Управление городом

Вовлечение населения в процесс муниципального управления

Планирование

Координация

Кадровое обеспечение

Информационное обеспечение

Контроль

В соответствии с приведенной структуризацией в городе может быть сформулирована градостроительная, жилищная, экологическая, социальная, образовательная, культурная, молодежная, спортивная, экономическая и иная политика.

Специалист в области государственного и муниципального управления должен знать, какой должна быть политика городской власти в той или иной сфере муниципальной деятельности, какие ресурсы необходимы для этого и откуда их взять, а самое главное - как создать систему эффективного управления всеми социально-экономическими процессами на муниципальном уровне.



Лекция 4. Организация управления городским хозяйством в России

4.1 История развития и становления системы управления городом в России

Городское хозяйство имеет богатую историю своего развития и становления. Появление обусловливалось потребностью населения в более комфортном проживании в больших и малых городах. Вместе с развитием сферы городского хозяйства менялась система управления ими.

Исторически руководство местным городским хозяйством, благоустройством (устройством на благо населения) коммунальным (общим) делом в России исторически входило в компетенцию органов внутренних дел государства. Уже тогда стали появляться первые нормативные документы, затрагивающие организационный и экономический аспект городского хозяйства.

Первым государственным документом по этому вопросу, определившим обязанности государства по отношению к жизнеобеспечению населения, был «Наказ о градском благочинии» царя Алексея Михайловича, датированный 1649 г. В этом документе был определен надзор за исполнением функций городского хозяйства, благоустройства, общего дела, зеленого хозяйства, который был возложен на российскую полицию.

Эти функции в дальнейшем были уточнены и расширены рядом наказов Петра I, а Екатериной II был введен Устав благочиния, или Полицейский устав.

Однако именно Алексея Михайловича по праву можно считать отцом образования отрасли жилищно-коммунального хозяйства в России. Именно он емко изложил основные положения организации управления, хотя и простым тогда, хозяйством города периода XVII в. «Наказ» является образцом документа, организующим управление городским хозяйством, в нем определены территории, на которых в Москве должно было осуществляться круглосуточное наблюдение за порядком, состоянием пожарной безопасности и правонарушениями (всего три сферы).

В 1802 г. создается единый государственный орган, ответственный за жизнеобеспечение населения, - Министерство внутренних дел России. Все вопросы, касающиеся организации и управления городским хозяйством, были переданы департаменту Министерства внутренних дел и его исполнительным органам на местах.

В принципе, МВД было едва ли не единственным хозяйственным органом России.

В канун 1917 г. города России управлялись разными способами:

> городское общественное самоуправление - в 50 наиболее развитых городах;

> управление МВД - в небольших городах со слаборазвитой промышленностью и предпринимательством.

После ликвидации полиции в 1917 г. в соответствии с постановлением II съезда Советов 9 ноября 1917 г. в составе НКВД было создано Главное управление по делам местного хозяйства. В декабре 1917 г. выходит декрет «Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению», объединяющий деятельность всех городских и земских учреждений.

Постановлением СНК РСФСР от 17 марта 1918 г. комиссариат по местному самоуправлению был преобразован в Отдел местного хозяйства народного комиссариата (НК). Относительно автономным в хозяйственном отношении территориальным общностям населения, независимо от размера (губернии, уезды, волости, города, села), было присвоено единое название «коммуна». Их хозяйственная деятельность была обозначена как коммунальное хозяйство, отделы местных Советов, руководящие ими, были названы коммунотделами. Эти термины очень быстро вошли в жизнь и используются до сих пор.

В январе 1920 г. по постановлению 1-го съезда заведующих коммунальными отделами Отдел местного хозяйства НКВД был реорганизован в коммунальный отдел, а в 1931 г. было создано Главное управление коммунального хозяйства (ГУКХ) НКВД РСФСР. Помимо этого в 1920 г. издаются декреты, направленные на восстановление жилищного фонда после войны, устанавливается порядок управления жилыми домами и городским хозяйством в целом. В ведение местных городских советов были переданы доходы от налогов и плата за коммунальные услуги, что способствовало формированию и поддержанию предприятий, осуществляющих эксплуатацию городского хозяйства. За 1923-1927 гг. городское хозяйство было восстановлено до уровня 1913 г.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 15 декабря 1930 г. было образовано Главное управление коммунального хозяйства (ГУКХ) при СНК РСФСР. Жилищно-коммунальное хозяйство России быстро развивалось: в 52 городах созданы водопроводы, в 12 - канализационная сеть, в 15 пущены трамваи, в двух - мусоросжигательные заводы.

В 1931 г. был создан аппарат для централизованного управления коммунальным хозяйством России (НККХ РСФСР), и в 1931 г. постановлением СНК РСФСР была создана Академия коммунального хозяйства как головная научная организация. Городское (коммунальное) хозяйство продолжало развиваться, превращаясь в одну из самых крупных отраслей непроизводственной сферы страны.

В 1936 г. Наркомат коммунального хозяйства был преобразован в Наркомат ЖКХ, а в 1969 г. - в Министерство ЖКХ РСФСР, просуществовавшее до июня 1990 г.

Таким образом, структура управления ЖКХ России строилась на принципах двойного подчинения: министерству и местным органам власти.

Дееспособность системы вертикального подчинения предприятий Министерства ЖКХ РСФСР была основана на праве вышестоящего органа распределять материально-технические и финансовые ресурсы и согласовывать назначение первых руководителей отраслевых предприятий и объединений. Элементы этой системы сохранились до наших дней.

