Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

депутатский законодательный процесс

Одной из наиболее актуальных проблем, стоящих перед Российской Федерацией в современных условиях, является построение и укрепление правового государства.

Проблемы осуществления народными представителями деятельности в законодательном органе власти субъекта Российской Федерации вызывают теоретический и практический интерес, особенно на протяжении последнего десятилетия, что само по себе не удивительно.

Актуальность темы диплома обусловлена необходимостью решения, прежде всего, практических задач, возникающих в ходе осуществления депутатом своей деятельности. С другой стороны, актуальность связана с потребностью теоретического осмысления правовых норм, регламентирующих аспекты депутатского статуса с целью создания на уровне Российской Федерации нового нормативного правового акта, регулирующего вопросы так называемого «единого статуса» депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В результате отсутствия на уровне Российской Федерации нормативно установленных основополагающих принципов в сфере регулирования статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти, на уровне местного законодательства игнорируются, а иногда и прямо нарушаются права, свободы и законные интересы граждан. Сегодня необходимо создать внутри государственной и региональной власти механизмы преодоления авторитарных тенденций, демократизировать ее функционирование. Одним из способов решения проблем является формирование и функционирование представительного органа исключительно на основе легитимных, законодательно установленных норм и принципов.

В связи с повышением роли и усложнением задач, стоящих перед народными избранниками все более очевидно, что совершенствование правового статуса депутата может быть достигнуто только на основе всестороннего использования научных знаний в этой области, что, безусловно, потребует расширения научных исследований. Практическая значимость совершенствования институтов статуса депутата и одновременно недостаточная теоретическая разработанность исследовательской области предопределили выбор темы дипломной работы.

Степень научной разработанности проблемы. Степень научной разработанности институтов правового статуса депутата, особенно применительно к законодательному (представительному) органу власти субъекта федерации невелика. Советская юридическая литература содержала работы по вопросам профессионализации депутатской деятельности, отношения к виду мандата, коренном отличии Советов от парламентов капиталистических государств.

В конце 80-х гг. в государственно-правовой литературе предпринимались попытки обоснования существующей тогда правовой модели императивного мандата депутата (например, Б.Завадская, К. Шеремет). Большое количество статей и монографий было посвящено отчетам депутатов перед избирателями и депутатской этике (например, А.Зиновьев, А.Краснов).

Предмет исследования нормативные правовые акты государственных органов Российской Федерации и ее субъектов в области регулирования статуса депутата; научные идеи, материализованные в трудах ученых-юристов.

Цель исследования - рассмотреть структурное содержание законодательного процесса, а также исследовать структурные элементы, именуемые в теории права процессуальными стадиями, рассмотреть формы участия депутата в законодательном процессе, а также право законодательной инициативы.

В ходе исследования для достижения поставленной цели решались следующие задачи:

1.Исследовать структурное содержание законодательного процесса, а именно: понятие, субъекты, стадии;

2. Исследовать различные теоретические подходы к установлению прав, обязанностей и ответственности депутата в Амурской области;

3.Исследовать законодательство о законодательном процессе Амурской области;

4. Проанализировать механизм взаимодействия депутата с избирателями в соответствии с текущим законодательством;

5. Выявить существующие на данном этапе правовые проблемы реализации статуса депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации и предложить способы их решения;

6. Рассмотреть участие депутата в законодательном процессе амурской области.

Нормативной правовой основой исследования являются Конституция Российской Федерации, нормативные акты Российской Федерации и ее субъектов.

Конституционно-правовые основы законодательного процесса в Амурской области. Законодательный процесс в Амурской области: понятие, субъекты

Одно из важнейших направлений государственной деятельности - правотворчество. В его понимании сегодня в научной литературе обозначились два аспекта. В узком смысле под правотворчеством подразумевается непосредственно сам процесс создания правовых норм компетентными органами. В широкой трактовке данный процесс «исчисляется» с момента правотворческого замысла и до практической реализации юридической нормы (подготовка, принятие, опубликование и т.д.).

