Анализ муниципального управления образованием в Верхнеуральском муниципальном районе

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. Теоретические основы муниципального управления

1.1 Сущность и функции муниципального управления в РФ

1.2 Образовательная политика в современной России и характеристика ее основных направлений

1.3 Муниципальное управление образованием и его роль в реализации политики в сфере образования

2. Анализ муниципального управления образованием в Верхнеуральском муниципальном районе

2.1 Общая характеристика Управления образования Верхнеуральского муниципального района

2.2 Проблемы в деятельности Управления образования Верхнеуральского муниципального района

3. Направления совершенствования муниципального управления образованием Верхнеуральского муниципального района

3.1 Рекомендации по совершенствованию муниципального управления образованием Верхнеуральского муниципального района

3.2 Эффективность предложенных рекомендаций

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Приложение

муниципальное управление образовательная политика

ВВЕДЕНИЕ

«Российская Федерация провозглашает область образования приоритетной» - гласит пункт 1 статьи первой ФЗ «Об образовании»/1/. Закрепленное за каждым гражданином РФ право на получение образования является конституционным.

Происходящие изменения в социально-экономической сфере устройства России, начавшиеся в 90-е годы и обусловившие реформирование сферы образования, предполагают коренные изменения и системы управления образованием на всех уровнях: федеральном, региональном, муниципальном. Цели изменений предопределены во-первых необходимостью формирования единого образовательного пространства, способного обеспечить высокоэффективную систему услуг и условий, отвечающих образовательным потребностям всех слоев и групп населения. Во-вторых, важностью формирования практики социализации и воспитания подрастающего поколения с учетом общечеловеческих ценностей и ценностей национальной культуры. В-третьих, стремлением превращения образования в развивающую и развивающуюся систему, способную обеспечить развитие личности и получение ею надлежащего уровня знаний.

Выделение этих групп целей и соответствующей им программы деятельности на местах означает, что сама система муниципального управления образованием предполагает свою особую структурно-функциональную организацию, действующую в рамках единой стратегии управления целостной системой развивающегося образования России.

Целью данного исследования является: проанализировать государственное регулирование системы образования на уровне муниципального, выявить проблемы, если таковые имеются и предложить рекомендации по их устранению.

Для достижения поставленной цели намечено решение следующих задач:

изучить теоретико-методологические основы государственной политики в сфере образования;

проанализировать деятельность органов муниципального управления Верхнеуральского муниципального района по реализации государственной политики в сфере образования;

выявить проблемы и предложить пути их решения.

Объект исследования - муниципальная система управления образованием Верхнеуральского муниципального района.

Предмет исследования - деятельность органов муниципального управления в сфере образования.

Основу работы представляют нормативно-правовые, прежде всего, правоприменительные акты Российской Федерации, муниципальные официальные документы и материалы, исторические источники, статистические данные и средств массовой информации, практика деятельности органов местного самоуправления в сфере образования.

Научная новизна исследования состоит в том, что в нем:

уточнены и конкретизированы следующие понятия: «муниципальная система образования», «муниципальное управление образованием»;

обоснованы необходимость и главные направления модернизации муниципального управления образованием;

выявлены основные тенденции и факторы, определяющие современное развитие общего образования.

1. Теоретические основы муниципального управления

1.1 Сущность и функции муниципального управления в РФ

Каждая общественная формация характеризуется определенным сочетанием управления и самоуправления.

Управление - это воздействие, поступающее в систему извне.

Самоуправление - это внутреннее воздействие, вырабатываемое самой системой.

Любая сложная социально-экономическая система предполагает децентрализацию управленческих функций. Представители каждого уровня управления имеют свои обязанности, ресурсы и полномочия для их выполнения, несут определенную ответственность за принимаемые решения.

В демократическом обществе источником власти признается народ, устанавливается ответственность органов власти перед народом и контроль общества над властью, выборы осуществляются на альтернативной основе, разграничение полномочий и ресурсов по уровням управления регулируется законами, а местная власть функционирует на принципах самоуправления. Решающий голос в принятии решений по вопросам жизнедеятельности в границах данной территории принадлежит ее жителям и избираемым ими органам самоуправления.

