Конституционные основы деятельности прокуратуры

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. История развития прокуратуры

1.1 Создание и развитие прокуратуры в России до 1864 года

1.2 Развитие прокуратуры после 1864 года

1.3 Прокуратура в современной России

Глава 2. Прокуратура в системе органов государственной власти

2.1 Конституционные основы деятельности прокуратуры

2.2 Прокурор, его процессуальный статус и задачи в различных стадиях уголовного процесса

Глава 3. Опротестование прокурором противоречащих закону приговоров, определений и постановлений судебных органов

3.1 Представление прокурора на приговор, определение или постановление суда, не вступивших в законную силу

3.2 Представление прокурора на приговор, определение или постановление суда, вступивших в законную силу

Заключение

Библиографический список

Введение

Темой для дипломной работы является - прокурор, как участник уголовного процесса со стороны обвинения. Эту тему автор считает актуальной в связи с тем, что начиная с девяностых годов прошлого столетия, в России произошли большие перемены, связанные как с изменением в экономике и государственном устройстве, так и в правовом регулировании общественных отношений. Эти преобразования затронули и систему прокуратуры, предназначенную обеспечивать режим законности в стране. В сфере уголовного судопроизводства, начиная с 1992 года, когда была принята Концепция судебной реформы, а затем Конституция РФ (12 декабря 1993 года), происходит перераспределение надзорных полномочий прокуратуры в пользу суда. По вступившему в действие с 1 июля 2002 года Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации (далее УПК РФ) прокурору отводится роль организатора уголовного преследования.

Вместе с тем, правильное уяснение и установление места прокуратуры в государственном механизме России в целом и ее роли в уголовном процессе с учетом существующих реалий и стоящих перед органами прокуратуры задач обусловливает необходимость точного определения возложенных на нее функций. Функции как основные направления деятельности являются той ключевой правовой категорией, которая раскрывает содержание, структуру и пределы деятельности прокуратуры, как и любого иного правоохранительного органа.

В советское и постсоветское время проблемам осуществления уголовно-процессуальных функций прокурора уделялось внимание многими учеными-процессуалистами, среди которых В.И. Басков, А.Д. Бойков, Б.А. Галкин, В.Г. Даев, И.Ф. Демидов, А.И. Кириллова, В.В. Клочков, А.М. Ларин, В.М. Савицкий, А.Б. Соловьев, Н. В. Муравьев, М. Шалумов, М.Л. Шифман и другие.

Целью исследования являлось комплексное исследование правового положения прокурора и определение оптимального круга его функций в стадиях уголовного процесса, необходимых для выполнения поставленных перед ним законом задач, изучение характера и содержания уголовно-процессуальных функций и взаимосвязей между ними, использование результатов исследования для разработки и внесения предложений по совершенствованию уголовно-процессуального законодательства.

Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в процессе реализации функций прокурора в уголовном процессе, и их влияние на законность расследования преступлений.

Предметом исследования является прокурор как участник уголовного процесса со стороны обвинения.

Методологическую основу дипломного исследования составляют исторический, сравнительный, формально - юридический методы.

Для выполнения задачи я проанализировала уголовно-процессуальное законодательство и изучила большой теоретический материал, в работе мне очень помогли научные труды и монографии, на основе их автором предпринята попытка определить крут уголовно-процессуальных функций прокурора, реализуемых им в стадиях уголовного процесса, обосновать выделение основной (надзора) и дополнительных ("уголовного преследования и процессуального руководства расследованием) функций, определить их соотношение между собой. Уточнены важные научные понятия, характеризующие данные функции прокурора и особенности их реализации.

На основе изучения роли прокурора в уголовном процессе со стороны обвинения, обоснован вывод о том, что и в современных условиях основной функцией прокурора в уголовном процессе продолжает оставаться надзор за исполнением законов в деятельности органов дознания и предварительного следствия, поскольку уголовное преследование и процессуальное руководство могут способствовать достижению целей уголовного процесса только при условии их законности (полученные с нарушением закона доказательства будут признаны недопустимыми).

Функции уголовного преследования и процессуального руководства расследованием обусловлены основной надзорной функцией, соподчинены ей и являются дополнительными функциями прокурора. Именно в целях предупреждения, выявления и устранения нарушений закона со стороны органов расследования прокурор вмешивается в их процессуальную деятельность.

Прокурорский надзор, прежде всего, должен быть направлен на исполнение всех законов, действующих на территории Российской Федерации, органами дознания и предварительного следствия, непосредственно осуществляющими уголовное преследование.

Структура и объем дипломной работы.

Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы, использованной при написании дипломной работы, приложения копии дел, рассмотренные Федеральным судом общей юрисдикции Ленинского района г. Новосибирска, представление прокуратуры Ленинского района г. Новосибирска.

Выбранная тема представила для автора глубокий научный интерес. Изучив историю развития прокуратуры, анализируя вопросы: прокуратура в системе органов государственной власти, конституционные основы деятельности прокуратуры, прокуратур его процессуальный статус и задачи в различных стадиях уголовного процесса, опротестование прокурором противоречащих закону приговоров, определений и постановлений судебных органов, автор старался в полном объеме сформулировать функции прокуратуры - как единой централизованной системы, так и прокурора- как государственного обвинителя, а также сформулировать свое собственное суждение. Остается надеяться, что мой труд будет представлять интерес не только для меня.