На мой взгляд, можно в полной мере согласиться с Лазаревым В.В., определившим правотворчество как особую форму государственной деятельности по созданию, изменению и отмене правовых норм, основанную на познании объективных социальных потребностей и интересов общества .: Теория права и государства. / Под ред. Лазарева В.В./. М.: Юрид. лит., 2002. Анализ научной и учебной литературы по вопросам правотворческой деятельности показывает, что вся совокупность общественных отношений, возникающих в процессе инициирования, подготовки, обсуждения и принятия будущего закона чаще всего понимается как законодательный процесс : Краснов Ю.К. Законодательный процесс в Государственной Думе: пути совершенствования. М., 2004; Новицкая Т.И. Федеральный законодательный процесс в России в условиях разделения властей. Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. М., 2003; Платонов В.М. Законодательный процесс в Российской Федерации. Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. М., 1999; Законодательный процесс в России: граждане и власть / Под ред. А.А. Захарова. М., 1996., иногда как законотворческий процесс Ткаченко В.Г. Некоторые аспекты ограничения законотворческой компетенции Федерального Собрания Российской Федерации // Право и политика. 2000. № 11;Селезнев Г.Н. Законотворчество на рубеже веков // Журнал российского права. 2001. № 4. , и крайне редко как законопроектный процесс Надеев Р.К. Правовое обеспечение законопроектной деятельности Государственной Думы. М.: Издание Государственной Думы, 1997... Наиболее распространенным является представление о законодательном процессе как о процедуре принятия парламентом законопроекта к рассмотрению, его обсуждение, принятие и обнародование закона Анциферова О.В. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации. // Конституционное и муниципальное право. М.: «Юрист», 2006, №5. На мой взгляд, законодательный процесс является видом правотворческого процесса, направленным на создание нормативных правовых актов высшей юридической силы - законов. Законодательный процесс можно определить как нормативно установленный порядок создания (производства) законов. При нестрогом толковании законодательный процесс это и сама процедурно оформленная деятельность по созданию законов. Иногда законодательный процесс совершенно справедливо именуют процессом принятия законов, разумея под принятием закона не только положительное голосование законотворческого органа по законопроекту в итоге его официального рассмотрения (принятие закона в собственном смысле слова), но и всю процедуру создания закона от возбуждения законодательной инициативы до вступления закона в силу. Кроме того, следует различать принятие закона Государственной Думой (статья 105 Конституции Российской Федерации) и принятие федерального закона (статья 107 Конституции Российской Федерации), завершающего законодательную процедуру в Федеральном Собрании в целом и вбирающего в себя как принятие закона Государственной Думой, так и одобрение закона Советом Федерации. Таким образом, термин «принятие закона» имеет несколько значений, что следует отнести к особенностям отечественной юридической терминологии.

По определению С.М. Бекетовой, применительно к одному из видов субъектов Российской Федерации, законодательный процесс в республиках - это урегулированная нормативными актами республик деятельность участников законодательного процесса, направленная на принятие (изменение, дополнение либо отмену) законов и иных нормативных правовых актов, а также на участие в федеральном законотворчестве в форме, установленной Конституцией Российской Федерации и федеральными законами Бекетова С.М. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. 2000..

Законодательный процесс является одной из составляющих законотворчества, отражая процессуальную сторону этого явления. Законодательный процесс в разных странах имеет ряд особенностей, которые могут быть предметом отдельного исследования. Структурное содержание правотворческого процесса складывается из двух частей. Первая включает в себя организационные вопросы правотворчества, не связанные с юридически значимыми действиями (подготовка проекта нормативного акта, его обсуждение в соответствующей государственной или общественной организации, трудовом коллективе и т.д.), вторая - опирается на правовые начала, а точкой отсчета ее функционирования служит решение о подготовке проекта нормативного акта. Обе эти части неразрывно связаны между собой и в общем контексте представляют целостную процедуру по подготовке, официальному обсуждению, принятию и опубликованию правового документа.

К субъектам законодательного процесса относятся его участники, действия которых направлены на создание закона. В их число могут входить государственные органы, должностные лица, граждане, различные общественные политические силы: политические партии, общественные организации и т.д.

Учитывая различия в содержании терминов "законотворческий" и "законодательный" процесс, необходимо различать понятия "субъект законотворчества" и "субъект законодательного процесса". Первое носит более широкий, общесоциальный характер; субъект законодательного процесса всегда участвует в законотворчестве. В то же время органы, организации, лица, занимающиеся, например, выявлением потребности в принятии закона (одной из стадий законотворчества), не всегда могут быть сами участниками правоотношений, составляющих законодательный процесс.

Участие в законодательном процессе его субъектов основано на их правах и обязанностях.

Соответствующим правом, закрепленным в законодательных актах, например, руководствуются все субъекты права законодательной инициативы, т.е. участники законодательного процесса, обладающие правом возбуждать перед законодательным органом вопрос об издании нового закона. Субъективное право инициатора состоит в том, что он свободен в выборе времени для реализации своей инициативы. Он может воспользоваться предоставленным ему правом, но может и воздержаться от этого. Только наличие объективного интереса в решении какой-либо социальной задачи юридическими средствами, в сочетании с субъективным интересом инициатора к этому предмету, формирует решение субъекта права законодательной инициативы использовать это право. Кроме того, есть иные субъекты законодательного процесса, участие которых в законодательной деятельности напрямую зависит от их свободного выбора собственного поведения (его вида и меры) Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 131..

Так, граждане, принимая решение участвовать или не участвовать в референдуме - всенародном голосовании, основываются на праве, закрепленном в конституциях и других законах. Как правило, на референдумах имеют право участвовать все лица, обладающие активным избирательным правом.

Государственные органы и должностные лица могут приобрести статус субъектов законодательного процесса в силу возложенных на них обязанностей. Так, согласно Конституции РФ (ст. 108) Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает федеральные конституционные законы, а также федеральные законы по вопросам, указанным в ст. 106 Конституции РФ. При принятии прочих федеральных законов вне зависимости от того, принял ли фактически Совет Федерации закон к рассмотрению в течение 14 дней или нет, указанный орган является участником законодательного процесса в силу ч. 2 ст. 105 Конституции РФ.