4.2 Совершенствование системы управления городским хозяйством в России на современном этапе

В настоящее время важнейшей первоочередной проблемой повышения эффективности функционирования городского хозяйства является совершенствование организации управления.

Актуальность этой проблемы заключается в том, что городское хозяйство является одной из самых социально значимых и сложных территориально-отраслевых систем, находящихся в постоянном изменении вследствие роста городского населения и необходимости увеличения объемов предоставляемых услуг и повышении их качества. Это требование обеспечивается за счет создания новых или увеличения масштаба деятельности существующих предприятий. В результате появляются новые проблемы, задачи, вопросы, решение которых не предусматривалось существующей системой управления, поэтому возникла необходимость создания новых органов управления или внесения корректив в существующие.

Одной из особенностей современной системы управления городского хозяйства является ее соответствие административно-территориальному делению Российской Федерации. Это связано с необходимостью управления предприятиями отрасли с максимальным учетом специфических особенностей каждого субъекта и отдельного населенного пункта. В настоящее время на уровне федерального центра управление осуществляется с помощью Министерства регионального развития (Минрегионразвития) непосредственно через его Департаменты, и в частности Департамент ЖКХ (рисунок 4.1).

Размещение на территории городского образования различных хозяйствующих субъектов, предприятий и организаций, объектов социальной сферы, органов власти и управления требует эффективной организации планировки и застройки территории, оснащения ее инженерными сооружениями и коммуникациями, необходимыми для жизнедеятельности населения, что обеспечивается развитием всех отраслей городского хозяйства и в первую очередь - ЖКХ.

Особенностью организации управления городским хозяйством также «является наличие значительного числа мелких и экономически слабых предприятий и организаций. Появление их обусловлено тем, что в общем количестве городов страны основная доля приходится на малые и средние города, в то же время необходимо производить все виды услуг городского хозяйства в каждом из этих городов. Эта тенденция будет постоянно усиливаться в связи с развитием коммунального хозяйства в сельской местности, поэтому для координации деятельности этого хозяйства необходимо создавать новые органы управления в районных, городских и сельских администрациях. В малых и средних городах для производства услуг городского хозяйства предприятия часто входят в состав объединений, комбинатов коммунальных предприятий или других организационных форм.

Возрастающая роль территориального аспекта в планировании и управлении городским хозяйством ставит новые задачи перед развитием теории и методологии управления регионами и городами страны, предусматривает перенос всей полноты власти по организации городского хозяйства на муниципальный уровень.

Это в свою очередь предполагает необходимость исследования вопросов развития городов, взаимодействия и взаимовлияния их основных подсистем, их взаимоотношений с внешней макросистемой народнохозяйственного уровня управления. Результаты исследования этих вопросов являются концептуальной основой для развития направлений совершенствования системы управления городского хозяйства и жилищно-коммунального как его составляющей части.



Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 4.1. Структура Министерства регионального развития

Реформирование структур управления в значительной степени зависит от позиции городских властей. Согласно действующему законодательству Российской Федерации, именно они определяют организационную структуру управления отраслями городского хозяйства, решают вопросы о сроках и формах проведения преобразований в этой сфере. Именно глава местного самоуправления наряду с законодательными органами города играет ключевую роль в процессе подготовки и принятия комплексных планов социально-экономического развития территории, являющихся основой развития городского хозяйства.

Реализация задач комплексного социально-экономического развития территории требует разделения функций управления, формирования соответствующих органов управления и их взаимодействия. В современных условиях в связи с ограниченностью ресурсов городской власти, в том числе финансового и материального обеспечения, необходимо использовать ряд принципов, определяющих важнейшие проблемы развития города и территории (рисунок 4.2).

Рисунок 4.2. Принципы, определяющие важнейшие проблемы развития города и территории

Для эффективного функционирования механизма предоставления услуг городского хозяйства населению особенно важны следующие моменты:

постоянный мониторинг качества предоставляемых услуг;

активное участие высшей исполнительной власти города в процессе организации повышения уровня качества предоставляемых услуг;

оценка эффективности функционирования системы предоставления услуг, ее сравнение с действующими в этой сфере стандартами;

постоянная связь с потребителями услуг, которая помогает принятию решений и выработке общих направлений политики в этой сфере.

Принципы распределения обязанностей существенным образом влияют на структуру системы управления городом. Весьма важной задачей в этой структуре является создание целесообразного состава системы функциональных органов управления, которые обеспечивают деятельность главы администрации по управлению городом. К настоящему времени в основном сложилась структура управления городом, приведенная на рисунке 4.3.

Рисунок 4.3. Организационная структура управления городом

4.3 Управление хозяйствующими субъектами городского хозяйства

К муниципальным хозяйствующим субъектам, составляющим основу городского хозяйства, относятся муниципальные унитарные предприятия (МУП) и муниципальные учреждения (МУ). На рисунке 4.4 представлена принципиальная схема муниципальных хозяйствующих субъектов.

Унитарным предприятием называется коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Унитарными могут быть только государственные и муниципальные предприятия. Разновидностью унитарного предприятия является казенное предприятие, которое создается ОМС, если преобладающая или значительная часть производимой им продукции, работ и услуг предназначена для муниципального образования, либо для осуществления отдельных дотируемых видов деятельности или ведения убыточных производств.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 4.4 - Состав муниципальных хозяйствующих субъектов

Муниципальное учреждение - это организация, созданная ОМС для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Наряду с муниципальными учреждениями МО вправе создавать некоммерческие партнерства, автономные некоммерческие организации. МО вправе выступать учредителями хозяйствующих субъектов в следующих организационно-правовых формах, представленных на рисунке 4.5.