Глава 1. История развития прокуратуры

прокуратура уголовный процесс суд постановление

1.1 Создание и развитие прокуратуры в России до 1864 года

Поиск эффективного механизма контроля начался в России в период формирования централизованного государства. По мнению М.С. Казанцева, в московский период контроль присутствует в двух формах: «народный надзор», осуществляемый выборными лицами от населения («целовальники») и «высший надзор», осуществляемый специальными органами или должностными лицами (боярская дума как высший орган государственного управления по Судебнику 1497 года) Казанцев М.С. История царской прокуратуры. СПб. 1993. - С. 8-9.. При Иване Грозном возникает своеобразная система контроля - опричники. Однако полагаем, что институт нельзя считать формой надзора - это больше побочный продукт поиск, носивший временный характер и не оправдавший своей деятельностью возлагавшихся на него надежд. Определенные черты надзорного органа имели Челобитный приказ, Приказ приказных дел, Приказ Тайных дел Алексея Михайловича (1654- 1676 гг.) Сергеевич В.И. Лекция и исследования по древней истории русского права. - СПб. 1910. -С. 290-291; Гурлянд И.Я. Приказ великого государя Тайных дел. -Ярославль. 1902. -С. 332, 314.. Указанные органы выполняли некоторые функции по надзору, но их деятельность не носил постоянного характера и имела своей целью не предупреждение нарушений закона, а покарание виновных. Следовательно, эти органы нельзя считать надзорными, они не могут считаться даже родоначальниками (предшественниками) таковых. Заметим, что такую точку зрения высказали А.Д. Градовский, Н.В. Муравьев, В.И. Веретенников и др.

Первая четверть ХVIII столетия - это, по мнению многих историков, время бурных изменений в обществе, государственном устройстве, законодательстве. Петр Великий твердой и уверенной рукой насаждал новые институты государственной власти, необычные для Российского государства, которые день ото дня укреплялись и набирали силу. Боярскую думу сменил Правительствующий Сенат; приказы сохранились лишь частично, уступив место коллегиям. С организацией Святейшего Синода император добился полного подчинения церкви своей власти. Создавались регулярная армия и полиция. Преобразовалось местное управление. Существенно обновлялось и российское законодательство - в первой половине ХIХ века в год в среднем издавались по 160 указов Ковязина Ю. Основы возникновения и существования надзорной власти в России // Законность. 2001. № 1.

Выдающая заслуга Петра I заключается в том, что он впервые в России создал органы, специального предназначения для контроля и надзора за соблюдением законов. Вначале это был институт фискалов, а затем - прокуратура.

2 марта 1711 года «Об обязанностях Сената» учреждает должности фискалов при всех государственных учреждениях. Разъяснение обязанностей фискалов изложено в указе от 5 марта 1711 года: фискалу поручалось «над всеми тайно надсматривать и проведывать про неправный суд, також в сборе казны и прочего». В последующих указах и инструкциях права и обязанности фискалов были определены более точно фискал должен был не только обнаруживать нарушения закона, но и обвинять преступника непосредственно в Сенате. На фискалов был возложен тайный надзор за действиями всех должностных лиц, но главным образом, борьба со взятками и казнокрадством.

Надежды, возлагаемые Петром I на фискалов, оправдывались не полностью. Кроме того, оставался без контроля и присмотра высший государственный орган - Правительствующий Сенат.

Император понимал, что нужно создавать новое учреждение, стоящее над Сенатом и всеми другими государственными учреждениями. Таким органом стала прокуратура. Указ о прокуратуре был издан 12 января 1722 года, в нем отмечалось: «Быть при Сенате генерал- прокурору и оберпрокурору». В этом же указе Петр I писал: «Ныне ни в чем так надлежит трудиться, чтобы выбрать и мне представить кандидатов на вышеписанные чины, а буде за краткостью времени всех нельзя, то чтобы в президенты коллегий и в генерал и обер - прокуроры выбрать… в сии чины дается воля выбирать изо всяких чинов, особенно в прокуроры, понеже дело нужное есть».

Учреждение прокуратуры в России и наделение ее контрольно- надзорными функциями вызвало к жизни систему специальных правовых норм, регулирующих общественные отношения в этой сфере деятельности.

Важную роль в правовом регулировании деятельности прокуратуры сыграл Указ Петра I от 27 апреля 1722 года «О должности Генерал- прокурора» В соответствии с этим указом Генерал -прокурор, названый «оком государевым» и «стряпчим о делах государственных», осуществлял непосредственно надзор за тем, чтобы высший государственный орган страны -Сенат - действовал в строгом соответствии с регламентами и императорскими указами. Генерал- прокурор был вправе предлагать сенату принимать решения по вопросам, неурегулированным правом, то есть наделялся определенными полномочиями и в сфере правотворчества. Ему подчинялись оберпрокуроры, прокуроры коллегий Сената и провинций. Сам же Генерал-прокурор подчинялся только императору Сутормин Г.М. Военная прокуратура от Петр Великого до Николая II // История Государства и права. 2003. № 1.

Осуществляли прокуроры надзор и за законностью в деятельности других государственных органов, к примеру, они вели наблюдение за интересами казны, осуществляли надзор по арестантским делам, за местами содержания заключенных под стражей. Прокуроры были наделены правом опротестования незаконных решений государственных органов, они также были вправе вносить предложения по устранению иных нарушений законов.

Из сказанного можно сделать вывод, что прокуратура в России учреждалась как надзорный орган и строилась как единая система на основах принципа централизации. Прокуроры преимущественно осуществляли надзор за законностью в деятельности государственных органов, должностных лиц и издаваемых им правовых актов.

После смерти Петра I прокуратура фактически бездействовала, в особенности в период царствования Анны Иоанновны, то есть по существу была ликвидирована. Она была восстановлена Указом императрицы Елизаветы Петровны от 12 декабря 1741 года и наделена теми же правами, которые имела в период царствования Петра I. В значительной мере был усилен прокурорский надзор за законностью в деятельности местных (губернских) органов власти. В этом большую роль сыграло принятое в 1775 году «Учреждение о губерниях», в котором были закреплены задачи и полномочия губернских прокуроров.