Принятие поправок к гл. 3 - 8 Конституции РФ требует одобрения (а значит, и участия) законодательных (представительных) органов не менее двух третей субъектов РФ. Разработка проекта новой Конституции РФ и его принятие возложены на Конституционное Собрание. Комитеты, комиссии парламентов принимают участие в законодательном процессе согласно конституциям или регламентам. На них может быть возложена работа над законопроектами, регулирующими отношения в определенных сферах общественной и государственной жизни, т.е. они могут специализироваться на тех или иных отраслях права либо через них проходят все законопроекты (так отличаются соответственно специальные комиссии и Большая комиссия парламента Финляндии).

Центральная комиссия референдума Российской Федерации участвует в законодательном процессе согласно Федеральному конституционному закону от 10 октября 1995 г. "О референдуме Российской Федерации", обеспечивая проведение всенародного голосования в России.

Некоторые субъекты законодательного процесса должны отвечать специальным требованиям, относящимся к их численности: 1) предложение о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ должно быть поддержано при голосовании группой численностью не менее трех пятых от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы; граждане России могут приобрести статус субъектов законодательного процесса - инициаторов проведения референдума, объединившись в группу численностью не менее двух миллионов человек (ст. 8 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации ").

На основании изложенного можно сделать вывод о том, что субъектами законодательного процесса являются субъекты права законодательной инициативы, а также в некоторых случаях граждане и их объединения.

Все субъекты законодательного процесса можно разделить на следующие группы:

- в обязательном порядке участвующие в законодательном процессе;

- участвующие в законодательном процессе в силу специфики конкретного законодательного акта.

К первой группе относятся те, чье участие в законодательном процессе обусловлено их компетенцией, ролью, которую они играют в жизни государства, - это депутаты парламента, палаты, комитеты, комиссии, глава государства, а также иные органы, непосредственно связанные с движением закона от реализации права законодательной инициативы до опубликования. Данные органы и лица всегда участвуют в законодательном процессе, поскольку это связано с их обязанностями. Исполнение возложенных обязанностей не исключает того, что в этом же процессе они могут реализовывать предоставленные им права. Например, депутат Государственной Думы в России после осуществления права законодательной инициативы принимает участие в работе комитета и участвует в голосовании.

Вторую группу составляют те, чье участие в создании закона связано со спецификой конкретного законодательного процесса. Последняя может быть вызвана видом нормативного акта (конституция, поправка к ней), важностью общественных отношений, подлежащих регулированию, процедурой принятия закона, особенностями сферы деятельности государства и общества.

При этом все субъекты законодательной инициативы:

1) участвуют в этом процессе в силу своих полномочий, установленных, как правило, конституцией и принятыми в соответствии с ней иными законами;

2) совершают в рамках законодательного процесса действия, всегда взаимосвязанные, взаимообусловленные выполнением другими субъектами процесса возложенных на них полномочий, т.е. действия, предпринимаемые субъектами, в полной мере приобретают логическую оправданность, значимость и целесообразность только при завершении всего процесса в целом;

3) действуют в рамках нормативно определенных процедур, вызывают юридически значимые последствия;

4) действуют с целью создания закона.

Создание нормативного акта напрямую связано с выявлением потребностей общества, закономерностей его развития, поскольку в философско-правовом смысле целью законотворчества является согласование интересов различных социальных групп общества путем их перевода на язык норм права Дмитриевцев К.Н. Процесс правотворчества в РФ: Автореф. дис. на соис. уч. степени канд. юр. наук. Нижний Новгород, 1994.. Введение в действие закона означает создание условий, позволяющих субъектам общества беспрепятственно и эффективно удовлетворять многообразные интересы и потребности. Это, в свою очередь, приводит к качественному и количественному изменению таких потребностей, что вызывает необходимость в установлении новых нормативных регуляторов (т.е. принятие новых законов для регулирования развивающихся отношений в обществе). Таким образом, природа законотворчества заключается в выявлении, освоении существующих интересов личности, общества, государства и влиянии на них через закрепление в юридической форме норм поведения. Законодательный процесс является формально-юридическим выражением законотворческой функции государства. Он отвечает за технологию создания закона. В результате последовательной реализации составляющих его процедур в правовой среде начинает официально действовать новый закон. Анализируя значение законодательного процесса, нельзя не учитывать того факта, что он составляет содержание деятельности парламентов. Стабильная нормативная регламентация процесса создания закона обеспечивает:

- качественный уровень подготовки формы и содержания нормативного акта;

- привлечение широкого спектра мнений различного рода политических сил с целью максимального обеспечения интересов различных социальных групп;

- эффективные механизмы контроля деятельности высших органов государственной власти в процессе законотворчества.

Стадии законодательного процесса в Амурской области

Одной из характерных особенностей законодательного процесса является деление его на структурные элементы, именуемые в теории права процессуальными стадиями.