Рисунок 4.5 - Организационно-правовые формы муниципальных предприятий и учреждений

Правовой основой деятельности МУП и МУ являются нормы Гражданского кодекса РФ и Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Особенность управления названными хозяйствующими субъектами состоит в том, что переданное им в управление муниципальное имущество является неделимым, а руководители предприятий и учреждений обладают определенной степенью самостоятельности в управлении им. Муниципальное имущество, переданное МУП и МУ, выделено из состава муниципальной казны и находится у МУП на праве хозяйственного ведения, а у МУ и казенных предприятий - на праве оперативного управления.

Право хозяйственного ведения предполагает, что собственник имущества (МО) устанавливает лишь общие правила функционирования МУП, не вмешиваясь в его текущую хозяйственную деятельность. Предприятие самостоятельно владеет, пользуется и распоряжается принадлежащим ему имуществом.

Право оперативного управления предполагает, что казенное предприятие или учреждение обладает правами владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом только в соответствии с целями своей деятельности и заданиями собственника (МО). Собственник вправе изъять излишнее либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему назначению. Таким образом, право оперативного управления является для хозяйствующего субъекта значительно более ограниченным, чем право хозяйственного ведения.

МУП - самостоятельный хозяйствующий субъект с правами юридического лица. На основе использования муниципального имущества такое предприятие производит и реализует продукцию, выполняет работы, оказывает услуги. Как коммерческая организация оно обязано работать рентабельно.

Муниципальное казенное предприятие (МКП), как отмечалось выше, создается ОМС, если преобладающая или значительная часть производимой ими продукции, работ и услуг предназначена для МО, либо для осуществления отдельных дотируемых видов деятельности или ведения убыточных производств.

Муниципальное учреждение финансируется из средств местного бюджета полностью или частично (за вычетом дохода от оказания платных муниципальных услуг).

Самые сложные проблемы городского хозяйства связаны с регулированием деятельности МУПов. В большинстве МО они обеспечивают оказание населению основной части жизненно важных муниципальных услуг в жилищно-коммунальном комплексе и транспорте. Во многих муниципальных образованиях МУПы действуют также в сферах торговли (муниципальные магазины и рынки), бытового обслуживания населения, здравоохранения (аптеки), культуры (кинотеатры), массовой информации (газеты, теле- и радиокомпании), производства отдельных видов продукции (молокозаводы, хлебозаводы, асфальтобетонные, кирпичные заводы и т. п.). Многие из них являются местными монополистами. В некоторых крупных городах число МУПов измеряется сотнями, в малых МО может быть всего одно или несколько многопрофильных МУПов.

Функции уполномоченного ОМС в отношении унитарного предприятия показаны на рисунке 4.6.

Рисунок 4.6. Функции уполномоченного ОМС в отношении МУП

Основная проблема российских МУП состоит в том, что большинство из них неэффективны, оказываемые ими муниципальные услуги исполняются некачественно, что вызывает жалобы населения, многие МУП доведены до банкротства. Значительная доля вины за это лежит на ОМС, которые (в интересах населения) устанавливают экономически необоснованные цены и тарифы на продукцию и услуги МУП, не обеспечивающие их рентабельной работы. В то же время они не в полной мере компенсируют (или совсем не компенсируют) выпадающие при этом доходы МУП, ссылаясь на дефицит бюджетных средств. Через некоторое время МУП неизбежно становится банкротом.

Сами МУПы также объективно не заинтересованы в повышении эффективности своей работы, ибо это приводит не к улучшению их финансового состояния, а к уменьшению или прекращению бюджетных дотаций. Будучи местными монополистами, они крайне отрицательно относятся к появлению конкурентов в сферах своей деятельности.

Сама форма хозяйственного ведения, на основе которой имущественные комплексы МУП передаются их директорам, крайне неэффективна и обременительна для МО. После заключения договора (контракта) с руководителем МУП ОМС фактически не вправе вмешиваться в его хозяйственную деятельность, кроме случаев, оговоренных законодательством и уставом предприятия. В отличие от акционерных обществ, где деятельность исполнительной дирекции подконтрольна совету директоров и собранию акционеров, а финансовую деятельность ежегодно проверяет ревизионная комиссия, директор МУП действует практически бесконтрольно. Зачастую неэффективное управление МУП приводит к тому, что имущество предприятия описывается за долги судебными приставами и таким образом утрачивается муниципальная собственность, а ОМС не вправе воспрепятствовать этому. Поэтому за экономической деятельностью МУП необходим постоянный и жесткий административный и финансовый контроль.



4.4 Условия формирования новых форм организации управления городским хозяйством

Важнейшим условием формирования новых форм организации управления городским хозяйством, обеспечивающих защиту интересов потребителей и гарантированное качество обслуживания, разрушение монополизма, является развитие договорных отношений. Такие отношения должны создаваться на основе разделения функций, полномочий и ответственности собственника имущества в городе, управления этим имуществом, предприятий, предоставляющих услуги или выполняющих работы, т.е. при создании полноценных договорных отношений между участниками.

При этом городские органы власти в качестве собственника имущества выступают заказчиком услуг ГХ на основе формирования муниципального заказа и контроля его исполнения.

Таким образом, базой формирования новой системы управления городским хозяйством является муниципальный заказ - установленное задание на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд.

