Зарубежный опыт организации государственной службы (проведение административных реформ)

В широком смысле приватизация означает действия по уменьшению роли правительства и соответственно увеличению значения частного сектора в управлении или владении собственностью. Она включает не только передачу госсобственности в частное владение, но и заключение контрактов с частными организациями на выполнение определенных услуг на конкурентных условиях, предоставление гражданам альтернативных возможностей получения услуг и др. Это стало основной стратегией в развитых странах, где государство контролирует незначительную часть собственности. Вместе с тем в ходе приватизации возникают две крупные проблемы - увеличение масштабов коррупции и уменьшение объемов услуг для бедных слоев населения.

2. Децентрализация. Одна из наиболее популярных мер, проводимых в большинстве стран мира, - децентрализация государственного управления. Она может проходить в двух формах - передачи отдельных полномочий (функций) на более низкий уровень управления при сохранении централизованной власти и создания автономных структур (коммун, общин, муниципалитетов), располагающих собственными ресурсами для выполнения возложенных на них задач.

В результате формируются более благоприятные условия для улучшения обслуживания населения и повышения эффективности принимаемых решений. Непременными требованиями при децентрализации являются финансовая самостоятельность и ответственность.

В 1982-1983 гг. во Франции принят ряд законов, положивших начало постепенному отходу от излишне централизованной административной системы. Эти законы уясняют три вопроса: кто должен выполнять функции, слагаемые с центральной государственной администрации; какие полномочия государство готово передать местным органам власти; как они могут справиться с новыми функциями и откуда возьмутся ресурсы для решения новых задач.

Другим примером является Швеция, парламент которой в 1987 г. утвердил среднесрочный план административной реформы, где на первом месте стояла задача по децентрализации и расширению автономии исполнительных агентств. Проведено четкое разделение ответственности между центральным правительством и местными властями.

3. Совершенствование организационных структур и деятельности органов государственного управления. Опыт работы правительств многих стран подтвердил новую тенденцию в государственном управлении - замену вертикальных административных структур на горизонтальную сеть автономных государственных организаций, выполняющих определенные задачи. При этом создаются новые механизмы, такие, как контрактное управление, внутренний и внешний аудит, обменные фонды и др.

Происходит дальнейшее разделение функции формирования политики, которая концентрируется в руках нескольких ведущих министерств, и функции ее исполнения, которая возлагается на различные автономные государственные агентства. В работу госсектора все шире внедряются механизмы рыночных отношений и методы менеджмента, используемые в частных компаниях.

В Новой Зеландии решено реорганизовать министерства и отделить политические и совещательные функции от административных и оперативных. В Великобритании и Австралии пошли на создание автономных агентств, наделенных только исполнительными функциями. Эти агентства имеют четко определенные задачи, критерии выполнения работы и необходимые ресурсы. Их руководители несут полную ответственность за оперативную деятельность организации, при этом им предоставляются необходимая свобода действий и средства управления.

Общим моментом является больший акцент на развитии аналитических, прогностических, контрольных и оценочных функций, а главное - на повышении качества подготовки и принятия решений, прежде всего в центральных органах управления.

4. Улучшение управления государственными финансами и бюджетом. Ограниченность государственных ресурсов и процесс децентрализации потребовали изменений в финансовом и бюджетном менеджменте. Что касается разработки и исполнения бюджета, то основными стали следующие пути совершенствования:

- внедрение механизма разработки бюджета "сверху вниз", когда правительство определяет поток общих расходов и принципы их распределения среди министерств и ведомств;

- выделение министерствам и ведомствам общей суммы денег на год без указания направлений использования (заработная плата, консультирование, командировки и т.д.); при экономии оставшаяся сумма переходит на следующий финансовый год;

- разработка показателей выполнения работы, для чего определяется вид "продукции", получаемой в ходе деятельности, а затем устанавливаются соответствующие показатели по качеству, издержкам и количеству; при этом сами ведомства решают, как достичь необходимого результата;

- введение практики финансового менеджмента, применяемой в частном секторе;

- более широкое использование среднесрочных показателей и оценок при разработке бюджетов.