Стадию законодательного процесса в самом общем виде можно определить как некую совокупность процессуальных действий, способствующих достижению определенного правового результата. В зависимости от характера этих действий и получаемого результата одна стадия отграничивается от другой. Стадии выполняются в установленной процессуальными нормами последовательности, сменяя друг друга. Тем самым обеспечивается логическое развитие процесса, создаются условия для постепенного поэтапного решения стоящих перед ним задач. Каждая отдельно взятая стадия, осуществляемая в определенных временных границах, представляет собой законченный этап законодательной деятельности и характеризуется относительной самостоятельностью и специфической целенаправленностью.

Традиционно первой стадией законодательного процесса признается законодательная инициатива, которую, как первую стадию, отличает главным образом то, что ею приводится в действие механизм законотворческой деятельности парламента. С началом реализации законодательной инициативы, выражающейся в возбуждении вопроса о принятии закона, связано возникновение, условно говоря, "первого правоотношения", сочетающего в себе комплекс взаимных прав и обязанностей субъекта законодательной инициативы и законодательного органа. На субъекта законодательной инициативы возлагается обязанность представления законопроекта в строгом соответствии с установленными правилами. При этом законодательный орган вправе потребовать соблюдения данного условия, а при его несоблюдении - возвратить законопроект инициатору. Основная обязанность законодательного органа состоит в том, чтобы принять законопроект к рассмотрению, включив его в повестку дня своего заседания. Ей соответствуют правомочия инициатора: требовать постановки вопроса о рассмотрении внесенного им законопроекта на голосование сессии законодательного органа, отстаивать положения законопроекта при его предварительном рассмотрении комитетом, отозвать законопроект до начала обсуждения на заседании парламента.

В литературе выработалось два подхода к вопросу о том, что считать фактическим началом законодательной инициативы. Большинство юристов ограничивают законодательную инициативу действиями, осуществляемыми исключительно в рамках официального прохождения законопроекта в законодательном органе, считая началом законодательной инициативы внесение законопроекта на рассмотрение законодательного органа. Наряду с этим существует точка зрения, авторы которой расширительно трактуют содержание законодательной инициативы, включая в него в качестве начального этапа всю предварительную деятельность по подготовке проекта закона. В обоснование данной точки зрения делается ссылка на то, что возбуждение вопроса об издании закона, выявление потребности в его принятии, его научная, экспертная, организационная подготовка, равно как и внесение законопроекта на рассмотрение законодательного органа, - есть деятельность, связанная с проявлением законодательной инициативы. Более того, работа по подготовке законопроекта, "осуществляемая в условиях широкой гласности, с участием многих лиц и коллективов", составляет наиболее существенную ее часть, так как именно на данном этапе закладываются основы будущего закона. Внесение же законопроекта в законодательный орган является завершающим действием в этой деятельности. Трудно не согласиться с тем, что этап подготовки законопроекта образуют действия, непосредственно направленные на создание закона. От них во многом зависит его качество, эффективность применения, социальная значимость. Вместе с тем очевидно, что как по характеру, так и по функциональному назначению указанные действия существенно отличаются от действий, которые совершаются непосредственно при внесении законопроекта в законодательный орган. Подготовка законопроекта, в ходе которой "нарабатываются" материалы для последующих этапов законотворческой деятельности парламента, служит лишь основой для реализации субъектом своего права законодательной инициативы; она призвана содействовать осуществлению им данного права, создавая для этого необходимые предпосылки.

Различие состоит и в том, что действия, обеспечивающие реализацию права законодательной инициативы и подготовку проекта закона, выполняются разным субъектным составом. Внести проект в парламент может только специально на то уполномоченное лицо (орган), тогда как круг субъектов, готовящих законопроект, не определен, он часто включает в себя также лиц, которые не обладают правом законодательной инициативы. И даже в том случае, когда разработка проекта проводится лицом, обладающим таким правом, внесение его на рассмотрение законодательного органа может быть "доверено" другому субъекту права законодательной инициативы, который вносит проект от своего имени. Следует к тому же иметь в виду, что, являясь одной из стадий законодательного процесса, законодательная инициатива должна осуществляться строго в рамках процессуально-правовых отношений, обязательным субъектом которых выступает законодательный орган. А это означает, что начало реализации законодательной инициативы сопряжено лишь с вступлением в отношения по осуществлению законотворческой деятельности законодательного органа, т.е. оно имеет место с того момента, когда проект уже представлен на его рассмотрение.

В юридической науке возникли разногласия по поводу продолжительности исследуемой стадии законодательного процесса. Высказывается суждение, что стадия законодательной инициативы заканчивается принятием решения о направлении законопроекта на предварительное рассмотрение вспомогательными подразделениями законодательного органа Такую позицию, в частности, занимает И.А. Дубов. См.: Дубов И.А. Законодательная инициатива: проблемы и пути совершенствования // Государство и право. 1993. N 10. С. 34. Аналогичного взгляда придерживается С.В. Бошно. "Окончанием первой стадии законодательного процесса, - отмечает она, - является регистрация проекта закона уполномоченным органом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации - Управлением документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы". См.: Бошно С.В. Законодательная инициатива: внесение законопроектов в Государственную Думу // Право и образование. 2004. N 2. С. 154.. Некоторые авторы относят предварительное рассмотрение законопроекта к самостоятельной стадии законодательного процесса, которая необходимо следует за официальным внесением законопроекта в законодательный орган Высшие представительные органы власти в СССР. М., 1969. С. 247; Правотворчество в СССР. М., 1984. С. 203. Думается, что в указанных случаях неоправданно сужаются рамки законодательной инициативы. С моей точки зрения, логическим завершением данной стадии следует считать включение законопроекта в повестку дня очередной сессии законодательного органа. В соответствии с ч. 3 ст. 78 Устава области, законопроекты вносятся в Законодательное Собрание:

депутатами Законодательного Собрания индивидуально или совместно;

депутатскими группами и фракциями;

комитетами Законодательного Собрания;

губернатором области;

Правительством области - по вопросам бюджета области и бюджетного процесса области;

представительными органами муниципальных образований;

избирательной комиссией области - по вопросам проведения выборов и референдумов;

на основе народной правотворческой инициативы в порядке, предусмотренном Уставом.

Законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств области, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета области, рассматриваются Законодательным Собранием по представлению губернатора области либо при наличии его заключения.

Устав области -- это ее основной закон, определяющий порядок работы представительного органа Амурской области, предпочтение которому следует отдавать, хотя регулирование отдельных вопросов деятельности Законодательного Собрания Амурской области осуществляется согласно нормам Закона Амурской области № 284-ОЗ от 05.01.2004 г.

Традиционно субъектом законодательной инициативы на региональном уровне, в том числе и в Амурской области, являются представительные органы местного самоуправления, причем их право на внесение законопроекта не ограничено компетенцией. В то же время Конституция РФ гарантирует самостоятельность органов местного самоуправления, которые, в соответствии со ст. 12 Основного Закона, не входят в систему органов государственной власти. С другой стороны, часть 2 статьи 132 Конституции РФ указывает на возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Таким образом, и право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления должно быть ограничено рамками выполняемых ими государственных полномочий.

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Законодательное Собрание: законопроектов о внесении изменений в Устав (основной Закон) Амурской области, других законопроектов; законопроектов о внесении изменений в законы области либо о признании законов области утратившими силу.

Согласно ст. 65 Регламента Законодательного Собрания Амурской области, представляемый проект нормативного правового акта должен соответствовать предмету регулирования, заявленному в наименовании проекта, а также правилам юридической техники.

Внесенный проект должен соответствовать общепринятым правилам оформления документов и нормам русского литературного языка.

Необходимым условием внесения в порядке законодательной инициативы в Законодательное Собрание проекта нормативного правового акта является представление вместе с текстом проекта следующих документов:

1) обоснования необходимости его принятия;

2) информации о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования;

3) перечня нормативных правовых актов, отмены, изменения или дополнения которых потребует принятие данного нормативного правового акта;

4) предложения о разработке нормативных правовых актов, принятие которых необходимо для реализации данного нормативного правового акта;

5) финансово-экономического обоснования;

6) копий текста проекта нормативного правового акта и материалов, предусмотренных настоящей частью, в электронном виде;

7) решения соответствующего представительного органа с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Законодательном Собрании по данному законопроекту - при внесении законопроекта представительным органом местного самоуправления;

8) решения избирательной комиссии области - при внесении законопроекта избирательной комиссией.

Для определенной категории законопроектов Регламент Законодательного Собрания предусматривает дополнительные условия их внесения в законодательный орган. Так, законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств области, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств областного бюджета, рассматриваются Законодательным Собранием по представлению губернатора области либо при наличии его заключения. Данное заключение представляется в Законодательное Собрание в течение двадцати календарных дней после поступления законопроекта губернатору области Устав (основной Закон) Амурской области: Закон Амурской области от 13.12.1995 № 40-ОЗ // Амурская правда. - 1995. - № 295-296. - С.25..

Проекты постановлений Законодательного Собрания, а также поправки к законопроектам и проектам постановлений Законодательного Собрания, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств областного бюджета, рассматриваются Законодательным Собранием при наличии заключений губернатора области и контрольно-счетной палаты области. Проекты нормативных правовых актов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств областного бюджета, и поправки к ним направляются на заключение контрольно-счетной палаты области комитетом Законодательного Собрания, ответственным за подготовку указанных актов. Проекты нормативных правовых актов, вносимые субъектами права законодательной инициативы, представляются председателю Законодательного Собрания, как правило, не менее чем за 40 календарных дней до предполагаемого рассмотрения на заседании Законодательного Собрания, если иное не предусмотрено Регламентом Законодательного Собрания. Проекты нормативных правовых актов, внесенные субъектами права законодательной инициативы менее чем за 10 дней до дня заседания Законодательного Собрания, не могут рассматриваться на очередном заседании Законодательного Собрания, если иное решение не принято большинством от числа избранных депутатов. Проекты, внесенные позднее указанного срока, в проект повестки дня очередного заседания Законодательного Собрания не включаются.

