Главная Коллекция "Otherreferats" Государство и право Управление городом

Управление городом

Город как объект управления, его жизненный цикл и обеспечение устойчивого развития. Характеристика муниципальной деятельности. Классификация и система оплаты муниципальных услуг, измерители их результативности. Назначение жилищно-коммунального хозяйства.

Рубрика Государство и право
Вид методичка
Язык русский
Дата добавления 01.02.2013
Размер файла 1,4 M

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Страница:

Муниципальная власть должна обеспечивать координацию работы субъектов всех форм собственности, используя как властные, административные, так и экономические механизмы. Поэтому при исследовании каждой такой городской подсистемы должны учитываться факторы, представленные на рисунке 1.2.

Выработка наиболее эффективной схемы организации управления деятельностью отдельных объектов городской системы с учетом перечисленных факторов должна осуществляться в условиях разграничения полномочий, ответственности и тесного взаимодействия с органами государственной власти, а также с населением и различными местными сообществами.

Рисунок 1.2. Факторы, учитываемые при исследовании подсистем города

1.4 Жизненный цикл города и обеспечение его устойчивого развития

Всякой системе свойствен цикл возникновения, развития и угасания. Как человек проходит свою жизнь от младенчества до старости, так и город, будучи динамичной системой, изменяющейся во времени, проходит в своем развитии определенные этапы (фазы). Для принятия управленческих решений по развитию города органы местного самоуправления должны объективно оценить существующую ситуацию в своем городе, определить, на каком этапе жизненного цикла находится город в данный момент.

П. Ореховский выделяет четыре фазы жизненного цикла города: интенсивный рост, замедляющий рост, стагнация, упадок. Взяв за основу данную терминологию, введем следующие параметры, характеризующие данные фазы жизненного цикла:

S - общая площадь жилья;

Q - объем общественных благ;

C - количество жителей;

W - количество рабочих мест.

1. Интенсивный рост - состояние города, когда общая площадь жилья к объему общественных благ увеличиваются быстрее количества жителей и количества рабочих мест:

> 0 и > 0

Чаще всего это связано со строительством или расширением градообразующих предприятий или другими факторами, обеспечивающими инвестиционную привлекательность города. Безработицы в таком городе нет, может наблюдаться дефицит рабочих мест, комфортность проживания (объем жизненных благ на душу населения) возрастает, состояние городской среды улучшается. Город становится все более притягательным для жителей других районов. Наращивание объемов жилищного строительства привлекает все новых переселенцев.

2. Замедляющийся рост - состояние города, когда количество жителей и рабочих мест растет быстрее, чем строительство жилья и увеличение объема жизненных благ:

? 0 и ? 0

Отставание строительства жилья и объектов инфраструктуры чаще всего связано с недостатком инвестиций, а также с недостатком земли под застройку. Данная фаза характеризуется прекращением дальнейшего развития градообразующих предприятий и ростом степени износа их основных фондов.

Следствием снижения инвестиционной деятельности является рост удельного веса ветхого жилья и затрат на его поддержание. Состояние городской среды перестает улучшаться. Город становится менее удобным для жизни, но все еще притягателен для переезда в него из-за наличия рабочих мест, в том числе высокооплачиваемых. Сохранение такого положения в течение длительного периода неизбежно переводит город в фазу стагнации.

Стагнация - состояние города, когда разрыв между количеством рабочих мест и объемом жилищного фонда и жизненных благ достигает такой величины, что прирост населения за счет миграции прекращается:

< 0 и < 0

В данном случае имеет значение и экологический фактор, связанный с промышленным ростом. На этом этапе отсутствие работы или занятость на убыточных предприятиях вызывают желание людей уехать в другое место, но их сдерживает невозможность продать жилье по хорошей цене. Состояние городской среды начинает ухудшаться.

4. Под упадком понимается состояние города, когда дискомфортность жизни в нем, вызванная плохими жилищными условиями, недостаточным уровнем предоставляемых общественных благ, неблагоприятной экологической ситуацией и отсутствием перспектив трудоустройства, приводит к сокращению рабочих мест и оттоку населения.

Старение промышленных предприятий или исчерпание ресурсов на добывающих предприятиях ставит вопрос об их закрытии. Состояние городской среды катастрофически ухудшается. Резко возрастает объем ветхого жилья. Город оказывается в крайне тяжелой ситуации. Такие города называют депрессивными. Депрессивные города, как правило, не могут самостоятельно решить проблемы выхода из стадии упадка и нуждаются в чрезвычайной государственной поддержке. Государство со своей стороны также заинтересовано в ликвидации депрессивных городов, ибо они становятся центрами социально-экономической напряженности и оказывают негативное воздействие на близлежащие территории.

Определение фазы жизненного цикла города является важнейшим средством оценки состояния и перспектив развития городской территории, основой для выработки управленческих решений и выбора стратегических приоритетов политики его руководства.

Переход от состояния стагнации или упадка города к фазам развития требует выявления и эффективного использования точек, «ядер» роста, объективно существующих или потенциально возможных факторов, предпосылок, объектов, структур, с помощью которых можно переломить ситуацию.

Такие ядра роста могут обнаружиться в градообразующей сфере (новые технологии на предприятиях, новые, конкурентоспособные виды продукции), в природных факторах (высокоэффективные полезные ископаемые, транспортное положение, лечебные, туристические и другие факторы), в научной, образовательной, культурной и других сферах.

Градостроительный кодекс РФ характеризует устойчивое развитие территорий как такое, при котором обеспечиваются безопасность и благоприятные условия жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, охрана и рациональное использование природных ресурсов в интересах настоящего и будущих поколений.

Термин «устойчивое развитие» появился сравнительно недавно. Он предусматривает:

во-первых, достижение разумного баланса между хозяйственной деятельностью человека и состоянием окружающей среды;

во-вторых - учет интересов не только настоящего, но и будущих поколений.

Растущая концентрация промышленных предприятий на городских территориях, бесконтрольное увеличение масштабов застройки, сокращение доли рекреационных территорий, замещаемых зонами производственного назначения и новыми линиями транспортных и инженерных коммуникаций, привели к нарушению равновесия техногенной и природной среды. Чем крупнее и благоустроеннее становятся города, тем больше ресурсов им требуется из окружающей среды и тем выше риск нанесения природной среде непоправимого ущерба. Эта проблема связана, во-первых, с концентрацией значительного числа людей в одном месте, во-вторых, с человеческой психологией и этикой. Человеку трудно осознать, что потребление ресурсов может быть ограниченным, что нужно задумываться о потребностях будущих поколений.

В противовес этой тенденции была выдвинута идея о необходимости переосмысления традиционных и формирования новых базовых принципов развития городов, названных концепцией устойчивого развития. Эта концепция опирается на сочетание экономических, социальных и экологических критериев, учитывающих интересы будущих поколений.

В 1994 г. участниками Европейской конференции по проблеме устойчивого развития больших и малых городов была принята Хартия устойчивого развития европейских городов. Аспектами устойчивого развития, изложенными в Хартии, представлены на рисунке 1.3.

Рисунок 1.3. Аспекты устойчивого развития европейских городов

Обеспечение устойчивого развития города требует активной, целенаправленной собственной политики городской власти. Эта политика должна быть одновременно реалистичной и эффективной.

Иногда употребляют термин «активный» город в отношении города, имеющего и реализующего такую политику. Это - город-предприниматель, сплоченный, имеющий привлекательную для потенциальных инвесторов идею городского развития, поддержанную деловыми кругами и населением города, готовый к конкуренции с другими городами за привлечение внешних ресурсов развития, умело рекламирующий себя.

Цели поддержания устойчивого состояния города и достижения его устойчивого развития могут вступать в противоречие.

Одна из задач городского управления - достижение возможного баланса этих целей, распределение имеющихся ограниченных ресурсов на решение текущих и перспективных задач.

Лекция 2. Теория и практика развития города как система жизнеобеспечения населения

2.1 Город: роль и характеристика его элементов

Город - это среда жизни постоянно возрастающего числа людей и место концентрации различных, делающихся всё более разнообразными видов деятельности, это многоплановый социальный организм, сложный инженерно-строительный, культурный комплекс.

Города обладают определёнными свойствами, такими, как:

1. Урбанистическая концентрация - это свойство означает высокую концентрацию различных объектов и видов деятельности на весьма ограниченной территории и связанного с городом населения.

2. Многофункциональность - данное свойство позволяет более полно использовать многогранный потенциал города (географическое положение, специфическая среда, развитая инфраструктура, высококвалифицированные кадры, производственные фонды, социокультурная среда и т. д.).

3. Динамичность функционирования (непрерывность развития) - это способность саморазвития города, которая обеспечивается притоком людей, нагрузками на транспорт, непрерывностью действия многих производств и всех систем жизнеобеспечения и т. д. Она проявляется в трансформации структуры города, адаптации его планировочной структуры к изменяющимся условиям, в перепланировке улиц, прокладывании новых магистралей, создании новых промышленных, научно-производственных зон и жилых районов, обновлении застройки и т. д.

4. Противоречивость и проблемность. Они порождаются самим городом как сложным по структуре и динамике образованием. При этом они могут быть ослаблены разумным регулированием социально-экономического развития, но могут быть и усилены просчётами в планировании и проектировании.

Города являются жизнестойкими образованиями.

Свойство жизнестойкости городов объясняется тем, что как высшее создание человеческой деятельности они возникли и существуют для удовлетворения основных потребностей человека; обеспечивают прогресс, создают новое, являются генератором идей, ведущих мир вперёд.

Город как система состоит из трёх элементов (рисунок 2.1).

Рисунок 2.1. Город как система

1. Население. Оно формируется за счёт своего естественного и механического прироста, преобразования сельских поселений или включения их в городскую среду. Соотношение естественного и механического прироста зависит от типа города, его «возраста» и размеров. Новые города возникают за счёт механического прироста. Одновременно в них высоки показатели естественного прироста вследствие высокой рождаемости (в них подавляющая часть населения - молодого детородного возраста). Население городов характеризуется:

v половозрастной структурой (молодёжь - до 16 лет, женщины - 16-55 лет и мужчины - 16 - 60 лет), которая позволяет охарактеризовать трудовой потенциал города и учитывается при организации сферы обслуживания.

v национальной структурой, которая более неоднородна, чем половозрастная.

v социальной структурой, которая характеризуется появлением элитных районов и районов бедноты.

2. Экономическая база города. Этот элемент системы «город» состоит из двух подсистем:

1) Градообразующие отрасли - характеризуют производственное лицо города, его специализацию, место в общественном разделении труда, работу города для удовлетворения потребностей страны, региона, окружения самого города. Кроме главной градообразующей отрасли - промышленности - к градообразующим факторам относятся предприятия строительного, транспортного комплексов, административные, научные и учебные заведения, курортные комплексы и т. д.

Специализация города, определяемая отраслями градообразующей базы, определяет функциональность городов:

v Однофункциональные (малые и средние) - существуют на основе одной функции - промышленность, транспорт, наука, НИОКР, отдых, лечение, туризм, администрирование, военно-стратегические или религиозные функции.

v Специализированные комплексы - ведущая функция стимулирует появление дополняющих её отраслей и видов деятельности, полностью на неё ориентированных. Например, город-курорт. Основные функции - лечение, туризм, организация отдыха; другие, производные от них - курортологическая наука, транспорт, подготовка специализированных кадров (переводчики, экскурсоводы, медики), экскурсионный транспорт, стройиндустрия, пищевая и сувенирная отрасли промышленности.

v Многофункциональные города.

2) Градообслуживающие отрасли - существуют для города, населения, производят продукцию, потребляемую на месте (общественное питание, торговля, связь, местная промышленность и пр.).

3. Сфера жизнеобеспечения. Данный элемент системы «город» включает разнообразные отрасли социальной и технической инфраструктуры (и, прежде всего, жилищно-коммунальное хозяйство, городской транспорт, городские коммуникации).

2.2 Функции городов

В любом городе имеются функции градообслуживающие (отрасли, производства, обслуживающие население города) и градообразующие (отрасли и производства, продукция и услуги которых идут за пределы города).

Градообразующие функции делятся на:

> центральные (разнообразное обслуживание окружающей город территории);

> специальные (специализирующиеся на какой-либо отрасли и масштабах всей страны или ее крупной части).

Крупные города, как правило, полифункциональны, т.е. выполняют сразу несколько функций (хотя и среди этих функций обычно можно выделить преобладающую).

Небольшие города чаще всего монофункциональны.

Функции городов являются одним из основных критериев их типологии. Критерии для типологии городов следующие:

> генезис (когда, каким народом город основан);

>экономико-географическое положение (ядро агломерации, город-спутник, транзитный пункт и т.п.).

Типы городов России: центральные места и специализированные (отраслевые) центры.

Центральные места:

столица (Москва);

центры экономических районов (например, Хабаровск, Краснодар);

центры субъектов Федерации (Владивосток, Орел);

межрайонные центры (Уссурийск, Орск);

районные центры (Дальнегорск, Козельск);

внутрирайонные центры (Арсеньев, Мытищи).

Специализированные центры:

промышленные (Арсеньев, Тольятти);

транспортные (Находка, Новороссийск);

научные (Дубна, Пущино);

туристические (Углич, Суздаль);

курортные (Сочи, Анапа).

К началу 1990-х гг. в России было 170 городов с населением более 100 тыс. человек. В 1897 г. было только два города-миллионера: Москва и Санкт-Петербург. В 1959 г. к ним прибавился Нижний Новгород. Сейчас в России 12 городов-миллионеров.

Урбанистическая структура России (в число малых городов включены поселки городского типа - ПГТ, население которых более 3 тыс. человек и не в сельском хозяйстве занято более 85%) следующая (таблица 2.1).

Таблица 2.1 - Классификация городов по числу жителей

Группы городов

Число городов

Число жителей, %

Малые (до 50 тыс. человек)

2 780

26,5

Средние (50-100 тыс. человек)

175

11,2

Большие (100-500 тыс. человек)

136

27,2

Крупные (500-1000 тыс. человек)

20

12.2

Города - миллионеры

12

22,6

Всего

3 123

100,0

В последние годы прекратилось пополнение рядов больших городов (более 100 тыс.), которое замедлилось в предшествующее десятилетие. Замедлился и характерный для прошлого времени переход больших городов из одной категории в другую, последовательный путь наверх: от низшей ступени к высшей.

Все отмеченные явления произошли в результате снижения, местами весьма значительного, темпов естественного прироста численности городского населения. Причины - общее ухудшение демографической ситуации в России, сокращение рождаемости, переход к иному типу воспроизводства - снижение потока мигрантов из сельских районов в городские. Дальнейшее пополнение населения больших городов за счет сельской местности, все более охватываемой депопуляцией, влечет за собой сокращение сети населенных пунктов и отмирание их части.

Типология экономической деятельности в городах Фишера - Кларка (как инструмент исследования систем городов) предполагает выделение в городской системе:

1. Первичный сектор - деятельность, связанная с получением первичных ресурсов (сельское хозяйство, рыболовство, горнодобывающая промышленность).

2. Вторичный сектор - отрасли обрабатывающей промышленности.

3. Третичный сектор - сектор услуг (ЖКХ, связь, транспорт, банковская сфера).

Таким образом, город - это сложнейшая система, состоящая из отдельных, важнейших по своему значению элементов, тесно связанных между собой и нуждающихся в эффективном управлении, которое бы обеспечивало жизнестойкость, саморазвитие городов при условии разрешения их противоречивости.

Сферу жизнеобеспечения города, включающую разнообразные отрасли социальной и технической инфраструктуры (и, прежде всего, жилищно-коммунальное хозяйство, городской транспорт, городские коммуникации) иначе можно назвать городским хозяйством.

2.3 Городское хозяйство

Городское хозяйство является первоосновой жизнеобеспечения муниципального образования. От правильности и обоснованности организации управления системами жизнеобеспечения города зависит уровень развития услуг городского хозяйства, определяющих качество жизни населения.

Городское хозяйство - это производственная и социальная инфраструктура города, являющаяся системой жизнеобеспечения города; комплекс расположенных на территории населённого пункта предприятий, организаций и хозяйств, обслуживающих материально-бытовые и культурные потребности проживающего в нём населения и находящихся на его территории предприятий.

Городское хозяйство представляет собой комплекс субъектов хозяйствования, включающий предприятия ЖКХ (энерготеплоснабжение, водоснабжение, канализация, бани, гостиницы и прачечные), бытового обслуживания, строительной промышленности, предприятия по производству местных строительных материалов, систему учреждений и предприятий городской торговли, общественного питания, здравоохранения, просвещения и т. д. Комплексный характер городского хозяйства вызывает необходимость обеспечения рациональных пропорций в развитии городского хозяйства, координации действий входящих в него предприятий и комплексного подхода к решению вопросов его развития.

Городское хозяйство призвано выполнять важную роль в обеспечении максимального удовлетворения постоянно растущих материальных и культурных потребностей общества.

Размеры городского хозяйства и темпы его развития определяются в основном численностью населения и темпами его роста, которые, в свою очередь, зависят от размеров и темпов развития предприятий и учреждений градообразующего комплекса, расположенных на территории города. Следует отметить то, что городское хозяйство может успешно развиваться только на основе высоких темпов их развития. Но, при этом само городское хозяйство обеспечивает нормальный производственный процесс на промышленных предприятиях, в учреждениях и организациях.

Развитие городского хозяйства возможно только на основе развития промышленности, обеспечивающей его разнообразными материально-техническими ресурсами. Следует отметить также и обратное влияние темпов развития городского хозяйства на темпы развития промышленности: важнейшая часть городского хозяйства - жилищно-коммунальное хозяйство - обеспечивает нормальные условия работы промышленных предприятий, учреждений, организаций, является крупным потребителем промышленной продукции.

Типы и размеры сооружений и предприятий городского хозяйства, стоимость их строительства и эксплуатации зависят в основном от численности населения и размеров территории города, от его планировки и местных природных условий.

Хозяйство всегда «привязано» к конкретной территории. Но одна и та же территория может одновременно сочетать (нести) на себе различные типы хозяйства (рисунок 2.2).

Рисунок 2.2 - Структура городского хозяйства

Если здесь размещена местная государственная собственность - функционирует местное государственное хозяйство. Гражданская собственность порождает индивидуальное и коллективное частное хозяйство. Наконец, организуется коммунальное хозяйство.

Каждый из перечисленных видов независим и функционирует по свойственным ему законам. Но они влияют друг на друга, конкурируя за потребителя, ресурсы и рабочую силу, удобные места размещения производственных и бытовых объектов, наконец, за представительство своих интересов в органах власти. И все эти отношения устанавливаются на ограниченной территории местных сообществ.

Система отношений, вырастающая из взаимодействия, переплетения различных видов собственности и хозяйственной деятельности, осуществляемых в границах местного сообщества, составляет содержание понятия городского (районного, областного) хозяйства в широком смысле, как деятельности раз личных субъектов-собственников по созданию материальных и духовных условии жизни людей.

Именно в этом смысле мы и будем употреблять термин «городское хозяйство» в дальнейшем.

2.4 Состав и особенности городского хозяйства

Понятие «городское хозяйство» допускает его трактовку как в широком, так и в узком смысле.

В широком смысле городское хозяйство представляет собой совокупность отраслей градообеспечивающей сферы, предоставляющих услуги следующих видов:

услуги производственные, удовлетворяющие запросы производства, но не входящие в его технологический процесс, связанные в основном со снабжением производства водой, теплом и электроэнергией, доставкой сырья и продукции потребителю и т.д.;

услуги личные, удовлетворяющие как материальные, так и духовные запросы населения (услуги торговли, общественного питания, большинства подотраслей жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), бытового обслуживания, здравоохранения и т.п.);

услуги общественные, связанные с развитием самого города и его подсистем (это услуги органов управления, охрана общественного порядка, науки и научного обслуживания внутригородского значения, услуги по благоустройству и озеленению территории и т.п.).

В узком смысле городское хозяйство представляет собой комплекс градообслуживающих отраслей, которые выделяются по принципу жизнеобеспечивающей роли, т.е. выполняют функции удовлетворения первоочередных жизненно необходимых потребностей населения и предприятий города.

Таким образом, городское хозяйство любого муниципального образования, формировавшееся на протяжении его истории, представляет собой комплекс производственных, административных и жилых зданий, систем жизнеобеспечения, транспортных развязок, инженерных коммуникаций и других объектов городской инфраструктуры.

Городское хозяйство имеет многоотраслевую структуру и призвано обеспечивать условий для жизнедеятельности населения на всей территории города и для функционирования предприятий всех отраслей народного хозяйства, расположенных на его территории.

В современной научной литературе понятия городского и муниципального хозяйства, трактуемого как совокупность предприятий и учреждений на территории муниципального образования, не различаются.

Профессор Л. Велихов определил муниципальное хозяйство как деятельность муниципалитета (городского управления) и предложил называть хозяйство городским, дав ему следующее определение: «Городское, или муниципальное, хозяйство есть деятельность местных публичных органов или организованного представительства людей, живущих концентрированно на избранной территории и занимающихся преимущественно обрабатывающей промышленностью или торговлей, причем эта деятельность направлена к наивыгоднейшему использованию материальной, среды с помощью установленных средств в целях благоустройства данной территориальной единицы и социального благосостояния (т.е. благоустройства в широком смысле) живущего на ней коллектива».

Основу городского хозяйства составляет комплекс базовых отраслей, включающий (рисунок 2.3):

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 2.3 - Комплекс базовых отраслей городского хозяйства

? жилищно-коммунальное хозяйство (комплекс), которое в свою очередь состоит из ряда подотраслей и хозяйств. Прежде всего, это жилищное хозяйство, которое включает, с одной стороны, жилищный фонд муниципального образования, а с другой - предприятия, созданные для его обслуживания, содержания, эксплуатации и ремонта, а также организации, необходимые для управления этой деятельностью (управляющие компании). Кроме жилищного хозяйства в состав комплекса входят коммунальные предприятия инженерного обеспечения (ресурсоснабжение) города. Это предприятия водоснабжения и водоотведения, коммунальной энергетики (тепло- и электроснабжение), газоснабжения, а также предприятия и организации, обеспечивающие внешнее благоустройство и содержание территории города: санитарная очистка, дорожно-мостовое хозяйство, зеленое хозяйство и т.п.;

? городской пассажирский транспорт массового пользования: трамваи, троллейбусы, автобусы;

? комплекс потребительского рынка, торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения города;

? учреждения образования, культуры и социальной сферы;

? службы общественной безопасности, включая экологическую безопасность муниципального образования.

Преобладающая часть текущих вопросов по обеспечению нормального функционирования и финансированию системы этих отраслей относится к компетенции муниципальных (городских) властей. При этом предприятия и учреждения сферы городского хозяйства выступают субъектом управления со стороны муниципалитета в определенных законом формах.

2.5 Объекты и субъекты управления городского хозяйства

Объектом управления в городском хозяйстве являются хозяйствующие субъекты, которые находятся в муниципальной или государственной собственности, и другие, выпускающие социально значимую продукцию или оказывающие муниципальные услуги для основных групп населения.

В качестве субъекта управления в городском хозяйстве рассматриваются государственные и муниципальные органы управления, организующие и контролирующие процессы поставки товаров и предоставления услуг населению на территории МО на возмездной и безвозмездной основе.

Предметом управления в городском хозяйстве служит регулирование социально-экономических процессов на территории муниципального образования в интересах местного сообщества и на основе эффективного использования местных ресурсов.

Общепринятой классификации структуры объектов городского хозяйства не выработано, поэтому за основу классификации объектов предлагается использовать два признака: сфера компетенции и соответствующие ей хозяйственно-организационные вопросы.

С учётом принятых допущений структура управления объектами городского хозяйства будет иметь вид, представленный в таблице 2.2.

В дальнейшем под термином «городское хозяйство» будет использоваться аббревиатура «ГХ».

Таблица 2.2 - Структура управления объектами ГХ

Сфера компетенции

Хозяйственно-организационные вопросы

1 Общая система управления городским хозяйством

1.1 Отраслевая структура управления ГХ

1.2 Технологическая структура управления ГХ

1.3 Пространственное размещение объектов ГХ

1.4 Управление пространственным развитием муниципального образования

1.5 Привлечение инвестиций в развитие ГХ

2 Управление системой муниципального имущества и землепользования

2.1 Организация управления муниципальным имуществом

2.2 Формирование системы землепользования в муниципальных образованиях

2.3 Управление землепользованием в населенных пунктах

3 Управление жилищными услугами

3.1 Организация жилищного хозяйства в соответствии с жилищным кодексом РФ

3.2 Организация управления жилищным хозяйством

4 Управление коммунальными услугами

4.1 Организация системы коммунальных услуг

4.2 Управление деятельностью ресурсоснабжающих предприятий

4.3 Организация жилищных субсидий населению

4.4 Реформирование системы ЖКХ и ЖКУ на современном этапе

5 Управление санитарной очисткой и благоустройством территорий

5.1 Организация работ по санитарной очистке и благоустройству территорий

5.2 Управление озеленением муниципальных территорий

5.3 Управление комплексом благоустройства территорий

6 Управление пассажирским транспортом

6.1 Организация муниципального пассажирского транспорта

6.2 Управление пассажирскими перевозками

7 Управление потребительским рынком

7.1 Муниципальное управление в сфере потребительского рынка

7.2 Управление развитием потребительского рынка через целевые программы

7.3 Организация защиты прав потребителей в структуре МО

8 Управление образовательными услугами

8.1 Организация образовательного комплекса МО

8.2 Основные направления совершенствования системой управления образовательных учреждений

9 Управление услугами здравоохранения

9.1 Организация системы здравоохранения

9.2 Инфраструктура системы здравоохранения

9.3 Организация лечебно-профилактической помощи различным категориям населения

10 Управление строительством

10.1 Муниципальное управление строительством

10.2 Привлечение инвестиций в муниципальное строительство

10.3 Строительство и ремонт дорог, улиц и путей сообщения

Окончание таблицы 2.2

Сферы компетенции

Хозяйственно-организационные вопросы

11 Управление в социальной сфере

11.1 Муниципальные программы в сфере культуры и досуга населения

11.2 Организация в сфере физической культуры и спорта

11.3 Муниципальное регулирование занятости и трудовых отношений

11.4 Муниципальное управление социальной поддержкой отдельных групп населения

11.5 Управление развитием муниципальной молодежной политикой

11.6 Инфраструктура муниципальных средств массовой информации

11.7 Муниципальные целевые программы

11.8 Муниципальное управление общественной безопасностью

12 Управление хозяйствующими субъектами

12.1 Управление муниципальными хозяйствующими субъектами

12.2 Взаимодействие органов местного самоуправления с немуниципальными хозяйствующими субъектами

12.3 Налоговое, ценовое и тарифное регулирование на муниципальном уровне

12.4 Муниципальный заказ

12.5 Хозяйственная кооперация и внешние экономические связи в муниципальном хозяйстве

Размещение на территории городского образования различных хозяйствующих субъектов, предприятий и организаций, объектов социальной сферы, органов власти и управления требует эффективной организации планировки и застройки территории, оснащения ее инженерными сооружениями и коммуникациями, необходимыми для жизнедеятельности населения, что обеспечивается развитием всех отраслей городского хозяйства.

Лекция 3. Специфика городского управления

3.1 Управление городом как вид управленческой деятельности

Управление городом как специфический вид управленческой деятельности начало формироваться в России вместе с возрождением и становлением местного самоуправления.

В СССР управление рассматривалось в двух основных аспектах:

> либо с производством материальных благ и услуг (хозяйственное управление);

> либо с деятельностью органов власти различных уровней (государственное управление).

Управлять - значило либо руководить производственными процессами и организациями разного уровня, либо быть включенными в разветвленную систему государственного управления. Управление местным развитием, соответственно, входило в круг полномочий либо государственного (по линии партийных и советских органов), либо хозяйственного (по линии министерств и ведомств) управления.

С позиций хозяйственников управление жизнедеятельностью городской территории рассматривалось как составная часть обеспечения основного производственного процесса: город - социальный цех предприятия.

В рамках представлений о государственном управлении управление городской территорией рассматривалось как обеспечивающее внешние задачи воспроизводства и развития государства. При этом «государственная линия» во многом определялась не общегосударственными, а отраслевыми интересами. Территория города оказывалась поделенной между сферами влияния разных отраслей, каждая из которых преследовала свои ведомственные интересы.

Управление воспроизводством и развитием города как места проживания людей, как самостоятельной цели, возникло в России лишь в конце XX столетия на волне демократизации общества как принципиально новый тип и уровень управления. Оно не подпадает ни под один из ранее сложившихся типов управления. Идеология управления городом как вид муниципального управления ориентирована на ценности, ресурсы, задачи и возможности, связанные с локальной территорией, и созвучна традиционным российским основам организации местной жизни.

Характерными чертами городского управления как вида управленческой деятельности являются:

¦ опора на философию и базовые принципы местного самоуправления;

объектом управления служит локальная территория и происходящие на ней социально-экономические процессы;

наличие двух субъектов управления: население муниципального образования (местное сообщество) и органы местного самоуправления, действующие от имени местного сообщества.

Схематически система управления городом представлена на рисунке 3.1.

Рисунок 3.1. Система управления городом

Перечисленные характерные черты городского управления, как вида управленческой деятельности, обусловлены особенностью муниципального управления, отличающегося его от производственного (корпоративного) менеджмента, а также от менеджмента в сфере государственного управления.

Они связаны с самим характером муниципальной деятельности, ориентированной на удовлетворение потребностей населения в различных услугах, на обустройство территории, на создание условий для воспроизводства и развития самого человека.

В этом смысле управление городом можно рассматривать как вид социального менеджмента (рисунок 3.2).

Рисунок 3.2. Особенности управления городом

Первая особенность городского управления состоит в том, что поскольку администрация города - организация, преследующая социальные (некоммерческие) цели, то критерием эффективности её деятельности не может быть максимум доходов бюджета или максимум прибыли. В хозяйственном обществе заработная плата - это расходы: чем она выше, тем при прочих равных условиях будет ниже прибыль и эффективность работы предприятия. В городе как муниципальном образовании повышение доходов населения - одна из важнейших задач управления.

Вторая особенность - роль человека как участника процесса управления. Население в городском управлении выступает одновременно в трех ролях: как цель управления, как объект управления и как субъект управления. Такого нет ни в одном другом виде управленческой деятельности.

С этим связана третья особенность городского управления - опора в системе на использование людей как главного местного ресурса, т. е. опора на желания, потребности, энергию, волю, интеллект, труд, а зачастую и денежные средства отдельных граждан. Поэтому принятие и реализация управленческих решений на муниципальном уровне происходят иначе, чем на уровне производства или государства.

Четвертая особенность городского управления состоит в том, что оно основано на ценностях, ресурсах, задачах и возможностях, связанных с местом проживания человека. Смена места жительства на порядок сложнее смены места работы, поэтому он чувствует себя «привязанным» к месту проживания и в силу этого объективно заинтересован в его обустройстве, в получении качественных муниципальных услуг. В этом смысле городское сообщество в определенной степени можно сравнить с кооперативом или акционерным обществом, участники которого объединились в целях реализации общих интересов. Иногда говорят о местном сообществе как о «социальной корпорации» жителей.

В качестве иллюстрации в таблице 3.1 показаны сходства и различия между акционерным обществом и городом как муниципальным образованием.

Наконец, пятая особенность городского управления - множество одновременно решаемых проблем, каждая из которых носит локальный, частный характер. Из этого логически следует и стремление городской власти решать каждую из них на локальном уровне. При тотальном дефиците финансовых и прочих ресурсов выбор приоритетов развития представляется для городской власти особенно сложной задачей. В отличие от государственного управления, где важность стратегических проблем признавалась всегда, в городе с муниципальной системой управления легко отдать приоритет тактике действий перед стратегией, «латанию дыр» перед перспективой. Поэтому обеспечение стратегического подхода в управлении городом приобретает особую важность. Эти вопросы рассматриваются в теме 5.

Таблица 3.1 - Базовые характеристики города как муниципального образования и акционерного общества (АО)

№

Показатели

Акционерное общество

Город - муниципальное образование

1

Участники

Акционеры

Жители

2

Характер участия

Добровольный

Обусловлен местом проживания

3

Общий интерес (цель) участия

Дивиденд

Общественные блага (среда обитания, муниципальные услуги)

4

Способ достижения цели

Развитие АО, получение прибыли

Социально-экономическое развитие города

5

Экономическая основа деятельности

Уставный капитал

Муниципальная собственность

6

Формирование экономической основы

Приобретение акций

Выделение из состава государственной собственности, последующее наращивание

7

Финансирование текущей деятельности и развития

Самофинансирование

Налоги и сборы, рентные платежи, платные услуги, средства государственной поддержки

8

Форма участия в управлении

Собрание акционеров

Выборы, референдумы, другие формы прямого участия граждан

9

Способ принятия основных решений

Пропорционально числу акций

Один человек - один голос

10

Орган, определяющий политику

Совет директоров

Совет депутатов

11

Исполнительный орган

Дирекция

Администрация

12

Руководитель исполнительного органа

Генеральный директор

Глава администрации

Общий вывод состоит в том, что городское управление является более сложным и более рискованным занятием, чем любая другая управленческая деятельность.

Ни в одном другом виде управленческой деятельности нет столь глобальной зависимости городской власти и как субъекта управления от воли и интересов населения, и как второго субъекта, и как объекта управления.

За государственным управлением стоят социальная машина и тщательно разработанные процедуры, сила формы, закона и инструкций, легитимного принуждения. В управлении городом как формы муниципального управления механизм принуждения гораздо слабее и на первый план выходят методы и способы согласования интересов и корпоративного участия.

3.2 Особенности процесса управления и принятия решений на уровне города

Особенности процесса управления городом вытекают из особенностей муниципального образования как объекта управления, а также из особенностей муниципального управления как вида управленческой деятельности.

С точки зрения возможностей воздействия субъекта управления на объект управления необходимо разделить характеристики города, рассмотренные нами в теме 2, на устойчивые, изменение которых в процессе управления затруднено, и изменяемые, восприимчивые к управляющим воздействиям (рисунок 3.3).

Рисунок 3.3. Характеристики города по восприятию управленческих воздействий

Устойчивые характеристики города как объекта управления интересны тем, что их модификация приводит к изменению сущностных параметров объекта и влечет за собой коренное изменение взаимосоотношений между объектом и субъектом управления. Поэтому процесс управления городом осуществляется главным образом через воздействие на изменяемые характеристики муниципального образования. Например, повышая квалификацию трудовых ресурсов или совершенствуя систему взаимоотношений органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами и структурами гражданского общества, можно добиться существенного улучшения социально-экономической ситуации.

Процесс управления городом, как и всякий управленческий процесс, включает изучение и анализ исходной ситуации, планирование, координацию, разработку, принятие и реализацию управленческих решений, контроль их осуществления. Он тесно связан с организацией деятельности самой муниципальной власти и подробно будет рассмотрен далее. Здесь же представляется целесообразным осветить лишь общие принципы принятия и реализации управленческих решений в системе управления городом, обусловленные его спецификой:

необходимость изучения мнения различных слоев городского сообщества при подготовке управленческих решений, затрагивающих их интересы;

коллегиальный характер принятия наиболее важных решений, установленный законодательством и уставом города;

необходимость отработки системы взаимоотношений между отдельными органами местного самоуправления (глава администрации города - представительный орган - администрация) в процессе принятия управленческих решений;

наличие, кроме обычных форм контроля за исполнением принятых управленческих решений, дополнительного вида контроля - общественного, подконтрольность городской власти местному сообществу.

Соблюдение данных принципов, бесспорно, усложняет процесс управления городом, однако обеспечивает принятие более качественных решений и более эффективный контроль их исполнения. И наоборот, нарушение рассмотренных принципов приводит к сбоям в системе управления городом, порождая конфликты между ветвями городской власти, недовольство граждан и, в конечном итоге, обходится дороже, чем их соблюдение.

3.3 Общая характеристика деятельности по управлению городом и городская политика

Деятельность по управлению городом и городским хозяйством осуществляется через конкретную деятельность населения города (местного сообщества) и органов местного самоуправления. Эту деятельность мы будем называть муниципальной деятельностью.

Муниципальная деятельность - это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

В муниципальной деятельности, как и в любом виде человеческой деятельности, можно выделить две стороны: законность и целесообразность. Соблюдение законности - предмет муниципального права. Определение целесообразности человеческой деятельности - вопрос политики как системы постановки и реализации каких-то целей. Цель всякого управления - достижение желаемого состояния управляемой системы. С этой точки зрения можно говорить о муниципальной политике.

Муниципальная политика - это система взаимоувязанных целей муниципальной деятельности и механизмов их реализации.

Муниципальная политика базируется на использовании властных полномочий, которыми наделено местное самоуправление, а право выступает в качестве ограничивающего фактора, определяющего, что можно, а что нельзя делать в той или иной ситуации. Однако право не отвечает на вопрос: что в рамках закона делать целесообразно, а что нет.

На выработку целей деятельности по управлению городом и формирование городской политики в конкретном городе влияют не только нормы права, но и множество иных обстоятельств. Это - состояние дел в государстве и регионе, приоритеты федеральной и региональной политики: деятельность хозяйствующих субъектов, расположенных на территории города и преследующих свои корпоративные цели; население, жители муниципального образования и различные местные структуры гражданского общества, также преследующие свои, зачастую противоречивые цели. Отсюда следует, что формирование городской политики в каждом конкретном городе и в конкретной социально-экономической ситуации является весьма сложной задачей.

В зависимости от целей управления городом определяются его функции, выбираются формы, методы и средства управления. Грамотная постановка целей имеет основополагающее значение для организации городского управления. Из теории менеджмента известно, что всякая организация имеет свое предназначение (миссию) и соответствующую ей цель деятельности. Если последняя сформулирована нечетко, бесполезно требовать четкой организации дела, эффективного управления.

Главная (генеральная) цель деятельности по управлению городом и стратегическая задача городской политики - повышение качества жизни населения на территории города.

Качество жизни человека - важнейшее понятие, связанное с целеполаганием в муниципальной деятельности, формированием муниципальной политики. Под качеством жизни понимают систему показателей уровня жизни (например, безопасность, здоровье, обеспеченность жильем, уровень материального благосостояния, состояние окружающей среды, возможность получить образование, удовлетворять культурные и досуговые потребности, доступ к информации, возможность передвижения и т. д.) и степень их удовлетворения.

Качество жизни имеет объективную и субъективную стороны.

Критерием объективной оценки качества жизни служат научно обоснованные нормативы материальных и духовных потребностей и интересов людей, по соблюдению которых можно судить о степени удовлетворения этих потребностей и интересов.

Критерием субъективной оценки качества жизни является оценка самим индивидом степени удовлетворения его потребностей.

Интегральный показатель качества жизни может быть определен лишь весьма условно, но можно установить некую систему локальных показателей (критериев), каждый из которых поддается измерению. В международной статистике для этого чаще всего используются три показателя:

средняя продолжительность жизни (интегрально характеризует и состояние здоровья населения, и уровень безопасности, и экологическую ситуацию, и ряд других факторов);

средний уровень материального благосостояния (валовой внутренний продукт па душу населения);

средний уровень образованности населения.

По каждому из этих показателей можно сравнивать отдельные регионы, города и муниципальные образования России, а также Россию и зарубежные страны.

На деле показателей, характеризующих качество жизни человека, гораздо больше. Измерителями отдельных таких показателей могут выступать потребительские, социальные, экологические, образовательные и иные стандарты и нормативы.

Деятельность по управлению городом и городским хозяйством влияет на качество жизни человека лишь частично. Очевидно, что оно зависит от многих факторов: от самого человека, от состояния дел в государстве и его политики, от местной власти. Например, состояние здоровья человека определяется его образом жизни и поведением, состоянием системы здравоохранения в государстве и в конкретном муниципальном образовании, состоянием окружающей среды и т. п.

Задача органов управления городом состоит в повышении качества жизни, в создании комфортной среды проживания и предоставления соответствующих муниципальных услуг. Именно в этом смысле можно говорить о городской политике как о системе мер по повышению качества жизни населения на территории города.

3.4 Система целей деятельности по управлению городом

В соответствии с общей теорией менеджмента, генеральную цель деятельности по управлению городом можно «разложить» на отдельные, частные цели, каждая из которых обеспечивает одну из составляющих качества жизни, например экологическое благополучие или возможность получения образования. Отсюда появился термин «частные муниципальные политики». В применении к системе управления городом, эти политики являются составными частями целостной городской политики. Каждая из них реализуется органами городской власти посредством предоставления какой-то конкретной муниципальной услуги или группы однородных услуг.

Частные муниципальные политики являются подцелями генеральной цели деятельности по управлению городом и обеспечивают ее достижение. Можно также говорить о системе целей городской деятельности и ее подсистемах (рисунок 3.4).

Структуризация генеральной цели деятельности по управлению городом, выделение частных муниципальных политик может производиться с разной степенью детализации. Внутри каждой частной цели могут быть выделены свои подцели и построено «дерево» целей.

Выделим наиболее крупные подцели (подсистемы), имея в виду их дальнейшую детализацию в соответствующих темах курса.

Для анализа распределим эти подсистемы на две группы. Каждая подсистема первой группы имеет своей целью удовлетворение какой-то конкретной потребности населения путем оказания соответствующих муниципальных услуг.

Первую группу подсистем в свою очередь можно разбить на две большие подгруппы: подсистемы, обеспечивающие создание благоприятной среды обитания человека на территории города, и подсистемы, обеспечивающие развитие самого человека (человеческого потенциала).

Рисунок 3.4. Система целей деятельности по управлению городом

Размещено на http://www.allbest.ru/

Подсистемы второй группы напрямую не связаны с предоставлением конкретных муниципальных услуг и обеспечивают функционирование подсистем первой группы. Такое структурирование позволяет устанавливать степень удовлетворения основных жизненных потребностей населения, выявлять узкие места, формулировать цели и задачи развития муниципального образования, формировать частные муниципальные политики и принимать управленческие решения.

Характеристика основных подцелей (подсистем) деятельности по управлению городом представлена в таблице 3.2.

Таблица 3.2 - Основных подцелей (подсистем) деятельности по управлению городом

Подсистемы

Цели подсистем

Подсистемы следующего уровня

Первая группа

Безопасность

Обеспечение безопасности проживания в городе

Общественный порядок

Безопасность на дорогах

Пожарная безопасность

Санитарно-эпидемиологическая безопасность

Безопасность при чрезвычайных ситуациях

Экологическая безопасность

Обеспечение благоприятного состояния окружающей природной среды

Состояние воздушного бассейна, водоемов, почв, борьба с шумом

Градоустройство

Создание комфортной среды проживания (городской среды)

Использование природных факторов

Планировка и застройка территории

Архитектурный облик

Благоустройство территории

Транспортная схема

Озеленение

Жилище

Обеспечение возможностей улучшения жилищных условии граждан

Обеспечение жильем малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий

Содействие жилищному строительству

Содействие созданию рынка жилья

Реконструкция устаревшего жилищного фонда

Жизнеобеспечение

Возможность получения качественных услуг отраслей ГХ

Содействие развитию отдельных отраслей городского хозяйства: жилищно-коммунального, городского транспорта, связи, торговли, общественного питания, бытового обслуживания

Занятость и условия труда

Обеспечение возможности трудоустройства при благоприятных условиях труда

Содействие развитию малого бизнеса

Привлечение инвестиций на территорию

Участие в заключении трудовых соглашений между работниками и работодателями, в рассмотрении трудовых споров

Подсистемы

Цели подсистем

Подсистемы следующего уровня

Развитие человеческого потенциала

Создание условий для физического и духовного развития человека

Развитие отраслей социальной сферы

Вторая группа

Экономические ресурсы

Обеспечение деятельности города экономическими ресурсами

Землепользование

Природопользование

Имущество

Материальные ресурсы

Финансы

Управление

Организационное обеспечение деятельности по управлению городом

Страница:


Подобные документы

Работы в архивах красиво оформлены согласно требованиям ВУЗов и содержат рисунки, диаграммы, формулы и т.д.
PPT, PPTX и PDF-файлы представлены только в архивах.
Рекомендуем скачать работу.

© 2000 — 2023, ООО «Олбест» Все права защищены