% (3 нарушения).

По данным за три последних года в общей совокупности нарушений, выявленных за трехлетний отчетный период, наибольшая доля принадлежит гражданам - 43 нарушения (59%). Второе место по числу нарушений земельного законодательства принадлежит юридическим лицам - 20 нарушений (27%). Третье место с долей 14% (10 нарушений) занимают должностные лица. Диаграмма распределения числа выявленных правонарушений среди перечисленных лиц с 2004 по 2006 год представлена на рис. 2.

Доля привлеченных к ответственности нарушителей земельного законодательства различна: среди юридических лиц - 12%, среди граждан - 68%, а среди должностных лиц достигла 20%.

Уровень устраненных нарушений составляет 33% у юридических лиц, у граждан - 51%, а среди должностных лиц - 16%.

Общая площадь самовольно занятых участков изменяется скачкообразно. Наибольшую площадь составляют участки, самовольно занимаемые должностными лицами (до 124 га в 2006 г.). Площадь участков, занятых гражданами, - от 1 до 41 га, юридическими лицами - 10 га.

Рис. 2. Диаграмма правонарушений субъектами земельных отношений

Такой вид нарушения земельного законодательства как самовольная переуступка права пользования землей на территории Красноярского района был зафиксирован в 2006г. на площади 55 га. В 2006г. также выявлено такое нарушении земельного законодательства как невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или по их рекультивации на площади 3 га, из них 1 нарушение среди юридических лиц на площади 2 га. Юридическое лицо по данному виду нарушения было привлечено к административной ответственности. Нарушение устранено, с юридического лица взыскан штраф в размере 10 тыс. руб.

Достаточно распространенным нарушением вот уже на протяжении трех лет является использование земельных участков не по целевому назначению. Нарушителями в основном являются юридические лица (71%).

Параллельно со снижением числа зафиксированных нарушений снижается общая площадь земельных участков с выявленными нарушениями с 3 107 га в 2004 г. до 183 га в 2006 г. Уровень привлечения нарушителей к ответственности по перечисленным видам нарушений земельного законодательства достаточно высок и составляет от 57% до 100%.

Случаев уничтожения плодородного слоя почвы за 2004 - 2006гг. зафиксированы не были.

За неиспользование земельных участков, в рамках рассматриваемого периода, в 2005 году был привлечено 2 юридических лица. Площадь земель с выявленными нарушениями земельного законодательства составила 180 га, из них нарушения устранены на площади 180 га. Процент устранения нарушений составил 100%.

Анализ работы госземинспекторов на территории Красноярского района за период с 2004 по 2006 год показывает, что в среднем в год производилось 52 проверки, на которые приходилось 24 нарушений (15% от общего числа проверок), обследовалось в среднем ежегодно 12878 га или 3% общей площади района (таблица 1).

Таблица 1. Эффективность проведения проверок соблюдения земельного законодательства в Красноярском районе

Год проведения проверок	Проведено проверок	Выявлено нарушений
	кол-во, шт.	на площади, тыс.га	количество	на площади
			шт.	%	тыс.га	%
2004	23	8682	21	91,3	3107	35,8
2005	67	9245	34	50,7	436	4,7
2006	67	20708	18	26,9	183	0,9
всего за 3 года	157	38635	73	46,5	3726	9,6

За данный период прослеживается повышение количества проведенных проверок соблюдения земельного законодательства (рис. 3).

Рис. 3. Динамика проведенных проверок за 2004-2006 гг.

Так если в 2004 году было проведено 23 проверки, в 2005 году - 67, в 2006 году их количество составило также 67.

Эффективность мер государственного регулирования в области соблюдения земельного законодательства определяется исходя из количества рассмотренных материалов об административно-земельных правонарушениях, а также количества виновных лиц, в отношении которых вынесены постановления о привлечении к ответственности (табл. 2)

Таблица 2. Эффективность мер государственного регулирования в области нарушения земельного законодательства

Год	Выявлено нарушений	Оформлено и передано на рассмотрение материалов по нарушениям земельного законодательства	Привлечено к административной ответственности
		протоколов, шт.	предписаний, устранений нарушений, шт.	предупреждений о возможном прекращении	кол-во, шт.	% от количества нарушений
2004	21	12	21	-	12	57,1
2005	34	20	34	-	20	58,8
2006	18	18	18	-	18	100
всего за 3 года	73	50	73	-	50	68,5

Анализируя данную таблицу, можно сделать вывод, что не каждый рассмотренный материал о выявлении правонарушения заканчивается вынесением постановления и привлечением виновных лиц к ответственности. Так, например, в 2004 году нарушители земельного законодательства привлекались к административной ответственности в 57,1% случаев. В последующие два года эффективность госземконтроля существенно повысилась и процент привлечения нарушителей к административной ответственности заметно вырос и составил в 2005 году - 58,8%, в 2006 году - 100%.

