Местное самоуправление в Челябинской области исторический опыт, проблемы и пути современного развития

В настоящее время правительством Челябинской области ведется работа по внедрению системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» Указ Президента РФ от 28.04.2008 N 607 (ред. от 13.05.2010) "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 18. Ст. 2003.. Смысл этого указа президента России - установление форм ответственности органов местного самоуправления перед гражданами за результаты работы. Задача заключается не в том, чтобы кого-то наказать; считаю, что никаких отрицательных последствий для глав муниципальных образований быть не должно, наоборот, в том, чтобы поощрить динамично работающих глав муниципальных районов и городских округов. Указом предусмотрен механизм поощрительных грантов. Правительство области предусмотрело выделение грантов городским округам и муниципальным районам в целях поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления в размере 7600,0 тысячи рублей (в трехлетнем плане). Правительство области проведет в третьем квартале 2010 года социологические опросы населения муниципальных районов и городских округов по соответствующим пунктам указа Президента Российской Федерации (удовлетворенность населения услугами здравоохранения, образования и так далее). Сейчас руководителям органов исполнительной власти области, главам муниципальных образований необходимо организовать работу по реализации указа Президента Российской Федерации и распоряжения Правительства Российской Федерации № 1313. В этой работе активное участие примут органы исполнительной власти Челябинской области. Важный срок - 1 мая 2011 года, дата представления главами муниципальных районов и городских округов докладов в правительство области и размещения этих материалов на интернет-сайтах, сайтах муниципальных образований. Правительство Челябинской области также обнародует сводный доклад об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления Маврин Ю.К. Объединение муниципальных образований в Челябинской области. С. 40..

Другое ответственнейшее направление работы - организация ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов. С 1 января 2012 года в субъектах Российской Федерации должна начаться работа по формированию регистров муниципальных нормативных правовых актов. С этой целью Законодательным Собранием Челябинской области до конца года будет принят в трех чтениях закон Челябинской области о регистре муниципальных нормативных правовых актов. Устранены все правовые препятствия для принятия данного областного закона, учтены рекомендации Министерства юстиции Российской Федерации, проводится организационная работа по технологической организации ведения регистра. Задача решается очень сложная и трудоемкая: в год муниципальные образования области принимают около 100 тысяч нормативных правовых актов, предстоит проревизировать действующие муниципальные акты более чем за десять лет. Соответствующую работу необходимо организовать и в муниципальных образованиях: провести ревизию принятых муниципальных правовых актов, отобрать нормативные акты для включения в регистр. Поселения, наряду с муниципальными районами и городскими округами, будут также представлять нормативные акты для включения в регистр. К сожалению, федеральные органы, похоже, не успевают решить вопрос о наделении органов местного самоуправления муниципальных районов государственными полномочиями по сбору муниципальных правовых актов с поселений. Хочу отметить, что, перейдя к ведению данного регистра, мы на практике обеспечим реализацию принципа единства правового пространства Российской Федерации. Результаты этой работы будут публичными: граждане по запросу смогут ознакомиться с правовыми актами на сайте правительства Челябинской области.

На территории Челябинской области приняты и действуют следующие нормативно-правовые акты по вопросам местного самоуправления:

1. Закон Челябинской области от 30 сентября 2008 г. № 314-ЗО

«О межбюджетных отношениях в Челябинской области».

2. Закон Челябинской области от 28 октября 2004 г. № 308-ЗО

«О наименованиях органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Челябинской области».

3. Постановление Губернатора Челябинской области от 1 июня 2006 г.

№ 157 «Об утверждении Регламента взаимодействия органов исполнительной власти Челябинской области».

На особом контроле в правительстве области находится разграничение муниципальной собственности между муниципальными районами и поселениями. Восемь муниципальных районов (из 13) обеспечили передачу имущества в собственность вновь образованных поселений, принято 20 законов Челябинской области о разграничении имущества. Еще 4 проекта закона (по двум районам) готовятся на рассмотрение на ближайшем заседании Законодательного Собрания Челябинской области. Возможно, Государственная Дума продлит сроки разграничения муниципальной собственности. Правительство области, со своей стороны, готово вернуться к вопросу об оказании помощи муниципальным образованиям, прежде всего - поселениям, в восстановлении права собственности и регистрации бесхозного имущества.

