Практика и проблемы управления здравоохранением в Челябинской области

51

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение 2

Глава 1. Теоретико-правовые основы управления здравоохранением в РФ и Челябинской области 4

1.1 Состояние системы здравоохранения на современном этапе 4

1.2 Проблемы нормативно-правового обеспечения отрасли здравоохранения 7

1.3 Понятие и система органов управления здравоохранением 19

Глава 2. Практика и проблемы управления здравоохранением в Челябинской области 24

2.1 Деятельность Минздрава Челябинской области по управлению здравоохранением в Челябинской области 24

2.2 Реализация Минздравом Челябинской области программы модернизации системы здравоохранения 31

2.3 Объемы и источники финансирования здравоохранения 39

Глава 3. Совершенствование системы управления здравоохранением 51

3.1 Актуальные направления развития системы здравоохранения в РФ и Челябинской области 51

3.2 Современные методы управления в системе здравоохранения 55

Заключение 61

Список использованных источников и литературы 66

Приложение 1 70

Приложение 2 71

Введение

Актуальность рассматриваемой темы обусловлена:

1. Принятием Федерального закона о совершенствовании правового положения государственных (муниципальных) учреждений.

2. Реализацией на территории Российской Федерации программы модернизации здравоохранения.

3. Переходом на одноканальное финансирование учреждений здравоохранения.

4. В связи с вступлением в силу(федерального) закона № 323-ФЗ (Год) «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации».(Ссылку на Закон) Данный правовой акт разработан в целях совершенствования законодательства в сфере охраны здоровья граждан и оказания им медицинской помощи и является базовым нормативным документом для всей сферы здравоохранения Российской Федерации, устанавливая правовые основы ее регулирования.

В связи с преобразованиями появилось большое количество различных мнений. И не все с воодушевлением восприняли изменение, например, правового статуса бюджетных учреждений. По мнению противников реформы, нововведения могут привести к резкому сокращению учреждений, оттоку из них квалифицированных кадров. Как следствие, возможен процесс слияния и поглощения учреждений на рынке социальных услуг. Возрастет уровень коррупции, поскольку чиновники будут решать, каким учреждениям предоставлять государственные и муниципальные задания.

Цель работы - анализ проблем и перспектив совершенствования системы управления здравоохранением в Челябинской области

Объект исследования - Министерство здравоохранения Челябинской области.

Предмет работы - система управления здравоохранением в Челябинской области.

Задачи исследования:

1. Проанализировать современное состояние системы здравоохранения в РФ и Челябинской области;

2. Провести анализ нормативно-правового регулирования системы здравоохранения

3. Изучить практику и проблемы деятельности Министерства здравоохранения Челябинской области

4. Определить направления совершенствования системы здравоохранения в РФ и Челябинской области

5. Предложить рекомендации по совершенствованию системы здравоохранения в РФ и Челябинской области

Для реализации поставленных цели и задач были использованы методы анализа, синтеза, обобщения, сравнения, статистический метод.

Работа состоит из введения, основной части, заключения, списка использованных источников и литературы и приложения.

Во введении определяется проблема, избранная для исследования, аргументируется актуальность темы исследования; определяется объект и предмет квалификационной работы; указаны цель и задачи.

В первой главе рассматривается теоретико-правовой аспект управления здравоохранением: полномочия органов государственной власти по управлению здравоохранением, а современные проблемы.

Вторая глава является аналитической. В данной части работы на материалах Министерства здравоохранения Челябинской области проведен анализ проблем и практики управления системой здравоохранения.

Третья глава обобщает выявленные проблемы и содержит рекомендации по совершенствованию.

Глава 1. Теоретико-правовые основы управления здравоохранением в РФ и Челябинской области

1.1 Состояние системы здравоохранения на современном этапе

Мероприятия по улучшению демографической ситуации, снижению смертности и профилактике заболеваний обеспечиваются соответствующей финансовой поддержкой. За 4 года расходы федерального бюджета на здравоохранение увеличились в два раза - с 202,8 до 413 млрд. рублей. Доля от ВВП выросла за эти годы с 3,1% до 3,7%.

Расходы на финансовое обеспечение базовой программы обязательного медицинского страхования выросли по сравнению с 2010 годом на 11% - с 525,2 до 581,9 млрд. рублей. Это позволило сократить дефицит базовой программы обязательного медицинского более чем в 1,5 раза - с 175,2 до 112,3 млрд. рублей.

В 2011 году охват населения услугами центров здоровья увеличился почти в 1,6 раза, объемы высокотехнологичной медицинской помощи - на 20%, операций ЭКО - в 2,2 раза. При поддержке федерального центра в 2011 году открылись 13 перинатальных центров.

Заработная плата врачей, работающих по программам модернизации здравоохранения, в 2011 году выросла на 16,5%, среднего медицинского персонала - на 14,8%. Сейчас среднемесячная зарплата этих врачей в целом по РФ составляет более 28 тыс. рублей, что на 20% выше средней заработной платы в экономике страны.

Дополнительно, в том числе за счет повышения ставки взносов на обязательное медицинское страхование, в 2011 году начата реализация региональных программ модернизации здравоохранения.

Утвержденная стоимость Программ модернизации здравоохранения за счет всех источников финансирования на 2011-2012 годы составила 623,6 млрд. рублей, в том числе на 2011 год - 298,3 млрд. рублей; на 2012 год - 324,2 млрд. рублей.

