Кадровый контроль в системе муниципальной службы (на материалах администрации Тракторозаводского р-на г. Челябинска)

Normal;

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Оглавление

Введение

1 Основные проблемы кадрового контроля в системе муниципальной службы

1.1 Понятие, основные задачи кадрового контроля в муниципальной службе

1.2 Правовая база и принципы кадрового контроля в муниципальной службе

1.3 Организация кадрового контроля в системе муниципальной службы

2 Анализ деятельности Администрации Тракторозаводского района г. Челябинска по кадровому контролю

2.1 Анализ современного состояния системы кадрового контроля в Администрации Тракторозаводского района г. Челябинска

2.2 Основные проблемы организации кадрового контроля в Администрации Тракторозаводского района г. Челябинска

3 Пути совершенствования деятельности Администрации Тракторозаводского района г. Челябинска по кадровому контролю

3.1 Предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования деятельности Администрации Тракторозаводского района г. Челябинска по кадровому контролю

3.2 Предложения по совершенствованию процесса принятия управленческих решений Администрацией Тракторозаводского района г. Челябинска по кадровому контролю

Заключение

Список источников и литературы

Введение

Новая модель муниципального управления, реформирование муниципальной службы России, ее аппарата невозможны без грамотного обновления руководящих кадров, без наполнения органов муниципальной власти лицами, способными на деле обеспечить успешное проведение экономических реформ, строительство социально защищенного демократического государства.

Эффективное обеспечение кадрами органы муниципальной власти высококвалифицированными специалистами возможно при активном использовании института контроля кадров.

Актуальность темы исследования определяется тем, необходимостью функционирования муниципального аппарата России, укомплектованного кадрами надлежащей компетенции и высокой квалификации. Это - прежде всего один из решающих факторов закрепления перехода к рыночной экономке и устранения многих кризисных явлений в жизни страны.

Вопрос профессионального обеспечения кадрового контроля муниципальных служащих является одним из ключевых в системе муниципальной службы и кадровой политики. В условиях кардинального реформирования системы государственного и муниципального управления Российской Федерации требование профессионального развития и образования муниципальных служащих становится особенно актуальным. Для того чтобы эффективно управлять изменениями в различных областях общественной жизни, служащие должны иметь специальный уровень профессиональной, деловой и моральной подготовки.

Недостаточность профессионализма и компетентности служащих современного муниципального аппарата признана официально. Об этом свидетельствует и практика муниципального управления. Значительной части наших чиновников еще не достает ни опыта службы, ни соответствующих знаний и умений. Зачастую они не обладают правовой, социально-экономической, управленческой: подготовкой, необходимой для служебной деятельности. Все это обуславливает не только теоретическую, но и практическую значимость проблемы. Поэтому кадровый контроль - это особый вопрос работы с кадрами, требующий высокотехнологичных решений и тщательной проработки.

Изучая проблемы технологий кадровой работы в муниципальной службе Российской Федерации, следует отметить крайнюю важность и недостаточную освещенность тематики в специализированной литературе.

Административно-командная система, сформированная в годы советской власти, в условиях рыночной экономики сдает свои позиции. Система подготовки кадров в новых условиях начала формироваться сравнительно недавно.

Целью исследования является анализ и разработка рекомендаций по совершенствованию кадрового контроля в системе муниципальной службы на примере Администрации Тракторозаводского района г. Челябинска.

Для достижения данной цели были поставлены и решены следующие задачи:

1. Определено понятие и основные задачи кадрового контроля муниципальной службы.

2. Рассмотрена правовая база и принципы кадрового контроля муниципальной службы.

3. Изучена организация кадрового контроля в системе муниципальной службы.

4. Проведен анализ современного состояния и выявлены проблемы кадрового контроля Администрации Тракторозаводского района г. Челябинска.

5. Выявлены пути совершенствования деятельности Администрации Тракторозаводского района г. Челябинска по кадровому контролю

Объектом исследования является Администрация Тракторозаводского района г. Челябинска.

Предметом исследования является организация кадрового контроля в администрации Тракторозаводского района г. Челябинска.

Для обоснования положений работы автором использовались следующие методы: сравнения и обобщения; логический и пофакторный анализ; экспертные оценки; социологические методы и др. Были исследованы и использованы действующие нормативные и нормативные правовые акты по вопросу кадрового контроля государственных служащих выбранных объектов исследования; научные труды отечественных и зарубежных ученых, связанные с темой работы; материалы научных и научно-практических конференций; информационные и аналитические материалы Госкомстата России, а также публикации в периодической печати.

Практическое значение проведенного исследования заключается в том, что разработанные подходы к определению показателей оценки качества кадрового контроля муниципальных служащих как основного фактора повышения эффективности их труда призваны способствовать решению народнохозяйственной проблемы - повышению результативности работы органов муниципального управления, определяемой улучшением уровня благосостояния населения страны.

1 Основные проблемы кадрового контроля в системе муниципальной службы

1.1 Понятие, основные задачи кадрового контроля в муниципальной службе

Для России муниципальная служба является новой формой службы. До перехода к организации местной власти на началах самоуправления понятие «муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, потому, что служащие местных органов власти - местных Советов и исполнительных органов - являлись государственными служащими. Не было этого понятия и в первых законодательных актов государства о местном самоуправлении. Эта служба трактовалась как часть государственной службы. Государственный и муниципальный служащие рассматривались как одинаковые понятия.

Муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). О муниципальной службе в Российской Федерации (в ред. от 20.09.2010) Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ // Российская газета. 2007 г. 07 марта; Российская газета. 2010. 22 сентября.

Получалось, что муниципальный служащий - это государственный служащий, работающий в органах местного самоуправления. Этим нарушался принцип независимости местного самоуправления от государства, его самостоятельности и просматривалось вмешательство государства в дела местного самоуправления. Зотов В.Б. Система муниципального управления: Учебник для вузов. СПб., 2007. С. 210

Институты местного самоуправления создаются населением для эффективного ведения общественных дел местного значения, и люди занимающие различные муниципальные должности, воспитываются и выдвигаются из среды населения муниципального образования. Каков человеческий потенциал самого муниципального образования, таков во многом и персонал органов местного самоуправления. Поэтому открытость деятельности органов местного самоуправления обществу и степень вовлечения граждан в управление местными делами муниципального образования характеризуют уровень развития государства в целом как демократического и правового. Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление: Учебник. М., 2009. С. 153

В общественной мысли внимание общества к муниципальному управлению справедливо связывается с таким социально-правовым институтом как муниципальная служба. При этом всегда, когда говорится о муниципальной службе, имеется в виду не частные, а публично-правовые отношения, состоящие в том, что гражданин не только трудится в каком-либо органе местного самоуправления, а находится на службе у муниципального образования. Человек служит обществу, закону, а не «своим» начальникам, которые решают вопросы о его продвижении по службе. В этом проявляется особенность муниципальной службы, ее предназначение и производный от общества характер.

Муниципальная служба представляет собой практическое участие гражданина в осуществлении целей и функций местного самоуправления посредством исполнения обязанностей и осуществления полномочий по муниципальной должности. Именно исполнение, означающее не просто работу в определенный отрезок времени, отведенный на нее, или какое-либо количество подготовленных и подписанных документов, а формирование властно-управленческих взаимоотношений между органом местного самоуправления и населением муниципального образования, гражданином, отношений способствующих достижению общественно значимых интересов каждого члена общества в демократическом правовом государстве. Именно такой подход к муниципальной службе позволяет осознать особенность правоотношений в сфере местного самоуправления. Именно в таком контексте понимается и развивается муниципальная служба в большинстве развитых демократических государств. Копылов Н.В. Региональная экономика России: Учебник. М., 2009. С. 346

Контроль в муниципальной службе (от франц. controle - проверка) - проверка выполнения должностных обязанностей муниципальными служащими; элемент управления деятельностью муниципальной службы как системы, формирующейся по принципу обратной связи. Функция контроля в муниципальной службе имеет двуединый характер и состоит в том, чтобы создавать необходимые условия, с одной стороны, для устойчивости и стабильности данной управленческой системы, а с другой, для выявления и закрепления всех позитивных изменений в муниципальной службе. Самыгин С. И., Столяренко Л. Д. Менеджмент персонала: учебное пособие. Ростов н/Д, 2007. С.251

Типы контроля:

1. Контроль процессов.

2. Контроль результатов.

3. Административный контроль.

4. Ведомственный контроль.

5. Социальный контроль.

6. Текущий контроль.

7. Упреждающий контроль.

8. Стратегический контроль. Воронина Э.М. Менеджмент предприятия и организации: учебное пособие. М., 2010. С.96

Наряду с планированием, регулированием, учетом и анализом контроль выполняет одну из функций управления любого экономического субъекта, звеном которого является кадровый контроль - процедура, с помощью которой можно оценить, насколько система управления персоналом соответствует стратегии, целям и особенностям муниципальной службы. В данном случае под стратегией в области кадров подразумевается система правил принятия долгосрочных решений, которыми руководствуется муниципальная служба при формировании эффективной кадровой политики.

Система внутреннего контроля кадров существует в каждой организации. Однако в одних организациях к ее осуществлению и поддержанию подходят сознательно, в других эта система складывается стихийно, независимо от целенаправленных действий руководства. Поэтому не все организации имеют совершенную систему учета расходов на персонал. Ответить на вопрос, какова величина затрат (общих и по отдельным статьям) на одного работника в среднем по компании, по каждому управленческому уровню или в динамике по отношению к прошлым отчетным периодам, может не каждый руководитель кадровой службы.

Необходимость обеспечения деятельности муниципальной службы соответствующим кадровым составом с минимальными затратами на проведение работы по подбору персонала и организации повышения квалификации обусловливает создание адекватной системы контроля за этим процессом. Кадровый контроль необходим, прежде всего, муниципальным службам, которые стремятся выявлять на самых ранних стадиях управленческие и производственные ошибки, влекущие финансовые потери и ущерб репутации учреждения. Результаты данного вида контроля способствуют сокращению текучести кадров, повышению производительности труда, уменьшению финансовых затрат на формирование штата организации, адекватного стратегическим и тактическим задачам производства. Белокрылова О.С., Киселева Н.Н., Хубулова В.В. Региональная экономика и управление: Учебное пособие. М., 2009. С.108

Система внутреннего контроля кадров включает четыре основные направления:

- профессиональное;

- организационное;

- нормативное;