2.2 Основные проблемы реализации реформы местного самоуправления на территории Челябинской области

Ряд проблем в организации муниципального управления в Челябинской области было выявлено в отчете Комиссии Общественной палаты Челябинской области по местному самоуправлению Отчет Комиссии Общественной палаты Челябинской области по местному самоуправлению за 2011 год..

Практически с момента начала работы Комиссии Общественной палаты РФ по местному самоуправлению и жилищной политике стали приходить сигналы о фактах давления на глав муниципальных образований Челябинской области. Основной объем информации связан с фактами давления со стороны органов власти различных уровней, а также правоохранительных структур.

Важнейшей причиной этого является вступление в действие с 1 января 2009 года муниципальной реформы: основные «игроки» стремятся установить контроль над распределением средств бюджетов органов местного самоуправления. Кроме того, для лоббистских групп остаются весьма привлекательными полномочия МСУ в сфере ЖКХ, регулирования строительного рынка и т.п.

Очевидно, что растущее давление на МСУ порождает целый ряд рисков. В их числе:

- Подрывается доверие граждан к муниципальным органам власти;

- Происходят попытки ревизии статуса местного самоуправления Челябинской области как самостоятельного и автономного уровня власти;

- Усиливается тенденция к размыванию полномочий органов МСУ, передаче их функций на более высокий уровень;

- В условиях, когда политическое руководство РФ остро ставит проблему кадрового кризиса, целенаправленно снижается привлекательность работы в органах МСУ для квалифицированных, самостоятельных и инициативных соискателей;

- Дискредитируется идея борьбы с коррупцией, которую используют для решения административно-политических задач;

- Публикации средств массовой информации о фактах давления на МСУ не получают должного резонанса и реакции со стороны государственной власти Отчет Комиссии Общественной палаты Челябинской области по местному самоуправлению за 2011 год..

В сложившейся ситуации считаю, что Комиссии Общественной палаты Челябинской области по местному самоуправлению необходимо осуществлять мониторинг фактов давления на глав муниципальных образований.

Указанная работа доложена состоять из трех частей.

1. Сбор и распространение информации об инструментах административного воздействия на органы МСУ.

2. Сбор и распространение информации о конкретных фактах давления на МСУ Челябинской области, проведение общественной экспертизы этих фактов.

3. Вынесение предложений и рекомендаций по конкретным шагам, призванным пресечь давления на МСУ.

Продолжением работы над мониторингом могло бы стать создание общественной комиссии с участием представителей организаций гражданского общества, экспертных структур, юристов, муниципальных сообществ. Взаимодействуя с средствами массовой информации и органами государственной власти, комиссия могла бы привлекать внимание к наиболее спорным и резонансным случаям, оказывать правовую и иную помощь МСУ, добиваться пересмотра спорных, на ее взгляд, решений.

Негативные проявления состояния местного самоуправления в Челябинской области представлены в таблице 1.

Таблица 1

Негативные проявления состояния местного самоуправления в Челябинской области

Таким образом, нами проанализирована организация муниципального управления в Челябинской области. В условиях проведения крупномасштабной муниципальной реформы роль организация муниципального управления может резко возрасти, что должно способствовать более эффективному отстаиванию интересов муниципалитетов. Вместе с тем необходимо учитывать и применять позитивный опыт муниципальных образований других регионов.

2.3 Анализ распределения компетенции и полномочий между органами местного самоуправления различного уровня на территории Челябинской области

Одним из основополагающих принципов местного самоуправления является наличие собственной компетенции, т.е. круга вопросов и объема властных правомочий по их решению, которые закреплены определенными правовыми актами. Таким образом, круг вопросов, решаемых органами местного самоуправления Челябинской области, и в рамках которых разрабатываются и реализуются планово-программные мероприятия, определяется, в первую очередь, законом, а также может устанавливаться и иными актами, если это законом допускается.

Точное определение компетенции местного самоуправления является исключительно важным, так как регулирование общественных отношений, осуществляемое муниципальными правовыми актами, финансирование расходов из местного бюджета возможны только в пределах компетенции местного самоуправления.

С введением ограничений на перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, и сокращением доходной базы местных бюджетов возможность принятия органами местного самоуправления Челябинской области к своему ведению дополнительных вопросов весьма проблематична, хотя реальная потребность в этом в большинстве МО может присутствовать. Чтобы далее не возвращаться к рассмотрению этой особенной части компетенции местного самоуправления, необходимо отметить следующее: прежде чем принимать решение о рассмотрении поселением того или иного вопроса, не указанного как вопрос местного значения поселения в ст. 14 Закона № 131-ФЗ и не отнесенного к переданным органам местного самоуправления государственным полномочиям, требуется не только оценить наличие финансовых и материальных ресурсов для его осуществления. Необходимо также проанализировать весь массив как федеральных законов, так и законов Челябинской области, а также устав и иные муниципальные правовые акты района, чтобы исключить отнесение данного вопроса к компетенции иных уровней публичной власти. Только в этом случае органы местного самоуправления вправе принять вопрос к своему ведению. Поскольку целый ряд социально-экономических проблем требует комплексного решения, может оказаться, что реализация соответствующей целевой программы невозможна без координации усилий различных уровней публичной власти, в том числе муниципальной (как на уровне района, так и поселения) и региональной.

Надо отметить, что в некоторых случаях вопросы местного значения поселений и муниципальных районов отличаются территорией, на которой они решаются, или субъектами, для которых органы местного самоуправления решают те или иные вопросы. Например, органы местного самоуправления поселений организуют электро- и газоснабжение населения, а органы местного самоуправления муниципального района - снабжение поселений, т.е. муниципальных образований. Содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования в границах населенных пунктов поселения - вопрос местного значения поселения, а между населенными пунктами - вопрос местного значения муниципального района. Это означает, что, к примеру, за разработку и реализацию программ по ремонту дороги за чертой населенных пунктов (наиболее затратные вопросы) несут ответственность органы местного самоуправления муниципального района, а не поселения.

Необходимо отметить, что новая классификация сфер компетенции муниципальных образований не полностью согласована с их полномочиями в финансовой сфере (ст. 86 Бюджетного кодекса РФ), поскольку четко не определено, к какой категории полномочий относятся права органов местного самоуправления решать вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения, что может существенно сократить финансовую базу для реализации местных программ.

Что касается изменения вопросов местного значения, то законодатель возобновил тенденцию к исключению из компетенции органов местного самоуправления социальных вопросов. Из перечня вопросов местного значения поселений исключены такие, как оказание содействия в установлении опеки и попечительства, а также расчет субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и организация предоставления субсидий гражданам, имеющим право на их получение. Последний вопрос был включен в перечень вопросов местного значения только год назад. Подобная непоследовательность законодателя, безусловно, осложняет организацию работы органов местного самоуправления. Что касается муниципальных районов, то из их компетенции исключен вопрос опеки и попечительства. Соответственно вся совокупность данных вопросов исключена и из сферы деятельности городских округов - они вошли в компетенцию субъектов Федерации. При этом участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству включено в перечень вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, решать которые имеют право органы местного самоуправления муниципальных образований всех типов.

Подобные изменения вряд ли можно отнести к позитивным. Вызывает сомнение, что отдаление социальных вопросов, особенно столь деликатных и требующих детального знания ситуации (в том числе и в конкретных семьях), как опека и попечительство, от наиболее близкой к населению власти приведет к повышению качества данных услуг. Что касается расчета и организации предоставления субсидий, то здесь также очень важен учет местной специфики и возможность использовать средства местного бюджета на решение данной задачи, что исключается в условиях нового разграничения полномочий.

К вопросам местного значения поселений и городских округов добавлено создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка, к вопросам местного значения всех типов муниципальных образований - не только комплектование, но и обеспечение сохранности библиотечных фондов.

Принятые в 2005 г. поправки в Закон № 131-ФЗ позволили Челябинской области самостоятельно определять объем исполняемых полномочий и доходные источники применительно к вновь созданным поселениям.

Представляет интерес также вопрос о соотношении компетенции органов местного самоуправления вновь созданных и ранее существовавших поселений. Следующая ситуация сложилась в Челябинской области, где уже до начала реформы была формально реализована двухуровневая модель территориальной организации. Для ограничения компетенции не только вновь созданных, но и ранее существовавших поселений используется механизм соглашений о передаче полномочий. Одновременно прослеживается стремление свести полномочия органов местного самоуправления поселений к тому уровню, который сложился в дореформенный период.

Очевидно, что основным инструментом ограничения компетенции органов местного самоуправления в Челябинской области, являются соглашения о передаче полномочий. Поскольку данный инструмент напрямую затрагивает систему организации территориального планирования, влияя на субъектный состав участников разработки и реализации планово-программных документов.

Можно выделить следующие проблемы, возникающие на практике. Все поселения района заключают соглашения в едином формате, в условиях жесткого административного давления. Решение вопроса о передаче полномочий осуществляется представительными органами поселений «с голоса», никакие письменные материалы не раздаются. Голосование происходит списком, а не по каждому отдельному полномочию. Администрация района не представляет отчета о том, каким образом исполнялись переданные полномочия в предшествующий период, какие средства были на это затрачены. Разграничение объектов собственности никоим образом не коррелирует с разграничением полномочий: например, полномочия по коммунальному обслуживанию передаются органам местного самоуправления муниципального района, при этом в муниципальную собственность принимаются котельные.

Хотя массовая передача полномочий происходит от органов местного самоуправления поселений муниципальным районам, есть отдельные примеры и обратного процесса - передачи полномочий от муниципальных районов поселениям. Наиболее часто поселениям передается организация дошкольного образования (что вполне объяснимо, поскольку услуга носит локальный характер), иногда добавляются также такие вопросы, как организация дополнительного образования, текущее содержание общеобразовательных учреждений, текущее содержание учреждений здравоохранения, в первую очередь фельдшерско-акушерских пунктов (ФАП). Однако этот процесс получил наибольшее развитие применительно к ранее существовавшим поселениям и отражает отмеченную выше тенденцию к приведению компетенции органов местного самоуправления этих поселений к дореформенной: если ранее данные вопросы решались на поселенческом уровне, то теперь они передаются на этот же уровень по соглашениям.

3. Предложения по совершенствованию деятельности органов местного самоуправления на территории Челябинской области

3.1 Предложения по совершенствованию деятельности органов местного самоуправления на территории Челябинской области в сфере нормативного регулирования

Исследование особенностей и проблем правового регулирования местного самоуправления Российской Федерации и конкретно в Челябинской области позволило сформулировать ряд выводов, предложений и практических рекомендаций, направленных на поиск механизмов его совершенствования, которые представляются новыми или содержат элементы новизны.

Конституция Российской Федерации положила начало формирования института местного самоуправления, отнеся его к основам конституционногостроя России. Однако достижение однозначного понимания сути явления, стоящего за термином «местное самоуправление», и целей его развития является ключевой проблемой организации власти на местном уровне.

Несмотря на более чем десятилетнюю историю существования института местного самоуправления в Челябинской области и установленный Конституцией Российской Федерации статус местного самоуправления как самостоятельной формы народовластия, до сих пор среди теоретиков и практиков муниципального строительства продолжается дискуссия по вопросу о сущности, роли и месте местного самоуправления в системе общественных отношений. Точность терминологии, которой оперирует право, является необходимым условием не только эффективности действия норм, но и фактором совершенствования законодательства.

Теоретические основы местного самоуправления, заложенные в XIX веке, указывали на различия его происхождения и соотношения с государственным управлением. Причем от того, какое начало усматривалось в социально-правовых теориях, общественное или государственное, зависело не только методологическое толкование, но и функциональная нагрузка в системе управления обществом и государством, а также и правовое регулирование.

Степень конституционно-правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации и демократических государствах различна. Конституции зарубежных стран посвящают местному самоуправлению либо главы, либо отдельные статьи, которые затем детализируются и развиваются текущим законодательством. Из 137 статей Конституции Российской Федерации 20 статей содержат нормы, упоминающие и регулирующие организацию и деятельность местного самоуправления, включая специальную главу восьмую «Местное самоуправление». При этом значительное число норм закреплено в первой главе, определяющей основы конституционного строя России.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сыграл позитивную роль в совершенствовании правового регулирования местного самоуправления. Вместе с тем практика правоприменения обнажила нечеткость ряда норм, противоречивость некоторых положений, уточнения и дополнения которых не исчерпали объективной потребности дальнейшего совершенствования, что послужило основанием для принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

С принятием указанного Федерального закона обозначился еще один этап в развитии правовых основ местного самоуправления, характеризующий инициативу Президента Российской Федерации, с одной стороны - приблизить органы местного самоуправления к населению, с другой - укрепить их ответственность перед государством и населением.

В Федеральном законе более детально регулируются вопросы организации местного самоуправления на всей территории России. В нем установлен исчерпывающий перечень видов муниципальных образований, содержатся требования к определению их границ. Если ранее территориальная организация местного самоуправления регулировалась законодательством субъектов Российской Федерации, то в рамках принятых норм на них возлагается определение границ конкретных муниципальных образований уже в унифицированной схеме, в основе которой лежит создание пяти видов муниципальных образований, что позволяет обеспечить решение вопросов местного значения, исходя из наличия необходимых для этого ресурсов, кадрового и организационного потенциала. В предложенную схему легко укладываются определение четких принципов и процедур разграниченияполномочий и сфер ответственности между уровнями публичной власти, создание действенных контрольных инструментов со стороны государства и институтов гражданского общества, достижение максимальной эффективности решения социально-экономических вопросов.

Существенным изменениям также подверглись организационно-правовые основы местного самоуправления. Федеральный закон более детально определил организационно-правовые механизмы формирования органов местного самоуправления.

В Федеральном законе большее внимание уделяется межбюджетному регулированию, процессам выравнивания применительно к различным типам муниципальных образований. Однако нормы, регулирующие финансовую деятельность органов местного самоуправления, нуждаются в подкреплении соответствующими нормами Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации, определяющими доходную базу местных бюджетов.

Законы, содержащие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации, Европейской хартии местного самоуправления и названному Федеральному закону.

Установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено пунктом «н» статьи 72 к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нашли развитие в федеральных законах и в законах Челябинской области, которые можно разделить на две группы: специальные и содержащие отдельные нормы, регулирующие какие-либо отношения в системе местного самоуправления.

Во исполнение федеральных законов и законов Челябинской области принимаются нормативные правовые акты о местном самоуправлении, которые также подразделяются на специальные и содержащие отдельные нормы о местном самоуправлении.

В системе местного самоуправления принимаются нормативные правовые акты, которые именуются муниципальными правовыми актами и в совокупности с вышеперечисленными нормативными правовыми актами образуют правовые основы местного самоуправления. Как показывает правоприменительная практика, они нуждаются в совершенствовании в части разграничения полномочий, организации деятельности органов местного самоуправления, реализации некоторых переходных положений названного Федерального закона.

Необходимо более четко определить в законодательстве Российской Федерации и Челябинской области такое понятие, как «структура органов местного самоуправления», под которой в Федеральном законе понимается вся совокупность органов. Такая трактовка уязвима, поскольку структурой, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, принято считать внутреннюю организацию отдельного органа, а их совокупность - системой. Такой подход целесообразно распространить и на организационно-правовые механизмы местного самоуправления.

К числу проблем, затрудняющих осуществление правового регулирования местного самоуправления, относится применение в правовых актах различных понятий в отношении категории «полномочия органов местного самоуправления». В Федеральном законе дано определение полномочий органов местного самоуправления. Однако в нем присутствует размытость в определении вопросов местного значения, что не исключает возложения на органы местного самоуправления функций, несвойственных им.

До сих пор отсутствует единый подход к определению понятия «компетенция органов и должностных лиц местного самоуправления», в связи с чем не представляется возможным адекватно отразить в нормативно-правовых актах полномочия субъектов компетенции. Вместе с тем, без должного качества нормативно-правового регулирования вопросов компетенции невозможно обеспечить их эффективную реализацию. В этой связи предлагается дополнить перечень включенных в статью 2 указанного Федерального закона основных терминов и понятий понятием «компетенция органов и должностных лиц местного самоуправления», а также систематизировать нормы действующего законодательства о компетенции местного самоуправления, закрепив их в едином акте, либо кодексе. Это позволит не только устранить правовые пробелы, имеющиеся в этой сфере, но и избежать противоречий между нормами различных актов о компетенции, а также существенно облегчить работу по внесению в них изменений и дополнений в случае возникновения таковой необходимости.

Остается нерешенной проблема внутренних противоречий нормативных положений, регулирующих механизм реализации полномочий органов местного самоуправления, и как следствие - несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления материально-финансовым ресурсам. Основополагающим критерием объема полномочий органов местного самоуправления должна стать максимальная эффективность решения на уровне муниципального образования определенного круга общественно значимых вопросов с учетом мобилизации местных ресурсов - природных, географических, демографических.

Нуждается в скорейшем решении проблема разграничения государственной собственности на землю, затрудняющая эффективное использование земельных участков в хозяйственном обороте. В этой связи предлагается продолжить работу по завершению процесса разграничения государственной собственности на землю, дальнейшему совершенствованию методики кадастровой оценки земельных участков, введению периодического пересмотра оценки их стоимости.

Остается нерешенной проблема погашения задолженностей муниципальных образований в сфере жилищно-коммунального хозяйства. В местных бюджетах отсутствуют необходимые средства для финансирования расходов на проведение капитального ремонта муниципального жилого фонда. Это осложняет жилищно-коммунальную реформу и модернизацию предприятий коммунального хозяйства. Ускорению решения вопроса финансового оздоровления организаций жилищно-коммунального комплекса Челябинской области должно способствовать создание правовых условий, а именно принятие проекта закона Челябинской области «О финансовом оздоровлении организаций жилищно-коммунального комплекса Челябинской области», который определяет принципы и условия проведения реструктуризации долгов предприятий жилищно-коммунального комплекса, в том числе по налогам и сборам, а также долгов бюджетных организаций предприятиям жилищно-коммунального хозяйства.

Несовершенство процедур выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований также нуждается в доработке, поскольку без должного финансово-правового обеспечения качественное решение вопросов местного значения весьма затруднительно.

Для решения обозначенных проблем предлагается разработать и принять ряд проектов федеральных законов:

- об особенностях возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядке учета муниципального имущества;

- о расширении перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности в целях приведения его в соответствие с перечнем вопросов местного значения муниципальных образований;

- о порядке и условиях переоценки результатов государственной кадастровой оценки земельных участков для целей их налогообложения;

- о внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации в части введения местного налога на недвижимость.

В целях улучшения финансовой обеспеченности муниципальных образований следует рассмотреть возможность внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации, предусматривающих:

- увеличение с 30 до 40 процентов доли налога на доходы физических лиц,закрепленной на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований;

- отнесение транспортного налога к местным налогам и зачисление поступлений от данного налога в бюджеты муниципальных районов и городских округов по нормативу 100 процентов;

- компенсацию из федерального бюджета выпадающих доходов региональных и местных бюджетов в связи с установлением в Налоговом кодексе Российской Федерации льгот по уплате региональных и местных налогов;

- сокращение перечня налогоплательщиков из числа юридических лиц, которые освобождаются в Налоговом кодексе Российской Федерации от уплатыземельного налога в отношении используемых ими земельных участков;

- освобождение от уплаты государственной пошлины за государственную регистрацию имущества и совершение иных юридически значимых действий в связи с передачей данного имущества в муниципальную или государственную собственность при реализации положений Федерального закона;

- установление нормативов отчислений от единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения организациями и индивидуальными предпринимателями в бюджеты муниципальных районов и бюджеты поселений (по 45 процентов).

Проблема кадрового обеспечения муниципальной реформы требует скорейшего решения. Следует не только ускорить принятие и введение в действие федерального закона о муниципальной службе, но и программы профессиональной подготовки и переподготовки выборных должностных лиц, депутатов и муниципальных служащих, предусмотрев в федеральном бюджете и в бюджетах субъектов Российской Федерации требуемые на это финансовые средства.

Необходимо предусмотреть законодательные меры, обеспечивающие формирование штатов органов местного самоуправления, соразмерные объему вопросов местного значения муниципального образования с тем, чтобы предотвратить финансовые издержки на содержание муниципальных служащих в количестве, превышающем реальные потребности. Следует внести уточнения в Федеральный закон в части организации и деятельности органов местного самоуправления, определения статуса депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Таким образом, преодолению проблем, препятствующих успешному становлению местного самоуправления в Челябинской области, во многом будет способствовать дальнейшее совершенствование его правового регулирования.

3.2 Предложения по совершенствованию деятельности органов местного самоуправления на территории Челябинской области в сфере принятия управленческих решений

Для эффективной реализации механизма решения вопросов местного значения органов местного самоуправления на территории Челябинской области, с целью внедрения в процесс муниципального управления методов и механизмов управления по результатам, их увязки с механизмами принятия бюджетных решений, прежде всего в рамках программно-целевого подхода, предлагается комплекс мер организационно-управленческого характера:

- должна быть разработана организационная структура алгоритма решения вопросов местного значения на основе активизации функции муниципального контроля, состоящая из пяти последовательных стадий, соединенных между собой промежуточными этапами и образующих единый цикл управления.

Особенностью и отличием организационной структуры алгоритма должна стать реализация функции муниципального контроля на каждой стадии. Муниципальный контроль выступает в качестве элемента обратной связи данного механизма, обеспечивающего его эффективность. Определено место муниципального контроля в механизме решения вопросов местного значения, его статус, расширены его функции и полномочия.

- методика оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления на основе интегрального показателя, отражающая уровень муниципального управления. Ее основное отличие от существующих методик в том, что используемые частные показатели сбалансированы относительно главной цели и предметов ведения (вопросов местного значения) органов местного самоуправления, формируются на основе утвержденных приоритетных направлений социально-экономического развития городского округа и определяются соответствующими муниципальными целевыми программами.

Реализация предлагаемых мер позволит органам местного самоуправления Челябинской области решить основные задачи:

1. Повысить уровень здоровья населения.

2. Повысить уровень образования и культуры.

3. Повысить уровень развития институтов местного самоуправления.

4. Повысить материальный уровень населения.

5. Повысить уровень экономического развития муниципального образования. Решение вышеуказанных задач обеспечит создание необходимых и достаточных условий для развития человеческого потенциала, а мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления обеспечит системное исследование эффективности управления и принятия решений по совершенствованию муниципального управления.

Предлагаемые мероприятия разрабатывались с учетом формирования новой системы государственного управления, опирающейся на нормативно закрепленное разграничение полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, исходя из новых приоритетов в области развития муниципальных образований, определенных реформой местного самоуправления и новых целевых ориентиров государства, предполагающих достижение высоких стандартов благосостояния человека.

Заключение

На основе анализа исследования вопросов местного самоуправления можно выделить наиболее важные выводы и предложения:

1. На основе рассмотрения существующих в научной литературе понятий и теорий местного самоуправления в работе предлагается видение сущности местного самоуправления - как одна из основ конституционного строя и форма народовластия, как право граждан на осуществление местного самоуправления и самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения. Это позволяет определить местное самоуправление как относительно самостоятельный институт гражданского общества, занимающий обособленное место и выполняющий свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского общества.

2. Сегодня каждое муниципальное образование в соответствии с действующим законодательством во многом самостоятельно несет ответственность за свое нынешнее состояние, имидж и перспективы развития. Долгосрочным ориентиром в этой работе должны стать комплексные программы экономического и социального развития муниципальных образований, основной целью которых, является анализ комплексной оценки уровня социально-экономического развития муниципального образования - городских и сельских поселений, муниципальных районов, определение их возможностей в решении текущих и долгосрочных задач социального и хозяйственного развития на основе использования внутренних резервов и источников экономического роста и оценка эффективности мер по реализации социально-экономической политики, предпринимаемых федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

3. По итогам реализации реформы местного самоуправления в течение переходного периода следует отметить устойчивую тенденцию, связанную с расширением самостоятельности поселений в решении вопросов местного значения: 20 поселений в Челябинской области самостоятельно решают уже весь объем вопросов местного значения, 117 поселений области самостоятельно осуществляют бюджетный процесс, еще 67 поселений планируют самостоятельное осуществление бюджетного процесса с 2012 года. Правительство области поддерживает стратегический курс на расширение самостоятельности поселений в решении вопросов местного значения. Возможное установление федеральным законом минимального перечня полномочий, исполняемых поселениями, будет способствовать расширению самостоятельности поселений.

4. В настоящее время правительством Челябинской области ведется работа по внедрению системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Смысл этого указа президента России - установление форм ответственности органов местного самоуправления перед гражданами за результаты работы. Задача заключается не в том, чтобы кого-

На особом контроле в правительстве области находится разграничение муниципальной собственности между муниципальными районами и поселениями. Восемь муниципальных районов (из 13) обеспечили передачу имущества в собственность вновь образованных поселений, принято 20 законов Челябинской области о разграничении имущества. Еще 4 проекта закона (по двум районам) готовятся на рассмотрение на ближайшем заседании Законодательного Собрания Челябинской области. Возможно, Государственная Дума продлит сроки разграничения муниципальной собственности. Правительство области, со своей стороны, готово вернуться к вопросу об оказании помощи муниципальным образованиям, прежде всего - поселениям, в восстановлении права собственности и регистрации бесхозного имущества.

5. Ряд проблем в организации муниципального управления в Челябинской области было выявлено в отчете Комиссии Общественной палаты Челябинской области по местному самоуправлению.

Практически с момента начала работы Комиссии Общественной палаты по местному самоуправлению стали приходить сигналы о фактах давления на глав муниципальных образований Челябинской области.

В сложившейся ситуации считаю, что Комиссии Общественной палаты Челябинской области по местному самоуправлению необходимо осуществлять мониторинг фактов давления на глав муниципальных образований.

Указанная работа доложена состоять из трех частей.

1.Сбор и распространение информации об инструментах административного воздействия на органы МСУ.

2.Сбор и распространение информации о конкретных фактах давления на МСУ Челябинской области, проведение общественной экспертизы этих фактов.

3.Вынесение предложений и рекомендаций по конкретным шагам, призванным пресечь давления на МСУ.

Библиографический список

1. Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года) // Российская газета. 1993. 25 декабря.

2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 25.07.2011) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

3. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: Указ Президента РФ от 28.04.2008 N 607 (ред. от 13.05.2010) // Собрание законодательства РФ. 2008. N 18. Ст. 2003.

2. Литература

4. Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. Серия 11. Право. М., 2006. №2. 63с.

5. Безутов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России в 3-х томах. Т.З. М., 2011. 588с.

6. Васильев В.И. Местное самоуправление. М. 2011. 362с.

7. Воронин А.Г. Пока лишь четыре законных закона. М., 2011. 330с.

8. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ / Под редакцией Ю. А. Тихомирова. М., 2007. 453с.

9. Костомаров В. Где провести межу // Муниципальная власть. 2009. № 3. С. 7-9.

10. Маврин Ю.К. Объединение муниципальных образований в Челябинской области. 2010. Челябинск. 643с.

11. Местное самоуправление: Теория и практика / Под ред. Г.Люхтерхандт при участии В.Я. Гельмана М., 2009. 833с.

12. Отчет Комиссии Общественной палаты Челябинской области по местному самоуправлению за 2010 год.

13. Писарев А. Н. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Институт международного права и экономики. Издательство «Триада, Лтд», 2007. 238с.

14. Постовой Н. В. Местное самоуправление. История, теория, практика. М., 2005. 555с.

15. Социально ориентированное местное управление: Опыт городов Германии для России СПб.: Наука 2009. 576с.

16. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 2011. 105с.