Сегодня актуальными проблемами в здравоохранении являются:

Старение кадров

Низкая квалификация кадров

Низкая обеспеченность врачами в сельской местности.

По оценке органов управления здравоохранением субъектов РФ, доля медицинских работников, продолжающих трудиться после назначения пенсии, составляет от 10 до 30%, а с учетом лиц предпенсионнного возраста доходит до 50--60%.

В отдаленных районах России врачи - пенсионеры являются основной рабочей силой отрасли. При сохранении подобной тенденции в ближайшие 10-15 лет, здравоохранение этих территорий столкнется с острейшим дефицитом кадров, даже возможно, и с полным их отсутствием.

До 45% выпускников медицинских вузов, обучающихся за счет средств государственного бюджета, не пошли работать в учреждения государственного или муниципального здравоохранения.

Средний возраст российского врача - 46,13 года.

Самые старые в России врачи - детские урологи. Средний их возраст - 62 года.

Самые молодые - врачи - интерны. Средний возраст 26,17 года

Доля врачей, работающих в сельской местности, среди всех врачей России составляет лишь 7,4%, тогда как проживает на селе 27% населения страны. Получается, что обеспеченность врачами городского населения выше обеспеченности сельского почти в 4,5 раза

В 2011 году благодаря новым правилам ОМС число медицинских организаций, оказывающих медицинскую помощь застрахованным гражданам, выросло с 8162 до 8543, в том числе за счет коммерческих клиник - их число увеличилось с 618 до 739.

С 2012 года осуществлен переход на новую модель финансового обеспечения программ ОМС через предоставление субвенций на реализацию территориальных программ ОМС. В 2012 году объем субвенций составит 603 млрд. рублей. Дефицит финансового обеспечения в целом по РФ составит 87,5 млрд. рублей, а с учетом средств, которые направляются на третье направление программ модернизации по совершенствованию стандартов в объеме 83 млрд. руб., этот дефицит в среднем по России практически сведется к нулю.

Необходимо отметить, что программа государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи финансируется не только за счет средств ОМС. В данном случае возникает проблема, когда регионы не сохраняют уровень финансового обеспечения территориальных программ государственных гарантий в целом по всем источникам. Например, в Брянской области допущено снижение стоимости территориальной программы госгарантий достаточно существенно. В этой связи наблюдается существенный дефицит этой программы по этому году, по плановым показателям составляющий 38%.

Таким образом, современное состояние системы здравоохранения характеризуется увеличением финансирования и положительным ростом основных показателей. В тоже время ряд нововведений и преобразований приводит к появлению других как организационных, так и управленческих проблем.

1.2 Проблемы нормативно-правового обеспечения отрасли здравоохранения

21 ноября 2011 г. Президент РФ Дмитрий Медведев подписал Федеральный закон № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее - Закон N 323-ФЗ). Данный правовой акт разработан в целях совершенствования законодательства в сфере охраны здоровья граждан и оказания им медицинской помощи и является базовым нормативным документом для всей сферы здравоохранения Российской Федерации, устанавливая правовые основы ее регулирования.

Новый Закон направлен в первую очередь на конкретизацию конституционных прав граждан, охрану здоровья и оказание им медицинской помощи, а также на закрепление гарантий и механизмов их реализации в современных условиях в рамках сложившейся структуры системы здравоохранения. Рассмотрим основные положения данного Закона.

Статьей 2 Закона № 323-ФЗ введены понятия, характеризующие наиболее общие и значимые для сферы здравоохранения определения, которые требуют однозначного толкования в целях формирования единой правоприменительной практики с учетом специфичности области регулирования. Впервые на законодательном уровне закреплены понятия, напрямую связанные с оказанием медицинской помощи и определяющие ее отдельные компоненты. Это «медицинская помощь», «медицинская услуга», «диагностика», «лечение», «пациент», «заболевание», «качество медицинской помощи» и другие понятия.

Так, в соответствии с вышеприведенной статьей к медицинской деятельности отнесена профессиональная деятельность по оказанию медицинской помощи, проведению медицинских экспертиз, осмотров и освидетельствований, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и профессиональная деятельность, связанная с трансплантацией (пересадкой) органов и (или) тканей, обращением донорской крови и (или) ее компонентов в медицинских целях. При этом медицинской организацией признается юридическое лицо (независимо от его организационно-правовой формы), осуществляющее в качестве основного (уставного) вида деятельности медицинскую деятельность на основании лицензии, выданной в порядке, установленном законодательством РФ.

Таким образом, положения Закона № 323-ФЗ распространяются на все организации независимо от их организационно-правовых форм, осуществляющие медицинскую деятельность.

Основные принципы охраны здоровья приведены в гл. 2 Закона № 323-ФЗ. Так, в ст. 4 данного Закона законодатель, руководствуясь конституционной нормой о высшей ценности человека, его прав и свобод, на первое место поставил принцип соблюдения прав человека и гражданина в сфере охраны здоровья и обеспечения связанных с этими правами государственных гарантий. В продолжение первого принципа сформулированы и детализированы новые принципы охраны здоровья граждан, которых ранее в Основах № 5487-1 не было. Из перечня принципов следует выделить следующие:

- приоритет интересов пациента при оказании медицинской помощи;

- приоритет охраны здоровья детей;

- доступность и качество медицинской помощи;

- недопустимость отказа в оказании медицинской помощи;

- приоритет профилактики в сфере охраны здоровья.

Критерии каждого из принципов охраны здоровья раскрыты в отдельных статьях Закона. Так, например, принцип приоритета профилактических мероприятий в сфере охраны здоровья граждан и при оказании медицинской помощи характеризует переход от системы здравоохранения, направленной преимущественно на лечение заболеваний, к системе охраны здоровья граждан, основанной на приоритете здорового образа жизни, повышении функциональных возможностей организма и профилактике заболеваний (ст. 12 Закона N 323-ФЗ).

В соответствии со ст. 29 Закона N 323-ФЗ организация охраны здоровья в РФ должна осуществляться путем:

1) государственного регулирования в сфере охраны здоровья, в том числе нормативного правового регулирования;

2) разработки и осуществления мероприятий по профилактике возникновения и распространения заболеваний, в том числе социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих, а также по формированию здорового образа жизни населения;

3) оказания первой медицинской помощи всех видов, в том числе гражданам, страдающим социально значимыми заболеваниями, заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, редкими (орфанными) заболеваниями;

4) обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

5) обеспечения определенных категорий граждан РФ лекарственными препаратами, медицинскими изделиями и специализированными продуктами лечебного питания в соответствии с законодательством РФ;

6) управления деятельностью в сфере охраны здоровья на основе государственного регулирования, а также осуществляемого в соответствии с Федеральным законом.

Отметим, что ст. 32 Закона № 323-ФЗ предусмотрен обновленный подход к классификации и выполнению видов медицинской помощи. В частности, определены условия (плановая, экстренная, неотложная) и формы (вне медицинской организации, амбулаторная, стационарная) оказания медицинской помощи, на которых основывается характеристика видов медицинской помощи, в отличие от прежних критериев, базирующихся на разграничении полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Отличительным признаком первичной медико-санитарной помощи, рассмотренной в ст. 33 Закона № 323-ФЗ, является приближенность к месту жительства или работы гражданина, что позволяет отнести этот вид медицинской помощи к первому уровню контакта граждан с системой здравоохранения, служащему опорой для непрерывного этапного процесса охраны здоровья и системы оказания медицинской помощи.

Детализация первичной медико-санитарной помощи на доврачебную, врачебную и специализированную помощь характеризует ее многогранную направленность и является предпосылкой для выполнения возложенных на данный уровень медицинской помощи задач.

Статьей 34 Закона N 323-ФЗ вводятся критерии отнесения медпомощи к высокотехнологичной медицинской помощи, позволяющие формировать перечень высокотехнологичных видов медицинской помощи в целях оптимизации системы и расходов на ее оказание.

Статьей 35 Закона N 323-ФЗ впервые определен такой важный компонент оказания скорой медицинской помощи, как медицинская эвакуация. Она представляет собой мероприятия по транспортировке граждан в целях спасения им жизни и сохранения здоровья, в том числе:

- лиц, находящихся на лечении в медицинских организациях, в которых отсутствует возможность оказания необходимой медицинской помощи при угрожающих жизни состояниях;

- женщин в период беременности и родов, послеродовой период;

- новорожденных;

- лиц, пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий.

Впервые ст. 40 Закона N 323-ФЗ конкретизирована сущность медицинской реабилитации и санаторно-курортного лечения, ранее не имевших должного правового регулирования, несмотря на сложившуюся практику использования этих восстановительных медицинских мероприятий.

Основой санаторно-курортного лечения является использование в условиях пребывания на курорте, в лечебно-оздоровительной местности, санаторно-курортных организациях в следующих направлениях:

1) активация защитно-приспособительных реакций организма с целью первичной профилактики заболеваний, то есть оздоровление;

2) восстановление и компенсация функций организма, нарушенных в связи с последствиями травм, операций и хронических заболеваний, уменьшение количества обострений, удлинение периода ремиссии, замедление прогрессирования заболеваний (вторичная профилактика) и предупреждение инвалидности в качестве одного из этапов медицинской реабилитации, что ранее именовалось долечиванием.

Изменился институт понятий медицинских и фармацевтических работников с точки зрения усиления требований к претендентам на занятие данной деятельностью. Так, согласно нормам гл. 9 Закона N 323-ФЗ к 2016 г. предлагается заменить действующую в настоящее время систему выдачи сертификатов специалиста медицинским и фармацевтическим работникам, дающих право на осуществление ими медицинской или фармацевтической деятельности, на процедуру аккредитации специалиста

В соответствии с п. 3 ст. 69 Закона N 323-ФЗ под аккредитацией специалиста понимается процедура определения соответствия готовности лица, получившего высшее (среднее) медицинское или фармацевтическое образование, к осуществлению медицинской деятельности по определенной медицинской специальности в соответствии с установленными порядками оказания медицинской помощи и стандартами медицинской помощи либо фармацевтической деятельности.

Аккредитация специалиста осуществляется по окончании им освоения основных образовательных программ среднего, высшего и послевузовского медицинского и фармацевтического образования, а также дополнительных профессиональных образовательных программ не реже одного раза в пять лет в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Установление переходного периода продиктовано необходимостью обновления программ профессионального образования путем переноса акцента на овладение обучающимися практическими навыками в целях повышения качества подготовки специалистов, уровень которой должен соответствовать потребностям модернизированной системы здравоохранения.

Далее отметим, что ст. 77 Закона N 323-ФЗ детально регламентируются вопросы подготовки медицинских и фармацевтических работников. Так, практическая подготовка указанных работников должна будет осуществляться на базе:

1) структурных подразделений образовательных и научных организаций, осуществляющих медицинскую или фармацевтическую деятельность (клиник);

2) медицинских организаций, в том числе медицинских организаций, в которых располагаются структурные подразделения образовательных и научных организаций (клиник);

3) организаций - производителей лекарственных средств и медицинских изделий, аптечных организаций, судебно-экспертных учреждений и иных организаций, осуществляющих деятельность в сфере охраны здоровья, в том числе организаций, в которых располагаются структурные подразделения образовательных и научных организаций.

При этом практическая подготовка на базе государственных и муниципальных организаций, осуществляющих деятельность в сфере охраны здоровья граждан, должна будет организовываться для государственной или муниципальной образовательной и научной организации на безвозмездной основе (п. 3 ст. 77 Закона N 323-ФЗ).

Статьей 70 Закона N 323-ФЗ предусматривается усиление требований и к самим медицинским работникам в целях защиты прав граждан в сфере охраны здоровья. Так, согласно п. 4 данной статьи лечащий врач, рекомендуя пациенту лекарственный препарат, медицинское изделие или заменитель грудного молока, обязан информировать пациента о возможности получения им соответствующего лекарственного препарата, медицинского изделия, специализированного продукта лечебного питания или заменителя грудного молока без взимания платы в соответствии с законодательством РФ.

Статьей 74 Закона N 323-ФЗ вводятся нормы, устанавливающие ограничения, налагаемые на медицинских и фармацевтических работников при осуществлении ими профессиональной деятельности.

Медицинские работники и руководители медицинских организаций не вправе:

1) принимать от организаций, занимающихся разработкой, производством и (или) реализацией лекарственных препаратов, медицинских изделий, организаций, обладающих правами на использование торгового наименования лекарственного препарата, организаций оптовой торговли лекарственными средствами, аптечных организаций подарки, денежные средства, в том числе на оплату развлечений, отдыха, проезда к месту отдыха, а также принимать участие в развлекательных мероприятиях, проводимых за счет средств компаний;

2) заключать с компанией, ее представителем соглашения о назначении или рекомендации пациентам лекарственных препаратов, медицинских изделий;

3) получать от компании, ее представителя образцы лекарственных препаратов, медицинских изделий для вручения пациентам;

4) предоставлять при назначении курса лечения пациенту недостоверную, неполную или искаженную информацию об используемых лекарственных препаратах, медицинских изделиях, в том числе скрывать сведения о наличии в обращении аналогичных лекарственных препаратов, медицинских изделий;

5) осуществлять прием представителей фармацевтических компаний, производителей или продавцов медицинских изделий, за исключением случаев, связанных с проведением клинических исследований лекарственных препаратов, клинических испытаний медицинских изделий, участием в порядке, установленном администрацией медицинской организации, в собраниях медицинских работников и иных мероприятиях, связанных с повышением их профессионального уровня или предоставлением информации, предусмотренной ст. 64 Федерального закона от 12.04.2010 N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств" и ст. 96 Закона N 323-ФЗ;

6) выписывать лекарственные препараты, медицинские изделия на бланках, содержащих информацию рекламного характера, а также на рецептурных бланках, на которых заранее напечатано наименование лекарственного препарата, медицинского изделия.

Фармацевтические работники и руководители аптечных организаций не вправе:

1) принимать подарки, денежные средства, в том числе на оплату развлечений, отдыха, проезда к месту отдыха, и принимать участие в развлекательных мероприятиях, проводимых за счет средств компании, ее представителя;

2) получать от компании, ее представителя образцы лекарственных препаратов, медицинских изделий для вручения населению;

3) заключать с компанией, ее представителем соглашения о предложении населению определенных лекарственных препаратов, медицинских изделий;

4) предоставлять населению недостоверную, неполную или искаженную информацию о наличии лекарственных препаратов, имеющих одинаковое международное непатентованное наименование, медицинских изделий, в том числе скрывать информацию о наличии лекарственных препаратов и медицинских изделий, имеющих более низкую цену.

Положениями ст. 50 Закона № 326-ФЗ Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации: Федеральный закон от 29 ноября 2010 № 326-ФЗ (ред. от 03 декабря 2011 № 379-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2010. № 49. Ст. 6422.; 2011. № 49. Ст. 7057. установлено, что в целях повышения качества и доступности медицинской помощи, предоставляемой застрахованным лицам, в период 2011 - 2012 гг. осуществляется реализация региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации и программ модернизации федеральных государственных учреждений, оказывающих медицинскую помощь

Законом от 8 декабря 2010 г. № 333-ФЗ «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» на 2011 г. на реализацию программ модернизации здравоохранения в расходной части бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования (далее - ФФОМС) предусмотрено 215,92 млрд руб. (целевая статья 092 3200 «Региональные программы модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации и программы модернизации федеральных государственных учреждений, оказывающих медицинскую помощь», вид расходов 013 «Прочие расходы» классификации расходов бюджетов).

Предусмотренные в бюджете ФФОМС средства на финансовое обеспечение региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации направляются на:

- укрепление материально-технической базы государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, в том числе обеспечение завершения строительства ранее начатых объектов (техническая готовность указанных объектов на 1 января 2011 г. должна составлять не менее 80 процентов фактически произведенных застройщиком затрат от сметной стоимости строительства объекта), текущий и капитальный ремонт государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, приобретение медицинского оборудования;

- внедрение современных информационных систем в здравоохранение в целях перехода на полисы обязательного медицинского страхования единого образца, в том числе обеспеченных федеральным электронным приложением универсальной электронной карты, внедрение телемедицинских систем, систем электронного документооборота и ведение медицинских карт пациентов в электронном виде;

- внедрение стандартов медицинской помощи, повышение доступности амбулаторной медицинской помощи, в том числе предоставляемой врачами-специалистами.

Законом № 323-ФЗ установлено, что с 1 января 2013 года медицинская помощь организуется и оказывается в соответствии с порядками оказания медицинской помощи, обязательными для исполнения на территории Российской Федерации всеми медицинскими организациями, а также на основе стандартов медицинской помощи.

Порядки оказания медицинской помощи и стандарты медицинской помощи утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Порядок оказания медицинской помощи разрабатывается по отдельным ее видам, профилям, заболеваниям или состояниям (группам заболеваний или состояний) и включает в себя:

1) этапы оказания медицинской помощи;

2) правила организации деятельности медицинской организации (ее структурного подразделения, врача);

3) стандарт оснащения медицинской организации, ее структурных подразделений;

4) рекомендуемые штатные нормативы медицинской организации, ее структурных подразделений;

5) иные положения исходя из особенностей оказания медицинской помощи.

Стандарт медицинской помощи разрабатывается в соответствии с номенклатурой медицинских услуг и включает в себя усредненные показатели частоты предоставления и кратности применения:

1) медицинских услуг;

2) зарегистрированных на территории Российской Федерации лекарственных препаратов (с указанием средних доз) в соответствии с инструкцией по применению лекарственного препарата и фармакотерапевтической группой по анатомо-терапевтическо-химической классификации, рекомендованной Всемирной организацией здравоохранения;

3) медицинских изделий, имплантируемых в организм человека;

4) компонентов крови;

5) видов лечебного питания, включая специализированные продукты лечебного питания;

6) иного исходя из особенностей заболевания (состояния).

Таким образом, в данной редакции закона, как и в предыдущей (закон № 5487-1) нет четкого определения стандарта медицинской помощи. В формулировке закона не ясно - является ли обязательным соблюдение стандарта медицинской помощи.

Кроме перечня медицинских услуг в стандартах определен перечень лекарственных препаратов, необходимых больному. Большинство стандартов медицинской помощи приняты в 2005-2007 годах, более поздних изменений не осуществлялось. В связи с этим актуальность действующих стандартов является сомнительной. Получается, что врачи в условиях постоянно обновляемого рынка лекарственных препаратов в 2012 году обязаны лечить теми же лекарствами, что и в 2005 году.

В стандартах медицинской помощи напротив наименования услуги (лекарственного средства) указана частота 1 (100%), что означает, что эта услуга (лекарственное средство) показано всем пациентам независимо от особенностей течения заболевания при отсутствии у них противопоказаний.

Если напротив наименования услуги (лекарственного средства) указана частота менее 1, врач решает вопрос о необходимости ее применения индивидуально, учитывая рекомендации протоколов ведения больных, особенности течения заболевания у конкретного пациента и возможности медицинского учреждения.

В данном случае частота менее 1 - необоснованна. Непонятно почему, например, при лечении недоношенного ребенка, который находиться в стационаре в течение 60 дней, не обязателен первичный осмотр детского хирурга (частота - 0,1) Об утверждении стандарта медицинской помощи больным при расстройствах, связанных с укорочением срока беременности и малой массой тела при рождении, замедленном росте и недостаточности питания плода: Приказ Минздравсоцразвития РФ от 13 марта 2006 года № 147 // Документ не опубликован., тогда как уже в 1 месяц здорового доношенного ребенка должен осмотреть хирург в поликлинике по месту жительства. То же самое можно сказать об ультразвуковом исследовании брюшной полости, частота применения которого стандартом определена как 0,2.

Стандарты медицинской помощи, утвержденные нормативными актами Министерства здравоохранения и социального развития РФ после 2007 года, в настоящее время отсутствуют Старченко А.А. Модернизация здравоохранения: проблемы правоприменительной практики // Менеджер здравоохранения. 2011. № 11. С. 5-8..

Перечень стандартов для внедрения в рамках региональных программ модернизации имеет важнейшее значение для определения целевого или нецелевого расходования средств по Постановлению Правительства Российской Федерации от 15 февраля 2011 г. № 85 Об утверждении Правил финансового обеспечения в 2011 - 2012 годах региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации за счет средств, предоставляемых из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования: Постановление Правительства РФ от 15 февраля 2011 г. № 85 // Собрание законодательства РФ. 2011. № 8. Ст. 1126., Приказу ФОМС от 22 февраля 2011 г. № 40 и Письму ФОМС от 18.04.11 № 2223/21-4/и.

В отсутствие указанного перечня стандартов расходование средств на их внедрение должно быть признано контрольно-надзорными органами нецелевым, а также само расходование и контроль за таковым расходованием представляются крайне затруднительными.

1.3 Понятие и система органов управления здравоохранением

К государственной системе здравоохранения относятся Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, министерства здравоохранения республик в составе Российской Федерации, органы управления здравоохранением других субъектов Российской Федерации, РАМН.

В государственную систему включены также находящиеся в государственной собственности ЛПУ и научно-исследовательские учреждения, образовательные учреждения, фармацевтические предприятия и организации, аптечные учреждения, санитарно-профилактические учреждения, учреждения судебно-медицинской экспертизы, службы материально-технического обеспечения, предприятия по производству медицинских препаратов и медицинской техники и др.

К муниципальной системе здравоохранения относятся муниципальные органы управления здравоохранением и находящиеся в муниципальной собственности ЛПУ и научно-исследовательские учреждения, фармацевтические предприятия, аптечные учреждения, учреждения судебно-медицинской экспертизы, образовательные учреждения.

Несмотря на муниципальную подчиненность, их деятельность также регламентируется Министерством здравоохранения и социального развития, министерствами здравоохранения республик и органами местного самоуправления.

Отдельно в данной классификации выделяют частную систему здравоохранения: ЛПУ и аптечные учреждения, имущество которых находится в частной собственности, а также лица, занимающиеся частной медицинской практикой и частной фармацевтической деятельностью. Финансирование в этой системе осуществляется за счет частных предприятий, организаций, учреждений, а также физических лиц.

В России к настоящему времени сложилась законодательно оформленная схема распределения предметов ведения, полномочий и ответственности в социальной сфере между уровнями власти как основа для проведения социальной региональной политики. Эта схема опирается на Конституцию РФ, систему федеральных законов, регулирующих правоотношения как непосредственно в социальной сфере, так и в других областях, прежде всего в бюджетной и налоговой. Главная особенность этой схемы состоит в том, что федеральный уровень управления может делегировать свои полномочия на административно-территориальный уровень относительно той части собственности, которая находится на этой территории. Иными словами, главной объективной причиной децентрализации управления, в том числе и в области здравоохранения, является перераспределение предметов ведения (собственности) и объемов финансирования в пользу региональных структур.

Таким образом, с одной стороны, политика децентрализации в социальной сфере отразила характер государственной региональной политики, формирующейся под воздействием созревающих экономических и политических требований территорий. С другой стороны, наличие множества сторон, участвующих в формировании и проведении государственной политики в области здравоохранения, нередко приводит к рассогласованности усилий, стремлению преследовать частные интересы в ущерб интересам государства.

Разграничение полномочий исполнительных органов в области здравоохранения определяется Конституцией РФ. Закон № 323-ФЗ не стал исключением и уточняет полномочия в сфере охраны здоровья:

- федеральных органов исполнительной власти РФ;

- органов государственной власти субъектов РФ;

- органов местного самоуправления.

По сравнению с Основами № 5487-1 расширен круг полномочий федеральных органов исполнительной власти. Так, согласно ст. 14 Закона № 323-ФЗ указанные органы теперь должны:

- устанавливать требования к структуре и штату медицинских организаций;

- организовывать медицинскую эвакуацию;

- реализовывать мероприятия, направленные на спасение жизни людей и защиту их здоровья при чрезвычайных ситуациях;

- осуществлять функции по обеспечению единства измерений в сфере охраны здоровья граждан;

- устанавливать и проводить единую государственную политику в области статистического учета, отчетности, организации системы документооборота.

Кроме того, новшеством в этой сфере является закрепление за федеральными органами исполнительной власти (без передачи органам государственной власти субъектов РФ) полномочий по организации и осуществлению контроля за соответствием качества и безопасности оказываемой медицинской помощи, медицинских изделий, специализированных продуктов лечебного питания, донорской крови и ее компонентов установленным порядкам, стандартам и техническим регламентам.

Одним из направлений реформирования системы охраны здоровья, закрепленных в ст. 16 Закона № 323-ФЗ, является возложение обязанностей по организации оказания медицинской помощи гражданам в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи и развитию сети медицинских организаций субъекта РФ на органы исполнительной власти субъектов РФ.

Вследствие этого ранее возложенные на органы местного самоуправления полномочия по организации оказания первичной медико-санитарной и скорой медицинской помощи гражданам в ст. 16 Закона № 323-ФЗ закрепляются за органами государственной власти субъектов РФ.

Органы местного самоуправления наделяются полномочиями по обеспечению организации оказания медицинской помощи в рамках муниципальной системы здравоохранения только в случае передачи им соответствующих полномочий органами государственной власти субъектов РФ в сфере охраны здоровья, в том числе по организации оказания медицинской помощи (ст. 17 Закона № 323-ФЗ).

Таким образом, Законом № 323-ФЗ обеспечиваются усиление ответственности органов государственной власти за обеспечение охраны здоровья граждан и оказание им медицинской помощи, а также перенос на уровень субъекта РФ основного объема полномочий, связанных с обеспечением прав граждан на бесплатную медицинскую помощь.

К проблемам управления региональным здравоохранением в России следует отнести:

- разрыв административной вертикали управления здравоохранением, ставший следствием принятия законодательства о местном самоуправлении;

- недостаточность у регионального органа управления здравоохранением экономических рычагов воздействия на муниципальные органы управления;

- отсутствие механизма совместного управления здравоохранением региональным и муниципальными органами власти затрудняет процесс реализации стратегических задач развития здравоохранения;

- отсутствие информационно-аналитической системы для осуществления мониторинга состояния здоровья населения и эффективности функционирования системы здравоохранения области;

- разобщенность форм контроля эффективности деятельности ЛПУ;

- отсутствие системы мониторинга удовлетворенности пациентов объемом и качеством предоставляемых медицинских услуг;

- отсутствие координации в вопросах организации медицинского обслуживания между ведомствами, имеющими собственную сеть медицинских учреждений и региональными органами управления здравоохранением;

- отсутствие эффективных механизмов контроля качества медицинской помощи, оказываемой частными медицинскими организациями.

Глава 2. Практика и проблемы управления здравоохранением в Челябинской области

2.1 Деятельность Минздрава Челябинской области по управлению здравоохранением в Челябинской области

Уровень общей заболеваемости в Челябинской области имеет стойкую тенденцию к увеличению. Анализ демографических показателей и показателей заболеваемости населения Челябинской области свидетельствует о необходимости принятия в рамках программы модернизации здравоохранения дальнейших мер по профилактике заболеваний во всех возрастных группах населения, совершенствованию раннего выявления и оказания медицинской помощи при заболеваниях, оказывающих определяющее влияние на продолжительность и качество жизни населения - сердечно-сосудистых, онкологических, травмах и отравлениях, социально значимых заболеваниях, в том числе туберкулеза, ВИЧ-инфекции, наркомании и психических расстройств.

Высокая выявляемость заболеваний в ходе дополнительной диспансеризации свидетельствует о высокой пораженности населения болезнями и недостаточном выявлении их на уровне первичного звена здравоохранения.

На территории Челябинской области на данный момент нет ни одного учреждения, которое по оснащению в полном объеме соответствовало бы принятым приказам Министерства здравоохранения и социального развития России по порядкам оказания медицинской помощи.

В настоящее время медицинское оборудование с износом более 75 процентов в среднем составляет до 60 процентов от общего количества имеющегося оборудования.

Уровень удовлетворенности населения области медицинской помощью с каждым годом снижается, о чем свидетельствуют данные Министерства здравоохранения Челябинской области о количестве поступающих обращений и проведенных проверок (таблица 1).

Таблица 1 Количество обращений и жалоб граждан, поступившие в Министерство здравоохранения Челябинской области

Наименование показателя	2006 год	2007 год	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
Количество поступивших жалоб, из них	927	1045	1038	1201	961	1102
обоснованных	519	563	690	840	601	564
Количество проверок учреждений, осуществленных по итогам рассмотрения жалоб	916	1024	1018	1186	947	1078

Из таблицы 1 видно, что количество жалоб и обращений по поводу оказания медицинской помощи с 2006 года возросло на 12 процентов, при этом рост числа обоснованных жалоб оставил 8 процентов. Удовлетворенность населения оказанием медицинской помощью составляет 32,5 процента.

Министерство здравоохранения Челябинской области (далее именуется - Минздрав) является органом исполнительной власти Челябинской области.

Минздрав в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Уставом (Основным Законом) Челябинской области, законами и иными нормативными правовыми актами Челябинской области, а также Положением "Об утверждении Положения, структуры и штатной численности Министерства здравоохранения Челябинской области" (вместе с "Положением о Министерстве здравоохранения Челябинской области", "Структурой Министерства здравоохранения Челябинской области", "Штатной численностью Министерства здравоохранения Челябинской области"): Постановление Губернатора Челябинской области от 27.07.2004 N 383 (ред. от 21.07.2011) // Документ не опубликован.

Основной задачей Минздрава является выработка и реализация государственной политики в сфере здравоохранения Челябинской области, направленной на повышение доступности и качества медицинской и лекарственной помощи для населения на основе единого использования всех источников финансирования.

Министерству здравоохранения поведомственны 90 лечебно-профилактических учреждений Перечень ГРБС.

Министр здравоохранения Челябинской области осуществляет свою деятельность в соответствии с перспективным планом работы, О перспективных планах работы заместителей Губернатора Челябинской области, министров Челябинской области, начальников главных управлений и государственных комитетов Челябинской области на 2005 - 2010 годы: Распоряжение Губернатора Челябинской области от 23.12.2005 N 2285-р (ред. от 13.07.2009) // Документ не опубликован. в соответствии с которым основной целью является увеличение продолжительности и улучшение качества жизни населения.

Стратегическими задачами являются:

1. Формирование и развитие у населения устойчивой мотивации и осознанного отношения к сохранению своего здоровья, стремления к высокой культуре здоровья и здоровому образу жизни как основе долголетней и полноценной жизни

2. Повышение доступности и качества медицинской помощи населению Челябинской области. Создание у жителей позитивного отношения к системе здравоохранения области.

Исходя из статистических данных, свидетельствующих о существующих проблемах можно сказать, что данная цель и стратегические задачи сформулированы верно и именно их решение позволит совершенствовать систему здравоохранения.

Минздрав в соответствии с возложенной на него задачей выполняет функции по разработке нормативно-правовых актов в области охраны здоровья граждан, осуществляет надзор и контроль за их соблюдением и исполнением; защищает права и свободы человека и гражданина в области охраны здоровья граждан; разрабатывает и реализует областные программы по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, лекарственному обеспечению, санитарно-гигиеническому образованию населения и по другим вопросам в области охраны здоровья граждан; разрабатывает и реализует территориальную программу государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающую в себя программу обязательного медицинского страхования; устанавливает медико-экономические стандарты в соответствии с федеральными стандартами медицинской помощи; принимает участие в формировании расходов областного бюджета на здравоохранение.

Минздрав Челябинской области обеспечивает развитие организаций здравоохранения Челябинской области; материально-техническое обеспечение таких организаций.

Министерство организует оказание специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, противотуберкулезных, наркологических, онкологических, психиатрических (психоневрологических) диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях (за исключением федеральных специализированных медицинских учреждений, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации); организует оказание медицинской помощи, предусмотренной законодательством Челябинской области для определенных категорий граждан; организует оказание специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи; обеспечивает лекарственными и иными средствами, изделиями медицинского назначения, иммунобиологическими препаратами и дезинфекционными средствами организации здравоохранения, находящиеся в ведении Челябинской области; организует заготовку, переработку, хранение и обеспечение безопасности донорской крови и ее компонентов, безвозмездное обеспечение организаций здравоохранения, находящихся в ведении Челябинской области, и муниципальных организаций здравоохранения донорской кровью и ее компонентами, а также обеспечение за плату иных организаций здравоохранения донорской кровью и ее компонентами;

Кроме того, Минздрав Челябинской области:

1) организует обязательное медицинское страхование неработающего населения;

2) осуществляет профилактические, санитарно-гигиенические, противоэпидемические и природоохранные меры в соответствии с законодательством Российской Федерации;

3) принимает участие в осуществлении мер по гигиеническому воспитанию и обучению населения, пропаганде здорового образа жизни;

4) принимает участие в проведении социально-гигиенического мониторинга Челябинской области;

5) вводит и отменяет на территории Челябинской области ограничительные мероприятия (карантин) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей;

6) принимает участие в разработке и реализации областных программ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, согласованных с территориальным органом федерального органа исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

7) осуществляет защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей в пределах полномочий;

8) координирует деятельность органов исполнительной власти Челябинской области, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения, иных хозяйствующих субъектов в области охраны здоровья граждан; охраны здоровья семьи (охраны материнства, отцовства и детства);

9) реализует меры, направленные на спасение жизни людей и защиту их здоровья при чрезвычайных ситуациях, информирует население об обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и о принимаемых мерах;

10) информирует население, в том числе через средства массовой информации, о распространенности социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих;

11) обеспечивает ведение реестра лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального значения, включая санаторно-курортные организации;

12) организует обеспечение граждан, включенных в Федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи и не отказавшихся от получения социальной услуги в установленном законодательством порядке, лекарственными средствами, изделиями медицинского назначения, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов:

организует размещение заказов на поставки лекарственных средств, изделий медицинского назначения, а также специализированных продуктов лечебного питания для детей-инвалидов (далее в настоящем подпункте именуются - лекарственные средства);

заключает по итогам размещения государственных заказов на поставки лекарственных средств соответствующие государственные контракты;

организует обеспечение населения лекарственными средствами, закупленными по государственным контрактам;

13) осуществляет контроль за соответствием качества оказываемой медицинской помощи установленным федеральным стандартам в сфере здравоохранения (за исключением контроля качества высокотехнологичной медицинской помощи, а также медицинской помощи, оказываемой в федеральных организациях здравоохранения);

14) осуществляет лицензирование следующих видов деятельности:

медицинской деятельности организаций муниципальной и частной систем здравоохранения (за исключением деятельности по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи);

фармацевтической деятельности (за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптеками федеральных организаций здравоохранения);

деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ (за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптеками федеральных организаций здравоохранения);

15) координирует управление материальными и финансовыми ресурсами здравоохранения с целью эффективного использования имеющихся средств, материально-технической базы и медицинского оборудования. Принимает участие в разработке медико-экономических стандартов и базовых тарифов на медицинские услуги, согласовывает их в установленном порядке;

16) выполняет роль государственного заказчика;

17) осуществляет контроль за применением цен на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, организациями оптовой торговли, аптечными организациями, индивидуальными предпринимателями, имеющими лицензию на фармацевтическую деятельность;

18) участвует в организации проверок качества лекарственных средств и контролирует соблюдение установленных правил при изготовлении, хранении, учете, отпуске и реализации лекарственных средств в фармацевтических организациях и учреждениях здравоохранения Челябинской области;

19) осуществляет организационно-методическое руководство и контроль в пределах предоставленных полномочий за деятельностью подведомственных учреждений и предприятий;

20) организует кадровую работу в здравоохранении с целью оптимальной обеспеченности врачами, средним медицинским персоналом и фармацевтическими работниками медицинских и фармацевтических учреждений, повышение уровня их квалификации и послевузовского образования;

21) Осуществляет иные функции, предусмотренные действующим законодательством.

Всего в соответствии с Положением о Минздрав Челябинской области осуществляет выполнение 45 функций, каждая из которых предполагает наличие отдельного подразделения в структуре. В тоже время штатная численность министерства - 107 единиц. Причем государственными служащими являются, только 80 человек.

2.2 Реализация Минздравом Челябинской области программы модернизации системы здравоохранения

Министерство здравоохранения Челябинской области в соответствии с Постановлением Правительства Челябинской области от 15.12.2010 г. № 313-П Областная целевая программа модернизации здравоохранения Челябинской области на 2011-2012 годы: Постановление Правительства Челябинской области от 15.12.2010 г. № 313-П // является координатором и разработчиком программы модернизации здравоохранения Челябинской области.