Сам факт утверждения вопроса о рассмотрении законопроекта в повестке дня заседания законодательного органа служит процессуальным основанием перехода от стадии законодательной инициативы к стадии обсуждения законопроекта. Стадию обсуждения законопроект проходит перед утверждением его в качестве закона. Обсуждение в данном случае осуществляется непосредственно самим законодательным органом. В ходе обсуждения проект подвергается всестороннему исследованию, глубокому и детальному анализу: изучаются различные точки зрения, вырабатываются компромиссные варианты решений, во многом определяющие судьбу принимаемого закона, его практическое применение.

На стадии обсуждения законопроекта с наибольшей полнотой получают отражение такие характерные для процесса принципы, как: демократизм, гласность, профессионализм, коллегиальность в рассмотрении вопросов, творческий характер рассмотрения. Демократизм проявляется в привлечении к обсуждению законопроекта широкого круга общественности, включая прежде всего ученых, представителей органов исполнительной власти, органов местного самоуправления. Тем самым создаются условия для выявления и концентрации общественного мнения, его отражения в принимаемых законодательных решениях. Гласность заключается в открытости обсуждения. Внедрению этого принципа в законодательный процесс способствует главным образом пресса. Представителям прессы предоставляется возможность присутствовать на заседаниях законодательного органа. И так как сами заседания не являются публичными, необходимая гласность обеспечивается сообщениями об их проведении в печати. Профессионализм выражается в требовании того, чтобы каждый из участников, задействованных в работе над законопроектом, владел приемами этой работы и выполнял ее на достаточно высоком уровне. Реализация указанного принципа предполагает также обязательное привлечение к участию в обсуждении законопроекта специалистов, способных квалифицированно оценить законопроект и оказать содействие в его усовершенствовании. Коллегиальность означает коллективность обсуждения. Применение этого принципа позволяет противостоять формализму и келейности при обсуждении законопроекта, обеспечивает тщательную проработку всех рассматриваемых в ходе обсуждения вопросов. Творческий характер обсуждения выражает инициативу и активность его участников. В соответствии с этим принципом всем участвующим в обсуждении законопроекта лицам предоставляется такой комплекс правовых средств, который помогает им отстаивать в дискуссиях по тому или иному вопросу свою позицию, приводя различные доводы, соображения. Активное обсуждение, споры позволяют выявить мнение каждого участвующего в процессе лица, способствуют установлению "законодательной истины".

Стадия обсуждения состоит из нескольких промежуточных этапов - чтений законопроекта. Федеральным законодательством предусмотрено рассмотрение законопроекта в трех чтениях, если законодательным органом, исходя из характера законопроекта, не будет принято другое решение. Каждое чтение законопроекта наполнено определенным функциональным содержанием. При первом чтении внимание концентрируется на обсуждении основных положений законопроекта, его концепции, рассматривается вопрос об актуальности проекта, практической значимости. Суть второго чтения заключается в обсуждении законопроекта вместе с вносимыми в его текст поправками, которые могут быть направлены на изменение редакции отдельных статей проекта, дополнение его новыми статьями, исключение из законопроекта конкретных пунктов, частей статьи или полностью каких-либо статей. Обсуждение поправок, постановка их на голосование и принятие по ним решений позволяет вести работу непосредственно по тексту законопроекта, т.е. предметно и конструктивно влиять на ход его рассмотрения. Третье чтение состоит в заключительном голосовании по законопроекту с целью принятия его в качестве закона. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. В исключительных случаях, по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий на ее заседании должен поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения. Результатом проведения всех чтений законопроекта является его общая оценка; оценка правильности и необходимости отдельных частей законопроекта (начиная с его названия и заканчивая заключительными положениями); совершенствование законопроекта с учетом внесенных по нему в процессе обсуждения поправок (исправление, дополнение текста законопроекта, ликвидация всевозможных пробелов и упущений).

Прохождение законопроекта через ряд чтений дает возможность более основательно организовать его рассмотрение в законодательном органе. Неоднократное голосование по проекту на разных заседаниях создает условия для его детального изучения и максимально полного учета высказанных по нему замечаний, предложений. Важным представляется введение нормативно установленных сроков, определяющих временной интервал между чтениями законопроекта. Период, который должен приниматься во внимание при определении продолжительности таких сроков, следует устанавливать с учетом времени, необходимого для совершения всех процедурных действий по подготовке законопроекта к очередному чтению, включая его рассмотрение другой палатой.