Примечательно, что некоторые специалисты высказывают мнение о необходимости сменить ориентиры при стратегической оценке выполнения: вместо показателей "экономия, эффективность, результативность" предлагается использовать категории "диагноз проблем, разработка новой политики, ее развитие и выполнение".

В бывших социалистических странах стоят другие задачи - разработка финансового и бюджетного законодательства, создание финансовых институтов, формирование контрольного механизма, обучение персонала.

Административная реформа в Беларуси еще не завершена, о результатах, позитивах и негативах, судить рано. И в этой связи представляется интересным рассмотреть опыт зарубежных стран в проведении подобных административных реформ, получить возможность некоторого анализа сопоставимости административных реформ, проведенных в бывших социалистических странах Европы.

Государствам Восточной Европы, как и государствам постсоветского пространства, была присуща однотипная советская модель политического и государственного управления, которая базировалась на принципах: единства всей системы государственной власти и управления, руководящей и направляющей роли правящей коммунистической партии, конституционного признания только социалистических форм собственности. Поэтому в целом реформы политического и административного управления имели схожие стартовые условия и общий исторический опыт.

Первые шаги по реформированию административной системы в постсоциалистических государствах были осуществлены еще в начале 90-х годов. Именно в период 1990-1992 гг. принимаются законы, которые отразили новую демократическую концепцию государственной власти и управления, закрепили постсоветские изменения в политической системе и создали правовую базу осуществления административных реформ.

Основные принципы и направления реформы административного управления были сформулированы исходя из общей стратегической задачи стран Восточной Европы по построению демократического правового государства. Главные цели, принципы и направления административных реформ в странах Восточной Европы определяются следующими параметрами: создание эффективной системы административно-государственного управления; приватизация значительной части государственной собственности как средство повышения эффективности управления экономикой, правовое закрепление в действующих Конституциях принципа разделения властей. Кроме того, важными составляющими административной реформы были демократизация и децентрализация системы государственного административного управления, создание правовых гарантий развитию института местного самоуправления; реформирование государственной службы, включающее в себя изменение системы оплаты труда и стимулирования госслужащих; создание новой системы обучения, повышения квалификации и развития персонала, методов отбора и найма работников, форм аттестации и оценки выполнения обязанностей; проведение на практике политики равных возможностей для женщин и национальных меньшинств; формирование службы высших чиновников.

Функциональный аспект означает разделение властей "по горизонтали", организационный аспект означает разграничение "по вертикали" сфер деятельности между аналогичными органами одного вида, действующими на различных уровнях территориальной организации государства. Он устанавливает определенные правила и нормы взаимоотношений между ними. Организационный аспект проявляется в дифференциации функций управления на национальный, локальный и местный уровни, и, во-вторых, в определении субъекта политической ответственности правительства как высшего государственного органа исполнительной власти. В этом качестве могут выступать либо парламент, либо президент. В первом случае образуется парламентская республика, во втором - президентская.

В государствах Восточной Европы ведущую роль в процессе формирования правительства играет парламент, хотя инициатива в этом вопросе принадлежит президенту. Фактически президент либо поручает формирование правительства лидеру победившей партии (Болгария), либо назначает главу правительства и министров (Чехия, Словакия, Польша), либо представляет парламенту кандидатуру, выдвинутую партией парламентского большинства (Румыния). Но в любом варианте он, как правило, является одновременно депутатом парламента. Именно парламент избирает (Болгария, Венгрия) членов правительства, либо выражает доверие сформированному президентом правительству (Польша).

В некоторых государствах парламент не только утверждает персональный состав правительства, но и обязан сформулировать свое отношение к программе его деятельности (Польша). Фактически это означает, что он должен либо ее одобрить, выразив доверие, либо отклонить, выразив недоверие. Кроме этого, в ряде стран, как Польша, Венгрия, парламент наделен правом делегирования правительству отдельных законодательных полномочий. Президент является, прежде всего, конституционным главой государства, которого выбирают либо на всеобщих выборах, либо парламентом. Он является гарантом государства, конституции, своеобразным арбитром в системе органов государственной власти, резервным элементом системы управления государством.

