Зарубежный опыт организации государственной службы (проведение административных реформ)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность рассмотрения темы "Зарубежный опыт организации государственной службы (проведение административных реформ)" состоит в том, что в последние годы в нашей стране ведутся реформы во многих сферах государственной и общественной жизни. Не обошли они стороной и сферу управления. Проводимые административные реформы направлены, в первую очередь, на создание оптимальной системы государственного управления. Эффективная государственная власть необходима для решения неотложных социально-экономических проблем, для повышения уровня и качества жизни населения.

Следует сказать, что у нас уже есть серьезные достижения в этой области. В настоящее время принят целый ряд нормативных актов, регулирующих административные процедуры, проводится работа по претворению положений данных актов в жизнь. Бессистемная и противоречивая регламентация административных процедур, при которой практически каждое ведомство устанавливало свои собственные «правила игры» для граждан, сменилась целостной и последовательной системой правового регулирования.

Представляю наиболее значимые результаты проводимой работы.

Во-первых, это исключение ведомственного и существенное ограничение местного нормотворчества в отношении административ­ных процедур. Теперь порядок работы с гражданами должен регулироваться законодательными актами или постановлениями Правительства Республики Беларусь и лишь в редких случаях актами местных органов власти.

Во-вторых, внедрение в практику работы государственных органов заявительного принципа одного окна, суть которого сводится к тому, что основное бремя по сбору различных документов и справок перелагается с граждан на самих чиновников. Граждане теперь представляют только те документы, которые не могут запросить государственные органы самостоятельно.

В-третьих, обращает на себя внимание разработка и утверждение на уровне указа Президента Республики Беларусь перечня административных процедур, которые осуществляются в нашем государстве. В данном перечне объединены процедуры из сотен различных нормативных правовых актов, что существенно облегчает поиск и пользование такими процедурами.

Однако, несмотря на определенные достижения, сделать предстоит еще много. Сформированная правовая база в основном ориентирована на граждан. Требуется дальнейшая разработка четкой правовой основы для осуществления административных процедур с участием юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

В 2008 году в ходе проведения социологического мониторинга «Мнение населения Беларуси о состоянии работы по дебюрократизации государственного аппарата» был выявлен ряд недостатков в этой работе. Результатом чего стал План №15/515-116 первоочередных мероприятий по их устранению, утвержденный Главой администрации Президента Республики Беларусь В.В.Макеем.

В этой связи большое значение придается Закону Республики Беларусь от 28 октября 2008 года «Об основах административных процедур». Одним из основных новшеств данного Закона является распространение его действия не только на граждан, но и на индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. При подготовке Закона учитывался и зарубежный опыт регламентации административных процедур.

Закон стал единым, комплексным и системным законодательным актом, устанавливающим унифицированные правила осуществления административных процедур. Он распространяет правила, ранее применяемые лишь в отношении работы государственных органов с гражданами при выдаче справок и иных документов, на отношения, возникающие в связи с осуществлением административных процедур в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе в сфере предпринимательской деятельности.

Применение этих правил позволяет упразднить ряд административных барьеров для субъектов предпринимательства в виде сложных, длительных и (или) дорогостоящих процедур получения необходимых разрешений (согласований) и тем самым активизировать предпринимательскую деятельность в республике.

В соответствии с Законом процедуры стали более открытыми и доступными: информация о них должна размещаться на стендах в госоргане, а сам госорган при обращении заявителей должен разъяснять им их права и обязанности. О принимаемых в ходе административных процедур решениях орган обязан своевременно уведомлять заявителя.

Глубокое и детальное изучение зарубежного опыта проведения административных реформ в организации государственной службы во многом может способствовать улучшению проведения административной реформы в Беларуси, повысить ее эффективность. Целью данной работы является рассмотрение данного опыта организации государственной службы в области проведения административных реформ. При написании данной работы ставились задачи:

проанализировать зарубежный опыт в области проведения административной реформы;

рассмотреть возможность использования зарубежного опыта реформ государственной службы в условиях административной реформы в Беларуси.

Объектом исследования работы являются общественные отношения, связанные с зарубежным опытом организации государственной службы в области проведения административных реформ.

