Кадровый контроль в системе муниципальной службы (на материалах администрации Тракторозаводского р-на г. Челябинска)

Принцип научности требует, чтобы функционирование и построение структуры кадровой службы основывались на достижениях науки в области управления персоналом. Согласно принципу специализации обеспечиваются разделение труда и профессиональная деятельность сотрудников, формирование отдельных подразделений, специализирующихся на выполнении однородных функций. При реализации принципа автономности обеспечивается рациональная автономность структурных подразделений. Временное выбытие отдельных работников не прерывает процесса кадровой работы. Поэтому каждый работник должен уметь выполнять функции вышестоящего, нижестоящего сотрудника и одного-двух работников своего уровня. На основе принципа многоаспектности кадровые службы обеспечивают в пределах своей компетенции и полномочий управление персоналом, как по вертикали, так и по горизонтали. Принцип иерархичности состоит в том, что в любых вертикальных разрезах структура кадровой службы обеспечивает иерархичность взаимодействия между структурными подразделениями, отдельными руководителями или сотрудниками. Поршнев А.Г. Управление организацией: Учебник. М., 2008. С.233

Названным подсистемам кадровой службы в федеральных муниципальных органах соответствуют, как правило, такие звенья управления, как отделы.

В органах муниципальной власти субъектов Российской Федерации, а также в муниципальных органах сохраняются практически все подсистемы кадровой службы. Однако они воплощаются в объеме задач и функций, чаще всего в отдельных должностях.

Нынешний статус многих кадровых служб весьма невысок. Это свидетельствует о том, что целесообразно переходить на новые организационно-структурные формы построения и управления персоналом органов муниципальной власти.

Важно, чтобы руководитель понимал роль и назначение кадрового подразделения в управлении персоналом организации, строил свою работу с учетом его рекомендаций, опирался на мнение специалистов кадровых служб. Кадровые службы не должны быть лишь техническим придатком руководящих структур, занимаясь в основном организационно-оформительской работой, они должны активнее помогать руководству муниципального органа в определении его кадровой политики, управлять служебным продвижением персонала, заниматься проблемами межличностных отношений, совершенствованием стиля деятельности сотрудников и многими другими вопросами.

Сегодня кадровые службы уже не могут обходиться без научного обеспечения многогранной деятельности по управлению персоналом. Именно научный подход составляет тот резерв, который может превратить кадровую работу в мощное средство активизации профессиональных качеств работников органов власти и управления. Сурманидзе И. Н. К вопросу об аттестации государственных и муниципальных служащих: Понятия, сравнительная характеристика, законодательные нововведения//Юридический мир. 2006. № 8. С. 36

Контроль является неотъемлемой частью и одной из функций процесса управления, заключающейся в постоянном и системном отслеживании процессов и объектов на предмет соответствия их поведения и состояния политике системы управления организации и действующему законодательству.

В советский период в силу специфики плановой экономики контрольные функции в управлении применялись номинально, и использовались они преимущественно на уровне оперативного управления. В силу этого контроль во многом опирался на учетную информацию. Контроль не рассматривался как функция управления и отождествлялся в основном с карательными мерами и персоналом контролирующих органов. Как следствие, и сегодня в российском сообществе отношение как к самому контролю, так и контролирующим имеет негативный оттенок. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления: Учебное пособие СПб., 2010. С. 39

Если во всем мире материалы внешних контролирующих органов рассматриваются как оценка систем внутреннего контроля проверяемой организации и используются для ее совершенствования, то российские службы, зачастую неся отдельные затраты на работу с внешними контролирующими органами, не получают никакого эффекта. Отсутствие широкого обсуждения материалов проверок, анализа причин возникновения отклонений и работы по их устранению приводит к тому, что из года в год одни и те же отклонения повторяются.

Однако управлять, не контролируя, невозможно. Контроль обеспечивает связь между руководителями и исполнителями и выступает как гарантия реализации принятых управленческих решений и целей системы управления.

Система контроля строится на трех основных блоках.

1. Целостная внутренняя нормативная база, регламентирующая управленческую и контрольную деятельность (получаем ответ на вопрос «как контролировать»).

2. Система организации контрольной деятельности, адекватная действующей системе управления («кто контролирует»).

3. Система принятия мер по результатам контрольной деятельности (иерархия мер по выявленным отклонениям и механизм их применения). Базаров Т.Ю., Еремин Б.Л. Управление персоналом: Учебник для вузов. М., 2007. С.106

В плане организации персонала наибольший интерес вызывают первый и третий блоки системы контрольной деятельности.

Рассмотрим первый блок системы контроля. Внутренняя нормативная база по управленческой и контрольной деятельности, а также другие организационно-распорядительные документы организации определяют желаемое состояние управляемых объектов и процессов.

Желаемое состояние отдельно взятого объекта или процесса определяется исходя из целей системы управления организации и места и роли объектов и процессов в общей системе управления.

Развитию контрольной деятельности способствует администрирование, которое интерпретируется как часть процесса менеджмента, заключающаяся в разработке и реализации систем и процедур, направленных на достижение целей системы управления организации. Наличие формализованных систем и процедур, определяющих желаемое состояние (или план), позволяют осуществлять эффективный контроль за объектами и процессами.

В плане организации персонала в контрольной деятельности является важным включение в положения об организациях и подразделениях, в должностные обязанности руководителей однозначно сформулированных контрольных функций. Пикулькин А.В. Экономика муниципального сектора: Учебное пособие. М., 2008. С. 149

Ознакомление с положениями в ряде муниципальных служб показало наличие двух типовых ошибок:

- контрольные функции формулируются нечетко, одни и те же контрольные функции повторяются в положениях нескольких подразделений и должностных инструкциях руководителей (нередко никем из них не выполняются);

- отсутствует контроль ряда объектов и процессов.

Наилучшей практикой является создание политики организации по основным направлениям деятельности и дальнейшая детализация принятых политик в рабочих документах (стандарты организации, типовые процедуры управления, положения, инструкции, памятки на рабочих местах и др.).

Данный подход обеспечивает комплексность, целостность и непротиворечивость внутренней нормативной базы и позволяет создать системный контроль. Бурганова Л.А. Теория управления: Учебник. М., 2009. С.75

При отсутствии формализованного «желаемого состояния» объекта проверки фактическое состояние приходится сопоставлять с:

-- существующим законодательством (а не все законное экономически целесообразно и учитывает специфику организации, и тем более конкретные ситуации);

-- экономической целесообразностью или здравым смыслом (возникают вопросы: кто и как определил, для какого уровня это целесообразно -- не все выгодное для отдельного подразделения выгодно для организации в целом и т. д.).

Сравнение фактического состояния с «экономической целесообразностью» или «здравым смыслом» уводит контрольную деятельность в сторону управленческого консалтинга, что является отдельным видом деятельности, существующим по своим правилам.

Главным требованием в системе организации контрольной деятельности (второй блок) является наличие в каждой точке принятия решений контрольных механизмов. Данное требование может быть удовлетворено при организации контрольной деятельности по всем уровням управления.

При этом возникает проблема координации контрольной деятельности и обеспечения эффективного взаимодействия контролирующих органов в системе управления. Сегодня наиболее актуальными вопросами являются обеспечение взаимодействия ревизионных комиссий и комитетов по аудиту. Ермасова Н.Б., Миронов М.Г., Ермакова Е.А. Государственные и муниципальные финансы: Учебное пособие. М., 2009. С. 294

Ознакомление с системами управления и контроля в ряде организаций и обобщение причин возникновения отрицательных результатов позволяют выделить некоторые типовые ситуации.

1. Отсутствует система и механизмы контроля на вышестоящих уровнях управления. В результате решения на вышестоящих уровнях управления принимаются на основании результатов контрольной деятельности (информации) нижестоящих уровней управления. При этом предоставляемая нижестоящим уровнем управления информация привержена как минимум следующим недостаткам:

- соблюдению групповых интересов преимущественно по функциональному признаку;

- она попадает в точку принятия управленческих решений через всю цепочку звеньев управления и может существенно исказиться.

Это приводит к тому, что управленческие решения принимаются на некачественной информационной базе и не обеспечивают достижения целей и задач системы управления организацией. В результате дискредитируется сама управленческая деятельность. Отсутствие структуры (иерархии) контрольной деятельности, адекватной действующей системе управления, приводит к тому, что исполнители контролируют сами себя. Это не может способствовать эффективному управлению.

2. Система и механизмы контроля на нижестоящих уровнях управления работают неэффективно. Это приводит к тому, что менеджмент вышестоящего уровня управления вынужденно создает у себя дублирующую систему контроля. Контроль при этом осуществляется через многочисленные совещания (решается задача -- оперативный сбор, обобщение, анализ и личная оценка руководителем информации по проблеме), институты советников, помощников, референтов. Решается та же самая задача повышения оперативности работы и качества предоставляемой информации; кроме того, данные должности занимают лица, лично преданные руководителю и, как правило, имеющие достаточную квалификацию и опыт работы, что снижает для руководителя уровень неопределенности и делает управленческую деятельность более психологически комфортной.

В результате отсутствия целостной сбалансированной по уровням управления системы контроля создаются два информационных контура, нацеленных на обеспечение управленческой деятельности и замкнутые на одном и том же уровне управления (руководителе). При этом эффективное ранжирование механизмов контроля и поступающей контрольной информации требует дополнительных ресурсов и не всегда удается.

Данная ситуация приводит к усложнению системы управления за счет:

- увеличения информационных потоков и усложнения системы информационного обеспечения управленческой деятельности;

- необходимости постоянной координации контрольной информации, поступающей по обоим информационным контурам.

Кроме того, увеличивается численность управленческого персонала, размывается ответственность за некоторые направления работы. Рассмотрим третий блок системы контроля. Меры (корректирующие воздействия) по выявленным отклонениям должны быть адекватны причинам возникновения отклонений и их последствиям. Критерием адекватности, на наш взгляд, является неповторение подобных отклонений в последующие периоды деятельности: если по выявленным отклонениям были приняты меры, а подобные отклонения повторяются, это значит, что мы не выявили причину возникновения отклонения, а устранили лишь отклонения и (или) его последствия, а не саму причину. Устранение причин возникновения отклонений делает невозможным их повторение. При этом подразумевается, что внешняя и внутренняя среда функционирования муниципальной службы не претерпела существенных изменений. Комаров А., Комаров Е. Особенности российского кадрового менеджмента на рубеже XXI века // Управление персоналом. 2008. № 9(39). с. 31

Принятие мер по результатам контрольной деятельности является слабым звеном в системе контроля муниципальных служб. Как показывает анализ систем управления и контроля, причин такого состояния несколько.

1. Отсутствует целостная внутренняя нормативная база, регламентирующая основные управленческие процессы; не определена и не закреплена в функциональных обязанностях ответственность руководителей за возможные отрицательные последствия в финансово-хозяйственной деятельности муниципальной службы. В результате размывается ответственность персонала, осложняется процесс привлечения к ответственности в юридическом и моральном плане. Отсутствие четкой регламентации деятельности приводит к выстраиванию бизнес-процессов и процессов управления по видению (или по желанию) отдельных специалистов и руководителей, что делает данных специалистов и руководителей автоматически незаменимыми. При такой ситуации вышестоящему уровню управления приходится чаще договариваться с персоналом, а не требовать. Эффективный контроль и принятие адекватных корректирующих воздействие при этом становится невозможным.

2. Нередко нарушаются принципы подбора и расстановки кадров: люди принимаются на работу и двигаются по карьерной лестнице не по профессиональным признакам, а по знакомству, со связями в структурах управления и власти и по другим критериям. Таким образом, появляются «свои» и «не свои» работники, и когда количество «своих» преодолевает определенный барьер, эффективное управление и контроль исключаются, появляются две системы управления и контроля: «со своими» и «не со своими», негласная и официальная. Такая ситуация зачастую стимулирует работников не на работу на результат, а искать бреши в системе и использовать их как в личных, так и в групповых интересах.

3. Третья причина -- отсутствие эффективной системы принятия мер, на наш взгляд, лежит в плоскости психологии. В отличие от западных, жестко формализованных систем управления, у нас управление более «очеловечено», мы пытаемся провинившихся понять и перевоспитать, нам их жалко, они являются «кормильцами» в семье, и при отсутствии развитой системы социальной защиты любое материальное наказание (а тем более увольнение) сказывается на всех членах семьи на уровне первичных потребностей. В результате, если на западе принятие мер по отклонениям наступает относительно безболезненно и автоматически и воспринимается как само собой разумеющееся, у нас этот процесс затратный (в первую очередь по времени) и болезненный как для руководителя, принимающего решение о наказании, так и для провинившегося работника.

Вышеназванные причины, по сути, являются последствиями того, что в Российской Федерации длительное время управление не воспринималось как самостоятельная профессия, наши вузы не готовили специалистов по управлению, а когда началась подготовка студентов по специальности «менеджмент», она осуществлялась на низком профессиональном уровне, не готова была сама система образования. Бункина М.К Национальная экономика: Учебник для вузов. М., 2008. С. 28

Непринятие адекватных мер по выявленным отклонениям:

- дестимулирует персонал, осуществляющий контрольную деятельность (работа «в корзину» не вдохновляет);

- создает в подразделениях организации мнение о контроле, как о ненужных процедурах, отвлекающих ресурсы, и соответствующее отношение к проверкам («собака лает, караван идет»);

- приводит к неэффективному использованию ресурсов в организации («нет ничего хуже хорошо сделанной, но никому не нужной работы»).

Таким образом, системный контроль, осуществляемый в постоянном режиме, приводит персонал организации к пониманию неотвратимости оценки отклонений в их деятельности. Это позволяет перевести акценты в контрольной деятельности с работы по устранению отклонений к работе по устранению причин возникновения отклонений. Глазунова Н.И. Государственное администрирование: Учебное пособие. М., 2008. С.318

2 Анализ деятельности Администрации Тракторозаводского района г. Челябинска по кадровому контролю

2.1 Анализ современного состояния системы кадрового контроля в Администрации Тракторозаводского района г. Челябинска

Администрация Тракторозаводского района в городе (далее - администрация района) является территориальным органом Администрации города Челябинска (далее - Администрация города), осуществляющим исполнительно-распорядительные и контрольные функции на территории района в городе.

Расположена по адресу: 454007, г.Челябинск, ул.Горького, д.10

Глава администрации: Горбунов Владимир Александрович.

Границы территории, на которой действует администрация района, устанавливаются нормативным правовым актом, принимаемым Челябинской городской Думой (далее - городской Думой).

Администрация района в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, Челябинской области, Уставом города Челябинска, правовыми актами органов местного самоуправления города Челябинска, настоящим Положением.

Администрация района является юридическим лицом со дня внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридический лиц, имеет печать с изображением герба города Челябинска, штампы, бланки установленного образца со своим наименованием.

Администрация района может быть истцом и ответчиком в суде по вопросам своей компетенции.

Администрацию района возглавляет глава администрации района, который назначается на должность и освобождается от должности Главой города Челябинска (далее - Глава города).

Структура, штатная численность администрации района утверждаются Главой города по представлению главы администрации района.

Штат администрации района составляют муниципальные должности муниципальной службы, а также должности, не отнесенные к муниципальным должностям муниципальной службы, и обслуживающий персонал

Муниципальными служащими администрации района являются лица, замещающие муниципальные должности муниципальной службы, установленные решением городской Думы в соответствии с Законом Челябинской области «О реестре муниципальных должностей муниципальной службы».

Администрация района в своей деятельности подотчетна Главе города.

Полномочия администрации района определяются Положением об администрации района. кадровый контроль муниципальный

Взаимоотношения администрации района с организациями строятся на основе норм действующего законодательства.

Правовые акты, издаваемые главой администрации района в пределах переданных полномочий, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории района организациями, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами.

Организация деятельности.

Руководство администрацией района осуществляет глава администрации района.

Глава администрации района действует от имени администрации района без доверенности.

Глава администрации района несет персональную ответственность за выполнение полномочий, возложенных на администрацию района, и подотчетен в своей деятельности Главе города.

Глава администрации района обеспечивает межотраслевое взаимодействие на территории района, осуществляет контроль исполнения отраслевыми органами Администрации города, муниципальными организациями и учреждениями полномочий по обеспечению жизнедеятельности населения.

Глава администрации района:

1) организует работу администрации района, представляет ее в органах государственной власти и местного самоуправления, в учреждениях и организациях, независимо от их формы собственности;

2) является распорядителем бюджетных средств, выделяемых администрации района на реализацию переданных полномочий, несет персональную ответственность за их целевое использование;

3) определяет функции и полномочия своих заместителей, утверждает функции, структуру подразделений администрации района, штатное расписание, положения, должностные инструкции работников;

4) в установленном порядке назначает и освобождает от должности работников администрации, поощряет и привлекает их к дисциплинарной ответственности;

5) издает приказы и распоряжения по вопросам своей компетенции;

6) заключает трудовые договоры;

7) вносит в установленном порядке на рассмотрение Главы города, его заместителей проекты правовых актов по вопросам своей компетенции;

8) заключает от имени администрации района договоры и соглашения в пределах предоставленных полномочий.

Заместители главы администрации района назначаются на должность и освобождаются от должности главой администрации района по согласованию с Главой города.

В составе администрации района создаются управления, отделы в соответствии со структурой, утвержденной Главой города.

Руководители управлений, отделов администрации района назначаются на должность и освобождаются от должности главой администрации района по согласованию с руководителем соответствующего отраслевого (функционального) структурного подразделения Администрации города.

Структура управлений, отделов администрации района, их функции и полномочия определяются положениями о соответствующих подразделениях, утверждаемыми главой администрации района.

Для работы с отдаленными территориями в структуре администрации района могут создаваться соответствующие структурные подразделения.

Организационно-технические и процедурные требования к деятельности подразделений администрации района определяются регламентом Администрации города и регламентом администрации района, утверждаемым главой администрации района.

В случаях временного отсутствия главы администрации района (отпуск, командировка, болезнь и др.) его обязанности возлагаются на одного из заместителей главы администрации района.

Для выполнения полномочий глава администрации района может создавать временные и постоянно действующие комиссии, рабочие группы.

В каждом районе города создается Муниципальный совет, который осуществляет свою деятельность в соответствии с положением, утверждаемым городской Думой.

В структуру администрации района входит несколько отделов, которые в своей деятельности руководствуются: Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, Челябинской области, Уставом города Челябинска, Положением об администрации района в городе Челябинске, правовыми актами Челябинской городской Думы, Главы города Челябинска, Регламентом администрации района и Положением Об Администрации района в городе Челябинске.

Ответственные задачи по реализации кадровой стратегии и кадрового контроля призвана решать кадровая служба Администрации района.

Кадровая служба -- это центр управления персоналом, базовой функцией которого является кадровое обеспечение муниципальной службы. К ее функциям относится также:

- систематический анализ состояния кадров в аппарате своего органа;

- прогнозирование и планирование потребностей служащих определенной специализации и квалификации;

- проведение совместно с руководством отбора новых сотрудников на службу, обеспечение профессионального роста и служебного продвижения;

- организация переподготовки кадров, получения ими второго профессионального образования;

- подготовка сведений о служащих для внесения их в федеральный реестр и реестры госслужащих субъектов РФ, в федеральный банк кадровой информации;

- контроль совместно с юридической службой за соблюдением законов и нормативов в работе с кадрами, социальной защиты служащих;

- организационно-методическое обеспечение этих задач.

Кадровая служба призваны помочь руководителю оптимизировать управление персоналом (людьми, их профессиональным и личным развитием), управление муниципальной службой (служебной деятельностью служащих, их взаимоотношениями по выполнению функций и полномочий администрации).

Кадровая служба должна в любой момент располагать и предоставить сведения о том, сколько работников, какой квалификации, когда и где будут необходимы и приняты; каким образом можно привлечь нужный и сократить излишний персонал без нанесения ущерба организации и отдельному человеку; как лучше использовать кадры, персонал в целом в соответствии со способностями людей; каким образом обеспечить развитие кадров для выполнения новых квалифицированных работ и поддержания их знаний на уровне современных требований к управлению; каких затрат потребуют запланированные мероприятия в сфере управления персоналом.

Деятельность Администрации Тракторозаводского района города Челябинска, как и любой районной администрации, по кадровому контролю муниципальных служащих осуществляется на основании Закона Челябинской области от 29.03.2007 г. № 105-ЗО «Об утверждении Реестра должностей государственной гражданской службы Челябинской области, Закона Челябинской области от 30.05.2007 г. № 144-ЗО «О регулировании муниципальной службы в Челябинской области», Закона Челябинской области от 31.03.2009 г. № 364-ЗО «О резерве управленческих кадров Челябинской области», Постановление Губернатора Челябинской области от 30.07.1998 г. № 400 «О перечне структурных подразделений органов исполнительной власти области, на которые распространяется действие Закона «О государственной службе Челябинской области, Закона Челябинской области от 25.05.2006 г. № 22-ЗО «Устав (Основной Закон) Челябинской области».

Эффективная расстановка кадров подразумевает постоянное отслеживание степени соответствия специалиста или руководителя занимаемой им должности, т.е. текущую оценку его деловых и личностных качеств. В системе государственного и муниципального управления оценке итогам которой принимается решение о дальнейшем положении служащего в организации.

Рассмотрим виды кадрового контроля, проводимые в Администрации Тракторозаводского района г. Челябинска.

Выделяют предварительный, текущий, заключительный контроль.

Предварительный контроль осуществляется до фактического начала работы. Предварительный контроль за персоналом призван, прежде всего, ответить на вопрос, можно ли с его помощью решать предусмотренные планом задачи. Поэтому кадровая служба тщательно изучают профессиональную пригодность сотрудников, определяют их потенциальную способность выполнения предстоящей работы. Такой контроль осуществляется на основе заранее разработанных требований, предъявляемых к каждой категории специалистов с помощью разного рода тестов, собеседовании, экзаменов.

Контроль персонала призван, также следить за подготовкой и переподготовкой кадров, их инструктированием, условиями для творчества и рационализаторства.

Проведенный в 2011 году анализ позволяет выявить особенности кадрового состава Администрации и общие тенденции динамики его развития, а также оценить ситуацию, сложившуюся в настоящее время в Администрации района. Проведенные исследования показали, что общая численность персонала, занятых в Администрации составляет около 236 человек. При этом 68% государственных служащих имеют высшее образование. Вместе с тем каждый второй заканчивал, как правило, технические высшие учебные заведения, каждый седьмой имеет экономическое образование, а каждый 12 - юридическое.

За период 2009-2011 год 23 руководителя среднего звена и специалистов прошли переподготовку, 19 - повысили свою квалификацию. Значительный интерес представляет возрастной состав муниципальных служащих Администрации. Возрастной состав персонала Администрации распределяются следующим образом:

- до 30 лет - 60%,

- от 30 до 50 лет - 23%

- от 50 лет и старше - 17 %.

По стажу работы на соответствующей занимаемой должности можно выделить:

- до 1 года - 30%;

- от 1 года до 5 лет - 57%;

- свыше 5 лет - 13% .

Из приведенных выше данных по области видно, что большая часть сотрудников работников пользуются старым багажом знаний и опыта, пытаются приспособиться к новым условиям, изменить соответствующим образом стиль и тактику своей деятельности.

Многие пришли из производственной сферы. Каждый десятый получил значимый опыт управленческой деятельности в прежних советских государственных службах. Это имеет как положительные, так и отрицательные стороны. К положительным относятся: опыт хозяйственной работы; понимание практических задач и потребностей. Среди отрицательных можно назвать: вольная или невольная приверженность старым методам; сложности приспособления к изменяющейся ситуации. Около 57 % работников имеют стаж работы в муниципальной службе от 1 до 5 лет. Это свидетельствует о том, что большая часть работников ранее не работала в муниципальных службах, и для них необходимо проводить дополнительную работу по переподготовке и повышению квалификации.

Текущий контроль выполняется непосредственно на стадии хозяйственного процесса. Его цель - совершенствование деятельности, координация ее для достижения цели. Задача такого контроля - своевременно выявить и по возможности устранить отклонения, возникающие в ходе работы, от заданных параметров.

Текущий контроль, который на практике сливается с итеративным управлением, проводится буквально одновременно с выполнением основной работы, ориентирован на текущую деятельность. На уровне отдельных операций осуществляется операционный контроль.

Заключительный контроль (итоговый)производится после выполнения работы. Это контроль итогов, его цели: формирование мотивационных вознаграждений; корректировка поведения руководителя, принимаемых решений; формирование планов на будущее на основе анализа результатов.

Одним из видов текущего контроля кадров является аттестация сотрудников.

Аттестация - это плановый процесс проверки квалификации служащего в целях определения уровня его профессиональной подготовки и соответствия замещаемой должности. Ее обязательный характер создает для государственного и муниципального служащего хорошую возможность вне зависимости от субъективного мнения кого бы то ни было подтвердить свои профессиональные качества, продемонстрировать руководству организации деловой потенциал, и тем самым обеспечить себе возможность для дальнейшего служебного роста, перевода на другой, более интересный, участок работы и т.д.

В соответствии с Федеральным законом «Об основах государственной службы в Российской Федерации» (ст. 24), аттестация проводится периодически (не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года), на основании нормативных правовых актов, регламентирующих ее порядок, а также определяющих категории муниципальных служащих, подлежащих аттестации (в Челябинской области таким документом являются «Положение об аттестации муниципальных служащих в Администрации Тракторозаводского района»)

Главная цель контроля государственных и муниципальных служащих - совершенствование деятельности органов и подразделений, органов Государственного и муниципального управления по подбору, повышению квалификации и расстановке кадров государственной и муниципальной службы.

Аттестация или контроль кадров представляет довольно сложный процесс с установленным определенным порядком ее проведения, предусматривающим следующую последовательность событий:

1. Принимается решение (устное, неформальное) руководителем или издается приказ (распоряжение) вышестоящей организации, обязывающий принять решение о проведении аттестации руководителей и специалистов данной организации в конкретный срок.

2. Готовится пакет документов, регламентирующих предстоящую аттестацию (приказ (распоряжение) о проведении, список аттестуемых, отзывы о них, состав аттестационной комиссии, график ее работы, график проведения аттестации, положение об аттестации).

3. Документам из этого пакета придается юридическая сила, т.е. издается приказ (распоряжение) с приложениями.

4. Проводится аттестация в соответствии с требованиями документов.

5. Издается приказ (распоряжение) по итогам аттестации.

6. Принимаются меры в соответствии с данным приказом (распоряжением).

В целом все вышеназванные события могут быть условно объединены в три последовательные этапа: подготовка, проведение, подведение итогов аттестации и контроля.

В Администрации Тракторозаводского района началом первого этапа и всего процесса аттестации является распоряжение Главы Администрации «О проведении аттестации муниципальных служащих Администрации Тракторозаводского района». На основании этого распоряжения кадровой службой Администрации Тракторозаводского района готовятся соответствующие нормативно-правовые акты о формировании аттестационных комиссий и утверждении графиков проведения аттестации (заседаний аттестационных комиссий), составляются списки муниципальных служащих, подлежащих аттестации, проводится разъяснение нормативных документов, осуществляется методическая подготовка руководителей и сотрудников структурных подразделений по критериям и методом самооценки.

В ходе первого этапа аттестационного процесса не позднее чем за три недели до заседания аттестационной комиссии кадровыми службами доводятся до руководителей и сотрудников бланки оценки (самооценки) профессиональных и личностных качеств муниципальных служащих.

Оценка муниципального служащего производится путем заполнения бланка оценки руководителем подразделения и одним из его коллег, занимающих равнозначную должность (при коллективе сотрудников 2 и более). Кроме того самим муниципальным служащим производится самооценка путем заполнения соответствующего бланка.

Руководитель подразделения на основании произведенной оценки муниципального служащего готовит на него отзыв по установленной форме и проводит беседу с сотрудником, ознакамливает его с данной ему оценкой и отзывом под роспись. Муниципальный служащий при своем несогласии с данной оценкой и отзывом может сделать в отзыве соответствующую запись. Отзыв на муниципального служащего вместе с заполненными бланками оценки (самооценки) не позднее, чем за две недели до проведения заседания аттестационной комиссии представляются в главное управление государственной и муниципальной службы, организационной и кадровой работы Администрации района.

Кадровая служба (при необходимости с привлечением независимых экспертов) внимательно изучает представленные аттестационные материала (особенно при наличии значительных расхождений в оценке сотрудника) и готовит предложения аттестационной комиссии о признании сотрудника соответствующим (несоответствующим) занимаемой государственной должности, а также рекомендации по его дальнейшему использованию (направление на повышение квалификации, на профессиональную переподготовку, на повышение (понижение) в должности, перемещение на другую равнозначную должность, увольнение)

Вторым этапом аттестации является заседание аттестационной комиссии соответствующего государственного органа. Аттестация проводится в присутствии аттестуемого служащего и руководителя соответствующего структурного подразделения. В процессе аттестации аттестационная комиссия рассматривает представленные документы, заслушивает сообщения муниципального служащего и в случае необходимости непосредственного руководителя о его служебной деятельности. В случае неявки служащего на заседание аттестационной комиссии без уважительных причин она может провести аттестацию в его отсутствие.

По окончании аттестации служащего аттестационная комиссия дает одну из следующих оценок:

- соответствует замещаемой государственной должности,

- соответствует замещаемой государственной должности при условии выполнения рекомендаций аттестационной комиссии по его служебной деятельности, с повторной аттестацией через год;

- не соответствует замещаемой государственной должности.

Решение об оценке профессиональных и личностных качеств муниципального служащего, а также рекомендации аттестационной комиссии принимаются в отсутствие аттестуемого и его непосредственного руководителя открытым или тайным голосованием простым большинством голосов присутствующих на заседании членов аттестационной комиссии. При равенстве голосов муниципальный служащий признается соответствующим замещаемой государственной должности. Результаты аттестации муниципального служащего заносятся в аттестационный лист.

Руководитель муниципального органа с учетом результатов аттестации вправе принять решение:

- о повышении муниципального служащего в должности;

- о присвоении муниципальному служащему в установленном порядке очередного квалификационного разряда (классного чина);

- об увеличении или уменьшении муниципальному служащему надбавки за особые условия службы (сложность, напряженность, специальный режим работы);

- о включении муниципального служащего в резерв и т.п.

Результаты аттестации могут также служить основанием для признания служащего не соответствующим замещаемой должности и принятия решения о направлении его на повышение квалификации или понижении в должности.

При несогласии служащего с понижением его в должности или невозможности перевода служащего с его согласия на другую должность, руководитель органа управления вправе принять решение об его увольнении. Такое решение принимается в срок не более двух месяцев со дня аттестации служащего. По истечении указанного срока снижение размере должностного оклада, уменьшение или отмена надбавок к нему, увольнение служащего по результатам данной аттестации не допускается.

В целом, и это признает основная масса ученых и практиков, аттестация - позитивный элемент кадрового контроля. К сожалению, анализ материалов о проводимой в субъектах РФ аттестации кадров свидетельствует не только о немалом опыте ее проведения, но и о еще низкой ее эффективности, о формализме проведения, о недостаточной объективности оценок деятельности аттестуемых работников. Сложившаяся система работы в этой области выражает прежде всего интересы администрации и явно недостаточно учитывает интересы сотрудника: не фиксирует его мнение об удовлетворенности своей работой, мотивы, побуждающие к профессиональному росту, служебному продвижению. Крайне слабо учитывается мнение сослуживцев при оценке работника. В ныне действующих нормативных документах главное внимание при аттестации акцентируется на профессионально-деловые качества, и явно ослаблено внимание в оценке социально-психологических и нравственных свойств.

Все это актуализирует потребность в поиске новых форм проведения аттестации в органах государственной власти.

Таким образом, проблема контроля и аттестации кадров органов муниципального управления стоит сегодня довольно остро. Вместе с тем, проведение ее по стандартной форме для большинства управленческих структур, включая Администрацию Тракторозаводского района, - объективная реальность, а ее итоги являются важным, порой переломным моментом в жизни и карьере чиновника. Так, в ходе проведенной в декабре 2011 году аттестации муниципальных служащих аппарата Администрации Тракторозаводского района, из 217 фактически подлежавших аттестации работников прошли аттестацию 180 человек, в т.ч. 36 начальников управлений и отделов и 144 специалиста (37 муниципальных служащих аттестацию не проходили в связи с изменением структуры отделов, места работы и увольнением).

Аттестация имела следующие итоги: 174 сотрудника были признаны соответствующими замещаемой должности, 3 руководителя отделов были аттестованы с замечаниями, с повторной аттестацией через год; по двум специалистам не было принято решение, в связи с чем в отношении них комиссия рекомендовала повторную аттестацию; в отношении начальника одного из отделов было принято решение о несоответствии его занимаемой должности. В целом анализ материалов аттестации позволяет сделать вывод о том, что областные органы исполнительной власти с точки зрения кадрового потенциала находятся сегодня на достаточно высоком уровне развития. Основная часть муниципальных служащих имеет необходимую квалификацию, высокий уровень профессионализма, значительный опыт работы на государственных должностях. Они рационально распределены по структурным подразделениям и должностям муниципальной службы. Все это вселяет надежду на успех проводимой в области социально-экономической политики и дальнейшее поступательное развитие региона.

В администрации Тракторозаводского района г. Челябинска так же проводятся служебные проверки муниципальных служащих.

Служебная проверка проводится по решению руководителя администрации или по заявлению муниципального служащего.

При проведении служебной проверки должны быть полностью, объективно и всесторонне установлены:

- факт совершения муниципальным служащим дисциплинарного проступка;

вина муниципального служащего;

- причины и условия, способствовавшие совершению муниципальным служащим дисциплинарного проступка;

- характер и размер вреда, причиненного муниципальным служащим в результате дисциплинарного проступка;

- обстоятельства, послужившие основанием для письменного заявления муниципального служащего о проведении служебной проверки.

Представитель руководителя, назначивший служебную проверку, обязан контролировать своевременность и правильность ее проведения.

Проведение служебной проверки поручается кадровой службе с участием юридического подразделения.

В проведении служебной проверки не может участвовать муниципальный служащий, прямо или косвенно заинтересованный в ее результатах. В этих случаях он обязан обратиться к руководителю, назначившему служебную проверку, с письменным заявлением об освобождении его от участия в проведении этой проверки. При несоблюдении указанного требования результаты служебной проверки считаются недействительными.

Служебная проверка должна быть завершена не позднее чем через один месяц со дня принятия решения о ее проведении. Результаты служебной проверки сообщаются руководителю, назначившему служебную проверку, в форме письменного заключения.

В письменном заключении по результатам служебной проверки указываются:

- факты и обстоятельства, установленные по результатам служебной проверки;

- предложение о применении к муниципальному служащему дисциплинарного взыскания или о неприменении к нему дисциплинарного взыскания.

Письменное заключение по результатам служебной проверки подписывается руководителем кадровой службы и другими участниками служебной проверки и приобщается к личному делу муниципального служащего, в отношении которого проводилась служебная проверка.

Кадровыми службами органов государственной власти и местного самоуправления в текущем году проводится работа по исполнению требований Федеральных законов № 25-ФЗ и от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» О противодействии коррупции Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ (с изменениями от 11 июля, 21 ноября 2011 г.)// Российская газета. 2011 г. 25 ноября в части проведения проверок представленных государственными и муниципальными служащими сведений о доходах. Так, в 2010 году в результате проверок достоверности представленных муниципальными служащими сведений о доходах выявлено 5 нарушений требований законодательства и трое муниципальных служащих привлечены к ответственности за допущенные нарушения, в 2011 году было выявлено 3 нарушения и один муниципальный служащий привлечен к ответственности.

По рекомендации аппарата полномочного представителя и на основе методических рекомендаций администрации района образованы комиссии по урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе.

В ходе проведенных заседаний Комиссии установлено 14 фактов нарушения муниципальными служащими требований к служебному поведению и 6 фактов личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, рассмотрено двух случаев, свидетельствующих о наличии признаков дисциплинарного проступка. По итогам заседаний Комиссии двое муниципальных служащих привлечены к дисциплинарной ответственности.

Основные нарушения, рассматриваемые комиссии, связаны с несоблюдением требований о ежегодном предоставлении нанимателю сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, несоответствием предъявляемых к замещаемой должности квалификационным требованиям, а также фактами несоблюдения ограничений и запретов, в том числе участия муниципальных служащих в предпринимательской деятельности.

Таким образом, Администрация Тракторозаводского района г. Челябинска с точки зрения кадрового потенциала находится сегодня на достаточно высоком уровне развития. Основная часть муниципальных служащих имеет необходимую квалификацию, высокий уровень профессионализма, значительный опыт работы на государственных должностях. Они рационально распределены по структурным подразделениям и должностям муниципальной службы.

2.2 Основные проблемы организации кадрового контроля в Администрации Тракторозаводского района г. Челябинска

Перечислим основные проблемы организации кадрового контроля в Администрации Тракторозаводского района г. Челябинска:

1. Нет качественной нормативной базы, которая бы регулировала процессы контроля; плохо оговорена в обязанностях руководителей ответственность за организацию контроля и аттаестации муниципальных служащих. Как результат этого, когда назревает какая-либо проблема, очень сложно выявить ее корни, найти того, кто ее спровоцировал и, таким образом, пресечь подобные казусы в будущем.

2. Отсутствие должной регламентации приводит к самостийному выстраиванию трудовых процессов, которые плохо поддаются переформированию. Часть сотрудников автоматически делаются сугубо незаменимыми, так как кроме них никто не способен разобраться в последовательности трудового процесса.

3. Другой просчет часто проглядывает при подборе персонала и продвижении по карьерной лестнице. Люди берутся на работу не по профессиональным качествам, а по знакомству, по просьбам друзей или людей нужных. Чем больше таких сотрудников, тем скорее возникает необходимость в особом подходе. С одних спрашивают строго, с других по заниженным меркам. В результате происходит деморализация коллектива. Люди ищут пути пробиться к тем, кто получает свои деньги, толком не работая.

4. Неполное/несвоевременное представление информации контролирующим органам, их неконструктивная позиция в процессе проведения внутренней ревизии. Если сотрудники уверены, что контроль кадров проводится исключительно с целью поиска ошибок в их работе, что их знания и опыт подвергаются руководством сомнению, а итоги проверки повлияют на их статус, подобная реакция является неизбежной.

Любая проверка - как внешняя, так и внутренняя - ограничена определенными сроками.

Понимая это, сотрудники стремятся осложнить работу сотруднику, проводящему контроль, реализуют стратегию его информационной блокады: по разным причинам и под разными предлогами ему не представляются необходимые документы. Поэтому необходимо, во-первых, информировать проверяемых о целях проведения контроля, акцентировать внимание на пользе, которую могут принести рекомендации руководства по улучшению работы организации. Во-вторых, большое значение имеет наличие в Администрации корпоративной культуры, признающей за сотрудниками «право на ошибку», понимание, что промахи неизбежны даже в работе лучших специалистов. Только в этом случае можно обеспечить готовность работников к сотрудничеству с работниками проводящими контроль. В-третьих, во внутренних документах Администрации, регламентирующих процедуру проведения контроля, следует четко зафиксировать обязанность сотрудников проверяемых подразделений представлять контролеру всю запрашиваемую информацию в полном объеме в указанные в их запросе сроки. С другой стороны, в этих документах должна быть предусмотрена обязанность контролеров согласовывать с проверяемыми сроки своей работы и порядок взаимодействия в ходе предстоящей проверки.

5. Недостаточный бюджет времени на проведение аттестации. Аттестация должна планироваться надлежащим образом. Как правило, руководитель составляется план аттестации на предстоящий год с указанием сроков проведения их по месяцам. Однако при наличии частых запросов со стороны руководства или ситуаций, требующих проведения внеплановых проверок, время, первоначально отведенное на плановую проверку, может существенно изменяться. В данном случае важно гибко подходить к составлению и коррекции рабочих планов проверок, а также заранее предусматривать в них необходимый временной резерв на случай подобных запросов.

6. Неподготовленность отдельных сотрудников к восприятию информации об истинном положении дел. Не всегда руководители Администрации и сотрудники готовы к выполнению предлагаемых аттестационной комиссии рекомендаций и принятию решений по итогам проведенного аттестации. Целесообразно зафиксировать во внутренних документах Администрации ответственность руководителя проверяемого подразделения за анализ результатов аттестации и осуществление корректирующих/предупреждающих действий на основании отчета и рекомендаций, предоставленных комиссией.

Таким образом, основные проблемы организации кадрового контроля в Администрации Тракторозаводского района г. Челябинска:

- отсутствие качественной нормативной базы.

- отсутствие должной регламентации.

- не объективный подход при подборе персонала и продвижении по карьерной лестнице.

- неполное/несвоевременное представление информации контролирующим органам.

- недостаточный бюджет времени.

- неподготовленность отдельных сотрудников к восприятию информации об истинном положении дел.

3 Пути совершенствования деятельности Администрации Тракторозаводского района г. Челябинска по кадровому контролю

3.1 Предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования деятельности Администрации Тракторозаводского района г. Челябинска по кадровому контролю

Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета от 25 декабря 1993 г. № 237 органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и, следовательно, не находятся в отношениях подчиненности к ним и не обязаны выполнять их оперативные предписания. Вместе с тем само их создание и важнейшие функции определены актами органов государственной власти - федеральных и субъектов Федерации. Муниципалитеты действуют в русле общегосударственной политики - экономической, социальной и т.д. и могут наделяться отдельными государственными полномочиями (ст. 132 Конституции РФ).

Как государственная, так и муниципальная служба относятся к институтам публичного права. Законодательство предусматривает для муниципальных служащих возможность перехода на государственную службу с включением в стаж срока муниципальной службы.

В соответствии с Конституцией РФ законодательные акты некоторых субъектов Федерации регулируют не только государственную службу в этих субъектах, но одновременно и муниципальную, что следует считать не совсем оправданным.

Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 2 августа 2004 г. № 31 ст. 3215. в силу конституционных положений совершенно обоснованно не включает муниципальную службу в систему государственной гражданской службы. Согласно ст. 2 Закона «О системе государственной службы Российской Федерации» Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрании законодательства Российской Федерации от 2 июня 2003 г. № 22 ст. 2063 правовое регулирование государственной гражданской службы и муниципальной службы осуществляется раздельно.