1.3 Мероприятия по совершенствованию государственного контроля за использованием и охраной земель

Оценивая всю масштабность и глобальность вопросов и задач, стоящих перед институтом государственного земельного контроля за охраной и использованием земель, нельзя придумать универсальных мер легко и просто решающих проблему совершенствования механизма его осуществления. Эта проблема всегда будет остро стоять на всех этапах развития человеческого общества, неразрывно связанного с развитием земельных отношений, так как развитие это непрерывное решение, стоящих перед человечеством проблем. Нет решения проблемы - нет движения вперед, а, значит, нет развития. На современном этапе, чтобы обеспечить развитие системы государственного земельного контроля, необходимо постоянно совершенствовать механизмы его осуществления. Это достигается путем решения наиболее остро стоящих проблем, которые охватывают различные области государственного земельного контроля. И анализируя меры, обеспечивающие возможное решение этих проблем, их условно можно подразделить на следующие три группы: законодательные, организационные и общественные меры. Так называемые законодательные меры - это меры направленные на устранение недочетов и недоработок в законодательстве, касающемся государственного земельного контроля. Организационные меры направлены на решение проблем в организации и осуществлении госземконтроля специально уполномоченными органами в этой области. Общественные меры реализуются путем вовлечения общества в процесс контроля и путем повышения общественного самосознания каждого члена общества.

Государственный контроль за охраной и использованием земель является разновидностью земельного контроля, и относится к одной из важнейших функций государства. В связи с этим необходимо четко и ясно определить данное понятие. Теория земельного права предполагает определение государственного контроля за охраной и использованием земель по схеме: «Государственный земельный контроль -- это... ».

Для того чтобы дать такое определение государственному контролю за охраной и использованием земель, необходимо уяснить смысл нескольких входящих в него понятий, а именно: государственный контроль, использование земель, охрана земель, рациональное и эффективное ее использование.

Государственный контроль - это контроль, который осуществляется государственными органами власти. М.С. Студеникина, А.А. Забелышенский отмечают, что контроль -- это повседневная, положительная деятельность творческого характера, которая постоянно расширяется, становится всеохватывающей, поскольку без контроля немыслимо само государственное управление, в том числе и управление в области землепользования. Большой толковый словарь русского языка определяет термин «контроль» как наблюдение с целью проверки или надзора. [17]

Данная характеристика и определение термина «контроль» раскрывает характерные черты контроля за использованием и охраной земель - его всеобщность и постоянность, которые выражаются в том, что, во-первых, контроль охватывает все земли независимо от форм собственности и все категории землепользователей без исключения (всеобщность), во-вторых, данный контроль осуществляется повседневно, его проведение не ограничено какими-либо сроками (постоянность).

Кроме понятия «государственный контроль» точно также необходимо уяснить смысл понятий «использование земель», «охрана земель», «рациональное использование земли», «эффективное использование земли», так как сущность указанных понятий является неотъемлемой частью понятия «государственный контроль за охраной и использованием земель». Законодательство широко использует данные понятия, не определяя их, остается не ясной их основа, объем; вызывает споры соотношение этих понятий между собой. Уяснению смысла понятия «охрана земель», в какой - то мере способствует определение его содержания в специальной главе ныне действующего Земельного кодекса Российской Федерации. Это облегчает понимание сосредоточенных в ней норм, но не заменяет определение понятия «охрана земель». Вопросы же использования земель не сконцентрированы в какой-либо норме права, а разбросаны по Кодексу. Таким образом, определение данных понятий в теории земельного права и законодательстве жизненно необходимо, во-первых, точно так же, как и всех других понятий, включенных в земельное законодательство, и, во-вторых, как элементов первой по счету и может быть основной задачи нашего земельного законодательства, без разъяснения которой остается туманным ее смысл.

Кроме того, определение государственного земельного контроля, содержащееся в ст. 71 Земельного Кодекса Российской Федерации, имеет еще один существенный недостаток [13]. В определении ничего не говорится о государственных органах представительной и исполнительной власти, которые входят в систему органов государственного земельного контроля.

Таким образом, следует признать формулировку ст. 71 Земельного Кодекса Российской Федерации не совсем удачной, а законодательным органам рекомендовать изменить редакцию п. 1 ст. 71 Земельного кодекса Российской Федерации следующим образом: «В целях рационального использования земель, соответствующими органами представительной и исполнительной власти Российской Федерации, а также специально уполномоченными государственными органами осуществляется государственный земельный контроль за соблюдением требований охраны и использования земель всеми участниками земельных отношений». Наиболее важным в этом определении является указание на предмет государственного контроля за охраной и использованием земель, которым является деятельность организаций, их руководителей, должностных лиц и граждан, участвующих в отношениях по использованию земель, а также указание на цели контроля, основная из которых заключается в сохранении земли как природного ресурса, основы жизни и деятельности граждан России.

Несмотря на то, что последнее Положение о государственном земельном контроле утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2002 года №833 [23], достаточно полно и детально закрепляет порядок организации государственного контроля за охраной и использованием земель в Российской Федерации, все же данный правовой институт, в целях повышения эффективности земельного контроля, должен регулироваться федеральным законом, по аналогии, например, с деятельностью по ведению государственного земельного кадастра, которая регулируется Федеральным законом «О государственном земельном кадастре».

Такие предложения в юридической литературе уже высказаны. В обоснование этого утверждения можно привести следующие доводы. Закон, как известно, характеризуется наиболее широким кругом первоначальных норм, и служит юридической базой для нормотворческой деятельности всех государственных органов. Он принимается по определенной Конституцией Российской Федерации законодательной процедуре, что способствует более углубленному изучению и правильному решению поставленных перед ним задач. И самое главное, закон, регулируя наиболее важные основополагающие общественные отношения, наиболее устойчив и стабилен, подвергается изменению, дополнению или отмене в исключительных случаях. Если общественные отношения, возникающие в области государственного контроля за охраной и использованием земель, будут урегулированы федеральным законом, то критерием оценки в этом случае будет их особая значимость, актуальность для жизни государства и общества. Такой подход наиболее полно отразит и всесторонне определит особенности объекта законодательного регулирования. В этой связи, целесообразно внести изменения в п. 2 ст. 71 Земельного кодекса Российской Федерации, изложив ее в следующей редакции: «Государственный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, в порядке, установленном федеральным законом о государственном земельном контроле». Данные изменения в указанной статье Кодекса, как справедливо отмечает Г.Е. Быстров, необходимы для того, чтобы исключить принятие законов в сфере земельного права, не согласованных с Кодексом, предопределить целостную систему земельного законодательства.

Несмотря на то, что органам местного самоуправления предоставлены довольно широкие полномочия, отмечается их невысокая активность в области земельного контроля. Зачастую эти органы не принимают должных мер по ограничению, приостановлению, прекращению экологически вредной деятельности. Сложившееся неблагополучное положение в этой сфере, обусловлено в определенной степени отсутствием разграничения полномочий по контролю за охраной и использованием земель между федеральными органами земельного контроля и органами местного самоуправления. В этой связи предлагается, законодательно разграничить указанные полномочия по принципу подведомственности земель.

Анализируя полномочия, органов местного самоуправления, в области земельного контроля можно сказать, что предметом муниципального земельного контроля является проверка соблюдения установленных правовыми нормами правил использования земель, а также ее охрана. Однако, Земельный кодекс Российской Федерации, в ст. 72 указывает только на правила использование земли [13]. Это утверждает и Л.В. Тихомирова: «Предметом муниципального земельного контроля является проверка соблюдения установленных правовыми нормами правил использования земель. Этим, в частности, муниципальный земельный контроль отличается от государственного, в сферу которого входит проверка исполнения юридических требований в области не только использования, но и охраны земель». Учитывая полномочия, органов местного самоуправления, в области земельного контроля, такое утверждение является спорным, в связи с чем, предлагается дополнить формулировку п. 1 ст. 72 Кодекса следующим образом: «Муниципальный земельный контроль за рациональным использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами». Где в понятие «рациональное использование земель» входят и охрана земли и ее использование.

Следует поддержать точку зрения С.А. Боголюбова, и признать правильной позицию законодателя относительно закрепления в Земельном кодексе Российской Федерации норм устанавливающих дисциплинарную ответственность за земельные правонарушения. Именно ст. 75 Кодекса «Дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения» является правовым основанием для деятельности руководителей предприятий, учреждений, организаций по выявлению, пресечению и профилактики дисциплинарных проступков в области охраны и использования земель. Однако, редакция статьи требует серьезной доработки [13].

Трудовой кодекс Российской Федерации, предусматривает следующий перечень мер дисциплинарного воздействия: замечание; выговор; увольнение по соответствующим основаниям. Данный перечень не является исчерпывающим. Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания, применение не предусмотренных взысканий не допускается. [17]