- финансовое. Морозова Т.Г., Поляк Г.Б., Победина М.П. Региональная экономика: Учебник для студентов вузов. М., 2009, С. 105

В рамках профессионального направления контролю подлежат профессиональные способности отдельных сотрудников муниципальной службы в частности и трудового коллектива в целом решать производственные задачи. Все множество контрольных процедур может быть подразделено на три группы: предварительный, текущий и последующий контроль. Сапожникова А.А. Государственное и муниципальное управление. Реализация реформ: Учебное пособие. М., 2008. С. 175

Процедуры предварительного контроля осуществляются практически всеми организациями на этапе собеседований с кандидатами на имеющиеся вакансии. При осуществлении данных процедур очень важно иметь регламентированный список факторов и критериев соответствия кандидатов требуемым профессиональным качествам. В случае его отсутствия достаточно сложно установить при последующем контроле причины возникающих проблем, связанных с несоответствием сотрудников занимаемым должностям.

Для эффективной реализации вышеуказанных контрольных процедур необходимо наличие штатного расписания, предусматривающего не только приведения необходимых сведений о должностях, но также полное и четкое описание компетенций, навыков и умений, которыми должны обладать лица, занимающие соответствующие должности. Кроме того, данное штатное расписание должно быть основано как на стратегических, так и на текущих задачах деятельности муниципальной службы. Данные соответствия должны быть предметом не только предварительного, но текущего и последующего контроля. Демченко Т. Управление персоналом: современные подходы // Человек и труд. 2008. № 8. с. 72

На этапе текущего контроля должны быть реализованы процедуры, позволяющие оценить соответствие лиц занимаемым должностям, например анализ результатов их работы, эффективности принимаемых ими решений, тестирование и т.д. Такая работа позволит руководству муниципальной службы проводить ротацию кадров.

На этом этапе необходимо контролировать систему соблюдения сотрудниками всех установленных в учреждении норм и правил для определения целесообразности затрат на оплату труда работников и повышение их квалификации в соответствии с результатами труда. При этом должны выделяться две основные составляющие соблюдения норм и правил:

1) трудовая дисциплина - выполнение правил внутреннего трудового распорядка;

2) исполнительская дисциплина - соблюдение требований должностной инструкции, приказов, распоряжений, положений, регулирующих деятельность персонала, а также устных указаний руководителей. Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное управление: Учебник. М., 2007. С. 156

На этапе последующего контроля должен проводиться анализ выполнения бизнес-планов, бюджетов и иных программных документов организации на год с точки зрения достаточности и соответствия одному из трех видов ресурсов - «человеческому капиталу». Одним из объектов внутреннего контроля трудовых отношений является состояние плана по развитию кадрового потенциала. Однако не собственно бизнес-план должен быть предметом рассмотрения при проведении кадрового контроля, а возможности его реализации на основе того трудового ресурса, который в нем заложен, с одной стороны, и фактическое его выполнение, с другой стороны.

Тщательному контролю для оценки достижения плановых показателей программных документов организации, в частности бизнес-плана, должны подвергаться два положения:

- соответствие требований, предъявляемых к трудовому коллективу, плановым показателям программных документов;

- соответствие фактического состояния профессиональных характеристик отдельных сотрудников и структуры трудового коллектива плановым показателям программных документов. Веснин В.Р. Основы менеджмента. М., 2007. С.239

Проверка элементов кадровой документации муниципальной службы (коллективные договора, правила внутреннего трудового распорядка, приказы по кадровым вопросам, трудовые договора, положения об оплате труда, компенсационные пакеты и т.д.) это дополнительный элемент проверки на соответствие требованиям законодательства системы трудовых отношений. Представляется, что проверка системы локальных актов муниципальной службы, регламентирующих отношения между работниками и администрацией муниципальной службы, носит самостоятельный характер именно в силу того, что она выполняет самостоятельную регламентирующую на уровне отдельного учреждения роль, безусловно, реализующую требования Трудового кодекса Российской Федерации (ТК РФ) и других законодательных и нормативных актов. Алехин Э.В. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие. Пенза, 2007. С. 56

На предварительном этапе кадрового контроля при создании и внедрении отдельного локального акта, регламентирующего определенные отношения в трудовом коллективе, необходимо проверить, во-первых, на соответствие его положений нормам трудового права и иных законодательных и нормативных актов, во-вторых, на достижение целей кадровой системы и кадровой политики.

Текущий контроль предполагает установление неполноты содержания, состава локальных актов или их несоответствия кадровой политике в реальной жизни организации. Значение данных мероприятий текущего контроля в первую очередь заключается в оперативном реагировании на несовершенство локальных актов и их устранение, а не в поиске таких несоответствий, что будет неэффективным ввиду затрат на его проведение.

На последующем этапе должна быть проведена инспекция всех локальных документов муниципальной службы, которыми регламентируются отношения между работником муниципальной службы и работодателем, на предмет наличия всех необходимых документов и их полноты. Кузнецов В.В., Ваховский В.В. Местное самоуправление в системе государственного управления: Учебное пособие. Ульяновск, 2009. С. 73

В качестве одного из объектов внутреннего контроля трудовых отношений следует рассматривать их соответствие требованиям законодательства системы организации труда. Данные исследований, показывают, что большинство ошибок связано, прежде всего, с оформлением трудовых отношений. Так, все чаще становится популярной комиссионная форма оплаты труда, которая предполагает фиксированный процент дохода от продажи продукции или услуг. При этом в трудовых договорах указывается небольшой оклад (иногда менее установленного минимума), где о выплате комиссии не упоминается ни слова, также отсутствует ссылка на положение о премировании или оплате труда. Такое оформление, несмотря на отчисление всех необходимых налогов с комиссионных выплат персоналу, является серьезным нарушением, так как оплата труда - это одно из обязательных условий трудового договора. Работники в свою очередь не всегда уделяют достаточно внимания его изучению - подписывают, как говорится «не глядя», а потом удивляются, почему премию им платят не с первого месяца, а только после испытательного срока, или почему их ожидания по компенсациям не совпадают с фактически получаемыми. Лукичева Л.И. Управление организацией: Учебное пособие. М., 2007. С.211

Внутренний контроль за соблюдением норм трудового законодательства необходим организациям в связи, во-первых, с его сложностью, во-вторых, с наличием особенностей его применения, обусловленных спецификой деятельности организации, в-третьих, с необходимостью поиска оптимальных решений в рамках правовой базы.

Предварительный кадровый контроль нормативного направления предполагает выполнение процедур анализа соответствия документов, формируемых в организации, на соответствие нормам трудового законодательства. Чихладзе Л.Т., Ежевский Д.О. Муниципальная служба в Российской Федерации: Учебник для вузов. Ростов н/Д, 2009. С. 101

Текущий контроль при нормативной проверке документов, обеспечивающих кадровые решения, предусматривает мероприятия, аналогичные мероприятиям, осуществляемым при проведении текущего организационного контроля: выявление несоответствия их положений требованиям трудового законодательства и иных локальных актов организации, а также оперативное исправление выявленных нарушений.

На этапе последующего контроля должны быть выявлены причины возникновения нарушений трудового законодательства с целью создания более эффективной системы внутреннего контроля.

Финансовое направление кадрового контроля является одним из самых сложных с точки зрения его организации и методик осуществления. Финансовому контролю могут подлежать как собственно затраты на создание эффективной кадровой системы организации, так и эффективность кадровой системы для достижения стратегических и текущих задач организации. Герчикова И.Н. Менеджмент: Учебник. М., 2009. С.194

Процедуры предварительного контроля должны быть направлены на проверку наличия и обоснованности показателей бюджетов как отделов, департаментов и иных структурных подразделений, обеспечивающих организацию работы с кадрами муниципальной службы, так и других структурных подразделений, характеризующих затраты по набору кадров и повышению их квалификации.

Текущий контроль финансовых затрат на создание и совершенствование кадровой системы организации включает процедуры анализа исполнения бюджетов по вышеуказанным направлениям.

Мероприятия последующего контроля должны быть направлены на выявление эффективности затрат, на совершенствование кадровой системы раздельно по привлечению специалистов и по повышению их квалификации.

Реализация системы внутреннего контроля персонала на практике способствуют анализ системы бюджетирования и показателей эффективности работы. Необходимым условием проведения такого анализа являются предусмотренные локальными актами организации (положениями, должностными инструкциями и т.д.) положения, позволяющие оценивать качество выполнения должностных функций каждого сотрудника. Фетисов Г.Г. Региональная экономика и управление: Учебник. М., 2008. С. 168

Опыт зарубежного, российского и советского государственного строительства убеждает, что общество в лице своих представительных органов должно оказывать воздействие на все стороны его управленческого механизма, в особенности на кадрово-политическую сферу, в максимально полной мере. В этом, собственно, состоят его сила и признаки перспективного развития. При этом такое воздействие от обычного контроля (проверки, надзора, регулирования, отслеживания) отличается тем, что субъекты государственного управления не только сами принимают решения по кадрово-политическим вопросам, требуют полного соблюдения этих решений, но и несут полную ответственность за функционирование министерств, ведомств, организаций по всему спектру их целевого назначения.

Речь идет о такой форме воздействия субъектов кадрового контроля, которая включает контроль не в традиционном значении (как фиксацию, надзор, наблюдение) и не в факультативном (как простой управленческий контроль), а в более гибком, динамичном и продуктивном значении, смысл которого содержится в понятии «контроллинг». Данное понятие не только отличное от первых двух, но даже несколько противоположно им. Гапоненко А.Л., Панкрухин А.П. Общий и специальный менеджмент: Учебник. М., 2008. С.175

Контроллинг (англ. controlling) -- это система контроля, которая позволяет регулировать процессы нечетко заданных и фактических состояний показателей (индикаторов) системы (организации, структуры, подразделения), каковой является кадровая функция государства (организации, учреждения, компании, фирмы), таким образом, чтобы по возможности исключить крупные злоупотребления, просчеты, ошибки, отклонения как в настоящем (когда из-за неудачного подбора руководителей и исполнителей очевидны завтрашние неудачи, а сегодня уже невозможно что-либо изменить или поправить), так и в будущем, почва для которых, как известно, готовится сегодняшними поспешными и ненадлежащими кадровыми назначениями, а следовательно, недоработками правительственных, парламентских и других как государственных (муниципальных) так и негосударственных структур. Контроллинг в кадровой сфере позволяет воздействовать на причины, лежащие в начале формирования целей и результата кадрового процесса. И это -- главное.

Существующая система государственного и муниципального управленческого контроля, которая должна пресекать попытки «парадоксальных» кадровых назначений на высшем государственном уровне, к сожалению, явно не преследует экономическую, производственную, служебную целесообразность. Более того, в ней нет «тяги» к формированию мощной кадрово-ресурсной базы (многоуровневого кадрового резерва), а расчет делается лишь на ведомственный, корпоративный кадровый припас, использование которого рассчитано на узкогрупповой («только для своих») успех.

Проблема контроля в кадровой сфере государственной и муниципальной службы -- объект пристального внимания не только соответствующих органов государственной и муниципальной власти, но и общественности, средств массовой информации, ученых. В мировой практике контроллинг в системе кадровой политики и управления персоналом понимается в широком и узком значениях. Бабун Р.В., Муллагалеева З.З. Вопросы муниципальной экономики: Учебное пособие. М., 2009. С. 41

В широком смысле понятие «контроллинг» демонстрирует соотношение позиций представителей гражданского общества и исполнительной власти по вопросам формирования и реализации кадровой политики, а также характер взаимоотношений между ними. В более узком смысле данная категория представляется как система деятельности конкретных субъектов и объектов, полномочий, форм и методов контроля со стороны законодательных, исполнительных, судебных органов, а также общественности над кадрово-политической деятельностью государственной и муниципальной служб.

Основным проблемным фактором в разработке теории кадрового контроллинга является то, что в отечественной практике данные понятие и технологии чаще всего применяются в узком смысле, т.е. выделяется лишь фискальная функция. Между тем кадровый контроллинг прежде всего нацелен на выявление факторов, на раннем этапе вызывающих отклонение заданных параметров по причине человеческого фактора от установленной нормы. Кистанов В.В. Региональная экономика: Учебник. М., 2009. С. 107

Кадровый контроллинг использует различные диагностические технологии работы с персоналом организаций, в том числе компьютерные экспортно-тестовые системы. Среди них:

- диагностика кадрово-управленческого потенциала (потенциала менеджмента организации) по личностным параметрам, а также выявление вектора профессионализации (депрофессионализации) персонала организации и работников кадровой службы;

- детекция (выявление ошибок) управленческого мышления, действий, поступков, профессионального поведения руководителей организации, управленческого персонала структурных подразделений, ответственных работников, а также ошибок в подборе людей как составной части общей девиации производственной деятельности организации;

- диагностика состояния, потенциального результата и эффективности (жизнеспособности) управленческой и кадровой структур организации, «встроенности» в рыночные условия;

- выявление преобладающей ориентации (тенденций) персонала на вышестоящие должности (карьерная устремленность) в пределах существующей системы требований;

- анализ степени рационализации деятельности организации на основе контроля исполнения персоналом ключевых профессиональных функций посредством применения бюротических подходов (бюротика -- система знаний о рационализации управленческого труда посредством интегрирования корпоративного документооборота) и др.

На основе анализа информации, полученной в результате проведения кадрового контроллинга, устанавливается не только истинное состояние (профессиональный, высокоподготовленный или малообученный кадровый потенциал) организации, но также тенденции ее развития при сложившихся корпоративной кадровой культуре, стиле работы с персоналом. Завершается работа специалистов по кадровому контроллингу подготовкой комплекса мероприятий по проведению кадровой санации организации. Лысов О.Е. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие. СПб., 2007. С. 85

Таким образом, контроль - это процесс обеспечения достижения организацией своих целей. Контроль очень важен для успешного функционирования организации. Основные этапы контроля:

- выработка стандартов и критериев;

- сопоставление с ними реальных результатов;

- принятие необходимых коррективных действий.

В муниципальной службе есть определенная система управления, согласно которой принимаются решения, а в результате достигаются или не достигаются цели - контроллинг - организация работы этой системы.

Задача кадрового контроллинга заключается в создании кадровой и информационной системы.

1.2 Правовая база и принципы кадрового контроля в муниципальной службе

Организация и регулирование трудовых отношений в России осуществляются в соответствии с Конституцией РФ, которая определяет основные принципиальные позиции Трудового кодекса РФ и всех иных нормативных правовых актов о труде и трудовых отношениях в Российской Федерации.

Согласно Трудовому кодексу РФ (ст. 5) регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами осуществляется трудовым законодательством (включая законодательство об охране труда) и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права: Трудовым кодексом РФ; федеральными законами; указами Президента РФ; постановлениями Правительства РФ и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти; конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации; актами органов местного самоуправления и локальными нормативными актами, содержащими нормы трудового права.

В Трудовом кодексе РФ (ст. 5) особо выделена иерархия юридических документов, регулирующих трудовые отношения. Так:

Нормы трудового права, содержащиеся в иных законах, должны соответствовать ТК РФ.

Указы Президента РФ, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить ТК РФ и иным федеральным законам.

Постановления Правительства Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить ТК РФ, иным федеральным законам и указам Президента Российской Федерации.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить ТК РФ, иным федеральным законам, указам Президента Российской Федерации и постановлениям Правительства Российской Федерации. Бутов В.И., Игнатов В.Г., Кетова Н.П. Основы региональной экономики. Учебное пособие. М., 2007. С. 251

Трудовые отношения регулируются подзаконными нормативными правовыми актами министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Эти акты не должны противоречить ТК РФ, федеральным законам, а также указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ. Особое значение для регламентации трудовых отношений имеют постановления и разъяснения Министерства труда и социального развития Российской Федерации. Постановления, принимаемые Минтрудом России, а также разъяснения по применению нормативных актов в области труда и социальных вопросов обязательны для исполнения всеми министерствами, государственными комитетами и другими федеральными органами исполнительной власти, органами самоуправления и организациями. Воронин А.Г. Муниципальное хозяйство и управление: проблемы теории и практики: Учебное пособие. М., 2008. С. 72

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, также не должны противоречить ТК РФ, иным федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации и нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти. Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. М., 2007. С. 147

Акты органов местного самоуправления и локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить ТК РФ, иным федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Нормативные акты органов местного самоуправления определяют режим работы организаций, находящихся на территории соответствующего органа местного самоуправления, или регулируют иные вопросы в сфере труда: трудоустройство граждан, занятость населения, дополнительную социальную защиту многодетных семей и др.

Локальные нормативные акты о труде издаются руководителем организации в пределах своих полномочий. Их особенность состоит в том, что они действуют только в рамках конкретной организации.

Практика трудовых отношений богата примерами несогласованности и противоречивости ряда нормативных правовых актов. Разъяснений теперь искать не надо. Работодатели и работники должны руководствоваться следующим положением ТК РФ: В случае противоречий между Трудовым кодексом РФ и иными федеральными законами, содержащими нормы трудового права, применяется Трудовой кодекс РФ (ст. 5). Бушуева И.В., Шумаев В.А., Платонова Н.А. Государственное регулирование национальной экономики: Учебное пособие. М., 2008. С. 210

Законодатель установил однозначный приоритет ТК РФ перед иными федеральными законами, содержащими нормы трудового права, которые должны ему соответствовать по принципиальным позициям. ТК РФ обеспечивает единство законов, регулирующих трудовые и непосредственно связанные с ними отношения. Его введение устранило целый ряд законодательных противоречий, отрицательно отражающихся на практике трудовых и кадровых отношений.

Если вновь принятый федеральный закон противоречит ТК РФ, то этот федеральный закон применяется при условии внесения соответствующих изменений и дополнений в ТК РФ.

Особая роль в практике управления трудовыми отношениями отводится пониманию ключевых терминов, закрепленных в Трудовом кодексе РФ. Среди них наиболее важным, близким к понятиям «кадры», «персонал», «государственный служащий», «сотрудник», «специалист», «сторона трудовых отношений», «рабочий», «служащий» и т.п., на наш взгляд, является понятие «работник». В силу того, что в Трудовом кодексе РФ оно в полном объеме не раскрыто, необходимо сделать следующее уточнение. Мацкуляк И.Д. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. М., 2007. С. 245

В соответствии с Положением о расследовании и учете профессиональных заболеваний, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 15 декабря 2000 г. № 967, к понятию «работник» будут отнесены:

а) работники, выполняющие работу по трудовому договору;

б) граждане, выполняющие работу по гражданско-правовому договору;

в) студенты образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования, учащиеся образовательных учреждений среднего, начального профессионального образования и образовательных учреждений основного общего образования, работающие по трудовому договору во время практики в организациях;

г) лица, осужденные к лишению свободы и привлекаемые к труду;

д) другие лица, участвующие в производственной деятельности организации. Видяпин В.И., Степанов М.В. Региональная экономика. Основной курс: Учебник. М., 2009. С. 409

Для создания эффективной системы контроля важно наличие внутренней нормативной базы не только в контрольной среде, но и по самой контрольной деятельности.

Исходя из практики важнейшими документами при этом являются:

1. Положение о подразделении внутреннего аудита, которым определяются, по сути, место и роль данного подразделения в системе управления организации.

Для российской практики ключевым является вопрос о подчиненности подразделения внутреннего аудита: подразделение, подчиненное главному бухгалтеру или заместителю руководителя муниципальной службы не может реализовать основные принципы организации внутреннего аудита, что снижает эффективность контрольной деятельности (типовая ситуация 1, изложенная ниже). Наилучшей мировой практикой является подчинение службы внутреннего аудита административно руководителю муниципальной службы.

2. Положение о внутреннем контроле финансово-хозяйственной деятельности организации. Данный документ определяет порядок организации контрольной деятельности в организации. Он обобщает решения, принятые высшим руководством, и определяет политику в области управленческого контроля, а именно:

- цели и задачи систем внутреннего контроля;

- основные принципы организации внутреннего контроля;

- структуру организации контрольной деятельности.

3. Рабочие документы самого подразделения внутреннего аудита, регламентирующие деятельность персонала подразделения.

Данные документы важны также в плане создания внутренней культуры контролирующего подразделения, уровень которой во многом определяет отношение к нему со стороны других подразделений организации. В мировой практике наличие соответствующим образом формализованных внутренних нормативных документов, регламентирующих контрольную деятельность, является одним из показателей уровня корпоративного управления и прозрачности бизнеса, существенно повышает инвестиционную привлекательность организации. Рофе А.И. Экономика труда: учебное пособие. М., 2010. С.263

Таким образом, кадровый контроль муниципальной службы регулируется следующими нормативно-правовыми актами: Трудовым кодексом РФ; федеральными законами; указами Президента РФ; постановлениями Правительства РФ и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти; конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации; актами органов местного самоуправления и локальными нормативными актами, содержащими нормы трудового права.

1.3 Организация кадрового контроля в системе муниципальной службы

Управление персоналом рассматривается как один из механизмов реализации кадровой политики субъекта управления, система организационных, социально-экономических, психологических, нравственных и иных имеющих нормативно-правовую основу мероприятий, обеспечивающих рациональное использование способностей человека, как в его собственных интересах, так и в интересах организации. До недавнего времени само понятие «управление персоналом муниципальной службы» в управленческой практике отсутствовало. Это отражало слабую методологическую разработанность данной проблемы и имело прямое отношение к состоянию самой муниципальной службы и ее особенностям как сферы общественно полезной деятельности. Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: Учебник М., 2009. С.104

Специфика муниципальной службы обусловливает ряд требований к муниципальному служащему. От него требуются, прежде всего, нейтральность, беспристрастность, строгая дисциплина, законопослушность. Его деятельность протекает в рамках нормативных правовых актов. Это во многом и предопределяет характеристику управления персоналом в муниципальной службе.

Несмотря на многогранность практики управления персоналом, отметим некоторые наиболее существенные его черты. Розенбаум Ю. А. Проблемы оценки государственного служащего // Административное право и административный процесс: Старые и новые проблемы // Государство и право. 2008. № 8. С. 18

Управление персоналом можно рассматривать и как внутреннее качество системы (муниципальной службы), основными элементами которой являются субъект - управляющий элемент (руководитель органа муниципальной власти и кадровая служба этого органа) и объект - управляемый элемент (персонал органа муниципальной власти), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации.

Управление персоналом муниципальной службы - это целенаправленное упорядоченное воздействие субъекта на объект, осуществляемое непосредственно субъектом управления.

Управление персоналом одновременно выступает как система организаций, как процесс и как структура. Оно представляет собой совокупность (единство) отношений, механизма, форм и методов воздействия на формирование, развитие и востребованность профессиональных возможностей муниципальных служащих. Кузнецова И. А. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие. М., 2008. С. 94

Объем работы по каждому из направлений деятельности зависит от места органа муниципальной власти в структуре муниципального управления, от ситуации на рынке труда, квалификации персонала, социально-психологической обстановки в трудовом коллективе и за его пределами и от многих других внутренних и внешних факторов.

Как видим, управление персоналом нельзя сводить к ограниченному набору действий, которые традиционно выполняют кадровые службы органов муниципальной власти Российской Федерации.

Следовательно, управление персоналом муниципальных органов представляет собой сложный, постоянно обновляющийся творческий процесс, в котором взаимодействуют многие организационные, социально-психологические, правовые, экономические, нравственные и другие факторы. Вачугов Д.Д., Беризкина Т.Е., Кислякова Н.А. Основы менеджмента: Учебник для вузов. М., 2010. С.284

Управление персоналом муниципальной службы как система «переживает» в настоящее время состояние усложнения. Возрастание сложности управления персоналом органов власти и управления происходит, во-первых, в силу усложнения управленческого труда в государственной и муниципальной службе; во-вторых, в силу того, что персонал - наиболее сложный объект управления организации; в-третьих, в результате постоянного и резкого изменения системы ценностей работников, что связано с общеполитическими и экономическими реформами общества; в-четвертых, в результате роста численности персонала системы муниципального управления, что требует более эффективного его развития и рационального использования.

В этих условиях происходит смена парадигмы управления персоналом органов муниципальной власти. Меняется система целей управления персоналом; усложняется система взаимодействия субъекта и объекта управления. Они все больше приобретают характер субъектно-субъектных отношений. Происходящие в системе управления персоналом муниципальных органов процессы требуют более четкого определения функций, их анализа и обогащения. Остапенко Ю.М. Экономика труда: учебное пособие. М., 2007. С.52

Различные источники дают различное толкование функций органов управления персоналом. Но большинство исследователей придерживается точки зрения, что функции органов управления персоналом связаны с их деятельностью и являются отражением свойств функционирующего объекта (субъекта управления), конкретной формой проявления его сущности. Мысляева И.М. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. М, 2007. С. 96

Применительно к сфере управления персоналом муниципальной службы можно считать, что функции - это специализированные направления деятельности органа муниципальной власти, его кадровой службы по отношению к задачам, решаемым в процессе управления персоналом.

Правомерно выделить функции универсальные, пригодные для любого процесса управления персоналом организации, и специфические функции кадровых служб муниципальных органов, их управленческого воздействия на персонал. К универсальным функциям управления персоналом можно отнести прогнозирование, регулирование, координацию, анализ, контроль, мотивацию персонала.

Как показывает практический опыт, универсальные функции отражают сущность процесса управления в целом, в то время как специфические являются рабочим инструментом осуществления общих универсальных функций. Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие. М., 2009. С. 283

К специфическим, обеспечивающим управление персоналом в системе муниципальных органов, относятся функции:

1. Административная. Она отражает деятельность органов управления на основе законодательства в области труда и нормативных актов, регулирующих муниципальную службу. Ее содержание составляют действия, связанные с ведением штата и штатного расписания, -- прием, увольнение, передвижение кадров, соблюдение трудового и социального законодательства.

2. Планирования. На ее основе определяется потребность в кадрах муниципальной службы. Содержанием этой функции является оценка имеющегося кадрового состава, определение потребности в кадрах в будущем. Эта функция предполагает наличие планов, прогнозов, программ.

3. Социальная. Она связана с определением уровня денежного содержания и социальных гарантий и льгот муниципальных служащих, созданием условий, побуждающих сотрудников к активной служебной деятельности.

4. Повышения качества служебной деятельности. Она включает разработку и реализацию предложений по совершенствованию организации труда (его объем и содержание), по организационным изменениям в структурных подразделениях. Эта функция предполагает работу с персоналом на более высоком качественном уровне, с применением современных методик и технологий, организацию учебы персонала, включая вопросы подготовки и перепрофилирования.

5. Воспитательная. Она связана с возрастанием требований к личности муниципального служащего, его нравственным качествам, умению выполнять задачи, возложенные на муниципальные органы в гражданском обществе;

6. Информационно-аналитическая. Она позволяет своевременно обеспечивать субъектов управления персоналом необходимой информацией и аналитическими материалами о кадровых процессах и кадровых отношениях в муниципальной службе. Широков А.Н., Юркова С.Н. Муниципальное управление. Учебник. М., 2010. С. 129

Принципиально важно подчеркнуть, что специфические функции подвижны. С изменением социально-политических условий, места и роли государства в обществе они расширяются или сужаются в зависимости от общественных потребностей и возможностей государства.

В условиях реформирования РФ происходит обогащение функций органов, обеспечивающих управление муниципальной службой, ее персоналом. Будучи сущностным компонентом системы управления, функции усложняются по мере развития системы муниципального управления. Ермошина Г.П. Региональная экономика: Учебное пособие. М., 2009. С. 316

Структурная реорганизация органов управления персоналом муниципальной службы и их функциональное обогащение стали в настоящее время задачами первостепенной важности, требующими законодательного, научного, методического и организационного решения. Важнейшие компоненты системы управления персоналом муниципальной службы формируются в соответствии с уровнями системы управления муниципальной службой РФ. Она создается на федеральном уровне, на уровне субъекта РФ и на уровне муниципального органа. Ключевым звеном этой системы является кадровая служба муниципального органа.

В системе муниципальной службы самостоятельным структурным подразделением, отвечающим за разработку и реализацию кадровой стратегии органов власти и управления, организацию системы работы с кадрами (персоналом), является кадровая служба. Чиканова Л. А. Правовое регулирование труда государственных служащих: перспективы развития // Журнал российского права. 2009. № 3. С.10

Кадровая служба муниципального органа выполняет функции центра управления персоналом, конечной целью которого является успешная работа органов власти и управления, повышение профессиональной и материальной удовлетворенности каждого служащего, сохранение здоровья и обеспечение безопасности сотрудников. Новиков Д.А. Теория управления организационными системами: Учебное пособие. М., 2007. С. 240

Кадровая служба призвана обеспечивать реализацию универсальных и специальных функций системы управления персоналом. В числе важнейших задач кадровой службы муниципального органа:

- обеспечение проведения кадровой политики в муниципальной службе;

- внесение предложений руководителю муниципального органа по реализации положений федеральных законов и иных нормативно-правовых актов о муниципальной службе;

- организация подготовки и оформление решений муниципального органа или его руководителя, связанных с поступлением на муниципальную службу, заключением муниципального служебного контракта, назначением на должность муниципальной службы, ее прохождением, освобождением от должности муниципальной службы и увольнением муниципального служащего с муниципальной службы;

- документационное обеспечение прохождения муниципальной службы;

- эффективное применение кадровых технологий;

- заключение договоров на обучение с последующим поступлением на муниципальную службу;

- организация профессиональной переподготовки, повышения квалификации (стажировки) муниципальных служащих;

- организация проведения служебных проверок;

- организация проверки соблюдения муниципальными служащими ограничений;

- консультирование муниципальных служащих по правовым и иным вопросам, связанным с муниципальной службой;

- обеспечение методического руководства деятельностью кадровых служб подведомственных организаций, обобщение и распространение передового опыта работы с персоналом, его анализ и адаптация к современным условиям муниципального управления Российской Федерации. Лапин В.А., Крестьянинов А.В., Коновалова И.Н. Основы местного самоуправления: Учебное пособие. М., 2008. С. 132

Перечень задач кадровой службы не закрыт. Это связано с тем, что в Российской Федерации происходит реформирование муниципальной службы, становление ее как системы, как важнейшего механизма муниципального управления.

Структура и штаты кадровой службы муниципального органа формируются дифференцированно, исходя из целей и задач, стоящих перед ним, его структурных и технологических особенностей, объема полномочий, численности персонала, сложности и объема выполняемых работ.

Элементами структуры кадровой службы являются отдельные должности, подразделения кадровых служб, отношения между которыми поддерживаются благодаря вертикальным и горизонтальным связям. Правильным считается подход, при котором структуры кадровых служб муниципальных органов формируются на основе общих принципов построения и проектирования организаций. Важнейшие из них - принципы: научности, иерархичности, специализации, простоты, прогрессивности, автономности и многоаспектности. Васильев А.А. Муниципальное управление: Учебное пособие. М., 2008. С. 60