Обсуждение законопроекта в законодательном органе завершается принятием по нему официального решения. Законопроект получает одобрение большинства депутатов парламента (палаты) и превращается в обязательный для исполнения законодательный акт. Данный этап законодательного процесса обычно именуется стадией принятия закона. Исходя из современных представлений о законодательном процессе, законопроект в Российской Федерации на федеральном уровне может быть внесен только в Государственную Думу, она и принимает закон. Вместе с тем Конституцией РФ обеспечено участие в принятии законов также Совета Федерации. Обязательным является передача ему принятого Государственной Думой закона, от рассмотрения которого Совет Федерации не вправе отказаться; получение согласия верхней палаты на принятие закона; преодоление в необходимых случаях ее отлагательного вето. По существу, Совету Федерации отведена роль органа, с одной стороны, обеспечивающего участие территориальных образований в государственном управлении, а с другой, способствующего более углубленному обсуждению вопросов законодательства в парламенте. В этом смысле верхняя палата служит полезным дополнением нижней выборной палаты. Она призвана исправлять допускаемые Государственной Думой законотворческие ошибки и способствовать принятию более взвешенных законодательных решений. В самом механизме такого взаимодействия заложена реальная возможность палат автономно влиять на содержание будущего закона, действуя в соответствии со своим функциональным назначением и обеспечивая интересы как Федерации, так и ее субъектов. В целом можно сказать, что созданы условия, позволяющие максимально полно раскрыть потенциал законодательного органа, и если они не всегда в достаточной степени срабатывают, о чем свидетельствует практика, то это объясняется не дефектами законодательных процедур, а ошибками, злоупотреблениями, которые еще нередки в законотворческой деятельности российского парламента.

Закон считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов, кроме случаев, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Уставом (основным Законом) Амурской области.

Устав (основной Закон) Амурской области, изменения к нему принимаются не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов. Постановления Законодательного Собрания принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Принятый Законодательным Собранием закон области в десятидневный срок после дня его принятия направляется губернатору области для обнародования. Одновременно с текстом закона направляется постановление Законодательного Собрания о его принятии.

Губернатор области в течение четырнадцати календарных дней с момента поступления подписывает принятый закон и обнародует его вместе с постановлением Законодательного Собрания о принятии данного закона либо отклоняет закон и возвращает его в Законодательное Собрание с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений. В мотивированном обосновании губернатора области об отклонении закона предлагается новая редакция закона либо текст изменений отдельных его разделов, глав, статей и их частей и пунктов по форме, установленной настоящим Регламентом.

Закон, отклоненный губернатором области, и мотивированное обоснование направляются председателем Законодательного Собрания на заключение ответственного комитета, который рассматривает поступившие документы в течение четырнадцати календарных дней.

По итогам рассмотрения комитет может рекомендовать Законодательному Собранию:

1) одобрить закон в редакции, предложенной губернатором области;

2) согласиться с отдельными изменениями закона, предложенными губернатором области;

3) одобрить закон в ранее принятой редакции;

4) создать согласительную комиссию для преодоления разногласий.

Повторное обсуждение закона, отклоненного губернатором области, начинается с выступления губернатора области или его официального представителя, затем заслушиваются заключения комитета и государственно-правового управления аппарата Законодательного Собрания.

Регламент Законодательного Собрания принимается постановлением Законодательного Собрания большинством голосов от числа избранных депутатов О Регламенте Законодательного Собрания Амурской области: Постановление Законодательного Собрания Амурской области от 18.04.2008 № 2/136 // Вестник губернатора Амурской области и Правительства Амурской области. - 2008. - № 18. - С.29.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» губернатор области вправе обратиться в Законодательное Собрание с предложением внести изменения в постановления Законодательного Собрания. Обращение губернатора области направляется председателю Законодательного Собрания, который определяет комитет, ответственный за рассмотрение данного вопроса. Подготовленный проект постановления и заключение комитета выносятся на заседание Законодательного Собрания Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ //Собрание законодательства Рос. Федерации. - 1999. - № 42, ст. 5005. - С.149..

Заключительной стадией законодательного процесса в Амурской области является подписание и обнародование закона области главой администрации. Первоначально Устав Амурской области предоставлял право подписания областных законов председателю областного Совета. На изменение этого положение оказали влияние решения Конституционного Суда РФ. В решении по Уставу Алтайского края Конституционный Суд подчеркнул, что принятие и промульгация законов одним и тем же органом нарушили бы баланс властей в сфере законотворчества^]. Решение Конституционного Суда по Уставу Читинской области отмечает: «Тем самым исполнительная власть в лице главы администрации получает возможность влиять на законодательный процесс в стадии принятия и обнародования закона, что соответствует принципам разделения властей и единства системы государственной власти (статья 5, часть 3 и статья 10 Конституции Российской Федерации) и закреплено применительно к законодательному процессу на федеральном уровне (пункт «д» статьи 84, статьи 107 и 108 Конституции Российской Федерации)». Аналогичным образом Конституционный Суд РФ признал конституционность пункта 2.3 Положения «О главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ». В связи с приведенными Постановлениями Конституционного Суда РФ 24 мая 1996 года Амурский областной Совет народных депутатов принимает Закон Амурской области «О внесении изменений в Устав (основной Закон) Амурской области» в двух чтениях и направляет его для подписания и обнародования главе администрации. Были внесены изменения в регулирование законодательного процесса.

Изменились п. «в» части 5 ст. 39, п. «б» ст. 55, ст. 80. Полномочия по подписанию и обнародованию областных законов были переданы от председателя областного Совета главе администрации Амурской области. Глава администрации наделялся и правом отлагательного вето. Позднее было принято еще одно Постановление Конституционного Суда, в котором подчеркивалась конституционность права главы администрации подписывать и обнародовать областные законы. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» правом промульгации законов субъекта РФ наделяет высшее должностное лицо субъекта РФ.