Исполнение муниципального заказа направлено на решение следующих, целей:

обеспечение оптимальных объемов и качества поставки населению и другим потребителям муниципального образования услуг предприятий городского хозяйства при минимизации соответствующих затрат;

улучшение общего уровня жизни населения города;

формирование конкурентной среды в сфере ЖКУ с учетом уровня общественно необходимых затрат;

обеспечение взаимной ответственности за исполнение муниципального заказа всех партнеров: органов по управлению объектами жилищно-коммунального назначения, производителей и поставщиков товаров, исполнителей работ, услуг, а также получателей (потребителей) услуг.

Схема организации договорных отношений с предприятиями ГХ при исполнении ими муниципального заказа показана на рисунке 4.7.

Выработка наиболее эффективной схемы организации управления деятельностью отдельных подсистем городского хозяйства с учетом перечисленных факторов и условий должна осуществляться в условиях разграничения полномочий, ответственности и тесного взаимодействия с органами государственной власти, а также с населением и различными местными сообществами.

Рисунок 4.7. Организации договорных отношений с предприятиями ГХ

Организация эффективного предоставления услуг городского хозяйства со стороны муниципальных и иных служб должна сочетаться с развитием форм самоуправления граждан по месту жительства. Различные формы самоорганизации населения призваны стать рычагами влияния на городские службы и учреждения.



Лекция 5. Муниципальные услуги как базовый элемент деятельности по управлению городом

5.1 Общая характеристика муниципальных услуг

Муниципальная деятельность реализуется через систему муниципальных услуг, предоставление которых обеспечивает те или иные составляющие качества жизни. Управление оказанием муниципальных услуг служит важнейшей составной частью городского управления, поэтому вопрос о муниципальных услугах является ключевым к пониманию всех социально-экономических процессов, происходящих на местном уровне.

Муниципальная услуга является базовым элементом, клеточкой всей деятельности по управлению городом, основой экономических и социальных отношений между людьми на территории города.

Прежде чем характеризовать систему муниципальных услуг, необходимо рассмотреть особенности услуги как продукта человеческой деятельности. Свои потребности человек удовлетворяет с помощью материальных благ и услуг. Материальные блага - это вещи, предметы, которые можно потрогать, подержать в руках: жилище, мебель, продукты питания, одежда, обувь, лекарства, телевизор и т. д. В давние времена, при натуральном хозяйстве, основную часть материальных благ люди производили для себя сами: выращивали хлеб, ткали ткани, шили одежду, изготавливали орудия производства и т. п.

В современном обществе подавляющая часть материальных благ имеет форму товара, который человек приобретает в магазине, на рынке или в другом месте. Другая часть человеческих потребностей удовлетворяется с помощью услуг, не имеющих материальной формы. Основные различия между материальным благом и услугой представлены в таблице 5.1.



Таблица 5.1 - Различия между материальным благом и услугой

№	Материальное благо (продукт)	Услуга
1	Осязаемость	Неосязаемость
2	Существует отдельно от производителя	Неотделима от производителя
3	Качество можно измерить с помощью определенных параметров (характеристик)	Качество колеблется в широких пределах в зависимости от производителя, места и времени оказания. Измерение качества ряда услуг затруднено
4	Подлежит сохранению в течение определенного времени	Не может быть сохранена (свойство несохраняемости)
5	Может перемещаться на значительные расстояния	Место производства и потребления услуги совпадают (свойство неперемещаемости)

Несмотря на эти различия, очевидно, что и на производство материальных благ и на оказание услуг тратится человеческий труд, который должен быть оплачен.

Часть услуг человек оказывает себе сам или члены семьи оказывают их друг другу в рамках домохозяйства. Например, женщина готовит пищу на всю семью. Но вы можете сходить в ресторан, работники которого окажут вам услугу по приготовлению нищи, а потом вымоют использованную вами посуду. Здесь услуга сопровождает материальный продукт (потребленные вами продукты питания), следует за ним. Одновременное предоставление товара и сопутствующих ему услуг - достаточно распространенное явление. Вы можете сами отремонтировать свою квартиру, а можете пригласить профессионалов-ремонтников, можете сами починить телевизор, купив необходимые для этого детали, а можете вызвать мастера, который продаст вам эти детали и произведет ремонт и т. д. По мере развития цивилизации и углубления разделения труда все меньшую долю услуг человек оказывает себе сам или в пределах домохозяйства и все чаще пользуется услугами со стороны. Отсюда можно сделать вывод, что потребности людей будут постоянно возрастать.

Не все услуги, в которых нуждается человек, связаны с местом его проживания (например, транспортные услуги вне города, туристические, курортные, банковские и другие услуги). Однако подавляющее большинство услуг люди хотят получать там, где живут и работают. Именно их мы будем называть «муниципальными».

Муниципальными услугами называются такие услуги, которые предоставляются в месте проживания человека или вблизи от него и за обеспечение которых ОМС несут ту или иную меру ответственности.

Понятие «муниципальные» в данном случае подразумевает не форму собственности производителя, а локальный характер, определяемый местом проживания человека. К муниципальным услугам относится весь комплекс жилищно-коммунальных, транспортных (в пределах территории города), бытовых, торговых, образовательных, медицинских, культурных, досуговых и других услуг. К ним следует относить и обеспечение общественного порядка, обустройство и содержание территории, обеспечение ее экологического и санитарного благополучия и т. д. Даже то, что мы называем «комплексным социально-экономическим развитием» муниципального образования, означает не что иное, как целенаправленное изменение ситуации в сторону увеличения объема и повышения качества муниципальных услуг. По отношению к функции оказания муниципальных услуг населению все остальные функции местного самоуправления производны.

Использование термина «муниципальные услуги» не означает, что их должны оказывать сами органы местного самоуправления. Но они отвечают за то, чтобы люди имели возможность получать на территории города все необходимые им муниципальные услуги. Перечень основных муниципальных услуг, оказание которых обязана обеспечить городская власть, перечислен в законодательстве о местном самоуправлении в качестве его предметов ведения или вопросов местного значения. Потребителями муниципальных услуг являются как жители, так и предприятия и организации, обслуживающие нужды населения. Школе или больнице нужны тепло, вода, электричество, вывоз мусора, услуги по ремонту помещений, больнице нужна стирка белья и т. д.

Специфические свойства муниципальных услуг показаны на рисунке 5.1.

Рисунок 5.1. Специфические свойства муниципальных услуг

Перечень, объемы и качество муниципальных услуг, предоставляемых населению на территории конкретного города, могут изменяться в широких пределах в зависимости от природно-климатических условий, социально-демографического состава населения, финансовых возможностей и др.

С учетом этих факторов ОМС в соответствии с требованиями Федерального закона №131-ФЗ 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ст. 53), должны самостоятельно устанавливать муниципальные минимальные социальные стандарты, определяющие объемы, качество и периодичность предоставления отдельных муниципальных услуг, а также нормативы расходов местных бюджетов на эти цели.

Муниципальные социальные стандарты не следует путать с технологическими, экологическими, санитарными и другими стандартами и нормативами, которые устанавливаются федеральными правовыми актами и должны учитываться ОМС при определении нормативов бюджетных расходов.

5.2 Классификация и система оплаты муниципальных услуг

До сих пор в сознании многих людей сохраняется представление о бесплатности или низкой стоимости услуг в сравнении с материальными продуктами. Это ошибка. В оказании услуг принимают участие работники, получающие за свой труд соответствующее вознаграждение. Оказание многих услуг предполагает потребление расходных материалов, энергоресурсов, использование специальной техники, зданий, помещений и т. п., приобретение и содержание которых также требует определенных затрат. Поэтому необходимо не просто платить за каждую услугу, а платить столько, чтобы поставщик услуги мог окупить свои расходы и получить хотя бы минимальную прибыль. Иначе в условиях рыночной экономики никто оказывать муниципальные услуги не будет.

Объем финансовых ресурсов, ОМС для организации предоставления муниципальных услуг, зависит от того, кто конкретно будет платать за них: потребитель услуги, местный бюджет или оба они в какой-то пропорции. Самому исполнителю услуги это в принципе безразлично. При прочих равных условиях ОМС заинтересованы в том, чтобы потребители муниципальных услуг сами оплачивали их. Преимущества оплаты услуги её потребителем заключаются в следующем:

обеспечивается возможность количественной и качественной оценки услуги потребителем;

появляется заинтересованность в экономном потреблении услуг;

стимулируется качественная работа исполнителя услуг.

Бесплатность или заниженная плата за муниципальную услугу развращает и исполнителя и потребителя услуги, а также всегда ведет к некачественной работе и расточительному использованию ресурсов.

Для определения наиболее целесообразной формы оплаты муниципальных услуг представим их классификацию (рисунок 5.2).

Частные услуги характеризуются тем, что их оказание и потребление носит индивидуальный характер, т. е. они связаны с конкретными исполнителями и потребителями. Потребитель выступает в роли индивидуального заказчика услуги. В этом случае и качество услуги может быть измерено потребителем. К числу таких услуг относится большинство бытовых и торговых услуг, такси и т. п. Они оплачиваются потребителями по сложившимся в рыночной среде ценам и тарифам.

Общественные услуги отличаются тем, что их производство и потребление носит общественный характер. Потребление услуги не связано по времени ни с ее производством, ни с оплатой, а ее объем и качество не поддается непосредственному измерению потребителем. К общественным услугам может быть отнесено благоустройство и озеленение территории, содержание дорог и мест общего пользования, охрана общественного порядка, пожарная безопасность, содержание мест захоронения и др. Эти услуги должен оплачивать бюджет.

Услуги, общественные по форме их предоставления, но частные по характеру потребления, в основном являются социально значимыми, их предоставление каждому гарантировано Конституцией РФ. К социально значимым услугам относятся охрана здоровья, возможность получения образования, доступ к достижениям культуры, которые гарантируются государством каждому гражданину независимо от уровня его материального благосостояния. В то же время должно быть обеспечено экономное потребление данных услуг, поэтому для оплаты этого типа услуг целесообразно сочетание личного и бюджетного финансирования, причем соотношения между ними могут быть самыми разными и неодинаковыми для различных групп населения.

Рисунок 5.2. Классификация муниципальных услуг

«Бюджетными» муниципальными услугами называются такие услуги, которые полностью или частично финансируются из местного бюджета. К ним относятся общественные услуги и большинство социально значимых услуг. В отдельных случаях бюджетными могут быть и некоторые частные услуги. Например, в ряде городов установлены льготы па услуги парикмахерских и бань для отдельных социальных групп. В этом случае бюджет должен компенсировать производителю услуги потери его доходов.

Для получения некоторых дорогостоящих услуг в качестве третьего источника финансирования (кроме тарифа и бюджетного финансирования) могут использоваться различные системы страхования, например медицинское страхование или страхование имущества от пожара.

ОМС должны держать под непосредственным управлением или контролем услуги местных монополистов, а также все бюджетные услуги. Цены и тарифы на эти услуги должны быть регулируемыми, их нельзя отдавать во власть рыночной стихии. Так, муниципалитеты многих крупных зарубежных городов сознательно финансируют потребление некоторых услуг, которые могли бы быть оплачены потребителем, Например, услуги общественного городского транспорта, снижением цен на которые (наряду с высокими тарифами за парковку автомобилей) муниципальные власти борются с переполнением центров городов индивидуальным автотранспортом.

5.3 Измерители объема и результативности муниципальных услуг

Необходимость экономии бюджетных средств на оказание муниципальных услуг делает злободневным вопрос об оценке объема оказанной услуги. Проблема не возникает, когда существует прямой измеритель услуги: размер жилой площади, счетчик расхода электроэнергии, газа, воды, использования телефона при повременной оплате и т. и. Однако часто прямого измерителя нет, и приходится прибегать к косвенным, в качестве которых могут использоваться:

? количество человек (вода при отсутствии приборов учета воды);

? количество установок (радиоточка, телефон при отсутствии повременной оплаты);

? факт входа (городской транспорт, музей);

? количество квадратных метров жилой площади (теплоэнергия при отсутствии счетчика, вывоз мусора, лифт).

Выбор косвенного измерителя объема услуги не всегда очевиден и должен быть предметом анализа. Использование косвенных измерителей часто бывает выгодно поставщику, поскольку позволяет скрыть нерациональные расходы и производственные потери (например, тепла или воды в сетях). Поэтому везде, где только возможно, следует переходить на прямое измерение объема муниципальных услуг.

Важна также проблема распределения оплаты муниципальных услуг между различными категориями потребителей. Здесь можно использовать два принципа:

принцип равенства - оплата производится по единому для всех тарифу;

принцип справедливости - размер тарифа изменяется в зависимости от платежеспособное потребителей. Потребители с низким доходом платят меньше за единицу услуги. Для отдельных категорий граждан пользование той или иной муниципальной услугой может быть вообще бесплатным, хотя это и увеличивает нагрузку на других потребителей.

Не менее важная проблема - оценка эффективности, результативности оказания отдельных муниципальных услуг. При ограниченности финансовых средств городской власти постоянно приходится решать проблему, какие бюджетные услуги и в каком объеме предоставлять, а от каких отказываться. Результативность муниципальных услуг определяется с помощью показателей, характеризующих степень удовлетворения тех или иных потребностей населения или потери от отсутствия данной услуги.

Самым важным индикатором такого рода служит увеличение или уменьшение количества обращений и жалоб населения на качество услуг. Для отдельных видов услуг могут использоваться частные показатели результативности: время ожидания городского транспорта па остановке, периодичность вывоза бытовых отходов, температура в квартирах в отопительный период, расчетное время па устранение аварии в эксплуатации жилищного фонда, состояние городских дорог, время от вызова скорой помощи до момента ее прибытия и т. д. Эти показатели должны устанавливаться муниципальными социальными стандартами.

Органы местного самоуправления должны уметь оценивать результативность каждой услуги, соизмерять полученный результат с затратами на его достижение (т. е. оценивать эффективность оказания услуги) и на основе такого сопоставления производить выбор приоритетов.

5.4 Роль органов местного самоуправления в оказании муниципальных услуг

город оплата услуга коммунальный

Непосредственную работу по оказанию муниципальных услуг населению могут проводить предприятия и организации всех форм собственности и организационно-правовых форм, а также индивидуальные предприниматели. Для предоставления важнейших услуг, контроль над которыми местная власть не может выпустить из рук, администрация муниципального образования имеет право создавать муниципальные предприятия и учреждения. Одновременно она должна создавать частному бизнесу благоприятные условия для оказания муниципальных услуг. Подробнее эти вопросы будут рассмотрены в главе 6.

Таким образом, роль ОМС в оказании огромного спектра многообразных муниципальных услуг может быть различной:

1) за первую группу муниципальных услуг органы местного самоуправления несут полную ответственность, обязаны обеспечить их предоставление населению и финансировать их из местных бюджетов (содержание дорог, благоустройство территории, содержание школьных здании, содержание мест захоронения и т. п.);

2) за вторую группу муниципальных услуг основную ответственность и финансовую нагрузку несут органы государственной власти, а органы местного самоуправления содействуют в их оказании и участвуют в финансировании расходов (общественная безопасность, пожарная безопасность, социальная поддержка отдельных групп населения и т. п.);

3) за третью группу муниципальных услуг органы местного самоуправления несут полную ответственность, хотя финансируют частично, в доле с населением и государством (льготные категории граждан). К этой группе относятся жилищно-коммунальные услуги, городской транспорт, детские дошкольные учреждения, медицинская помощь (кроме специализированной), культура и т. п.;

4) четвертую группу муниципальных услуг (частные услуги) полностью финансируют их потребители, а органы местного самоуправления лишь создают условия для возможности оказания этих услуг путем правового регулирования, сдачи в аренду помещений, предоставления земельных участков и т. д. (например, торговля, бытовое обслуживание, гостиницы);

5) особую группу муниципальных услуг составляют справочно-информационные и согласовательно-разрешительные услуги, оказываемые непосредственно в органах местного самоуправления, а также услуги, связанные с рассмотрением жалоб и обращений граждан. По качеству предоставления этих услуг население часто оценивает всю работу ОМС.

Управление процессом оказания муниципальных услуг, выбор наиболее эффективных измерителей и способов оплаты, сочетания личного и бюджетного финансирования услуг в различных сферах муниципальной деятельности, сочетания муниципального и частного секторов экономики при оказании муниципальных услуг является одним из ключевых моментов искусства муниципальной политики.



5.5 Формирование реестров муниципальных услуг, предоставляемых ОМС - важное направление административной реформы

Для большинства граждан общение с государством сводится к получению услуг органов исполнительной власти, местного самоуправления и бюджетных учреждений, поэтому именно по качеству результата их оказания общество оценивает эффективность государственного управления в целом, отношение государства к гражданам и бизнесу, формируя представление о текущей внутренней политике.

Повышение доступности услуг позволит рассчитывать на достижение определенного социального эффекта. В настоящее время спрос на государственные и муниципальные услуги смещается в сторону социально-ориентированных услуг: социальная помощь, материальные пособия, дотации, содействие занятости и т.д. Повышение качества оказания этой категории услуг позволит ослабить социальную напряженность в обществе.

Повышение качества оказания государственных и муниципальных услуг отражает способность государства к совершенствованию работы государственного аппарата, повышению эффективности его функционирования. Одним из инструментов улучшения системы государственного управления и совершенствования процессов оказания услуг в России явилась административная реформа. В 2005 году Правительством была одобрена «Концепция административной реформы в Российской Федерации», одной из целей второго этапа которой является повышение качества и доступности государственных услуг. В процессе ее реализации проводится значительная работа по оптимизации полномочий органов исполнительной власти, разработке административных регламентов и стандартов оказания услуг.

При определении приоритетов по повышению качества оказания услуг важнейшими являются критерии:

ь социальная значимость. Социально-значимыми являются услуги, которые в соответствии с действующим законодательством направлены на обеспечение социальных прав граждан (выплата пенсий, пособий, дотаций и т.д.);

ь массовость. Массовыми являются услуги, востребованные значительным числом граждан и организаций (регистрация прав на недвижимое имущество, получение и обмен паспорта гражданина Российской Федерации);

ь обязательность. В эту группу входят услуги, имеющие обязательный характер для граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства (получение удостоверения личности, ИНН, регистрация по месту жительства и т.д.);

ь коррупциогеность. Сюда относятся услуги, которые в действующей административной системе наиболее подвержены коррупции, например, услуги органов, выполняющих контрольно-надзорные, разрешительные и фискальные функции.

Одной из целей Административной реформы является повышение качества и доступности муниципальных услуг. А для того чтобы процесс оказания муниципальных услуг приобрел системность и мог быть реализован на практике, данные услуги предварительно должны быть выделены и описаны, то есть должен быть составлен реестр муниципальных услуг, предоставляемых ОМС.

ОМС обеспечивают доступность номенклатуры оказываемых ими муниципальных услуг путем ее включения в Реестр услуг органа государственной власти, размещения на своих сайтах в компьютерных сетях общего пользования, а также по месту нахождения государственного органа в местах, доступных для заинтересованных лиц.

Реестр муниципальных услуг - перечень муниципальных услуг, предоставляемых ОМС, физическим и (или) юридическим лицам в определенных сферах деятельности, в которых реализуются предусмотренные законодательством полномочия ОМС, государственные функции по реализации полномочий субъекта Российской Федерации, переданные в установленном порядке муниципальному образованию.

Целями формирования реестра муниципальных услуг, предоставляемых органами городской власти являются:

Ш определение состава муниципальных услуг, предоставляемых на территории города;

Ш оптимизация состава муниципальных услуг на основе мониторинга;

Ш обеспечение физических и юридических лиц достоверной информацией о предоставляемых на территории города муниципальных услугах, их объеме и качестве и органах и организациях, ответственных за их предоставление.

Формирование реестра муниципальных услуг, предоставляемых органами городской власти, необходимо для решения ряда задач (рисунок 5.3).

Выявление оказываемых услуг, определение номенклатуры и последующая их фиксация в Реестре муниципальных услуг направлены на предоставление всем заинтересованным лицам объективной информации о видах оказываемых услуг.

Рисунок 5.3. Задачи ведения реестров муниципальных услуг

Таким образом, очевидна необходимость оптимизации и определение количества муниципальных услуг, наряду с необходимостью информирования граждан об этих услугах.

Формирование реестра муниципальных услуг - направление административной реформы, которое является начальным шагом на пути к переводу на предоставление муниципальных услуг в электронном виде, что позволит повысить уровень доступности услуг, а так же способствует значительному повышению качества их предоставления.



Лекция 6. Стратегический подход к управлению городом

6.1 Необходимость стратегического подхода к УГ

Нынешняя ситуация в УГ характеризуется хроническим дефицитом финансовых и материальных ресурсов.

Другой источник кризисных явлений в УГ - деятельность ряда вертикально ориентированных финансово-промышленных групп (ФПГ) на территории Г, заинтересованных в подчинении местных экономических ресурсов своим корпоративным интересам и безразличных к вопросам развития территории МО.

Еще один источник кризисных явлений - несовершенство системы взаимоотношений ОМСУ с ОГВ субъектов РФ, в первую очередь в вопросах разграничения полномочий и в сфере финансов.

Борьба между стратегическим и тактическим отношением к местным ресурсам, между стратегией выживания и стратегией развития часто завершается в пользу первой.

Важной составной частью стратегического управления на уровне города является целенаправленная работа по согласованию интересов населения города с интересами государственной власти и хозяйствующих субъектов (рисунок 6.1).



Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 6.1 - Факторы и условия, влияющие на формирование стратегического подхода к УГ

6.2 Сущность стратегического подхода к УГ

Стратегическое управление отвечает на вопрос о том, каким способом можно строить прогнозы, как соотносить желаемое будущее состояние с сегодняшней ситуацией, как разрабатывать планы и достигать поставленных целей

Стратегический подход к УГ означает взаимоувязанное управление состоянием и управление изменением (развитием).

Сущность стратегического подхода к УГ составляет переход от приоритета краткосрочных целей к приоритету долгосрочных целей, от ориентации на решение текущих задач к ориентации на решение перспективных проблем.

Целостная система стратегического управления городской деятельностью предполагает наличие в МО ее важнейших компонентов, представленных на рисунке 6.2.



Рисунок 6.2 - Компоненты системы стратегического УГ

Схема стратегического УГ может быть представлена в виде четырех блоков, показанных на рисунке 6.3.

Рисунок 6.3 - Схема стратегического УГ

Основная проблема заключается в сложности достижения баланса между типами работ и в их синхронизации.

Каждый раз при возникновении ситуации, требующей инновационных подходов, ее развитие упирается в необходимость производить серьезные изменения в организационных структурах.

Мы иногда становимся свидетелями неэффективных реорганизаций структур управления. Типичная ситуация: новая функция или новая задача - новое рабочее место или новое структурное подразделение.

Однако зачастую более эффективное решение состоит в изменении приоритетов в работе действующих структур, функциональных связей, в организации рабочих мест, повышении квалификации сотрудников, т. е. в создании нового ресурса за счет чисто организационных изменений.

Таким образом, понятие «стратегическое управление» значительно шире понятия «стратегическое планирование». Второе является лишь одной из составных частей первого.

6.3 Миссия и стратегия развития объектов ГХ

Миссия (предназначение) - ответ на вопрос, в чем заключается деятельность ОМСУ и, чем они намерена заниматься.

Формулирование миссии подчеркивает основное содержание и направление деятельности органов городской власти, позволяет отделить один город от других и наделить их собственными отличительными чертами, направлением деятельности и путем развития.

Реализация этой миссии требует развития города в следующих стратегических направлениях, как показано на рисунке 6.4.



Рисунок 6.4 - Миссия города в обозримой перспективе

Стратегическое видение связано с миссией и представляет собой перспективный взгляд на направления развития деятельности города, базовая концепция того, что ОМСУ пытается сделать и чего достичь.

Залогом успешной деятельности городской администрации по ведению ГХ является наличие у администрации города продуманного плана действий по достижению конкретных комфортных и безопасных условий проживания населения города. Таким планом и является стратегия.

Среди требований к стратегии развития объектов ГХ можно перечислить следующие:

- стратегия должна отвечать реальному положению дел в ГХ и соответствовать требованиям социально-экономической обстановки, для чего должны существовать механизмы её адаптации к происходящим изменениям;

- стратегия должна находить свое отражение и быть конкретизирована для каждого из объектов ГХ и реализовываться путем достижения ими конкретных, заранее намеченных результатов;

- реализация стратегии ГХ должна быть основной целью деятельности ОМСУ в целом, а, следовательно, и всех её подразделений и каждого работника администрации;

- стратегия ГХ должна быть понятна и поддержана населением города, всеми сотрудниками администрации города, что достигается путем коллективного её формулирования.

Создание стратегии распадается на три задачи, первая из которых - формулирование миссии городского хозяйства.

Вторая задача - установление целей - представляет собой обязательство управленческого персонала объектов ГХ добиться определенных результатов в определенные строки.

Третья задача - разработка стратегий объектов ГХ - предполагает получение ответа на вопрос, как привести объект ГХ из реального состояния в целевое.

Учитывая постоянную и быструю изменчивость внешней среды города, а также появление новых возможностей по мере развития самого города, необходимо:

- реализацию стратегии рассматривать как динамический процесс, состоящий из запланированных действий и быстрых решений по их адаптации к новым достижениям и потребностям;

- включить механизм мониторинга внешней среды при проектировании системы управления объектами ГХ.

6.4 Изменение технологии УГ при стратегическом подходе

Стратегический подход к УГ требует кардинального пересмотра всей его идеологии, сложившейся технологии управления, практики принятия решений и распределения ресурсов (таблица 6.1).

В отдельных сферах управления этот пересмотр означает следующее.

1. В сфере взаимодействия власти и населения - переход:

от жесткой административной иерархии к равноправию и сотрудничеству;



Таблица 6.1 - Подходы к УГ

Традиционный	Стратегический
Приоритет целей
Краткосрочные	Долгосрочные
Предмет ориентации
Задачи	Проблемы
Взаимоотношения с населением
Подчинение	Понимание
Участие населения в решении городских проблем
Пассивное	Активное
Характер деятельности городской власти
Закрытый	Открытый (публичный)
Характер принятия решений
Социально-корпоративный	Нормативно-правовой
Характер использования ресурсов
Акцент на распределение имеющихся ресурсов	Акцент на приращение ресурсов
Мобилизационное использование	Плановое приращение и использование
Тип планирования
На основе ситуационных решений	Перспективное планирование с использованием маркетингового подхода и опорой на поддержку населения
Тип структуры управления
Ведомственный (линейно-функциональный)	Программно-функциональный

от опоры па административные (принудительные) рычаги власти к опоре на авторитет и влияние власти;

от подчинения к пониманию;

от пассивного к активному участию населения в решении местных вопросов;

от закрытого к открытому характеру деятельности ОМСУ;

от социально-корпоративного к нормативно-правовому характеру принятия решений, к четким регламентам и процедурам.

2. В сфере использования ресурсов - переход:

от акцента на распределение имеющихся материальных, финансовых и др. ресурсов к акценту на приращение этих ресурсов на основе стратегического планирования и управления;

от мобилизационного использования к плановому типу приращения и использования ресурсов.

3. В сфере планирования - переход от акцента на принятие оперативных (ситуативных) решений к перспективному планированию, опирающемуся на поддержку населения.

4. В сфере организации и структуры управления - переход:

от раздельного решения вопросов функционирования и вопросов развития к совместному, согласованному их решению;