Предметом исследования служит организация государственной службы за рубежом.

В первой главе моей работы представлены основные направления модернизации государственного строя как в отечественной, так и в зарубежной практике в различных его аспектах.

Во второй главе более подробно рассмотрен опыт зарубежный, таких стран как США, Япония, ЕС, страны Восточной Европы.

В третьей главе проводится более детальный анализ уже осуществлённых административных реформ как на общереспубликанском так и региональном уровнях.

Материал для данной работы широко представлен в различных законодательных актах Республики Беларусь.

В их числе:

Декрет Президента Республики Беларусь от 14 января 2005 г. № 2 «О совершенствовании работы с населением», в соответствии с которым во всех государственных органах и организациях, а также у индивидуальных предпринимателей введена книга замечаний и предложений;

Указ Президента Республики Беларусь от 12 мая 2005 г. № 220 «О некоторых мерах по упрощению порядка совершения нотариальных действий», определяющий порядок работы нотариатов по принципу «одного окна»;

Указ Президента Республики Беларусь от 16 марта 2006 г. № 152 «Об утверждении перечня административных процедур, выполняемых государственными органами и иными государственными организациями по обращениям граждан за выдачей справок или других документов», устанавливающий основные принципы работы с населением при обращении в государственные организации;

Указ Президента Республики Беларусь от 6 сентября 2007 г. № 402 «О внесении изменений и дополнений в некоторые указы Президента Республики Беларусь по вопросам совершенствования организации работы с гражданами», дополнивший перечень административных процедур, выполняемых государственными органами и организациями по обращениям граждан;

Указ Президента Республики Беларусь от 15 октября 2007 г. № 498 «О дополнительных мерах по работе с обращениями граждан и юридических лиц», закрепивший порядок первоочередного рассмотрения обращений непосредственно на местах и личного приема граждан руководителями региональной вертикали по всей республике.

Однако особым правовым актом стала Директива Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2006 г. № 2 «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата», направленная на борьбу с проявлениями формализма, волокиты, бумаготворчества, чванства, неуважения к людям, безразличия к их судьбам и потребностям.

1. Научные подходы и направления проведения административных реформ

1.1 Направления модернизации системы государственного и местного управления в отечественной и зарубежной практике

Глобальные перемены в конце XX в. затрагивают все аспекты человеческой деятельности, что непосредственно влияет на роль и место государства в современном обществе. Чтобы ответить на многочисленные вызовы внешней среды, государство вынуждено реформировать административную систему, приспосабливая ее к происходящим изменениям.

В ХХ в. первая волна административных реформ прошла в 20-30-х годах, когда государство было вынуждено усилить свою роль в экономике и взять на себя выполнение многих социальных функций. Это потребовало создания профессиональной государственной службы и укрепления всех государственных структур.

Вторая волна административных преобразований приходится на 80-90-е годы и обусловлена "перегревом" государства от огромного числа возложенных на него задач и функций, дополняемых все новыми проблемами, решить которые оно оказалось не в состоянии. Это ведет к отчуждению власти от гражданского общества и усилению недоверия различных социальных слоев. Разрешить эти и другие проблемы призваны административные реформы, начавшиеся в большинстве развитых стран мира.

Административные реформы различают по масштабам, глубине, характеру и целям, а их результаты во многом зависят от исторических условий, экономических и социальных факторов, стратегии и методов действия правительств. Вместе с тем, если отвлечься от второстепенных деталей, можно выделить два типа административных реформ, разворачивающихся в настоящее время.

Во-первых, это реформы, проводимые одновременно с изменением политической системы, когда они являются следствием смены общественного строя, что требует создания новой системы государственного управления, адекватной экономическим и социальным отношениям. Реформы такого типа проводятся во всех бывших социалистических странах (Польша, Венгрия, Чехия, Россия, Беларусь и др.) и включают разработку законодательства, реорганизацию госаппарата, формирование государственной службы, развитие местного самоуправления и т.д.

Во-вторых, это реформы, осуществляемые в рамках стабильной политической системы, которые направлены на модернизацию всей административной системы или ее отдельных частей, что не связано с фундаментальными изменениями в государственном устройстве. Такие реформы характерны для большинства развитых стран с рыночной демократией. В одних странах правительства идут на глубокие преобразования (Великобритания, Новая Зеландия, Франция), в других - ограничиваются отдельными мероприятиями по совершенствованию работы госаппарата.

Одна из основных причин административных преобразований заключается в непомерном увеличении расходов государства. Многие страны уже продолжительное время не могут избавиться от дефицита государственного бюджета, негативно влияющего на экономическое развитие. В значительной степени этот дефицит связан с большими расходами на различные социальные программы. Одновременно наблюдается рост недовольства населения качеством государственных услуг и механизмом их распределения.

Усиление вмешательства государства в различные сферы общественной жизни создает предпосылки для ограничения прав и свобод граждан, что противоречит другой тенденции - росту демократических ожиданий и появлению многочисленных гражданских движений и инициатив, через которые социальные группы и индивиды пытаются отстаивать свои интересы.

Все большую роль играет глобализация мировых процессов, которая ломает узкие рамки национально-государственных границ и ведет к образованию общих товарных рынков, формированию всемирной информационной сети, созданию межгосударственных союзов и международных организаций. Существенные изменения происходят в системе политической власти и механизмах функционирования демократических институтов.

Эти проблемы проявляются на фоне усиления неопределенности и нестабильности в мировом сообществе, при высоком динамизме происходящих перемен, росте значения культурного фактора и многовариантности развития. Свой вклад вносит и современная научно-техническая революция, особенно в области информатики и телекоммуникаций.

Пытаясь справиться с этими проблемами, государственные руководители концентрируют усилия в следующих областях:

во-первых, повышение эффективности работы госаппарата и предоставление населению более качественных услуг;

во-вторых, развитие партнерских отношений между государственным и частным секторами и более четкое разделение их ответственности за решение возникающих проблем;

в-третьих, налаживание многосторонних связей между государством и гражданским обществом, привлечение населения к управлению общественными делами.

1. Улучшение качества государственных услуг и механизма их распределения. В последнее время популярным стал лозунг "создать структуры, ориентированные на потребителей". За ним стоят настойчивые попытки руководителей изменить ценностные ориентиры, сложившиеся в госаппарате, и поставить в центр деятельности государства обслуживание интересов и удовлетворение нужд рядовых граждан.

С этой целью вводятся стандарты обслуживания, сами граждане получают возможность влиять на решения органов власти, правительство гарантирует "прозрачность" своей деятельности, открытость информации и т.п. Так, в Великобритании в 1991 г. принята "Хартия граждан", включающая шесть принципов, которые легли в основу совершенствования работы госструктур: стандарты; информация и открытость; выбор и консультации; честность и полезность; экономия средств; обжалование неправильных действий. Эти принципы широко пропагандируются в государствах, входящих в Европейский союз.

Идея указанной хартии подхвачена в Португалии, где разработан "Кодекс административных процедур". Его основная задача состоит в рационализации и стандартизации работы государственных организаций, вовлечении населения в процесс принятия решений (при этом власти обязаны разъяснять непопулярные решения).

В США вопросы повышения качества обслуживания граждан пытаются решить путем внедрения в деятельность госучреждений принципов и методов концепции тотального управления качеством. В Сянгане (Гонконге) изменили даже внешний вид официальных документов, чтобы создать более благоприятный психологический климат.

Причины такого внимания к вопросам качества государственных услуг заключаются не только в стремлении учитывать интересы населения, но и в более полном использовании непосредственной связи между уровнем образования, квалификацией, здоровьем граждан и конкурентоспособностью национальных экономик.

2. Внедрение информационных технологий. Важную роль в модернизации системы государственного управления играют информационные и телекоммуникационные технологии, способствующие при правильном подходе повышению эффективности работы госаппарата в целом и его отдельных звеньев.

Если на первоначальном этапе решалась задача по насыщению органов государственного управления информационной и компьютерной техникой, то сейчас акцент делается на повышении отдачи от инвестиций в информационные технологии, которые увязываются с процессом совершенствования организационных структур и работы госаппарата. В качестве приоритетных выделяются следующие направления:

-формирование национальных информационных сетей, объединяющих локальные сети министерств, ведомств и регионов;

-разработка международных стандартов использования информационных технологий;

- развитие информационных сетей, связывающих государственные органы с населением и облегчающих доступ граждан к информационным банкам данных;

- использование информационных систем для анализа социальных проблем и разработка решений.

В Норвегии, например, государственная политика в области информационных технологий включает налаживание сотрудничества между министерствами в целях расширения национальной компьютерной сети и информационных услуг; совершенствование государственной информационной сети; внедрение электронной обработки деклараций потребителей и данных по импорту товаров; развитие информационной базы местных налоговых служб; использование информационных технологий для контроля за экологической ситуацией и природными ресурсами.

В большинстве стран созданы специальные центры, отвечающие за внедрение и совершенствование информационных и телекоммуникационных технологий в деятельности органов государственной власти.

3. Мониторинг процессов и оценка результатов. Системный подход к административным реформам требует создания механизма отслеживания и оценки полученных результатов, что позволяет выявлять направления, где достигнут наибольший прогресс, а также трудности и барьеры на этом пути. Обычно ежегодно составляются отчеты для правительства и парламента о результатах административной реформы в целом или в отдельных сферах.

Наибольшие проблемы связаны с разработкой показателей, позволяющих оценить рост эффективности работы госаппарата. При этом используются разнообразные методы. Например, в Дании, Португалии и Турции изучается общественное мнение о качестве государственных услуг, в Австралии организуются оценочные исследования о выполнении программ. В Великобритании любая инициатива по совершенствованию государственного управления оценивается по специальной методике.

1.3 Реформирование государственной службы и развитие человеческих ресурсов

В развитых странах все сильнее ощущается потребность в гуманизации государственного управления. Это связано с естественной реакцией на бюрократизацию и технократизацию социальной среды, мешающих человеку развиваться "по вертикали", добиваться раскрытия творческих возможностей, заложенных в нем. Развитие же "по горизонтали" за счет приобретения все больших материальных благ, как показывает опыт, имеет свои пределы.

Реформирование государственной службы и развитие человеческих ресурсов. Известно, что персонал является ключевым стратегическим ресурсом для достижения целей государственной политики и обеспечения качественных услуг. Реформирование государственной службы охватывает следующие области: систему оплаты труда и стимулирования госслужащих; систему обучения, повышения квалификации и развития персонала; методы отбора и найма работников; формы аттестации и оценки выполнения обязанностей; пенсионную политику; политику равных возможностей для женщин и национальных меньшинств; формирование службы высших чиновников. В Канаде разработана программа "Государственная служба-2000" с целью совершенствования управления ресурсами, улучшения административной и кадровой политики. В бывших социалистических странах пройден первый этап создания новой системы государственной службы. Так, в Латвии принят закон о госслужбе, в основу которого положены такие принципы, как политическая нейтральность, профессионализм, универсальность, этика и социальная защищенность. За 1994-1995 гг. аттестацию прошли 11,7 тыс. служащих. Особое внимание уделяется разработке показателей выполнения обязанностей служащими и руководителями. Например, в Дании введены новые соответствующие стандарты для персонала государственных учреждений, включающие задачи и результаты, плановые задания и цели, профессиональную подготовку, управленческое поведение, состояние трудовых и социальных отношений.

В условиях отхода от старых бюрократических правил и норм все более остро встает вопрос о новой этике государственной службы, опирающейся на такие фундаментальные принципы, как ответственность, подотчетность, открытость и честность.

1.4 Совершенствование организационных структур и деятельности органов государственного управления

Можно выделить следующие основные направления, по которым происходит модернизация системы государственного управления.

1. Приватизация. Наиболее крупные акции по приватизации государственных предприятий проводятся в бывших социалистических странах. О результатах говорить еще рано, так как итоги приватизации пока далеки от ожидаемых. Даже в Германии, которая располагала самыми благоприятными условиями, в этом деле были серьезные неудачи. В отдельных развитых странах за последнее время проведена приватизация железных дорог (Япония), почты и телеграфа (Швеция).