В РФ как демократическом государстве признается самоуправление территориальных единиц разных уровней: субъектов Российской Федерации в рамках федеративного государства, местное самоуправление в муниципальных образованиях, территориальное общественное самоуправление в частях муниципального образования. Местное самоуправление в этой системе есть уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении локальных проблем.

Суть местного самоуправления состоит в признании права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия.

В современном обществе утвердился взгляд на местное самоуправление как на одну из необходимых основ любого демократического строя, важнейший принцип организации власти в государстве, непременное условие формирования и развития гражданского общества.

Следует заметить, что между государственными и местными делами есть принципиальное различие.

Государство имеет дело с гражданами.

Местное самоуправление имеет дело с жителями.

Это образное выражение принадлежит видному российскому юристу М. Краснову и несет глубокий смысл /57, с.280/.

Действительно, соблюдение гражданских и социальных прав и свобод человека, зафиксированные в Конституции РФ, - вопрос государственный, тогда как устройство жизни в конкретном поселении - вопрос местного значения.

Большинство современных ученых придерживаются позиции двойственной, государственно-общественной природы местного самоуправления. Соответствующая теория предполагает выполнение общиной как местных задач, не требующих вмешательства и контроля со стороны государства, так и определенного круга дел государственного значения. В последнем случае органы местного самоуправления выступают в качестве агентов государства на местном уровне и действуют под его контролем.

Общепризнанные установки и ценности международной демократии, составляющие теоретическую базу местного самоуправления, получили отражение в Европейской хартии местного самоуправления - документе, принятом Советом Европы 15 октября 1985 года. В ней дается следующее определение местного самоуправления:

«Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. У советов или собраний могут быть подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где закон это допускает» /13/.

Что касается российского законодательства, то в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», принятом в 1995 году (в дальнейшем - Федеральный закон 1995 года), была приведена следующая формулировка:

«Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» /20/.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (в дальнейшем - Федеральный закон 2003 года N 131-ФЗ) говорится следующее:

«Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций» /11/.

Сопоставление приведенных формулировок показывает, что в Федеральном законе 1995 года акцент сделан на местное самоуправление как на деятельность населения, а в Федеральном законе 2003 года - как на форму осуществления народом своей власти. Очевидно, важно и то и другое.

Конституцией РФ (ст. 3) определено, что единственным источником власти в стране является народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Организация местного самоуправления осуществляется на основе ряда общих принципов. К их числу относятся:

- самостоятельность населения в решении вопросов местного значения;

- организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в решении общих задач;

- соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;

- ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

- многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

- соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

- законность в организации и деятельности местного самоуправления;

- гласность деятельности местного самоуправления;

- сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности местного самоуправления;

- государственные гарантии местного самоуправления /1/.

Л. Велиховым была дана характеристика основных признаков местного самоуправления, отличающих его от государственной власти. К ним он относит:

- различие в характере власти. Местное самоуправление - власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью;

- разграничение сфер компетенции. Речь идет об отграничении круга дел, предоставленных местному самоуправлению;

- самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав, если ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства для осуществления своих задач;

- территориально ограниченный выборный принцип /33, с.79/.

Таким образом, местное самоуправление - это такой способ децентрализации власти, при котором ее нижний уровень, наиболее приближенный к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними.

Политологи разделяют общество на три основных сектора, каждому из которых отведены своя роль и свои функции: первый - власть (функция власти, политическая функция); второй - бизнес (хозяйственная функция); третий - гражданское общество (общественная функция, самоорганизация граждан для решения значимых социальных и иных задач, требующих совместных усилий). Если под этим углом зрения взглянуть на местное самоуправление, то можно сделать вывод, что в современном обществе оно выполняет все три перечисленные функции (рис. 1.1).

Как одна из форм власти, ее нижний уровень, местная власть, реализует политику государства на местах, принимая обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, обеспечивая общественную безопасность и охрану общественного порядка, управляя муниципальной собственностью, выполняя другие властные функции.

Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития правовой базы.

Правовая база местного самоуправления - это система законодательных и иных нормативных актов, на основе которых оно функционирует /37, с.114/.

Рисунок 1.1 - Функции местного самоуправления.

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, а также правовая база Российской Федерации, включающая в себя Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты (рис.1.2).

Рисунок 1.2 - Правовые основы местного самоуправления.

Формирование правовой базы местного самоуправления основано на разграничении полномочий между уровнями власти и соподчиненности правовых норм. Поскольку установление общих принципов организации местного самоуправления является, согласно Конституции, предметом совместного ведения РФ и ее субъектов, оно предполагает издание федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Региональные законы позволяют конкретизировать положения федеральных законов применительно к местным условиям, однако они не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам (Конституционные нормы обладают высшей юридической силой в отношении всех других законодательных актов любого уровня.). Муниципальные правовые акты не могут противоречить федеральным правовым актам и правовым актам субъектов РФ /51, с.78/.

Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление, провозглашает его право на муниципальную собственность, включая собственность на землю и другие природные ресурсы, самостоятельное решение вопросов местного значения, самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета. В пределах своих полномочий оно самостоятельно. Органы местного самоуправления, не входят в систему органов государственной власти. Это необходимо трактовать не как утрату ими полномочий, а как невозможность органов государственной власти выступать в качестве вышестоящей инстанции по отношению к органам местного самоуправления /1/.

В системе правовых знаний уже выделилась особая отрасль - муниципальное право. Оно регулирует отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Это комплексная отрасль, появившаяся на стыке нескольких отраслей права: конституционного, административного, финансового, земельного, экологического и др. Комплексный характер муниципального права отражает многогранность муниципальной деятельности /51, с.130/.

Федеральный закон 2003 года N 131-ФЗ относит к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления:

- определение общих принципов организации местного самоуправления в РФ;

- правовое регулирование деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения и при осуществлении переданных государственных полномочий /10/.

Федеральные законодательные акты, касающиеся местного самоуправления, могут быть разделены на две группы. Первая включает в себя федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления и определения Конституционного Суда РФ, специально посвященные вопросам местного самоуправления. Ко второй относятся федеральные отраслевые законы и иные нормативные правовые акты, содержащие отдельные нормы муниципального права.

В первой группе главным является Закон, определяющий общие принципы деятельности местного самоуправления. В нем раскрыты основные понятия и термины местного самоуправления, определена его роль в осуществлении народовластия, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления.

К другим Федеральным законам этой группы относятся Законы «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (1996 год), «Об основах муниципальной службы в РФ» (1998 год), «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» (1998 год).

Из второй группы федеральных законов особенно важны Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный, Налоговый кодексы РФ, оказывающие огромное влияние на деятельность местного самоуправления. В целом нормы муниципального права содержатся в сотнях федеральных отраслевых законов - от воинской службы до здравоохранения.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно, органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Их система представлена в табл. 1.1.

Таблица 1.1 - Система муниципальных правовых актов

Принимающие правовые акты	Типы правовых актов	Наименование правового акта или решаемые вопросы
Население на референдумах и сходах	Решения	Важнейшие вопросы местного значения, затрагивающие интересы населения
Представительный орган	Решения	Устав муниципального образования. Правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Вопросы организации деятельности представительного органа
Председатель представительного органа	Постановления и распоряжения	Вопросы организации деятельности представительного органа
Глава местной администрации	Постановления	Вопросы местного значения. Вопросы, связанные с осуществлением переданных государственных полномочий
	Распоряжения	Вопросы организации работы местной администрации
Глава муниципального образования	Постановления и распоряжения	Вопросы председателя представи тельного органа или главы администрации (в зависимости от занимаемой должности)
Иные должностные лица	Распоряжения и приказы	Вопросы, отнесенные к их полномочиям

Устав муниципального образования и решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан на местном референдуме (сходе), обладают высшей юридической силой на территории муниципального образования.

Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься органами территориального общественного самоуправления, а также инициативными группами граждан.

Наряду с правовыми актами нормативного характера, органы и должностные лица местного самоуправления принимают акты индивидуального назначения. Необходимость их принятия связана с осуществлением организационной, исполнительной и контрольной деятельности в системе местного самоуправления (например, приказ о назначении лица на муниципальную должность, проведении проверки и т.п.).

Муниципальное образование - территориальное звено местного самоуправления.

Территориальная организация - один из самых сложных вопросов формирования системы местного самоуправления в России. Выбор оптимальных размеров территории, на которой должно осуществляться местное самоуправление, зависит от многих факторов.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 года для описания самоуправляемой территории был введен термин «муниципальное образование» и дано его определение: «Муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления» /6/.

Основные признаки муниципального образования приведены на рис. 1.3.

Рисунок 1.3 - Признаки муниципального образования.

Порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ определяется законодательством субъектов РФ с учетом мнения населения.

При установлении размеров территории каждого конкретного муниципального образования учитываются две противоположных тенденции.

Первая - приближение местной власти к населению. Определяющим фактором является наличие местного сообщества, в интересах которого и осуществляется местное самоуправление. Его интересы диктуют следующие принципы территориальной организации местного самоуправления.

1. Принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании населением общих интересов и участии в их реализации. Эффект самоорганизации снижается с увеличением размеров территории и удалением местной власти от населения.

2. Принцип подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления населению, требующий максимально возможной ограниченности территории, что позволяет населению оперативно реагировать на действия местной власти.

3. Принцип транспортной (пешеходной) доступности органов местного самоуправления для граждан в течение рабочего дня. Данный принцип в соответствии с законами субъектов РФ может не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

Вторая, противоположная тенденция - укрупнение самоуправляемых единиц, обеспечивающее на территории муниципального образования необходимый экономический потенциал, развитую инженерную и социальную инфраструктуру. Последняя необходима для эффективного решения вопросов местного значения и оказания услуг населению /57, с.129/.

Действие отмеченных противоположных тенденций предопределяет целесообразность муниципальных образований разных типов, решающих разные вопросы местного значения. Однако Федеральный закон 1995 года не создал необходимых для этого предпосылок. Миллионный город и сельсовет с численностью населения 2 - 3 тысячи человек имели одинаковый объем функций и полномочий, хотя возможности этих муниципальных образований существенно разнятся.

Согласно Федеральному закону 2003 года N 131-ФЗ предусматривает кардинальное изменение принципов территориальной организации местного самоуправления. Все муниципальные образования (за исключением городов федерального значения) разделяются в правовом отношении на 3 типа: поселение (городское или сельское), муниципальный район, городской округ. При этом важно отделять понятие «поселение» как самоуправляемая территория от понятия «населенный пункт». Поселение может состоять и из одного, и из нескольких населенных пунктов. Кроме того, введено новое понятие - «межселенная территория» /10/.

Поселение - это сельский, городской населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией. В состав территории городского поселения могут входить один город или поселок, а также территории, предназначенные для развития его инфраструктуры в соответствии с генеральным планом. На этих территориях могут находиться поселки и сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями.

В состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт с численностью населения более 1000 человек (более 3000 человек для территорий с высокой плотностью населения) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (менее 3000 для территорий с высокой плотностью населения). Сельские населенные пункты с численностью населения менее 1000 человек, как правило, не являются муниципальными образованиями и входят в состав сельских поселений. В труднодоступных и удаленных районах законами субъектов РФ могут создаваться сельские поселения с численностью населения менее 1000 человек, а в особых случаях - даже менее 100 человек.

Границы сельского поселения, состоящего из нескольких населенных пунктов, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения (кроме малонаселенных и труднодоступных территорий). Практически это требование во многих субъектах РФ выполнить оказалось невозможным /37, с.47/.

Муниципальный район - это несколько поселений, объединенных общей территорией. В их числе могут быть и городские, и сельские. Главное предназначение муниципального района - решение вопросов межпоселенческого характера, требующих развитой инфраструктуры, а также выполнение отдельных государственных полномочий. Границы муниципального района определяются с учетом транспортной доступности до административного центра района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района (кроме малонаселенных и труднодоступных территорий). Межселенная территория - это территория, не входящая в границы поселений.

Здесь могут располагаться удаленные один от другого населенные пункты с числом жителей менее 1000 человек. Все функции органов местного самоуправления на межселенной территории исполняются муниципальным районом. Таким образом, в состав территории одного муниципального района в малонаселенном субъекте РФ (или части субъекта РФ) могут входить несколько поселений и межселенные территории /33, с.98/.

Городской округ - это городское поселение, не входящее в состав муниципального района, хотя и расположенное в его границах. Населенный пункт, имеющий статус городского округа, может быть административным центром муниципального района. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ /33, 141/.

Каждый тип муниципального образования, согласно Федеральному закону 2003 года, наделяется своим перечнем вопросов местного значения. При этом городской округ решает вопросы местного значения как поселения, так и муниципального района. В свете принятой типологизации муниципальных образований Федеральный закон 2003 года не дает содержательного определения термина и указывает, что муниципальное образование - это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

1.2 Образовательная политика в современной России и характеристика ее основных направлений

Роль образования на современном этапе развития страны определяется задачами перехода России к демократическому обществу, к правовому государству, рыночной экономике, задачами преодоления опасности накапливающегося отставания России от мировых тенденций экономического и общественного развития. Образование входит в состав основных приоритетов российского общества и государства. В современном мире увеличивается значение образования как важнейшего фактора формирования нового качества не только экономики, но и общества в целом. Его роль постоянно растет вместе с ростом влияния человеческого капитала.

Российская система образования способна конкурировать с системами образования передовых стран. Однако ее преимущества могут быть быстро утрачены, если не будет сформулирована пользующаяся широкой поддержкой общественности общенациональная образовательная политика, если государство не восстановит свою ответственность и активную роль в этой сфере, не проведет глубокую и всестороннюю модернизацию образования с выделением необходимых для этого ресурсов и созданием механизмов их эффективного использования /41, с.265/.

Образовательная политика - важнейшая составляющая политики государства, инструмент обеспечения фундаментальных прав и свобод личности, повышения темпов социально-экономического и научно-технического развития, гуманизации общества, роста культуры. Образовательная политика устанавливает на основе общественного согласия коренные цели и задачи развития образования, гарантирует их проведение в жизнь путем согласованных действий государства и общества. Первейшая задача образовательной политики на современном этапе - достижение современного качества образования, его соответствия актуальным и перспективным потребностям личности, общества и государства, обеспечение его доступности всем слоям населения.

На современном этапе развития России образование в его неразрывной, органичной связи с наукой становится все более мощной движущей силой экономического роста, повышения эффективности и конкурентоспособности народного хозяйства, что делает его одним из важнейших факторов национальной безопасности и благосостояния страны, благополучия каждого гражданина. Образование призвано использовать свой потенциал для консолидации общества, сохранения единого социокультурного пространства страны, для преодоления этнонациональной напряженности и социальных конфликтов на началах приоритета прав личности, равноправия национальных культур и различных концессий, ограничения социального неравенства.

Главная задача российской образовательной политики - обеспечение современного качества образования на основе сохранения его фундаментальности и соответствия актуальным и перспективным потребностям личности, общества и государства. Модернизация образования - это политическая и общенациональная задача, она не должна и не может осуществляться как ведомственный проект. Интересы общества и государства в области образования не всегда совпадают с отраслевыми интересами самой системы образования, а потому определение направлений модернизации и развития образования не может замыкаться в рамках образовательного сообщества и образовательного ведомства. Активными субъектами образовательной политики должны стать все граждане России, семья и родительская общественность, федеральные и региональные институты государственной власти, органы местного самоуправления, профессионально-педагогическое сообщество, научные, культурные, коммерческие и общественные институты /14/.

Цель модернизации образования состоит в создании механизма устойчивого развития системы образования. Для достижения указанной цели будут решаться в первоочередном порядке следующие приоритетные, взаимосвязанные задачи: обеспечение государственных гарантий доступности и равных возможностей получения полноценного образования; достижение нового современного качества дошкольного, общего и профессионального образования; формирование в системе образования нормативно-правовых и организационно-экономических механизмов привлечения и использования внебюджетных ресурсов; повышение социального статуса и профессионализма работников образования, усиление их государственной и общественной поддержки; развитие образования как открытой государственно-общественной системы на основе распределения ответственности между субъектами образовательной политики и повышения роли всех участников образовательного процесса - обучающегося, педагога, родителя, образовательного учреждения. Основой современной образовательной политики государства является социальная адресность и сбалансированность социальных интересов. Стратегические цели модернизации образования могут быть достигнуты только в процессе постоянного взаимодействия образовательной системы с представителями национальной экономики, науки, культуры, здравоохранения, всех заинтересованных ведомств и общественных организаций, с родителями и работодателями. Осуществление модернизации образования затрагивает практически каждую российскую семью. Суть изменений в образовании, их цели, направления, методы должны регулярно разъясняться населению, а результаты общественного мнения должны пристально изучаться органами управления образованием и руководителями образовательных учреждений и учитываться при проведении модернизации образования /14/.

Приоритеты образовательной политики в России:

Обеспечение государственных гарантий доступности качественного образования;

Создание условий для повышения качества общего образования;

Создание условий для повышения качества профессионального образования;

Формирование эффективных экономических отношений в образовании;

Обеспечение системы образования высококвалифицированными кадрами, их поддержка государством и обществом;

Управление развитием образования на основе распределения ответственности между субъектами образовательной политики.

Организационной основой государственной образовательной политики в Российской Федерации является ряд комплексных целевых программ на длительную перспективу, определяющих основные принципы развития и модернизации российского образования. Это Национальная доктрина образования РФ до 2025г, Федеральная программа развития образования на период 2011-2015г, Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года, образовательная инициатива «Наша новая школа». Они направлены в первую очередь на реализацию новых идей, путей и средств развития системы российского образования, но при этом содержат и разделы, посвященные повышению эффективности управления в системе образования.

Особое внимание заслуживает рассмотрение национального проекта «Образование», который предусматривает два взаимодополняющих подхода для повышения качества образования: ориентацию на инновационность -выявление возможных «точек роста» и внедрение новых управленческих механизмов, которые были бы способны сделать образовательную систему более прозрачной и восприимчивой к запросам общества - создание в школах попечительских и управляющих советов, привлечение общественных организаций к управлению образованием /18/.

Приоритетный национальный проект «Образование» включает направления: «Инновационные школы», «Поддержка учреждений начального профессионального образования и специального профессионального образования», «Инновационные программы вузов», «Интернетизация образования», «Учебное оборудование», «Сельский школьный автобус», «Модернизация региональных систем образования», «Поддержка классного руководства».

Поддержка на конкурсной основе лучших учителей и школ, внедряющих инновационные программы, способствует повышению открытости образовательной системы, её восприимчивости к запросам общества. Поощрение талантливых молодых людей призвано сформировать основу для реализации инновационного потенциала российской молодёжи. Важным институциональным изменением является внедрение новой системы оплаты труда учителей. На это системное изменение работает и вводимое в рамках национального проекта вознаграждение за классное руководство: принцип установления размеров доплат стимулирует развитие подушевого финансирования в образовании.

Государственная поддержка инновационных программ вузов, учреждений начального и среднего профессионального образования, а также создание новых федеральных университетов направлены на модернизацию материально-технической базы учреждений, внедрение новых программ и технологий и, в целом, повышение качества профессионального образования, его взаимозависимости с экономикой страны и отдельных регионов. Открытие новых бизнес-школ также напрямую ориентировано на прорывное развитие отечественной экономики, на формирование собственной системы подготовки управленческих кадров высочайшего класса.

Интернетизация российского образования нацелена на распространение через образование современных технологий во все сферы производства и общественной жизни. Выравнивание возможностей всех российских школьников и учителей обеспечивает принципиально новое качество образовательных услуг. Кроме того, разработка электронных образовательных ресурсов нового поколения приведёт к принципиальным изменениям результатов образования, расширению возможностей реализации индивидуальных образовательных программ. Поставляемые в рамках нацпроекта учебное и учебно-наглядное оборудование, а также автобусы для сельской местности существенно повышают доступность качественного образования для всех российских школьников /14/.

Все вышеназванные направления тесно связаны с ещё одним направлением национального проекта - модернизацией региональных систем образования - оно предполагает введение новой системы оплаты труда работников общего образования, направленной на повышение доходов учителей, переход на нормативное подушевое финансирование, развитие региональной системы оценки качества образования, обеспечение условий для получения качественного образования независимо от места жительства и расширение общественного участия в управлении образованием.

На современном этапе большое внимание уделяется реализации национальной образовательной инициативе «Наша новая школа». Национальная образовательная инициатива «Наша новая школа» направлена на развитие общего образования для всех и для каждого. В рамках данного проекта решаются следующие ключевые направления:

1. Обновление образовательных стандартов. Уже в школе дети должны получать возможность раскрыть свои способности, сориентироваться в высокотехнологичном конкурентном мире. Этой задаче должны соответствовать обновленные образовательные стандарты, включающие три группы требований: требования к структуре образовательных программ, требования к условиям реализации образовательных программ и требования к результатам их освоения.

2. Система поддержки талантливых детей. Одновременно с реализацией стандарта общего образования должна быть выстроена разветвленная система поиска и поддержки талантливых детей, а также их сопровождения в течение всего периода становления личности.

3. Развитие учительского потенциала. Необходимо внедрять систему моральных и материальных стимулов для сохранения в школах лучших педагогов и постоянного повышения их квалификации, а также для пополнения школ новым поколением учителей, в том числе не обязательно с педагогическим образованием, любящих и умеющих работать с детьми.

4. Современная школьная инфраструктура. Облик школ, как по форме, так и по содержанию, должен значительно измениться. Реальная отдача получится, если учиться в школе будет и увлекательно, и интересно, если она станет центром не только обязательного образования, но и самоподготовки, занятий творчеством и спортом.

5. Здоровье школьников. Именно в школьный период формируется здоровье человека на всю последующую жизнь. Многое здесь зависит от семейного воспитания, но учитывая, что дети проводят в школе значительную часть дня, заниматься их здоровьем должны в том числе и педагоги.

Управление системой образования -- это правовое регулирование деятельности образовательных учреждения и образовательного процесса на федеральном, региональном и муниципальном уровнях в России.

В регулировании системы образования роль государства заключается в выполнении трех основных функций:

регулирующего органа власти для всей системы образования в целом;

учредителя или владельца различных уровней и составных частей образовательной системы;

совокупности территориальных образований, ответственных за целостность местных образовательных систем.

Согласно ст. 28 Закона «Об образовании», в области образования ведению Российской Федерации в лице ее федеральных органов государственной власти и органов управления образованием подлежат: /4/

формирование и осуществление федеральной политики в области образования;

правовое регулирование отношений в области образования в пределах своей компетенции;

разработка и реализация федеральных и международных программ развития образования с учетом социально-экономических, демографических и других условий и особенностей, в том числе вопросы содействия организации образования на языках народов Российской Федерации в иных государствах;

формирование федеральных государственных органов управления образованием, а также ведомственных органов управления образованием и руководство ими, назначение руководителей этих органов и др.

Согласно ст. 29 Закона «Об образовании», в ведении субъектов Российской Федерации в области образования находятся: /4/

- определение и осуществление политики в области образования, не противоречащей политике Российской Федерации в области образования;

- законодательство субъектов Российской Федерации в области образования;

- определение особенностей порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений;

- осуществление федеральной политики в области образования;

- разработка и реализация республиканских, региональных программ развития образования, в том числе международных, с учетом национальных и региональных социально-экономических, экологических, культурных, демографических и других особенностей;

- обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования в общеобразовательных учреждениях, находящихся в ведении государственных органов управления образованием;

- формирование государственных органов управления образованием и руководство ими, назначение руководителей этих органов (по согласованию с федеральными органами управления образованием);

- финансовое обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации государственного стандарта общего образования, включая оплату труда работников муниципальных общеобразовательных учреждений, расходов на приобретение учебных пособий, технических средств обучения, расходных материалов и на хозяйственные нужды (за исключением коммунальных расходов);

- создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений соответствующего подчинения, лицензирование образовательных учреждений, за исключением лицензирования на право ведения образовательной деятельности по программам высшего профессионального и послевузовского профессионального образования;

установление региональных (национально-региональных) компонентов государственных образовательных стандартов и т.д.

Муниципальный уровень призван конкретизировать методы, способы и механизмы достижения целей, определенных в рамках федеральной и региональной социальной политики, в соответствии с особенностями конкретных территорий. Задачей органов местного самоуправления, как наиболее приближенных к населению, является непосредственное предоставление комплекса социальных услуг, обеспечивающих условия для жизнедеятельности человека и его воспроизводства. На основе региональных норм и нормативов органами местного самоуправления могут разрабатываться местные социальные нормы и нормативы, учитывающие специфику конкретного муниципального образования /46/.

На федеральном уровне органы управления образования дают представление и организуют деятельность федеральной системы образования и вырабатывают соответствующий прогноз ее развития.

Главный орган управления образования федерального уровня - Министерство образования и науки Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, интеллектуальной собственности, а также в сфере молодежной политики, воспитания, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений.

На региональном уровне органы управления образования (Министерства, Департаменты) фиксируют представление о деятельности региональной системы образования в целом и ее элементах (муниципальных образованиях) в сравнении друг с другом, а также с учетом специфических функций разного типа образовательных учреждений региона. На основе результатов мониторинга вырабатывается прогноз о развитии системы образования в регионе.

В компетенции специалистов управления образования регионального уровня входят:

обобщенное системное представление о состоянии и деятельности образовательных учреждений в соответствии с государственными образовательными и социальными стандартами, поставленными целями функционирования и развития;

выработка прогнозной информации в ее психолого-педагогической интерпретации.

Например, Министерство образования и науки Челябинской области является уполномоченным исполнительным органом государственной власти в сфере образования, обеспечивающим реализацию и соблюдение законодательства Российской Федерации в сфере дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего, начального профессионального, среднего профессионального, дополнительного образования в рамках своих полномочий, а также осуществление переданных в соответствии с федеральным законом полномочий в области высшего профессионального образования.

Таким образом, федеральный и региональный уровни управления образованием находятся во взаимодействии. Их регулирующая деятельность касается всех типов и видов образовательных учреждений России, она носит законотворческий, прогностический, аналитический, планирующий и контролирующий характер.

1.3 Муниципальное управление образованием и его роль в реализации политики в сфере образования

Современная система управления образованием в Российской Федерации, являясь одной из подсистем управления обществом, характеризуется следующими особенностями: новыми взаимоотношениями федеральных, региональных, муниципальных органов управления образованием между собой, реализацией процесса децентрализации управления образованием, разграничения компетенции, полномочий и ответственности между его различными уровнями, переходом от государственного к государственно-общественному управлению.

Образование, относится к сложноорганизованным социальным системам, анализ которых может быть осуществлен с позиций системного подхода. Управление, с позиции системного подхода, есть процесс взаимодействия управляющей и управляемой подсистем. В теории управления принято характеризовать эту взаимосвязь как совокупность конкретных функций управления, обеспечивающих управленческое влияние на все многообразие элементов и сторон управляемого объекта /41, с.265/.

Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, поскольку функционирование местных органов власти и управления осуществляется в определенных границах, на которые разделяется вся территория государства. В отличие от принципа административно-территориального устройства, который был положен в основу советской системы государственного управления, местное самоуправление в стране строится на основе так называемого «поселенческого» принципа территориальной организации. Согласно этому принципу территориальной основой местного самоуправления прежде всего выступают отдельные населенные пункты - городские и сельские поселения, а также объединения, в рамках одной территории - нескольких городских и сельских поселений. Для их обозначения в юридическую практику было введено новое понятие «муниципальное образование» /52, с.25/.

В последнее десятилетие одним из ключевых принципов управления образованием является принцип муниципализации, когда центр тяжести в управлении образованием последовательно перемещается уже на муниципальный уровень. Это происходит в связи с тем, что местное самоуправление является одним из важнейших условий становления гражданского общества. Соблюдение принципа муниципализации управления образованием будет способствовать созданию необходимых условий, при которых органы местного самоуправления становятся реальным субъектом управления развитием образования, обеспечивающим каждому проживающему на данной территории организацию полноты и качества образования.

Для местного самоуправления при осуществлении управленческих функций характерно доминирование интересов населения данной территории, которые имеют приоритет по отношению к общегосударственным, или корпоративным интересам. Местное самоуправление опирается на правовую базу, включающую правовые акты федеральных органов и органов власти субъектов Российской Федерации, которые дополняются и конкретизируются в уставах, положениях о местном самоуправлении.

Понятие муниципальной системы образования в специальной литературе трактуется в узком и широком смысле. В первом случае под ней понимается «система муниципальных образовательных учреждений». Вторая точка зрения - это «совокупность всех образовательных учреждений, независимо от их форм собственности и административного подчинения, находящихся на территории данного муниципального образования, взаимодействующих между собой и с муниципальным органом управления образованием с целью развития образовательного комплекса муниципального образования в интересах его населения» /37, с.248/.

Таким образом, под муниципальной системой образования мы понимаем систему образовательных учреждений и систему служб, обеспечивающих анализ функционирования и развития образовательных учреждений, повышение эффективности их работы и разрабатывающих критерии оценки деятельности этих учреждений (методические, психологические, социологические) с учетом особенностей муниципального образования.