Руководство внутренней и внешней политикой в странах Восточной Европы, как правило, возлагается на Правительство. Структура и численный состав правительства государств Восточной Европы на протяжении всего периода реформ постоянно изменяются. Как правило, в правительство входят Председатель правительства, его заместители и министры. В Польше Совет Министров состоит из Председателя Совета Министров и министров. Сферу деятельности министра, руководящего отраслью правительственной администрации, определяют законы. В целях обеспечения профессионального, добросовестного, беспристрастного и политически нейтрального выполнения задач государства в учреждениях правительственной администрации действует корпус гражданской службы. Председатель Совета Министров является начальником корпуса гражданской службы.

В странах Восточной Европы министерства являются специализированными органами государственного управления в соответствующей сфере. Их правовой статус регулируется правилами организации и деятельности каждого конкретного министерства. Структурно министерства обычно состоят из управлений, отделов и секретариата. Управления и отделы создаются в соответствии с функциями и задачами министерства. Кроме министерств в систему центральных исполнительных органов государственной власти стран Восточной Европы входят национальные комитеты, национальные управления, национальные агентства, национальные надзоры, национальные комиссии, национальные службы.

В настоящее время организация территориального и местного управления и самоуправления в странах Восточной Европы строится в соответствии с системой административно-территориального деления. В большинстве постсоциалистических стран система административно-территориального деления сегодня является двухуровневой и включает в себя следующие уровни: высший - области в Болгарии и Венгрии, уезды в Румынии, воеводства в Польше, районы в Чехии и Словакии и низший - общины в Болгарии и Чехии, коммуны в Румынии, гмины в Польше, села в Венгрии. Города в зависимости от численности проживающего населения и их значения приравниваются к одной из ступеней. Столицы стран Восточной Европы, как правило, имеют особый статус. Так, в Румынии столица Бухарест приравнивается к уезду. Административная деятельность местных органов власти, к примеру, в Венгрии осуществляется под наблюдением районного нотариуса. В Чехии в результате административной реформы было упразднено деление территории государства на области и большая часть функций областной администрации была передана на районный уровень. Районы, унаследованные от прежней государственной системы, представляют собой промежуточный уровень между местными органами власти и правительством республики. Республика состоит из 75 районов. Они играют важную роль в процессах распределения государственных дотаций между местными органами власти. Уменьшение общего числа местных органов власти свидетельствует о стремлении чешского правительства к повышению эффективности деятельности территориального и местного управления, что вписывается и в современные мировые тенденции развития местных органов власти.

В Словацкой республике после образования суверенного государства были упразднены промежуточные уровни власти между центральным правительством и местными властями. Функции местных органов в Словацкой Республике, по оценке европейских экспертов, довольно ограниченны. Они относятся главным образом к сферам жилищного строительства, городского развития, городского транспорта, туризма и развития малых предприятий. Большинство функций в сфере образования, здравоохранения, социального обеспечения берет на себя центральное правительство, которое их финансирует из республиканского бюджета.

Таким образом, административно-территориальные единицы стран Восточной Европы можно подразделить на самоуправляющиеся и управляемые центральной властью. В Венгрии и Румынии самоуправляющимися являются все местные территориальные коллективы - от высших до низших звеньев административно-территориального деления. В Болгарии и Польше самоуправление осуществляется лишь на общинном уровне.

2.2 Опыт административных реформ в США, ЕС и Японии

Административные реформы также проводились в США. Белый дом с 1993 года проводит уже тринадцатую по счету реформу. В ней определены политические цели и практические задачи реорганизации государственного менеджмента. На существовавшее основание накладывалось новое содержание. И наиболее важным стало введение элементов коммерческого менеджмента в достаточно жесткую систему государственного управления, осуществлялась революция внутри федерального правительства. Другими словами, на Западе перенимался лучший опыт в обслуживании клиентов от бизнес-менеджеров.

Активность конституционного процесса в странах мира связана с бурными демократическими процессами, расширением демократического содержания прав и свобод личности, изменением взаимоотношений между законодательной, исполнительной и судебной властью. Реформы коснулись и международных региональных структур и организаций. Так, определенные реформы планирует провести Европарламент. После выборов 2009 года количество депутатов Европарламенте было сокращено. В результате этой акции 17 из 27-ми стран Евросоюза потеряли часть зарезервированных за ними депутатских мандатов. В первую очередь сокращения коснутся государств "старой" Европы. Общее число европарламентариев сократилось с 785-ти до 750-ти. Реформа продиктована принятием "облегченного договора" ЕС, который пришел на смену идее о единой европейской конституции, похороненной на референдумах.

Проведение административной реформы неотъемлемо и от реформирования государственной службы - ключевого звена в системе государственного управления. Есть прямая зависимость между эффективностью деятельности конкретного чиновника и оптимизацией обеспечиваемых их функций ведомства. Именно государственные служащие во многом и определяют сам ход их реформы.

Помимо формальных инструментов, регулирующих служебную деятельность, существуют и неформальные механизмы, влияющие на их эффективность, среди которых можно отметить:

-активное общественное одобрение / неодобрение (когда какая-то форма поведения становится приемлемой или неприемлемой для общественного сознания);

-репутационный контроль (когда репутация является существенным элементом социального капитала, который может быть успешно востребован после ухода из политики или с государственной службы);

-наличие референтых групп (когда следуют примеру авторитетных личностей или группы личностей и /или соотносят свои действия с ожидаемой оценкой такой группы).

Административная реформа и должна формировать иную модель государственной службы, отзывчивой к нуждам граждан. Когда органы государственной власти и соответственно государственные служащие вынуждены не только пересматривать привычные, традиционные методы управления, но и постоянно повышать эффективность своей деятельности, ориентированную на результат.

Так, например, государственные гражданские служащие Австрии пользуются уважением граждан своего общества с момента создания этой службы в 18 веке с "целью служения государству". Система государственной гражданской службы традиционно жестко регламентирована. Вновь принятые на службу проходят церемонию служебной клятвы, в которой они обязуются подчиняться своему руководству и не разглашать служебную информацию. Государственные гражданские служащие не могут являться членами ассоциаций и объединений или заниматься деятельностью, которая может рассматриваться в качестве несовместимой с их статусом или порочащей его.

В международной практике назначение на должность, основанное на учете служебных заслуг, считается наилучшей и в отношении процесса подбора, и в отношении процесса отбора персонала, что подтвердило исследование, проведенное в 1998 году в 22 странах мира.

В рамках этого исследования было выделено 8 главных элементов в организации подбора и отбора персонала на основе заслуг:

-анализ должности, в результате которого в письменном виде составляются описание должностных обязанностей, а так же описание знаний и навыков, которыми должен обладать человек на данной должность (профиль подходящей кандидатуры);

-стандартная форма заявления / анкеты;

-система назначения баллов на основе профиля, подходящего кандидата;

-реклама вакансий, содержащая краткую сводку описания должностных обязанностей и профиля подходящего кандидата, среди подходящих групп людей;

-процедура шорт-листинга (отбора наиболее подходящих заявлений, что уменьшает количество поданных заявлений до числа, при котором становится возможным осуществить отбор сотрудника);

-заключительная процедура отбора на основе профиля, включая собеседование с определенным кругом лиц;

-процедура назначения на должность на основе системы начисления баллов;

-уведомление всех кандидатов (и успешных, и тех, кто не прошел процедуру отбора) о результатах отбора.

Однако в том же исследовании было отмечено, что ни в одном государстве нет системы назначения на основе заслуг для всех должностей. Типичными исключениями являются избранные должностные лица, политические назначения, практика позитивной дискриминации и внутренние назначения и переводы (в особенности на высшем уровне). Объективный, прозрачный и недискриминационный процесс подбора и отбора квалифицированных, опытных и мотивированных кадров - это краеугольный камень в достижении внутренней эффективности гражданской службы и упрочения чувства доверия общественности к органам государственного управления.