Местное самоуправление в Челябинской области исторический опыт, проблемы и пути современного развития

Размещено на http://www.allbest.ru/

Тема: ««Местное самоуправление в Челябинской области: исторический опыт, проблемы и пути современного развития»

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

1. Исторический опыт развития местного самоуправления на территории Челябинской области

1.1 Развитие местного самоуправления на территории Челябинской области в дореволюционный период (до 1917 г.)

1.2 Развитие местного самоуправления на территории Челябинской области в советский период (с 1917 г. по 1991 г.)

1.3 Развитие местного самоуправления на территории Челябинской области в постсоветский новейший период (с 1991 г. по 2011 г.)

2. Проблемы местного самоуправления на территории Челябинской области в современный период в контексте исторического развития

2.1 Анализ современного состояния системы местного самоуправления в Челябинской области

2.2 Основные проблемы реализации реформы местного самоуправления на территории Челябинской области

2.3 Анализ распределения компетенции и полномочий между органами местного самоуправления различного уровня на территории Челябинской области

3. Пути совершенствования деятельности органов местного самоуправления на территории Челябинской области

3.1 Предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования деятельности органов местного самоуправления на территории Челябинской области

3.2 Предложения по совершенствованию процесса принятия управленческих решений органами местного самоуправления на территории Челябинской области

Заключение

Список использованных источников и литературы

Введение

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и - в этом качестве - составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы (восполняя пробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности).

Президент России Д.А. Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства - «местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху». Козлов Ю.М. Исполнительная власть: муниципальный уровень // Вестник Московского университета. Серия 2 «Право», 2011, № 2. С. 29. В своем Послании Федеральному Собранию РФ

5 ноября 2011 г. он отметил, что работа по совершенствованию муниципального законодательства будет продолжаться.

В настоящее время российское местное самоуправление находится на пороге важного рубежа в своем развитии.

Во-первых, в декабре 2011 г. отмечалось 18-летие действующей Конституции Российской Федерации, заложившей основы новой модели организации местного самоуправления в стране. 18 лет - срок небольшой в общеисторическом масштабе, но значительный для развития современного нового общественного института. За прошедшее с тех пор время были созданы законодательные основы местного самоуправления (причем принятие федеральных законов в 1995 и 2003 гг. дает почву для сравнительного правового анализа даже в сугубо федеральном разрезе), сформирована его финансово-экономическая база (пусть пока явно недостаточная), накоплен огромный общественно-политический опыт работы муниципальных образований.

Во-вторых, 1 января 2009 г. закончился переходный период реализации Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в результате чего все его положения вступили в силу на территории каждого из субъектов Российской Федерации (кроме Чечни и Ингушетии).

При разработке, принятии и введении в действие данного Федерального закона в качестве основных целей реформы обозначались:

- приближение власти к населению за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации (если не считать городские округа) муниципальных образований низового уровня - сельских и городских поселений, что вытекало из самой логики конституционных норм;

- четкое разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти (органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований различных видов - муниципальных районов, сельских и городских поселений);

- разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти, закрепление доходных источников в соответствии с объемом расходных полномочий и ликвидация нефинансируемых мандатов.

Сегодня уже можно оценить практику реализации нового Федерального закона № 131-ФЗ, учитывая, что в 46 субъектах Российской Федерации он реализуется с 1 января 2006 г., а отдельные его положения действуют еще с октября 2003 г., диагностировать достоинства и недостатки сложившейся модели местного самоуправления, понять перспективы развития российской муниципальной системы, выработать пакет мер по совершенствованию существующей муниципальной практики.

Актуальность выпускной квалификационной работы обусловлена тем, что переход к рыночной системе социально-экономического развития страны сопровождается повышением роли и значимости территориального регулирования. Это проявляется в предоставлении достаточно широких прав и возможностей самостоятельного развития регионам, в повышении ответственности территорий за решение собственных проблем и вопросов.

Но дальнейшее продвижение реформ и окончательный переход на базовую рыночную модель в стране невозможны без активного вовлечения в этот процесс местных факторов и ресурсов, без развития территориального самоуправления и самофинансирования.

Более полный учет территориальных факторов хозяйствования чрезвычайно важен для нашей страны, обладающей громадной территорией, для которой характерны глубокие региональные и местные различия. Они проявляются в природно-климатических и национально-исторических особенностях, в достигнутом уровне социально- экономического развития, в профильности и специализации территории и т.п. Без научного обоснованного учета этих различий, без формирования научно-методических основ территориального самоуправления, без проведения активной региональной и местной социально-экономической политики существенные успехи на пути продвижения реформ и создания эффективной хозяйственной системы по проекту невозможны.

Поэтому особое значение в настоящее время имеет создание правовой и социально-экономической базы устойчивого функционирования и динамического развития территории. Заметной вехой в решении данной задачи является инициирование процесса возрождения местного самоуправления в России, утраченного в период коммунистического правления.

Правовой базой развития данного процесса послужил Федеральный закон «Об основных принципах местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 1995 году. В соответствие с ним в составе регионов выделяются муниципальные образования, в которых формируются местные органы власти, обладающие правом решения всех вопросов местного значения.

«Выделенные территории имеют право формирования собственного бюджета и практически полные права для проведения местной социально-экономической политики. Но принятие данного закона явилось лишь отправной точкой становления местного самоуправления, так как после этого потребовалась разработка соответствующих законов и положений на уровне регионов, проведение выборов в местные органы власти и, что самое главное формирование экономической базы местного самоуправления, без чего территориальная самостоятельность остается пустой формальностью». Система муниципального управления / Под ред. Зотова В.Б.. СПб: Питер, 2007. С. 77.

В свою очередь, для становления экономической основы самоуправления и проведения активной местной политики необходимо формирование эффективной системы планового регулирования развития территории, основу которой составляет муниципальное планирование. Муниципальные планы определяют важнейшие цели, задачи и ориентиры развития территории, а также механизмы их достижения и реализации.

Как показывает опыт большинства развитых стран в Европе, Америке, Азии, их достижения в развитии экономики и решении социальных проблем во многом обусловлены успехами территориального развития, достигнутыми на основе устойчивых традиций регионального и местного самоуправления.

Цель выпускной квалификационной работы - проанализировать исторический опыт функционирования органов местного самоуправления, исследовать результаты реформы местного самоуправления в Челябинской области и выявить проблемы в деятельности органов местного самоуправления, сформулировать практические рекомендации для их решения.

1. Проанализировать исторический опыт развития системы органов местного самоуправления и их деятельности на территории Челябинской области.

2. Проанализировать современное состояние системы местного самоуправления в Челябинской области.

3. Выявить основные проблемы в деятельности органов местного самоуправления на территории Челябинской области.

4. Проанализировать распределение полномочий между органами местного самоуправления различного уровня на территории Челябинской области.

5. Сформулировать предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования деятельности органов местного самоуправления и процесса принятия управленческих решений органами местного самоуправления.

Объект исследования - органы местного самоуправления на территории Челябинской области.

Предмет исследования - деятельность органов местного самоуправления на территории Челябинской области.

В процессе работы были использованы нормативно-правовые акты Российской Федерации, Челябинской области, монографии и статьи ведущих отечественных и зарубежных ученых.

В современной литературе пока не имеется специальных работ, посвященных исследованию органов местного самоуправления на территории Челябинской области. В работах затрагиваются лишь отдельные стороны этой проблемы.

В советский период развития российской государственности критически употреблялись такие понятия, как самоуправление, «муниципалитеты» и т.п., Однако, даже в данный период издавались труды советских ученых, которые в той или иной мере касались вопросов осуществления местными Советами соответствующих функций.

Исходя из межотраслевого характера рассматриваемых в работе проблем, оно подвергалось исследованию и в рамках разных наук: в том числе, в области административного права - Н.Ю. Хаманевой, В.А. Новиковым, муниципального права - М.В. Сорокиным, А.В. Минашкиным.

Таким образом, несмотря на наличие определенного количества научных работ по теме исследования, уровень разработанности тематики не является достаточным.

Общими явились методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, наблюдения и сравнения. В качестве общенаучных методов, с помощью которых проводилось исследование, использовались метод структурного анализа, системный и исторический методы. К специальным методам, использовавшимся в работе, следует отнести сравнительно-правовой, формально-юридический метод, методы правового моделирования, различные способы толкования права.

Практическая значимость заключается в том, что разработанные автором предложения, направлены на улучшение деятельности органов местного самоуправления на территории Челябинской области.

Данная выпускная квалификационная работа состоит из трех основных разделов.

Первый посвящен рассмотрению исторического опыта развития органов местного самоуправления на территории Челябинской области.

Второй - анализу современного состояния системы местного самоуправления, основных проблем реализации реформы местного самоуправления и распределения компетенции и полномочий между органами местного самоуправления различного уровня на территории Челябинской области.

Третий - путям совершенствования деятельности органов местного самоуправления на территории Челябинской области.

1. Исторический опыт развития местного самоуправления на территории Челябинской области.

1.1 Развитие местного самоуправления в дореволюционный период (до 1917 г.).

Местное самоуправление в России имеет свою богатую и многовековую историю, начало которой исследователи относят к VII--VIII вв. Оно прошло этапы производственного и территориального общинного самоуправления, монастырского и церковного самоуправления, включало городские и сельские общины, губные и земские учреждения Емалетдинова Г.Э. Городское самоуправление на Южном Урале во второй половине ХIХ в. Уфа, 2000..

Начало самостоятельного законодательного регулирования местного самоуправления относится к концу XVIII в. Это акты -- Учреждение о губерниях (1775 г.), жалованная Грамота дворянства (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785 г.), Городовое Положение (1785 г.). Местные учреждения были взаимосвязаны с сословным строем и основывались на сословном, а не земском, самоуправлении.

Эти акты преследовали цель -- создать из всех сословий ряд местных организаций, так называемых сословных обществ, предоставить им право внутреннего управления этими обществами. Сословным обществам предоставлялось и право замещать по выбору ряд должностей губернской, городской и уездной администраций и судов.

Учреждались губернские и уездные дворянские собрания, должности предводителей губернского и уездного дворянства. В каждом городе создавались представительный орган -- общая городская дума, состоящая из выборных от каждого из шести разрядов городских обывателей (от гильдий, цехов, иногородних, иностранных гостей, от именитых граждан и от посадских людей), и ее орган -- шестиглавая дума, избираемая общей городской думой. Городским обществом выбирались городской глава, бургомистры и ратманы, а также должностные лица ремесленных управ.

Вместе с тем, в этот период местное самоуправление как институт не получило должного правового оформления. До середины XVI в. местное управление осуществлялось посредством системы кормлений. В уездах и городах царем назначались наместники, в волостях - волостели, которые в своей деятельности опирались на штат чиновников.

Первая реформа местного самоуправления в нашей стране была проведена при Петре I в 1699 г., когда были учреждены бурмистрские палаты в Москве и земские избы в городах. Состав их был выборный. Избы собирали доходы и заведовали повинностями, лежавшими на купецких и промышленных людях. Управление делами города как целого на них возложено не было, кроме того, их относительная самостоятельность длилась недолго - к 1720 г. повсеместно вместо бурмистерских изб создаются магистраты, подчиненные непосредственно губернатору.

Для эпохи Петра I стало характерным усиление государственного вмешательства в быт народа, рост бюрократической опеки над деятельностью общества. И наряду с этим постоянно делаются попытки вызвать к жизни самодеятельность местных обществ. Так, в 1718 г. проводится городская реформа: вводится сословное самоуправление.

Включенные Петром I в структуру управления новые элементы со временем были преобразованы Екатериной II (последняя четверть XVIII в.) в органы с более развитыми формами городского самоуправления, которые просуществовали вплоть до введения земских учреждений в 1864 г. Местные учреждения были тесно взаимосвязаны с сословным строем. Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций («сословных обществ»), предоставив им известные права «по внутреннему управлению сих обществ», а также возложив на них осуществление большинства задач местного управления. Особенно расширились привилегии дворянства, как опоры императорской власти. Для управления сословными делами учреждались должности предводителей губернского и уездного дворянства.

Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II преследовали цель децентрализации управления и развития начал местного самоуправления в России как системы, выполняющей функции государственные (решение дел публичной сферы) и общественные (самоорганизация в целях защиты прав и интересов городских сословий и сельских обывателей, организации локального управления общими делами и имуществами). Необходимо подчеркнуть отличие местного самоуправления от общинных форм организации жизни: в основе первого лежат контрактные отношения граждан по поводу их прав и интересов, а также по поводу частной собственности; в основе вторых -- отношения лично зависимых крестьян по поводу исполнения ими тягла и имущества, на которое у них не было титулов собственности.

«Несмотря на наличие в историческом опыте России определенных самоуправленческих начал (начиная с новгородской вечевой демократии), по сути, только становление земского и городского самоуправления дает начало местному самоуправлению в нашей стране в его современном понимании». История местного самоуправления на Урале в XVIII-начале ХХ в.: город, село, деревня / Под ред. Миненко Н.А. Екатеринбург, 1999. С. 191.

Образование земских учреждений и реформа городского самоуправления в России 60-70-х гг. ХIХ в. Стали одними из главных компонентов изменения облика страны при переходе к новому типу экономического и социального развития на основе формирования современного для того времени индустриального типа цивилизации. Этому предшествовал достаточно продолжительный и плодотворный период сотрудничества отечественных ученых и правительственной бюрократии по анализу мирового опыта развития местного самоуправления и выработке российского варианта реформирования. В результате были созданы уникальные учреждения, не имевшие аналогов в мировой практике государственного устройства. Земства и городское самоуправление, не входя в структуру политической власти, становятся основой для формирования элементов гражданского общества в России.

На Урале образование земских учреждений и городских дум относилось к различным периодам. В Вятской губернии земства были созданы в 1867 г., в Пермской - в 1870 г., в Уфимской - в 1875 г. В Оренбургской губернии они появились только в 1912 г., и не успели проявить свой общественный потенциал. В Пермской губернии возникновение земств и городского самоуправления совпало по времени, что усилило их влияние на развитие гражданской сферы. Социальный состав гласных собраний и дум на Урале отличался от большинства аналогичных учреждений страны. Здесь преобладал демократический элемент: крестьяне, купечество, разночинцы. Так, в Вятской губернии более 50 процентов мест во всех земских собраниях принадлежало гласным от сельских обществ. Даже контрреформа 1890-х гг. не смогла изменить эту особенность, а даже еще больше ее усилила. В таких уездах Вятской губернии как Орловский, Котельничский, Нолинский число гласных от сельских обществ возросло до 85%. В Камышловском, Шадринском и Чердынском уездах Пермской губернии - до 67%. К руководству новыми учреждениями приходят люди, отличительной чертой которых являлась приверженность демократическим и либеральным взглядам. Ярким примером может служить деятельность первых руководителей Вятского и Пермского губернских земств М.М. Синцова и Д.Д. Смышляева. Уже после первого трехлетия работы Вятской губернской управы, губернатор в своем докладе в МВД отмечал оппозиционность ее руководителя, которому ставилось также в вину привлечение к работе политических ссыльных. В результате, избранный на второй срок гласными губернского собрания М.М. Синцов, не был утвержден министром внутренних дел.

С самого начала своей деятельности уральские земства и городские самоуправления взяли курс на развитие таких важных компонентов гражданского состояния как образование, социальные условия жизни, экономическое просвещение. Как отмечал в своих биографических записках выдающийся деятель уральского самоуправления, председатель Вятского губернского земского правления А.П. Батуев: «…если простой народ так нехорош в разных отношениях, то надо стараться всячески изменить в нем эти нехорошие черты воспитанием и возвышением его нравственного достоинства, тогда он будет добросовестен, и благодарен, и умен». Емалетдинова Г.Э. Становление буржуазного городского самоуправления на Южном Урале. 60-90-е годы 19 века: Учебное пособие / Рос. АН, Уфимский науч. центр. Ин-т истории, языка и литературы. Уфа: Восточный университет, 2000. С. 117.

Особенно значительно было влияние большого отряда земских учителей и преподавателей городских учебных заведений. В силу своей близости к народным массам, знания условий их жизни, потребностей, учительство становилось не только источником знаний для деревни, но и выступало инициатором изменения представлений сознания крестьян о возможностях и предназначении человеческой личности. Революционные события

1905-1907 гг. на Урале в полной мере подтвердили гражданскую позицию и активность крестьянства.

«Городское самоуправление вносило определяющий вклад в развитие системы гимназического, среднего специального и технического образования. Это способствовало не только увеличению количества людей со средним образованием, но тем самым усиливало гражданский потенциал общества, создавало объективные условия для насыщения системы образования, просвещения, культурных учреждений в деревне необходимыми специалистами. Именно они, в свою очередь, становятся центром притяжения живых сил и источником новой гражданской инициативы и активности». Аполлов Н.Г. Особенности возникновения и развития городов Оренбургского края в ХIX в. // Города феодальной России: Сб. статей памяти Н.В. Устюгова. М., 1966. С. 211.

Во второй половине XIX - начале XX века Южный Урал имел своеобразный сословно-классовый, национальный и конфессиональный состав населения, что обусловило отличия системы управления в Оренбургской и Уфимской губерниях от других губерний Российской империи. Реформы местного управления проводились здесь с опозданием, осложнялись административно - территориальными преобразованиями (разделение Оренбургской губернии в 1865 г. на две губернии: Оренбургскую и Уфимскую, ликвидация института генерал-губернаторства в 1881 г.).

Ведущим фактором эволюции российской государственности впореформенный период были объективные социально-экономические процессы. На Южном Урале процесс модернизации протекал медленнее, чем в центральных губерниях, что было связано со специфическими местными условиями. К числу таких факторов можно отнести обширность территории, активную колонизацию края в пореформенный период, преобладание сельского хозяйства и мелкой промышленности в структуре экономики, низкую плотность населения, небольшую численность городских жителей, национальное и конфессиональное многообразие. Это оказало существенное влияние не только на процесс становления новых институтов самоуправления, но и на их функционирование и характер взаимоотношений между субъектами управления.

До начала реализации реформ Александра II система административного управления на Южном Урале опиралась на целый ряд исторически сложившихся форм самоорганизации общества. Около 90% населения региона составляли сельские жители. Они представляли различные социальные группы - удельных, государственных, помещичьих, горнозаводских крестьян, казаков, башкир - каждая из которых имела свое управление, основанное на традиционных нормах. С этой точки зрения, сельское население не представляло единого целого. Обособленное положение сохраняли башкиры и казаки. Башкиры, составлявшие в 1865 г. 47,6% населения региона, были уравнены в правах с другими категориями сельского населения, но медленно интегрировались в общую систему: даже в 1897 г. на долю представителей этой этносоциальной группы приходилось лишь 6,1% численного состава общественных и сословныхинститутов. Казачество, составлявшее 22,8% населения Оренбургской губернии, было исключено из общего гражданского управления.

Особенностью сословной структуры населения южноуральского региона являлась незначительная численность дворянства, доля которого в составе населения постепенно сокращалась (0,67% - в 1865 г., 0,41% - в 1897 г.). Причем если в городах дворяне составляли 8,7% населения, то в уездах - 0,27%. Поэтому на Южном Урале правительство не могло иметь в их лице прочной опоры в местном самоуправлении, прежде всего в земствах. Таким образом, социальный фактор оказал решающее влияние на процесс становления институтов самоуправления в регионе во второй половине XIX века.

Реформы начались в условиях, когда три главных сословия - дворянство, горожане и крестьяне - находились в разных социальных, правовых и культурных условиях. Сельское население, составлявшее большинство, существовало в условиях общности традиционного типа. Горожане в значительной степени сохраняли корпоративные отношения. Дворянство и немногочисленная разночинная интеллигенция практически не знали общинной организации, были знакомы с европейскими либеральными концепциями и лучше других были подготовлены к переменам.

Эти обстоятельства в сочетании с преимуществами, предоставленными законом землевладельцам и предпринимателям, привели к тому, что доминирующие позиции в органах самоуправления на Южном Урале заняликупцы и дворяне, прежде всего в исполнительных структурах - городских иземских управах, в то время как в уездных земских собраниях они не имели большинства. Большая часть населения по разным причинам была отстранена от участия в деятельности органов самоуправления. Сословно-классовые противоречия и низкая платежеспособность жителей региона осложняли процесс их становления, часто приводили к конфликтам, как между субъектами управления, так и между властными институтами и населением.

С приходом Временного правительства, оно в противодействии Советам делает ставку на местные органы самоуправления, превращая их в органы государственной власти. Таким образом, они теряли свой гражданский статус, становились заложниками перипетий политической борьбы. Тем более что в глазах крестьянства уездные земские учреждения, выступая по важнейшему для них вопросу - аграрному с позиций Временного правительства, стали ассоциироваться с прежней царской властью, теряя авторитет и поддержку в массах, приобретенных в предшествующий период истории. Представители провинциальной буржуазии, как и в столичных центрах, так и не смогли преодолеть своекорыстный характер деятельности, политическую аморфность и организационную слабость.

Таким образом, реализация реформ на Южном Урале длилась полстолетия, но так и осталась незавершенной. Выборные органы крестьянского самоуправления появились в 1861 г., городские органы самоуправления были созданы в 1874 гг., одновременно с другими губерниями России. Земства же были введены позднее, чем в других регионах империи.

1.2 Развитие местного самоуправления в советский период (с 1917 г. по 1991 г.).

Революционные события 1917 г. в России положили начало принципиально новому, беспрецедентному по своим последствиям этапу организации власти на местах. На руинах разрушенной российской государственной машины была организована власть Советов, что означало создание и государственное оформление диктатуры пролетариата.

Советская модель устройства местного управления, противопоставленная «буржуазному» местному самоуправлению, стала порождением общества тоталитарного типа, превратилась в важный инструмент суперцентрализованной системы управления страной. К 1918 г. почти все органы земского и городского самоуправления заменялись советским самоуправлением. Для выполнения возложенных на органы советской власти задач по ведению хозяйственной деятельности на местах при Советах были образованы соответствующие отделы. Таким образом, аппарат местного самоуправления, создававшийся в течение полувека, был разрушен большевиками менее чем за год.

Период с 1921 г. по 1927 г. стал периодом поиска путей создания рациональной системы, в которой достижения социалистической экономики сочетались бы с элементами рыночного хозяйствования, а централизованная власть с самоуправлением. В этот период была восстановлена налоговая система и платежи за услуги (в первую очередь, квартирной платы). Заложенные механизмы самостоятельности Советов позволили им приступить к активной деятельности по восстановлению хозяйства на местах. С 1923 г. по 1927 г. города были восстановлены до уровня 1913 г. В этот период складывается уникальная система советского местного самоуправления, ставшая результатом компромисса между первоначальным курсом большевиков на сверхцентрализованное госуправление и новой экономической политикой периода 1923 - 1927 гг. Новые реалии, вызванные к жизни условиями НЭПа, все больше расходились с коммунистическими постулатами и курсом политической элиты большевиков на централизованное управление государством. С конца 20-х, начала 30-х годов руководство страны начинает свертывание Новой Экономической Политики и сложившейся соответствующей системы местного самоуправления. Роль Советов на местах, концентрация всех полномочий и ресурсов в их руках, а так же жесткое партийное руководство Советами стали постулироваться и абсолютизироваться. Период 40-х и первая половина 50-х годов стали «глухим» временем для местного самоуправления.

В 60-80 г. XX в. в СССР было принято немало постановлений, посвященных проблемам совершенствования местного самоуправления. Это постановления ЦК КПСС «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами» (1957 г.), «О работе местных Советов депутатов трудящихся Полтавской области» (1965 г.), «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» (1967 г.),

«О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся» (1971 г.), постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР «О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве» (1981 г.) и др.

Но, как отмечают историки, «эти нововведения желаемого результата не дали: свою роль сыграла командно-административная система». Местное самоуправление: энциклопедия. / Под общ. ред. В.Б. Зотова. Ростов-на-Дону, 2010. С. 124. Дело в том, что устанавливая в очередном акте новые права Советов, центр «забывал» обеспечить их материальными, организационными и структурными механизмами, и эти нововведения обрекались на декларативность.

Система местного самоуправления в СССР, в том числе и в Российской Федерации в 80-е гг. XX в. Характеризовалась следующим образом.

По Конституции СССР 1997 г. местные Советы должны были руководить на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждать планы экономического и социального развития и местный бюджет; осуществлять руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивать соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; содействовать укреплению обороноспособности страны.

В пределах своих полномочий местные Советы должны были обеспечивать комплексное экономическое и социальное развитие на их территории; осуществлять контроль за соблюдением законодательства расположенными на этой территории предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения; координировать и контролировать их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового иного обслуживания населения.

К исключительной компетенцией местных Советов относится:

- избрание и изменение составов исполнительных комитетов;

- образование, избрание и изменение составов постоянных комиссий Совета, заслушивание отчетов о работе исполкомов и постоянных комиссий.

Внимание к проблемам самоуправления в нашей стране возросло во второй половине 80-х г., когда была признана необходимость перехода от административных к преимущественно экономическим методам управления. Постепенно стал утверждаться взгляд, что местное самоуправление - это самостоятельный уровень осуществления народом конституционно принадлежащей ему власти, что демократическое устройство общества возможно лишь при отделении местного самоуправления от государственной власти.

Первым практическим шагом на этом пути стало принятие 9 апреля

1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР».

Согласно Закону система местного самоуправления включала в себя местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения (советы и комитеты микрорайонов, домовые, уличные, квартальные, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Первичным территориальным уровнем местного само управления признавался сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон предоставил союзным и автономным республикам право самостоятельно определять и другие уровни (исходя из местных особенностей).

Таким образом, в рассматриваемый период местные Советы и их исполнительные комитеты являлись органами государственной власти и управления.

Подытожить краткий анализ советского периода местного управления можно следующим. Советское законодательство закрепляло принцип демократического централизма, одним из организационно-правовых выражений которого являлось двойное подчинение исполнительных органов местных Советов: исполнительных комитетов, отделов и управлений. В период существования советской власти вопрос о местном самоуправлении не был актуален, поскольку вся организация власти была связана с необходимостью жесткого централизованного управления всеми экономическими и социальными процессами в стране.

1.3 Развитие местного самоуправления на территории Челябинской области в постсоветский новейший период (с 1991 г. по 2011 г.).

С конца 1980-х гг. государственный механизм перестраивался.

В принципе, муниципальные реформы начались уже в 1990-1991 гг. Местным советам был присвоен статус местного самоуправления и дана определенная автономия. На практике они продолжали исполнять компетенцию прежней власти, а также решали стихийно возникавшие повседневные задачи, по существу, во многом самостоятельно определяя свои полномочия.

«Переломное значение для развития местного самоуправления в постсоветской России имело принятие Конституции 1993 года. Гарантируя автономность местного самоуправления, она оставляла простор для творчества в построении российской модели местного самоуправления». Невинский В.В. Местное самоуправление: проблемы и перспективы правового регулирования. // Российская юстиция. 2010. № 11. С. 34.

После принятия Конституции Президентом России в целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления, обеспечения его государственной поддержки был издан Указ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации». Указ устанавливал, что органы местного самоуправления Самостоятельно утверждают перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность; разграничивал полномочия представительного органа местного самоуправления и местной администрации; устанавливал, что решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке и др.

С 1994 г. после серии указов Президента и принятия Конституции в России проводилась первая реформа системы местного самоуправления. Она предполагала отказ от системы исполнительной вертикали, оформившейся после конституционного кризиса октября 1993 г. Эксперты считают, что, фактически, речь шла о «реализации так называемой общественной модели, основанной на принципе самостоятельного решения местными сообществами вопросов местного значения. Предполагалось, что государственные полномочия на субрегиональном уровне будут делегироваться органам местного самоуправления». Указанные важные шаги федеральной власти, несмотря на свою большую значимость, на практике не дали ожидаемых результатов: местное самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в материальном, ни в организационном, ни в правовом отношениях.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержал, по принципу всех рамочных законов 1990-х гг., детального регулирования местного самоуправления, оставляя эту сферу субъектам Федерации (исходя из того, что вопрос находится в совместной компетенции Федерации и регионов). Он не устанавливал жестких ограничений по видам муниципальных образований, уровням, на которых реализуется самоуправление (район, поселение, город могли быть, а могли и не быть муниципальными образованиями); не разграничивал единообразно компетенцию муниципалитетов. В результате в регионах были выстроены различные модели организации местной власти. В то же время, закон не был принят исключительно в интересах регионов. Закон был разработан при непосредственном участии муниципальных ассоциаций и активистов муниципального движения. В частности, закон фиксировал выборность местной власти, устанавливал гарантии местного самоуправления, требовал муниципальной автономии, а также учета мнения населения при территориальных изменениях в муниципалитетах.

С принятием этого закона весьма активно стало формироваться федеральное и региональное законодательство. Тем не менее, практика применения данного Федерального закона выявила целый ряд проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления в Российской Федерации. Это вызвало насущную необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне.

Реформы 1990-х гг. позволили решить ряд важных задач, связанных с созданием работающих структур местной власти: к середине 1990-х муниципалитеты обладали достаточной собственностью и доходами для того, чтобы решать задачи самообеспечения и развития; с другой стороны, к началу 2000-х гг. были осуществлены конституционное признание, закрепление принципа автономности муниципальной власти в пределах общего контекста власти публичной. В то же время, достаточно широкая свобода усмотрения субъектов РФ в вопросах регулирования местной сферы и недостаточность федеральных государственных гарантий местного самоуправления позволили регионам в конце 1990-х гг. существенно ограничить или даже ликвидировать муниципальную власть. Ко второй половине 1990-х гг. в регионах сформировались новые элиты, стремившиеся к обладанию властью и собственностью. Их экспансия на уровень муниципалитетов стала приводить к конфронтациям. Наметился процесс подавления муниципальной автономии, лишения органов местного самоуправления материальной и финансовой базы, вошла в практику ликвидация муниципалитетов и замена их территориальными структурами областных администраций.

«Результатом этих процессов стал кризис местного самоуправления: доходные источники муниципалитетов разошлись с их расходными статьями примерно в два раза; местная власть оказалась неспособна не только решать задачи развития, но и осуществлять свои собственные полномочия; муниципалитеты встроились в локальную вертикаль региона, занимая в ней подчиненное положение». Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007. С. 115.

К началу 2000-х гг. в отдельных субъектах Федерации отношения между региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления существенно различались. Если в 1990-х гг. решающая роль в этих отношениях принадлежала центральной власти, то в начале нового века все большую роль стали играть объективные факторы, определяющие специфику региона. Роль центра все больше стала проявляться не непосредственно в отношении к местному самоуправлению как к институту публичной власти, а через региональную политику.

В конце 1990-х-начале 2000-х гг. в регионах сложились два полярных мнения о перспективах местного самоуправления. Первое мнение исходило, как правило, от руководства субъектов Федерации, которые предлагали сужение сферы местного самоуправления и расширение сферы влияния государственной власти вплоть до передачи ей всей социальной сферы, разумеется, с соответствующим финансированием. Другое мнение инициировалось муниципальными органами, располагающими положительным результатом своей деятельности, которые рассчитывали на урегулирование объемов полномочий, ресурсов, совершенствование законодательства и т.д.

В Челябинской области формирование системы местного самоуправления проходило в условиях острой политической борьбы. В ее основе было продолжительное противостояние между назначенным Б. Ельциным губернатором В. Соловьевым и лидером общественно-политического движения левых сил «За возрождение Урала» (ЗВУ) П. Суминым. По итогам выборов 2000 года это движение получило весомое представительство в Челябинской областной Думе, которая и стала реальной оппозицией В. Соловьеву, действующему тогда главе администрации области. В этой ситуации мэр г. Челябинска В. Тарасов стремился придерживаться нейтральной позиции, что не устраивало обе противоборствующие стороны.

На первых выборах губернатора Челябинской области в декабре 2002 года победу одержал П. Сумин, а представители ЗВУ получили большинство мест в областном Законодательном Собрании. Тем самым длительное противоборство за ключевые посты в областных органах государственной власти внутри местной политической элиты было завершено полной победой одной из сторон. Однако это не относилось к местному самоуправлению. К этому времени, с учетом подобного варианта развития политической ситуации, в значительной части административно-территориальных единиц под патронажем бывшей областной администрации были подготовлены уставы муниципальных образований. Устав г. Челябинска даже успели провести в 2001 году через референдум, что давало главе администрации города надежный аргумент для того, чтобы парировать любые попытки органов государственной власти добиться пересмотра положений этого документа.

По Уставу г. Челябинск является единым муниципальным образованием, а в городских районах функционируют отделения администрации города (ст.25). Формально это нарушает нормы федерального законодательства и Закона Челябинской области «О местном самоуправлении в Челябинской области», дающих право населению создавать муниципальные образования и в границах городских районов, ибо мнение населения по этому вопросу не выяснялось.

При В. Соловьеве этот вопрос не поднимался, так как главы городских и районных администраций назначались и смещались им единолично, а создание системы органов местного самоуправления блокировалось.

Новый губернатор П. Сумин и руководители Законодательного Собрания выработали свой вариант реформирования системы местного самоуправления в г. Челябинске. Губернатор области 7 апреля 2003 года подписал Закон «О назначении выборов в органы местного самоуправления в Челябинской области», согласно которому г. Челябинск должен был разделиться на 1 2 автономных муниципальных образований (7 районов города, поселки Новосинеглазово, Смолино, Федоровка, Сосновка, Шершни). В них 29 июня 2003 года должны были состояться выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований.

На достижение этой цели областные власти были настроены решительно. Поэтому на данном этапе попытки представителей администрации города встретиться с губернатором области и авторами закона - депутатами А. Саломаткиным и М. Жмаевым закончились безуспешно. В этой ситуации Администрация и Дума г. Челябинска заявили о своем намерении опротестовать принятый закон. По их мнению, его реализация привела бы к ликвидации г. Челябинска как единого муниципального образования. Бывший в то время секретарем городской Думы В. Крюков так объяснил позицию городских властей: «... каждое из 12 муниципальных образований, получив отдельную строчку в областном бюджете, будет фактически уравнено в правах с малыми городами и районами области».

Он также изложил свою точку зрения на цель, которую преследует законодательная власть области, инициируя реформу местного самоуправления в г. Челябинске: «пролоббировать интересы - прежде всего денежные - «своих» территорий (муниципальных образований, находящихся в границах избирательных округов).

Думается, это лишь один из факторов, повлиявших на принятие данного закона. На наш взгляд, при его реализации областные органы государственной власти решали определенные задачи.

Во-первых, место одного ведущего во всех отношениях муниципального образования заняли бы 1 2 муниципальных образований, менее мощных в экономическом плане и в силу этого более зависимых от областных органов государственной власти.

Во-вторых, создавались реальные условия для ослабления политического веса органов муниципальной власти г. Челябинска и лично мэра, ибо городской бюджет формировался бы раздельно от бюджетов муниципальных образований, находящихся на территории города, а значит, существенно сократились бы ресурсы, которыми располагала городская администрация.

В-третьих, по ряду принятых решений просматривается стремление областных властей вообще ликвидировать местное самоуправление на уровне города и ввести государственное управление. Поэтому шаги органов законодательной и исполнительной власти области по реформированию местного самоуправления в г. Челябинске встретили противодействие городской Думы и администрации, которое оказывалось в пределах правового поля.

Развитие конфликта удалось приостановить путем достижения сторонами согласованного решения. Законодательное Собрание области 17 апреля 2003 года рассмотрело и приняло внесенный губернатором Закон «О поддержке мер администрации области и органов местного самоуправления г. Челябинска». По этому документу администрации области и органам местного самоуправления г. Челябинска в срок до декабря 1 997 года предписывалось разработать областной Закон «О статусе города Челябинска». В нем предполагалось определить не только уровни, на которых создаются органы местного самоуправления, но и органы государственной власти в городе (ст.1). До принятия закона приостанавливались административно-территориальные преобразования городов и населенных пунктов, находящихся в муниципальной связи с Челябинском (ст.2). Поскольку Уставом г. Челябинска допускалось создание муниципальных образований в границах районов города, рабочих поселках и сельсоветах, закон предписывал главе и Думе г. Челябинска до декабря 1 997 года провести специальное изучение мнения их жителей. Гражданам предлагалось определиться: быть этим населенным пунктам в качестве самоуправляющихся муниципальных образований или отказаться от этого статуса (ст.3).

Челябинская городская Дума 1 июля 2003 года приняла решение о проведении опроса населения на предмет его отношения к преобразованию районов в городе и поселков во внутригородские муниципальные образования. Опрос проводился Уральской академией государственной службы с 30 августа по 8 сентября 2003 года. Его итоги носили двойственный характер. Было опрошено 4807 жителей всех районов и поселков Челябинска. Большинство из них - 84% высказались за сохранение Челябинска как единого города (муниципального образования), идею разделения Челябинска на 12 самостоятельных независимых муниципальных образований поддержали 6%. Среди сторонников сохранения Челябинска как единого муниципального образования 55% отметили, что это нужно для того, чтобы не плодить новых чиновников, 31% отстаивали право мэра реально влиять на ход дел во всем городе.

По вопросу о главах администраций районов города 44% опрошенных высказались за то, чтобы они избирались непосредственно населением, 26% респондентов поддержали механизм их назначения мэром и только 11% предпочли, чтобы глава города делал это единолично.

Таким образом, с одной стороны, органы местного самоуправления города получили поддержку населения в вопросах сохранения г. Челябинска как единого муниципального образования, с другой - жители высказались за выборность глав районных администраций, что соответствовало одному из требований органов государственной власти области. Кроме того, обращает на себя внимание тот факт, что только 9,4% опрошенных горожан согласились с сохранением существующей схемы управления городом.

Противоречивость полученных результатов позволяет говорить о том, что значительная часть населения имеет только приблизительное представление о системе муниципальной власти и возможных вариантах ее организации. Вместе с тем, несмотря на это, опрос сыграл положительную роль, стабилизировав отношения между областными и муниципальными органами власти, привел к консервации конфликта между ними.

2. Проблемы местного самоуправления на территории Челябинской области в современный период в контексте исторического развития

2.1 Анализ современного состояния системы местного самоуправления в Челябинской области

По итогам реализации реформы местного самоуправления в течение переходного периода следует отметить устойчивую тенденцию, связанную с расширением самостоятельности поселений в решении вопросов местного значения: 20 поселений в Челябинской области самостоятельно решают уже весь объем вопросов местного значения, 117 поселений области самостоятельно осуществляют бюджетный процесс, еще 67 поселений планируют самостоятельное осуществление бюджетного процесса с 2013 года. Правительство области поддерживает стратегический курс на расширение самостоятельности поселений в решении вопросов местного значения. Возможное установление федеральным законом минимального перечня полномочий, исполняемых поселениями, будет способствовать расширению самостоятельности поселений.

Для того чтобы придать импульс развитию местного самоуправления, предоставив муниципальным образованиям необходимый для этого инструмент, правительство области предложило как вариант объединение сельских поселений. В 2009 году объединились Спасское и Бабарыкинское сельские поселения Верхнеуральского муниципального района, в результате чего количество сельских поселений в Челябинской области уменьшилось с 247 до 246. Вновь образованному Спасскому сельскому поселению губернатором области выделено 100 миллионов рублей на ремонт дорог и поддержку ЖКХ. 100 миллионов рублей заложены в областном бюджете на объединение поселений на 2012 год, работа по объединению поселений будет продолжена. Интересные предложения по объединению сельских поселений поступили из Карталинского муниципального района: глава района и главы поселений понимают необходимость объединения и будут добиваться поддержки населения Маврин Ю.К. Объединение муниципальных образований в Челябинской области. 2010. Челябинск. С. 36.. Хотел бы отметить, что объединение поселений - дело добровольное и проводится при обязательном учете мнения населения. Но тем, кто объединится, гарантирована поддержка органов государственной власти области и, что немаловажно, - финансовый «бонус». Вообще объединение муниципальных образований - общемировая тенденция, ничего нового мы в этом плане не изобретаем. В соседней Финляндии, к примеру, правительство выделило средства на объединение муниципальных образований в размере около 60 миллионов евро, объединилось 10 муниципальных образований, но финские власти планируют продолжать работу в данном направлении.