На губернских прокуроров и подчиненных им прокуроров возлагались, в частности, такие задачи: сохранение «целости власти, установлений и интересов императорского величества»; наблюдение за тем, «чтоб запрещенных сборов с народа никто не собирал»; истребление «повсюду вредных взяток». Они наделялись правом вести надзор за законностью в деятельности губернских и уездных органов, в том числе и судов, проверять соответствие законам принимаемых ими решений. В судах прокуратуры были обязан охранять интересы «лиц беспомощных», таких как глухонемые, несовершеннолетние и другие, что особенно важно, на прокуроров возлагались предупреждение нарушений законов, принятие мер к пресечению нарушений, опротестование незаконных правовых актов.

В период царствования Павла I прокурорский надзор был существенно ослаблен, сокращены штаты органов прокуратуры как в центре, так и на местах. Однако, несмотря на это, прокуратура продолжала оставаться активно действующим надзорным органом Воспоминания генерал-фельдмаршала графа Д.А. Малютина. М., 1999, с. 245.

С созданием в 1802 году Министерства юстиции министр юстиции одновременно стал занимать должность Генарл-прокурора, а губернские прокуроры стали входить в состав органов юстиции на местах.

В 1862 году Государственный Совет принял Основные положения о прокуратуре, в которых весьма четко было определено назначение прокуратуры - наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской Империи. В этом основополагающем акте были закреплены принципы организации и деятельности прокуратуры: единство и централизация органов прокурорского надзора, строгая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим, несменяемость прокуроров, их независимость от местных органов при принятии решений. Генерал- прокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались от должности императором, а нижестоящие прокуроры - Генерал- прокурором Российской Империи.

По итогам полуторавекового пути, пройденного прокуратурой до судебной реформы 1864 год, отметим, что цели прокурорского надзора, закрепленные в законодательстве, на практике оказались во многом неосуществимыми. Прокуратура не смогла организовать действенный надзор за законностью даже в периоды наивысшего могущества генерал- прокуроров. Н наш взгляд, малоэффективность деятельности прокуратуры была обусловлена не только пороками самодержавия, но и недостатками самого института:

- прокурорский надзор был подчинен исполнительной власти в лице одного из министров правительства;

- прокуратура не представляла собой централизованный системы органов;

- отсутствовал единый законодательный акт об организации и деятельности прокуратуры;

- сфера надзора и конкретные функции прокуроров были обширны и неопределенны до такой степени, что их реальное исполнение было невозможно;

- отсутствовало основное условие эффективности прокурорского надзора - его фактическая независимость от местных властей;

- злоупотребление прокуроров своими полномочиями - обстоятельство, погубившее фискалов, не обошло стороной и прокуроров.

Все это привело к тому, что роль прокуратуры на протяжении первой половины ХIX века постоянно уменьшалась, она находилась в состоянии глубокого застоя - назревал реформа и реорганизация всего института прокурорского надзора.

1.2 Развитие прокуратуры после 1864 года

В результате судебной реформы 19864 года в России орган надзора за законностью был реорганизован: изменяется не только роль прокуратуры, но и ее структура: губернская прокуратура должна была уступить место прокуратуре судебных палат и окружных судов. Редакторы Судебных Уставов заимствовали в значительной мере опыт западноевропейской теории и практики. Новый институт обладал чертами французских, английских, австрийских и германских органов обвинения, не будучи точным образом ни одного из них.

Высоко оценивая судебную реформу выдающийся русский юрист А.Ф. Кони писал, что упразднение ею прокурорского надзора за ходом несудебных дел следует признать большой ошибкой составителей судебных уставов. Совершенное изменение в характере деятельности прокуроров, придавая ему "обвинительную" обособленность, быть может, и выходило красивым с теоретической точки зрения, но противоречило условиям нашей административной жизни и шло вразрез с внутренними потребностями нашего губернского устройства Кони А.Ф. Избранные произведения. М., 1980. С. 315-316.

Таким образом, эволюция прокурорского надзора в рассматриваемый исторический период свидетельствует о том, что прокуратура в результате реформ 1862-1864 гг. превратилась из органа надзора в орган, осуществляющий в основном уголовное преследование. Именно в таком качестве прокуратура занимала свое место в системе государственного аппарата царской России и без каких-либо серьезных изменений просуществовала до революции 1917 года.

В Декрете «О суде» №1 от 24 ноября 1917 года по этому поводу отмечалось: "Упразднить доныне существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институты присяжной и частной адвокатуры. В роли обвинителей могли выступать все "неопороченные граждане обоего пола, пользующиеся гражданскими правами". Надзор и контроль за законностью входили в функции многих органов и учреждений, начиная со ВЦИК и его президиума и кончая губернскими и уездными отделами юстиции.

"….В работах В.И. Ленина, в архивных документах, в литературе не содержится объяснения подобного подхода к судьбе прокуратуры и судов. Представляется, что Совнарком рассматривал прокуратуру именно как рутинный угнетательский орган, функции которого могли выполняться новым государственным аппаратом и без нее. Опыт ближайших лет доказал несостоятельность подобных представлений о судьбе государства после революции Советская прокуратура. Очерки истории . М., 1993. С. 14-15.. Восстановление прокуратуры в системе российского государственного механизма становится очевидным. В 1921 году этот вопрос встает со всей остротой Яровиков К.Ю. Надзорная функция прокуратуры: история и проблемы развития. Государство и право. 1999. 11. С. 68-72..

Мирное строительство было невозможно без укрепления законности, единой для всей страны, и для осуществления этой цели В.И. Ленин видел необходимость воссоздания прокуратуры, не зависимой от местных и ведомственных советских органов, и именно поэтому он столь резко выступал против ее «двойного» подчинения и не допустил его. Письмо "О двойном подчинении законности" было написано им и связи с обсуждением проекта Положения об учреждении прокурорского надзора, внесенного Наркомюстом 13 мая 1922 года на III сессию ВЦИК девятого созыва. На сессии проект подвергся резкой критике. Особенно острые прения вызвала ст. 5. в которой устанавливалось, что прокуроры на местах подчинены только прокурору республики, минуя исполкомы. Назначение, увольнение, перемещение и отстранение прокуроров должны производиться также только прокурором республики. Сущность разногласий состояла в том, что большинство комиссии, выбранной ВЦИК, требовало так называемого "двойного" подчинения, которое устанавливалось вообще для всех местных работников, то есть подчинения их, с одной стороны, центру, в лице соответствующего наркомата, а с другой - местному губисполкому История советской прокуратуры в важнейших документах / Под. ред. К.А. Мокичева. М., 1952. С. 254..

В.И. Ленин по этому поводу писал: «Основная ошибка того взгляда, который победил в большинстве комиссии ВЦИК, состоит в том, что они

применяют принцип "двойного" подчинения неправильно. "Двойное"' подчинение необходимо там, где надо уметь учитывать действительно существующую неизбежность различия. Земледелие в Калужской губернии не то, что в Казанской. То же относится ко всей промышленности. То же относится ко всему администрированию или управлению. Не учитывать во всех этих вопросах местных различий значило бы впадать в бюрократический централизм и т.п., значило бы мешать местным работникам в том учете местных различий, который является основой разумной работы. Между тем законность должна быть одна, и основным злом во всей нашей жизни и во всей нашей некультурности является попустительство исконно русского взгляда и привычки полудикарей, желающих сохранить законность калужскую в отличии от законности казанской. Надо помнить, что в отличие от всякой административной власти не имеет и никаким решающим голосом ни по одному административному вопросу не пользуется. Прокурор имеет право и обязан делать только одно: следить за установлением действительно единообразного понимания законности во всей республике, несмотря ни на какие местные влияния. Единственное право и обязанность прокурора передать дело на решение суда». Впервые напечатано 23 апреля 1925 г. «Правде», № 91.

В условиях революционной борьбы, направленной на завоевание и удержание политической власти, заново создаваемый государственный аппарат функционировал преимущественно как орудие насилия и подавления. Исторически оправданными поэтому считались постулаты типа: "Несомненно, на первых порах революции законностью является непосредственная борьба штыком. В процессе борьбы законность есть сила. На поле брани штык есть основание законности» Калинин М.И. О социалистической законности. М., 1959. С 62.. В.И. Ленин писал: «Новый суд нужен был прежде всего для борьбы против эксплуататоров... Нам нужно государство, нам нужно принуждение. Органом пролетарского государства, осуществляющим также принуждение, должны быть суды» Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т. 36. С. 162-163.. В тогдашней России сформировался особый тип политико-правовой идеологии, в представлении которой было больше ясности в том, что надо разрушать, нежели в том, каково место закона и суда в становлении и регулировании новых отношений.

У трудящихся масс того времени понятия «прокуратура», «прокурор» ассоциировались с насилием. «Недобрая память, которую оставила по себе в среде трудящихся старая царская прокуратура, -- писал Н.В. Крыленко, -- была первое время настолько жива, что впервые годы революции самая мысль о восстановлении прокуратуры казалась реакционным поползновением возвратиться к старому порядку» Крыленко Н.В. Суд и право в СССР. Ч.1. М.- Л., 1927. С. 91..

В дореволюционной России закон и служители закона, каковыми являлись представители прокуратуры, ассоциировались скорее с главой государства: монархом, нежели с юридическими норнами. В общественном сознании прочно утвердилось понимание права исключительно как приказа государственной власти Хойман С.Е. Взгляд на правовую культуру предреволюционной России // Советское государство и право. 1991. № 1. С. 121.. Представление о праве как указаниях «начальства» настойчиво культивировалось в народе--то, что исходит сверху, от властей, то и право. Но еще Л. Фейербах заметил: «В государстве, где все зависит от милости самодержца, каждое правило становится, шатким» Фейербах Л. Философские произведения. Т. 1. М., 1955. С 643.. Даже такой ценитель и проповедник права, как Б.А. Кистяковский. начинает свою известную статью в защиту права в сборнике «Вехи» фразой: «Право не может быть поставлено рядом с такими духовными ценностями, как научная истина, нравственное совершенство, религиозная святыня. Значение его более относительно» Кистяковский Б.А. В защиту права. Интеллигенция и правосознание // Вехи. Из глубины. С. 122..

Во многом именно из-за верности работников прокуратуры прежнему режиму и «реакционности этого органа» новая власть после победы Октября ликвидировала прокуратуру и довольно длительное время не ставила вопрос о ее возрождении даже на основе новых требований.

При осмыслении этой проблемы необходимо глубоко осознать, что в первые годы советской власти в законодательстве имелись существенные пробелы. Многие общественные отношения не были урегулированы правовыми нормами. Поэтому роль регулятора общественных отношений наряду с правовыми нормами выполняло правосознание. Оно являлось непосредственным источником права. Кроме того, Декрет о суде №1 от 24 ноября 1917 года разрешил применять законы свергнутых правительств, при условии, если они не отменены революцией и не противоречат революционному правосознанию. Временно сохраняя действие старого права, закон предоставлял широкие правотворческие возможности самим трудящимся, ибо партия и правительство тогда видели в этом правотворчестве важный источник социалистического права.

В научной литературе давно утвердилось мнение о том. что после принятия Декрета о суде №1 от 24 ноября 1917 года процесс местного нормотворчества в области судоустройства и судопроизводства был если и не везде приостановлен, то по крайней мере введен в нужное правительству русло Бессарабов В.Г. Советская прокуратура (1922-1991)// Журнал российского права. 2002. №12. С. 120-121. Лишь немногие историки, занимавшиеся данной проблемой, вопреки традиционному взгляду полагали, что принятие центром нормативного акта, призванного способствовать становлению единообразной судебной системы, практически никак не повлияло на ситуацию на местах в период с ноября 1917 по июнь 1918 года.

Так, газета «Русские ведомости» 23 февраля 1918 года сообщила, что Тверской окружной суд совместно с адвокатурой, постановил более не подчиняться контролирующему их деятельность большевистскому комиссару и вообще не принимать участия в осуществлении правосудия. До принятия итого решения, то есть в течение трех месяцев, окружной суд активно использовался новой властью для проведения в жизнь своих нормативных актов Русские ведомости. 1918. № 30..

В Тихвинском уезде Новгородской губернии к маю 1918 года оставались не ликвидированными мировые суды, продолжающие рассматривать уголовные и гражданские дела.

До марта 1918 года старые суды, прокуратура, адвокатура сохранялись в Ставропольской, Омской, Тобольской губерниях. Местные органы власти пытались лишь установить контроль за их деятельностью. Например, в январе 1918 года Екатеринбургский совет рабочих депутатов решил взять у прокурора окружного суда подписку о том, что его действия не будут противоречить распоряжениям новой власти.

Только 3 апреля 1918 года Президиум ВЦИК принимает постановление, согласно которому все местные периодические издания были обязаны печатать на первой странице декреты и распоряжения ВЦИК и СНК 21 апреля того же года в Москве как раз по поводу установления связей с местами был созван Съезд областных и губернских комиссаров юстиции. Только с этого момента центр получает возможность проводить свои решения в российской глубинке.

Сегодня сложно себе представить, как подготовленные в престижных учебных заведениях царской России, высококвалифицированные профессионалы, получившие весьма фундаментальную подготовку, позволяющую судье и прокурору успешно осуществлять возложенные на него полномочия, высокообразованные представители чуждого революционным массам класса могли бы выполнять такие требования новой власти. В результате уже в конце 1918 года прекращается использование старого законодательства, ибо Положение о народном суде РСФСР от 30 ноября 1918 года запретило судам ссылаться на законы свергнутых правительств. Тем более что и сам В. И. Ленин, решительно возражая против малейших попыток обойти закон Ленин В.И. Полный сборник сочинений. Т. 50. С. 266., поступить вопреки точному смыслу правовой нормы, строго следуя логике классовой борьбы, вместе с тем считал и публично объявлял, что нельзя мириться с законом, противоречащим революционному правосознанию, такой закон подлежал отмене или изменению, «...Плох тот революционер, -- писал он, -- который в момент острой борьбы останавливается перед незыблемостью закона. Законы в переходное время имеют временное значение. И если закон препятствует развитию революции, он отменяется или исправляется» Ленин В.И. Полный сборник сочинений. Т. 36. С. 504..

Отсутствие прокуратуры не означало, что до ее создания не был организован надзор за законностью. Надзор и контроль за соблюдением законов в деятельности местных органов власти и органов государственного управления осуществляли в то время различные учреждения, в компетенцию которых «входили и другие функции, -- ВЦИК, который надзирал на основании ст. 32 Конституции РСФСР 1918 года за точным применением декретов на всей территории Российской Федерации, Совет Народных Комиссаров, народные комиссариаты. Особое место в системе государственных органов, наделенных надзорно - контрольной функцией, занимали Рабоче-крестьянская инспекция (РКИ), органы Народного комиссариата государственного контроля и его местные учреждения, пока в 1920 году они не были ликвидированы в силу их малой эффективности.

Функции по надзору за соблюдением законов выполняли также и органы ВЧК, пока они в 1922 году не были преобразованы в органы Главного политического управления. Надзор за законностью являлся также обязанностью судебно-следственных органов. Ревтрибуналы проверяли законность проведении следственных действий органами ВЧК, обоснованность содержания граждан в местах лишения свободы. Законность действий милиции и исправительно-трудовых учреждений находилась под контролем следственных комиссий и народных судов.

В компетенцию Народного комиссариата юстиции входили наблюдение за деятельностью органов следствия, обвинения, защиты и дача им руководящих указаний, организация мест лишения свободы и заведование ими. НКЮ давал руководящие указания и наблюдал за проведением в жизнь декрета об отделении церкви от государства Свод Установлений 90. Ст. 466..

Таким образом, функция наблюдения за неуклонным исполнением законов государственными органами, должностными лицами, общественными организациями и гражданами оказалась рассредоточенной среди ряда органов и учреждений, что отнюдь не способствовало единообразному пониманию социалистической законности и не отвечало требованиям ее всемерного укрепления. Органы РКИ и НКЮ, имевшие по сравнению с другими надзорно-контрольными органами наибольшие возможности для принятия мер против незаконных действий местных органов власти, не были наделены четкими правомочиями по устранению нарушений законности. Борьба с местничеством очень осложнялась подчинением отделов юстиции органам, законность деятельности которых они призваны были контролировать.

Зачатки прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве мы находим в деятельности коллегий обвинителей, которые были учреждены при каждом трибунале и Центральной коллегии государственных обвинителей при Революционном трибунале ВЦИК. Они осуществляли надзор за расследованием преступлений, поддерживали государственное обвинение по уголовным делам в суде, приносили протесты на незаконные и необоснованные приговоры. Таким образом, их полномочия не выходили за рамки уголовного процесса. К тому же они не были организационно самостоятельным органом.

Разобщенность в работе всех перечисленных органов, отсутствие у них императивных полномочий и властно-распорядительных функций не могли обеспечить точного и единообразного исполнения законов во всей Федерации союзных республик.

Такое положение не могло существовать долго, поскольку правовая система, основанная на общегосударственных декретах и решениях чрезвычайных органов, не обеспечивала главного -- единообразия государственного управления и стабильности государственной власти. Поэтому она неизбежно должна быть заменена относительно стабильной системой законов, отвечающих стандартному набору требований, изданных легитимными представительными органами государственной власти, в установленном законом порядке, действующих по времени неограниченно, в отношении неограниченного круга лиц, в соответствии с внутренней иерархией и т. п. Основа такой системы была заложена Конституцией РСФСР 1918 года.

В новых социально-экономических и политических условиях был один выход из сложившегося положения -- создание специального централизованного органа, подчиненного только центральной государственной власти, независимого от поднадзорных ему учреждений, от каких-либо местных влияний, способного эффективно осуществлять надзора за точным и безусловным исполнением законов всеми органами власти и государственного управления, должностными лицами и гражданами на всей территории страны, во всех областях жизни Советского государства.

По мысли В.И. Ленина, таким органом должна была стать советская прокуратура. В конце 1921 года он дал указание Д.И. Курскому приступить к подготовке проекта положения о прокуратуре.

20 мая 1922 го да III сессия ВЦИК приняла Положение о прокурорском надзоре 28 мая оно было подписано Председателем ВЦИК М.И. Калининым. Положение о прокурорском надзоре стало законом, который вводился в действие с 1 августа 1922 года, таким образом была законодательно закреплена независимость прокуроров от местных органов власти (губернских исполкомов) и, следовательно, отвергнут принцип «двойного» подчинения, зато оппоненты настояли на отказе от права прокуроров обжаловать в суд незаконные решения исполкомов. Таким образом, нарождавшаяся советская бюрократия обеспечила себе на долгие годы, вплоть до недавнего времени, как увидим дальше, практическую неуязвимость для средств воздействия прокурорского надзора. Последствия этой принципиальной «победы» еще предстоит преодолеть.

Положение послужило основой для принятия в том же году Положения о прокурорском надзоре в БССР, УССР и АзССР. В них также нашли отражение те же принципы организации и деятельности органов прокуратуры. Именно этим нормативным актом за прокуратурой закреплялись те четыре группы полномочий, которые сохранились за ней до сегодняшнего дня с некоторыми изменениями: а) осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных лиц; б) непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов, дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью Госполитуправления; в) поддержание обвинения на суде; г) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

Следует отметить, что в СССР предпринимались попытки представить советскую прокуратуру как абсолютно уникальный институт, отвергалась его преемственность с дореволюционной прокуратурой. Между тем представляется правомерным рассматривать создание советской прокуратуры как попытку интегрировать функции дореформенной и пореформенной российской прокуратуры, преодолеть односторонность реформы 1864 года.

Положение о прокурорском надзоре по существу восстанавливало российскую модель прокуратуры петровского времени. В начальный период деятельности характерной для нее была ориентация на обеспечение прав и интересов трудящихся. Направленный на места циркуляр Центральной прокуратуры № 1--1923 года предписывал: «Поставить основной задачей такое повседневное направление работы прокуратуры, чтобы каждый трудящийся страны знал и понял, что именно в лице прокурора он всегда имеет первого и самого близкого защитника и охранителя его интересов» Полянский С. К вопросу о работе прокуратуры по общему надзору // Еженедельник советской юстиции. 1925. № 41. С. 15..

Прокуратура была элементом пролетарского государства, тоталитарной, идеологизированной системы и выполняла ту роль и те функции, которые определялись этой системой. Разумеется, немалое значение имел и субъективный фактор. Кое-что зависело от людей, возглавлявших прокуратуру, работавших в ней. И здесь оценки могут быть неоднозначными. Достаточно указать на такие сложные личности, как Н.В. Крыленко, В.А. Антонов-Овсеенко и др. История и деятельность // Законность. 1992. № 3. С. 63..

В 1923 году прокуроры внесли представления об отмене или изменении 2483 постановлений уездных исполкомов и 1507 постановлений губисполкомов. Отклонены были соответственно лишь десять и шесть процентов представлений.

Исключительное значение для укрепления законности имели принятые в 1922--1923 гг. кодексы: Уголовный, Уголовно-процессуальный, Земельный, о труде, Гражданский и Гражданско-процессуальный, Положение о недрах земли. Эти важнейшие документы были подготовлены Народным комиссариатом юстиции РСФСР.

Одним из несомненных достижений тех лет являлся рост доверия к прокуратуре среди широких кругов населения, выражающийся в увеличении числа обращений граждан к прокурорам Лаговиер Н.О методах общего надзора // Еженедельник советской юстиции. 1924. № 25. С. 73..

В 1924 году был принята Конституция СССР, на основании статьи 46 Конституции в составе Верховного Суда СССР, учреждался пост Прокурора Верховного Суда СССР. Прокурор Верховного Суда СССР и его заместитель в соответствии со статьи 46 Конституции СССР назначались Президиумом ЦИК Союза ССР и были подотчетны Президиуму.

Важное значение для развития прокурорского надзор имело Положение о Верховном Суде Союза ССР и Прокуратуре Верховного Суда Союза ССР, утвержденное Постановлением ЦИК и СНК СССР от 24 июля 1929 года. В соответствии с этим Положением Прокурор Верховного Суда Союз ССР руководил деятельностью прокуроров и возглавлял в союзном масштабе надзор за законностью деятельности ОГПУ. Хотя отдельные полномочия Прокурора Верховного суд Союза ССР распространялись на прокуроров союзных республик, последние в его подчинении не находились. В союзных республиках прокуратура строилась на началах централизации с подчинением Прокурору Республики всех нижестоящих прокуроров.

Дальнейшим шагом в развитии законодательства о прокурорском надзоре явилось утверждение Постановлением ЦИК и СНК 17 декабря 1933 года Положения о Прокуратуре Союза ССР. В соответствии с Положением в составе центрального аппарата Прокуратуры Союза ССР для непосредственного руководства органами военной прокуратуры была образована Главная военная прокуратура во главе с Главным военным прокурором- старшим помощником Прокурора Союза ССР.

Процесс централизации прокуратуры и превращения ее в единую систему был полностью завершен лишь в 1936 году.

Конституция СССР 1936 года впервые закрепила основы прокурорского надзора на высшем уровне законодательства (Конституция СССР 1924 года только упоминала о Прокуратуре Верховного Суда СССР в главе «О Верховном Суде СССР» -- ст. 46, а также ст. 63). Пять статей Конституции (113--117) закрепили задачу высшего надзора за точным исполнением законов (впервые появился термин «высший» применительно к прокурорскому надзору), систему прокуратуры, порядок назначения прокуроров и принцип независимости органов прокуратуры от каких бы то ни было местных органов. Это был важный шаг в развитии законодательства о прокурорском надзоре.

В годы Великой Отечественной воины деятельность прокуратуры была подчинена общей задаче -- победе над немецким фашизмом. Многие прокуроры и следователи ушли на фронт в действующую армию или в партизанские отряды. Немало из них погибло в боях с немецко-фашистскими захватчиками. Оставшиеся в тылу самоотверженно трудились, выполняя задачи по строгому соблюдению законности.

Высококвалифицированные прокуроры и следователи принимали активное участие в судебном процессе над главными военными преступниками, проходившем в Нюрнберге в период с 20 ноября 1945 года по 1 октября 1945 года. Главным обвинителем от СССР выступил Р. А. Руденко, занимавший в тот период пост Прокурора Украины; затем он был назначен на пост Генерального прокурора Союза ССР.

В послевоенное время усилия органов прокуратуры были направлены на укрепление законности в сфере экономики. Потребовалось перестроить работу органов прокуратуры, чтобы обеспечить соблюдение законности в промышленности, в сельском хозяйстве, на транспорте. На первый план выдвигались задачи по обеспечению сохранности народного добра, соблюдению режима экономии средств и ресурсов. Стало значительно больше уделяться внимания надзору за соблюдением и восстановлением прав граждан.

Важной вехой в дальнейшем развитии законодательства о прокурорском надзоре явилось утверждение Президиумом Верховного Совета СССР 24 мая 1955 года Положения о прокурорском надзоре в СССР. Изданное на основе Конституции СССР 1936 года. Положение конкретизировало функцию высшего надзора применительно к основным его отраслям, определило правовые средства осуществления прокурорского надзора. В этом важнейшем правовом акте получила свое воплощение идея об одной из главнейших обязанностей прокурора- опротестовывать всякое незаконное решение. Положение обязывало всех прокуроров опротестовывать противоречащие закону приказы и другие правовые акты, необоснованные приговоры, решения, определения и постановления судебных органов (ст. 13, 23, 25). Положение обязывало также прокуроров (ст. 16) вносить в государственные и общественные организации представления об устранении нарушения закона и причин, способствующих этим нарушениям.

7 апреля 1956 года Президиум Верховного Совета СССР принял постановление «О структуре центрального аппарата Прокуратуры СССР», а 27 февраля 1956 года - Указ «Об образовании коллегий в Прокуратуре СССР и прокуратурах союзных республик» Ведомости СССР. 1959. №. Ст. 67..

24 февраля 1964 года Президиум Верховного Совета СССР утвердил Положение о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей органов Прокуратуры СССР, в котором в систематизированном виде изложены порядок и основания применения мер поощрения и наложения взысканий на указанных лиц.

На основе Положения о прокурорском надзоре в СССР Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 декабря 1966 года было утверждено Положение о военной прокуратуре, которое действовало до 1981года. Положение определяло задачи и функции военной прокуратуры, полномочия военных прокуроров во всех отраслях прокурорского надзора, а также полномочия военных следователей, объекты надзора Главного военного прокурора и подчиненных ему военных прокуроров, порядок организации и комплектования военных прокуратур. В Положении нашел закреплении принцип централизации военной прокуратуры и ее независимости от местных военных органов. Высший надзор за точным исполнением законов в Вооруженных Силах СССР, говорилось в Положении, осуществляет Генеральный прокурор СССР и, в пределах своей компетенции, подчиненные ему прокуроры. Деятельностью военной прокуратуры руководил Генеральный прокурор СССР как непосредственно, так и через Главного военного прокурора.

Основополагающие положения о прокурорском надзоре были закреплены в Конституции СССР, принятой верховным Советом СССР в 1977 году. В Конституции СССР 1977 года в отличии от ранее действующей конституции дается подробный перечень органов, за точным и единообразным исполнением законов которыми осуществляют надзор прокуроры (ст. 164). В ст. 168 Конституции СССР было закреплено, что прокуратура осуществляет свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному Прокурору СССР. Конституция СССР определяла порядок назначения, подотчетность Генерального прокурора СССР и срок его полномочий, а также порядок назначения нижестоящих прокуроров.

Общесоюзным законодательным актом, регулирующим прокурорский надзор, стал Закон о прокуратуре СССР, принятый Верховным Советом СССР 30 ноября 1979 года Ведомости СССР. 1979. № 49. Ст. 843.. Этот Закон является по своей юридической природе актом комплексного регулирования, содержащим нормы, определяющие как организацию, так деятельность прокуратуры в том числе и военной прокуратуры. В нем были конкретизированы задачи и основные направления деятельности органов прокуратуры. Закон возлагал на органы прокуратуры координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и другими правонарушителями (ст. 3); определял, что прокуроры, решая задачи укрепления законности, взаимодействуют с Советами народных депутатов, другими государственными органами и трудовыми коллективами, опираются на активную помощь граждан (ст. 4).

В отличие от ранее действовавшего Положения о прокурорском надзоре в СССР Закон четко определял полномочия прокуроров применительно ко всем отраслям прокурорского надзора, уточнял сроки рассмотрения актов прокурорского надзора и, что особенно важно, предусматривал обязательность исполнения органами и должностными лицами требований прокуроров об устранении выявленных ими нарушений и способствующих им условий, о предоставлении актов и других необходимых документов, материалов и сведений, о проведении проверок, ревизий, выделение специалистов, о явке в прокуратуру и даче объяснений по поводу нарушений закона и другое.

В второй главе Закона была закреплена система органов прокуратуры и их внутренняя структура, в том числе и органов военной прокуратуры, полномочия Генерального прокурора СССР по руководству органов прокуратуры, порядок назначения прокуроров, включая и военных прокуроров, требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей.

Президиум Верховного Совета СССР 29 мая 1980 года принял постановление «О структуре Прокуратуры Союза ССР» Ведомости СССР. 1980. №23. Ст. 438, Ст. 950.. 28 октября 1980 года Указом Президиума Верховного Совета СССР было утверждено Положение о классных чинах работников органов прокуратуры СССР.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 4 августа 1981 года было утверждено Положение о военной прокуратуре, которое в части, не противоречащей позже принятому законодательству, действует до настоящего времени. Положение отражает специфику деятельности органов военной прокуратуры деятельности органов военной прокуратуры в условиях Вооруженных Сил, определяет задачи военной прокуратуры, основные направления деятельности, объекты надзора, полномочия Главного военного прокурора и нижестоящих прокуроров, порядок организации и комплектования военных прокуратур, назначения на должности военных прокуроров и следователей военных прокуратур.

В итоге нельзя не отметить, что за время существования советского государства был создана эффективная система надзора за исполнением законов. Прокуратура СССР являлась строго централизованным органом высшего надзора за точным и единообразным исполнением и применением норм права государственными органами, должностными лицами, негосударственными организациями и гражданами, с эффективным и действительным механизмом реагирования на нарушения закона. Следует одновременно признать, что прокуратура в советское время был интегрирован в механизм партийно-политической диктатуры и нередко выполняла несвойственные ей функции. Речь прежде всего о самом факте признания его негосударственных (надгосударственных) решений - партийно-политических норм, как имеющих приоритет над нормами права; о принятии юридических решений, исходя из решений партийно-политических установок; об обеспечении прокуратурой осуществления политических кампаний.

1.3 Прокуратура в современной России

Идея разделения власти французского просветителя Монтескье нашла отражение и закрепление в Конституции РФ 1993 года, где в ст.10 государственная власть в РФ разделена на законодательную, исполнительную и судебную. Однако признание трех ветвей власти не может служить идеалом построения конструкции государственной власти, особенно в России.

Разделение власти представляет собой гораздо большее, чем просто обеспечение разделения государственных органов, оно должно сопровождаться системой «сдержек и противовесов», Джеймс Медисон - главный «архитектор» Конституции США говорил, что до тех пор, пока органы государственной власти «не будут связаны и переплетены до такой степени, чтобы предоставить каждому из органов конституционный контроль над другими, максимально требуемый уровень разделения, как сущность свободного правительства, никогда на практике не может быть организован надлежащим образом» Общая теория права и государства/ Под ред. В.В. Лазарева. - М., 1994. С. 272.. Вместе с тем разделение власти безусловно требует единства государственной политики, единства действий всех ветвей по принципиальным направлениям общественного развития.

Именно в этой связи создание в России прокуратуры как отдельной власти - явление уникальное, именно она призвана быть балансом, уравновешивающим исполнение законов всеми органами власти. В современной литературе верно отмечается, что три фундаментальные ветви власти должны быть дополнены инструментами контроля и сдерживания любой из них. В условиях России эту роль должны выполнять органы прокуратуры, которые обязаны устанавливать и принимать меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они ни исходили.

Тем не менее, ряд авторов считает, что прокуратура не является самостоятельным властным органом, а действует по уполномочию и под контролем законодательной власти Доложан В.В. Проблемы компетенции прокуратуры: Дис. доктора юр. Наук. - М., 1990. С 44., представляя собою «естественное продолжение осуществления этой функции», направленной на обеспечение верховенства закона. Поэтому, по их мнению, прокуратуру следовало отнести к системе законодательной власти.

Другие утверждают, что прокуратуру как орган надзора необходимо включить в организационные структуры Министерства юстиции либо в судебную систему как орган по возбуждению уголовного преследования и поддержанию государственного обвинения.

Такой разброс мнений еще вызван, помимо прочего, и тем, что прокуратура в дореволюционной России трансформировалась от органа по надзору за исполнением законов, «ока государевого», до придатка судов, занимавшегося возбуждением уголовного преследования и поддержания обвинения.

Анализ реальной действительности позволяет сделать вывод, что одними из основных внутренних функций российского государства являются: обеспечение народовластия, охраны прав и свобод граждан, обеспечение законности и правопорядка. Осуществление этих функций является предметом прокурорско-надзорной деятельности прокуратуры как органа государства. На прокуратуру возлагается прежде всего обеспечение режима реализации норм права, содержащихся в Конституции РФ, законах и других нормативных актах, участниками общественных отношений (органами государства, должностными лицами, общественными и коммерческими организациями, а также гражданами), то есть принципа законности.