Согласно ст. 80 Устава области, законы, принятые областным Советом, подписываются и обнародуются главой администрации в семидневный срок со дня их поступления. Согласно п. 1 Раздела 5 Регламента областной администрации, законы, поступающие из областного Совета, регистрируются в канцелярии управления делами и передаются в юридический отдел для подготовки заключения и передаче главе администрации на подпись. В соответствии с п. 2 Раздела 5 Регламента областной администрации, подписанные главой администрации законы регистрируются в протокольном отделе и с сопроводительным письмом направляются канцелярией в областной Совет. Копии этих документов протокольный отдел направляет пресс-секретарю, в юридический отдел и в методический кабинет. В полном объеме законы оставляются в протокольном отделе и направляются в Министерство юстиции РФ и Конституционный Суд РФ, отдельные законы - в другие подразделения по их просьбе.

Порядок опубликования законов области определен в соответствующем областном законе. Печатными органами, посредством опубликования в которых обнародуются областные законы, являются «Амурская правда», а также «Вестник Амурского областного Совета народных депутатов и администрации Амурской области». Областные законы вступают в силу по истечении 10 дней с момента опубликования, если сами законы не устанавливают другой порядок их вступления в силу.

Глава администрации области в течение семи дней с момента получения может отклонить представленный закон и возвратить его в областной Совет для повторного рассмотрения. В мотивированном письме главы администрации об отклонении закона предлагается новая редакция закона либо текст изменений отдельных его разделов, глав, статей и их частей и пунктов в установленной форме или сообщается о нецелесообразности принятия закона.

Согласно статьи 51 Регламента областного Совета, закон, отклоненный главой администрации, и мотивированное письмо направляются председателем областного Совета на заключение постоянной комиссии, которая рассматривает поступившие документы в течение семи дней. По итогам рассмотрения постоянная комиссия может рекомендовать областному Совету:

1) одобрить закон в редакции, предложенной главой администрации;

2) согласиться с отдельными изменениями закона, предложенными главой администрации;

3) одобрить закон в ранее принятой редакции;

4) согласиться с предложением главы администрации о нецелесообразности принятия закона;

5) создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий.

Областной Совет вправе создавать согласительные комиссии для преодоления возникших разногласий по принимаемым законодательным актам. Повторное обсуждение закона, отклоненного главой администрации области, начинается с выступления представителя главы администрации, затем заслушивается заключение постоянной комиссии, юридического отдела областного Совета. Никакие поправки, выходящие за пределы предложений главы администрации, заключений постоянной комиссии и юридического отдела, областным Советом не рассматриваются. По окончании обсуждения на голосование первым ставится предложение о принятии закона в редакции главы администрации. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов областного Совета. Если закон, представленный в редакции главы администрации, не принят, на голосование ставится вопрос о повторном принятии закона в редакции, ранее принятой областным Советом. Согласно ст. 80 Устава области, если при повторном рассмотрении закон принят не менее чем двумя третями от установленного числа депутатов областного Совета, то глава администрации обязан его подписать и обнародовать в трехдневный срок с момента поступления. Если глава администрации в установленные сроки не подписал и не обнародовал областной закон, либо не применил в отношении него право отлагательного вето, то данный закон подлежит подписанию и обнародованию председателем областного Совета. Думается, что подобная норма вполне справедлива, поскольку способствует сохранению баланса власти, эффективности законодательного процесса. Таким образом, промульгация областных законов, осуществляемая главой администрации, устанавливается не только управомочивающими, но и обязывающими юридическими нормами.

Принципы законодательного процесса

На базе уже имеющихся научно-теоретических разработок, места и роли в нем законодательной деятельности можно выделить следующие принципы законодательного процесса, которые по своей сути также актуальны и для законотворческого процесса.

Принцип гуманизма предполагает направленность любого разрабатываемого и принимаемого акта на обеспечение и защиту прав и свобод личности, на максимально полное удовлетворение ее духовных и материальных потребностей. Человек, его интересы должны быть в центре законодательной деятельности.

Принцип законности - единственный принцип, который сформулирован в Конституции (ст. 15) и который в силу своей универсальности применим также и в сфере правотворчества. Он производен от общеправового принципа верховенства Конституции и имеет целью обеспечение соответствия ей всех принимаемых законов и иных правовых актов в государстве. Ряд статей Конституции Российской Федерации закрепляет особенности порядка принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов в Российской Федерации, таким образом, из принципа законности "вытекает обязанность всех участников законодательного процесса соблюдать установленную Конституцией Российской Федерации процедуру законотворчества". В рамках принципа законности некоторые авторы выделяют принцип легализма, в соответствии с которым признается законность только тех законодательных решений, которые были приняты с соблюдением всех нормативно установленных процедур. Так, например, в случае нарушения установленного Конституцией Российской Федерации порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент Российской Федерации, являясь гарантом Конституции, в силу ч. 2 ст. 80 и ч. 1 ст. 107 Конституции Российской Федерации вправе вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований.