Однако, на наш взгляд, принцип легализма в законотворческом процессе можно рассматривать значительно шире, с учетом всего вышесказанного о возросшей значимости законотворческого и законодательного процессов в современном российском конституционализме. Поскольку в данном случае речь идет уже не только о нормах Конституции, которые содержат основы законодательного процесса в Российской Федерации. В этой связи встает другой широко и достаточно продолжительно обсуждаемый вопрос - об уровне нормативного регулирования законодательного процесса, виде и особенностях содержания нормативного правового акта, в котором можно было бы более подробно урегулировать различные аспекты законодательной деятельности, и вообще о самой необходимости принятия такого акта.

В случае регулирования данных правоотношений федеральным законом можно будет говорить о более высоком уровне процессуальных гарантий как для участников законотворческого процесса, так и для тех, кто непосредственного участия в нем не принимает, но тем не менее заинтересован в принятии проработанного законодательного акта, от которого будет зависеть качество его жизни. В настоящее время нормы, регламентирующие отдельные особенности законодательного процесса, включены в различные федеральные законы, однако основное регулирование содержится в Регламентах палат Федерального Собрания, которые находятся в состоянии постоянного обновления, что позволяет законодательному процессу быть гибче и мобильнее.

Однако возникает вопрос, насколько это оправданно. Так, например, в ч. 5 ст. 119 Регламента Государственной Думы говорится, что она в постановлении о принятии или об одобрении законопроекта в первом чтении устанавливает срок представления поправок к законопроекту, в частности, принятому по предмету ведения Российской Федерации, однако формулировка Регламента в отношении установления срока представления поправок следующая: "Срок представления поправок, как правило, не может быть менее 15 дней", в результате очевидно, что установление меньшего срока не будет являться нарушением нормы Регламента, а просто станет обычным "исключением из правила", установление такого "невнятного" регулирования в федеральном законе, на наш взгляд, было бы неприемлемо.

В этой связи необходимо отметить, что вопрос о принятии федерального закона, который бы урегулировал те или иные аспекты законотворческой деятельности, обсуждается достаточно активно и продолжительное время. Так, в частности, предлагается принятие Федерального закона "О порядке реализации права законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации" Цит. по: Абрамова А.И. Право законодательной инициативы: проблемы обеспечения и защиты // Журнал российского права. 2006. N 3 (законопроект готовился по инициативе Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности при участии сотрудников ИЗиСП)., Законодательного кодекса, Федерального закона "Об общественном обсуждении федеральных конституционных законов, федеральных законов и вопросов, требующих законодательного решения" Краснова О.И. К вопросу о некоторых принципах федерального законодательного процесса России // Государство и право. 2005. N 12. С. 97 - 100., Федеральных законов "О нормативных правовых актах в Российской Федерации", "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов" и "О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации". Актуальность доработки последних трех как приоритетного направления государственной политики совершенствования законодательства была озвучена еще в 2005 г. в соответствующем докладе Совета Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации.

Тем не менее, несмотря на то что вопрос о необходимости осуществления законодательного регулирования законотворческой деятельности на протяжении 15 лет существования парламента Российской Федерации поддерживается представителями власти в состоянии "актуальности", а необходимые законопроекты в постоянном "режиме доработки", нормативно закрепленных результатов на настоящий момент не наблюдается. Объективные причины, на наш взгляд, следующие. Первая и основная - политическая целесообразность и вторая - полное отсутствие консенсуса заинтересованных субъектов как в выборе самого предмета регулирования соответствующих федеральных законов, так и в закреплении конкретных процессуальных аспектов законодательной деятельности.

Принцип демократизма характеризуется наличием демократических процедур при подготовке, обсуждении и принятии законопроектов, включающих в себя возможности всестороннего обсуждения законопроекта и его свободную критику, привлечение общественности в лице прежде всего ученых, представителей общественных организаций, исполнительной власти, местного самоуправления и пр. Наивысшим проявлением принципа демократизма в сфере законодательной деятельности традиционно считается принятие законодательного акта всенародно на референдуме. Однако опыта принятия федеральных законов на референдуме Российской Федерации пока не сложилось.

Приемы и процедуры, используемые в законодательной деятельности, должны обеспечивать взаимодействие всех возможных участников этой деятельности. Таким путем должны определяться общественное мнение и позиции в отношении путей и методов решения конкретных задач, а также в выработке долгосрочных стратегий правового развития государства. Большое значение имеет предварительное обсуждение концептуальных положений законопроектов не только субъектами, которым предстоит принимать законодательный акт, но и теми, кому придется его применять, а также теми, чьи интересы затрагиваются.

С принципом демократизма тесно связан принцип гласности законотворческой деятельности. Гласность рассматривается как свободное обсуждение любых нормативных установлений, при беспрепятственном последующем освещении законодательной деятельности в средствах массовой информации. Данный принцип корреспондирует с правом человека и гражданина получать информацию любым законным путем (ст. 29 Конституции РФ).

С 2001 г. в Государственной Думе действует и совершенствуется Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности (АСОЗД), содержащая справочную информацию по законопроектам и законам. В состав информационных ресурсов АСОЗД в настоящее время входят электронные копии текстов законопроектов, заключений и отзывов на них Правительства РФ, Общественной палаты РФ, комитетов Государственной Думы, Правового управления Аппарата Государственной Думы, отклоненных федеральных законов, проектов постановлений Государственной Думы, иных материалов о ходе и результатах законодательной деятельности, в полном объеме ресурсы этой системы доступны только для пользователей сети Интранет Государственной Думы. Объем документов о законодательной деятельности на официальном сайте Государственной Думы в сети Интернет, как показывает опыт поиска, значительно меньше.

На современном этапе развития российского конституционализма, исходя из анализа посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, а также ежегодных докладов Совета Федерации Федерального Собрания о состоянии законодательства Российской Федерации, можно выделить два новых принципа законодательной деятельности - принцип конституционного партнерства и принцип гражданского сотрудничества, также тесно связанных с принципом демократизма.

Принцип конституционного партнерства предлагает согласованное взаимодействие всех органов конституционного партнерства, к которым относятся Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, федеральные суды, суды субъектов Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, прокуратура Российской Федерации. Конституционное партнерство предполагает безусловное соблюдение в процессе непрерывного правотворчества духа и буквы Конституции Российской Федерации. Органы конституционного партнерства в процессе деятельности должны выработать наиболее эффективные модели согласованного функционирования и взаимодействия с учетом конституционных требований о непрерывном действии прав и свобод человека и гражданина, определяющих смысл, содержание и применение законов, а также деятельность органов государственной власти. Взаимодействие органов конституционного партнерства при выработке стратегии правового развития России может осуществляться только на условиях равенства и путем компромисса, а также в рамках принципа федерализма. Принцип конституционного партнерства в законодательной деятельности для современной России имеет особое значение, поскольку проводимые реформы требуют качественного обновления федерального законодательства. При этом объективный динамизм законодательной деятельности идет в ущерб ее стабильности. Это не позволяет развивать доверие граждан к власти, нивелирует ценность закона как основного регулятора общественных отношений.

В этой связи зарождается не менее актуальный принцип - принцип гражданского сотрудничества, который определяется необходимостью скоординированности сотрудничества государственной власти и общества на основе взаимного доверия и открытости принятия и реализации политико-правовых решений и соответственно привлечения общественности к обсуждению законопроектов; отдельно выделяется необходимость системы контроля, на основе сочетания государственных и негосударственных форм контроля над деятельностью органов государственной власти; констатируется необходимость развивать законодательно оформленный институт общественной экспертизы в целях обеспечения "общественного согласования" социально значимых решений органов государственной власти; обеспечение информационной открытости принятия и реализации политико-правовых решений.

В связи с этим представляется необходимым упорядочить отношения между субъектами права законодательной инициативы и элементами гражданского общества, переведя их из категории общедемократических возможностей в правовые и обязательные действия.

Никто ни в одной работе, посвященной законотворческому процессу, не ставит под сомнение его демократическую политико-правовую концепцию. Однако признание идеи как принципа без создания возможности участия для одних и обязательности обеспечения реализации этой возможности для других, как уже было отмечено выше, придает принципу характер декларации.

Совершенствование законодательства связывается не просто с необходимостью объединения усилий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, научных организаций и институтов гражданского общества. Такое "объединение усилий" объявляется стратегическим приоритетом государственной политики Российской Федерации. В этой связи полагаем возможным добавить к существующему кругу участников законодательного процесса - Государственной Думе, Совету Федерации, Президенту, законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации и т.д. - обязательных (по вопросам своего ведения) общественных и научных "представителей". Круг заинтересованных субъектов, конечно, весьма широк, но его можно ограничить конкретизированным перечнем, в частности, организаций и учреждений, мнение которых используется при подготовке докладов Совета Федерации о состоянии законодательства Российской Федерации. В законодательном процессе определение таковых представителей по внесенному законопроекту можно было бы возложить на ответственный комитет Государственной Думы, который бы в зависимости от содержания законопроекта выбирал из такового перечня несколько подходящих организаций для дачи заключений, обязательных для всеобщего сведения.

Принцип научности законодательной деятельность напрямую не закреплен ни в одном нормативном правовом акте, в Регламенте Государственной Думы лишь упоминается о возможности проведения научной экспертизы. В этой связи следует отметить, что для некоторых отраслей законодательства связь права и науки имеет особое значение, так, например, для финансового законодательства (бюджетного и пр.) связь с экономической наукой очевидна. Принцип научности предполагает, в частности, использование достижений приемов и методов научного анализа в законодательной деятельности. Также "одним из необходимых условий обеспечения качества закона, считает В.М. Баранов, должно быть специальное своевременное исследование сферы возможного противодействия ему. Если угодно, то надлежит всякий раз при подготовке закона сознательно активно, с использованием современных передовых научных методов и технических средств выявлять его потенциального "противника". Надо не выдумывать "врага", а именно достоверно выявлять участников законодательного общения, способных и готовых противостоять закону, противоборствовать с ним" Цит. по: Сивицкий В.А. Проблемы систематизации правовых норм в Российской Федерации. М.: Формула права, 2007. С. 8..

Принцип достаточности правовой экспертизы. Для реализации этого принципа необходимо следующее: осуществление правовой экспертизы людьми, имеющими соответствующую профессиональную подготовку, предоставление им необходимых информационных ресурсов и технических средств, а также установление четких достаточных сроков для проведения самой экспертизы, вне зависимости от политической целесообразности принятия законодательного акта. Необходимым условием осуществления качественной экспертизы законопроектов, на наш взгляд, является также обмен информацией и взаимодействие при ее проведении между различными обеспечивающими структурными подразделениями органов государственной власти (аппаратами и др.), которые занимаются анализом и разработкой законопроектов, а также обязательный учет ее результатов, отраженных в соответствующих заключениях (особенно если обнаружены противоречия и ошибки) при принятии законодательного акта. Также считаем, что все заключения по законопроектам, находящимся на рассмотрении в Государственной Думе, должны быть доступны для ознакомления в сети Интернет.

Техническое совершенство принимаемых законодательных актов как принцип законодательной деятельности. Правила законодательной техники должны быть обязательными установлениями для законодателя. Уже давно предполагалось, что многие вопросы, касающиеся законодательной техники, будут урегулированы в Федеральном законе "О нормативных правовых актах", но он хотя и был принят к рассмотрению Государственной Думой еще в 1996 г. и после принятия в первом чтении отправлен на доработку в ответственный комитет, однако в 2004 г. отклонен Государственной Думой во втором чтении. Были надежды и на Федеральный закон "О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов", но и этот проект находится на рассмотрении в Государственной Думе с 1997 г.

Фактически единственным источником правил юридико-технического оформления законопроектов, которым могут, а по сути должны, руководствоваться разработчики законопроектов, являются Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов, подготовленные Правовым управлением Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и доработанные совместно с Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации, Правовым управлением Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правовым управлением Аппарата Правительства Российской Федерации и Министерством юстиции Российской Федерации в 2003 г. К сожалению, они имеют статус только "рекомендованных Советом Государственной Думы для использования при осуществлении законодательной деятельности" (выписка из Протокола N 187 заседания Совета Государственной Думы от 20 ноября 2003 г.).

В качестве принципа иногда выделяют своевременностьЗаконодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Р.Ф. Васильев. М.: Юриспруденция, 2000. осуществления правового регулирования и соответственно осуществления законодательного процесса как непременное условие появления законодательства, отвечающего потребностям общества и государства. Однако в упоминавшемся выше докладе Совета Федерации отмечалось доминирование политической целесообразности скорейшего принятия того или иного закона над объективно необходимым соблюдением законодательных процедур.

Председатель Совета Федерации С.М. Миронов в 2005 г. назвал часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации характерным примером внесения неоправданных поправок. С 2000 г. было принято 82 редакции, "т.е. в среднем новые редакции Налогового кодекса появлялись чаще, чем раз в месяц. При этом 34 редакции не действовали ни одного дня - новые поправки вносились раньше, чем вступали в действие предыдущие". Из 245 принятых законов абсолютное большинство составляли законы о поправках к действующим законам. Объясняется этот феномен "поправочного законодательства" следующим образом: "...продолжается практика принятия законов как бы "под условием", и на заседаниях Государственной Думы и Совета Федерации то и дело возникают ситуации, когда речь заходит о необходимости доработки рассматриваемого закона. Однако под напором доводов, что закон необходим обществу, государству незамедлительно, а поправки можно будет внести дополнительно, нормативно-правовой акт принимается. И действительно, одна часть таких законов начинает претерпевать изменения почти сразу после опубликования, другая часть из-за бурно протекающего законодательного процесса так и остается в незавершенном виде".

На это обстоятельство обращает внимание Т.Я. Хабриева, справедливо связывая "широкое применение ускоренных процедур" и "облегченное" прохождение так называемых президентских и правительственных законопроектов со снижением качества законов .

Таким образом, связывая качество жизни населения с качеством законов, а качество законов рассматривая как критерий качества власти, надо подчеркнуть необходимость поиска новых путей повышения демократизации и эффективности законотворческого и законодательного процессов.

Законодательство о законодательном процессе в Амурской области

Законодательный процесс как конституционно-правовой институт современного российского государства имеет свое правовое регулирование, свое место в правовой системе Российской Федерации.

Состав и структура законодательства по вопросам осуществления законодательного процесса в Российской Федерации определяется, прежде всего, структурой России как федеративного государства, кругом лиц и органов, участвующих в осуществлении законодательной деятельности, особенностями системы ее источников права, а также способами принятия закона - парламентский и внепарламентский, т.е. референдум.

Прежде всего, два уровня регулирования: федеральный и субъектов Федерации - (региональный). На федеральном уровне порядок подготовки и принятия законов урегулирован в Конституции, регламентах, федеральных законах и постановлениях Государственной Думы и Совета Федерации, указах Президента Российской Федерации, а также постановлениях Правительства Российской Федерации. Анализ этих положений позволяет отметить следующее:

- устойчивое использование понятия «законодательный процесс», «законодательная процедура», «порядок подготовки и принятия законов»;

- установлен перечень субъектов права законодательной инициативы, хотя и неполный, по моему мнению, так как Генеральный прокурор не является субъектом права законодательной инициативы;

- четко и детально регламентируются стадии движения законопроекта в парламенте. Однако необходимо усилить совместную работу всех субъектов законодательного процесса во время «подготовки проекта, его рассмотрения в Государственной Думе, в ходе согласительной комиссии, т.е. буквально на всех стадиях.

Конституция Российской Федерации определяет состав субъектов права законодательной инициативы, порядок принятия федеральных законов и особенности принятия федеральных конституционных законов. Вопросам участия Совета Федерации в законодательной деятельности посвящается Регламент Совета Федерации, который регламентирует порядок рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, принятых Государственной Думой, в том числе: порядок преодоления возникших разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерации принятых Государственной Думой Федеральных законов; порядок повторного рассмотрения Советом Федерации законов, отклоненных Президентом Российской Федерации; рассмотрение Советом Федерации федеральных конституционных законов; осуществление Советом Федерации права законодательной инициативы.

В Регламенте Государственной Думы определены: порядок внесения законопроектов в Государственную Думу и их предварительное рассмотрение; порядок рассмотрения законопроектов Государственной Думой; повторное рассмотрение федеральных законов, отклоненных Советом Федерации; повторное рассмотрение федеральных законов, отклоненных Президентом Российской Федерации; рассмотрение предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации.

Помимо вышеперечисленного, существуют и другие законодательные акты, относящиеся к законодательному процессу. Прежде всего, Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания».

Многие вопросы законодательного процесса регулируются в настоящее время актами палат Федерального Собрания. Помимо регламентов это весьма многочисленные постановления Государственной Думы и Совета Федерации. Например, Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 мая 1998 года «О создании Комиссии Государственной Думы по законодательному обеспечению проблем устойчивого развития». Отметим также Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 23 октября 1998 года «О Программе законодательных мер, направленных на преодоление экономического и финансового кризиса в Российской Федерации».

Немаловажное значение для формирования правил законодательного процесса имеют постановления Государственной Думы и Совета Федерации, принятые по конкретным вопросам в связи с прохождением законопроекта, которые, по нашему мнению, являются формой юридического прецедента.

Таковы, например, Постановление Совета Федерации от 10 июня 1997 года «О повторном направлении Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования», Постановление Совета Федерации от 15 октября 1997 года «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации с ходатайством о разрешении спора о компетенции между Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Президентом Российской Федерации в части Федерального конституционного Закона «О Правительстве Российской Федерации», равно как и Постановление об отзыве этого обращения.

В практике Государственной Думы принимаются постановления по вопросам планирования законодательной деятельности, по реализации законодательных инициатив, прохождения законопроектов. В подавляющем большинстве случаев эти решения не содержат норм права, но было бы неправильно отрицать за ними значение правил, формирующих дальнейшее развитие законодательного процесса, другими словами, значение юридического прецедента.

Кроме федерального имеется также законодательство субъектов Российской Федерации по вопросам осуществления законодательного процесса. Это, прежде всего, конституции республик, уставы других субъектов Федерации, устанавливающие правовые основы осуществления законодательного процесса в субъекте Федерации.

Закон Амурской области «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Амурской области в части предоставления гарантий лицам, замещающим государственные должности Амурской области и муниципальные должности в Амурской области»

Закон о Законодательном Собрании Амурской области

Закон о выборах депутатов Законодательного Собрания Амурской области

Закон о гарантиях равенства политических партий, представленных в Законодательном Собрании Амурской области, при освещении их деятельности региональными телеканалом и радиоканалом

Закон о гербе и флаге Амурской области

Закон о государственной гражданской службе Амурской области

Закон о государственных должностях Амурской области

Закон о мерах по противодействию коррупции в Амурской области

Закон о периодах службы (работы), включаемых в стаж государственной гражданской службы Амурской области для исчисления пенсии за выслугу лет

Закон о полномочиях органов государственной власти Амурской области по взаимодействию с Ассоциацией «Совет муниципальных образований Амурской области»

Закон о порядке утверждения перечней информации о деятельности государственных органов Амурской области, размещаемой в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»

Закон о статусе депутата

О Перечне должностей государственной гражданской службы области в аппаратах Законодательного Собрания Амурской области, контрольно-счетной палаты Амурской области и избирательной комиссии Амурской области, при назначении на которые граждане и при замещении которых государственные гражданские служащие области обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей

О заместителе председателя Законодательного Собрания Амурской области

О некоторых вопросах, связанных с изменением наименования законодательного (представительного) органа государственной власти области

О совете предпринимателей при Законодательном Собрании Амурской области

Положение о Почетной грамоте Законодательного Собрания Амурской области, Благодарственном письме Законодательного Собрания Амурской области и Благодарности председателя Законодательного Собрания Амурской области

Положение о депутатском совете при Законодательном Собрании Амурской области

Положение о комитетах

Положение о помощниках депутата

Положение о порядке подготовки и проведения публичных слушаний по проекту областного бюджета и проекту годового отчета об исполнении областного бюджета

Положение о расходах Законодательного Собрания Амурской области на приобретение подарков

Положение о служебных командировках депутатов Законодательного Собрания Амурской области

Положение о совете председателей законодательного (представительного) органа государственной власти Амурской области при Законодательном Собрании Амурской области

Положение об удостоверении депутата Законодательного Собрания Амурской области

Порядок проведения антикоррупционной экспертизы законов области, постановлений Законодательного Собрания Амурской области и их проектов

Постановление "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Законодательного Собрания Амурской области"

Регламент

Устав области

Федеральный закон от 06.10.99 № 184-ФЗ (в ред. от 18.07.2009 N 175-ФЗ) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"

Участие депутата в законодательном процессе Амурской области. Формы участия депутата в законодательном процессе, право законодательно инициативы

Формами депутатской деятельности депутата Законодательного Собрания являются:

а) участие в заседаниях Законодательного Собрания;

б) участие в работе комитетов, временных комиссий Законодательного Собрания, создаваемых в соответствии с Уставом (основным Законом) области, законами области и Регламентом Законодательного Собрания;

в) участие в работе депутатских фракций Законодательного Собрания, создаваемых в соответствии с законами области и Регламентом Законодательного Собрания;

г) участие в выполнении поручений Законодательного Собрания и его комитетов, в официальных мероприятиях, проводимых Законодательным Собранием или с участием депутатов Законодательного Собрания;

д) участие в депутатских слушаниях;

е) внесение в Законодательное Собрание законопроектов и проектов постановлений Законодательного Собрания;

ж) внесение депутатского запроса;

и) работа с избирателями и жителями области;

к) иные формы, предусмотренные федеральным законодательством, законами области и Регламентом Законодательного Собрания О статусе депутата Законодательного Собрания Амурской области: Закон Амурской области от 27.02.1995 № 3-ОЗ // Амурская правда. - 2011. - № 25.- С. 14.

Депутаты Законодательного Собрания принимают участие в семинарах-совещаниях для депутатов представительных органов, глав муниципальных районов и сельских поселковых администраций.

В порядке обмена информацией руководителям органов местного самоуправления регулярно направляются планы работы Законодательного Собрания, а также информационно-аналитические материалы о принятых на заседаниях ОЗС решениях

Постоянная совместная работа депутатов Законодательного Собрания с руководителями муниципалитетов, с депутатами представительных органов поселений, районов и городов области - многолетняя практика амурских законодателей. Одним из наиболее важных направлений взаимодействия Законодательного Собрания с органами местного самоуправления является совместная законотворческая деятельность по разработке проектов областных законов. Реализуя право законодательной инициативы, представительные органы власти местного самоуправления вносят в Законодательное Собрание законодательные инициативы, отражающие интересы территорий и направленные на совершенствование законов области. Эффективной формой сотрудничества с представительными органами местного самоуправления стало участие депутатов Законодательного Собрания в заседаниях представительных органов местного самоуправления. Депутат Законодательного Собрания поддерживает связь с избирателями, ответственен перед ними и им подотчетен. Депутат Законодательного Собрания ведет прием граждан, рассматривает обращения избирателей, способствует в пределах своих полномочий правильному и своевременному решению содержащихся в них вопросов, изучает общественное мнение и в случае необходимости вносит предложения в соответствующие органы государственной власти области, органы местного самоуправления области и общественные объединения Анисимов Л.Н. Конституционное право России: Учебно-методические материалы и программа / Л.Н. Анисимов. - М.: «Юстицинформ», 2006. - С.102..

Он также информирует избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации. Принимая меры по обеспечению прав, свобод и законных интересов избирателей, депутат Законодательного Собрания взаимодействует с государственными органами, органами государственной власти области, органами местного самоуправления области, их должностными лицами, с политическими партиями и иными общественными организациями.

Депутат Законодательного Собрания имеет право законодательной инициативы, которое реализуется в форме внесения в Законодательное Собрание:

1) законопроектов, в том числе законопроектов о внесении изменений в законы области либо о признании законов утратившими силу;

2) проектов постановлений Законодательного Собрания, в том числе проектов постановлений о внесении в них изменений либо о признании их утратившими силу;

3) поправок к законопроектам и проектам постановлений (ст. 13 Закона о статусе депутата Законодательного Собрания Амурской области).

Законодательная инициатива проявляется субъектом этого права самостоятельно и не может быть передана другим органам, организациям и лицам. Любой субъект законодательной инициативы имеет право: 1) вносить законопроект в орган законодательной власти субъекта Федерации в любое время (с учетом установленных ограничений для конкретных субъектов); 2) требовать рассмотрения внесенного законопроекта органом законодательной власти субъекта РФ или представления мотивированного отказа; 3) участвовать в заседаниях профильных комитетов (комиссий) органа законодательной власти субъекта Федерации как на стадии предварительного рассмотрения законодательной инициативы, так и на стадии доработки законопроекта; 4) входить в состав рабочих групп, создаваемых профильными комитетами (комиссиями) органа законодательной власти субъекта РФ для работы над внесенным им законопроектом; 5) изменять текст законопроекта по предложению профильного комитета (комиссии) органа законодательной власти субъекта Федерации до его принятия в первом чтении; 6) отзывать законопроект до его принятия в первом чтении; 7) выступать с докладом по внесенному законопроекту на пленарных заседаниях органа законодательной власти субъекта Федерации; 8) направлять своих уполномоченных представителей в орган законодательной власти субъекта РФ; 9) вносить предложения о принятии законопроекта, принятого в первом чтении, в окончательной редакции на текущей сессии; 10) вносить поправки как в собственные законопроекты, так и в законопроекты, внесенные другими субъектами права законодательной инициативы; 11) обращаться к уполномоченным органам за защитой своих нарушенных прав.

Вместе с тем федеральным и региональным законодательством допускается неравенство субъектов права законодательной инициативы по объему имеющихся у них прав в региональном законодательном процессе. Например, согласно ФЗ N 184 глава исполнительной власти субъекта Федерации обладает следующими исключительными правами: требовать первоочередного рассмотрения внесенных им законопроектов, созыва внеочередного заседания органа законодательной власти субъекта РФ; готовить заключения на законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта Федерации, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта РФ; отклонять законы субъекта Федерации. У субъекта права законодательной инициативы есть обязанности, главная из которых - внести законопроект в строгом соответствии с установленными органом законодательной власти требованиями. Как правило, эти требования заключаются в предоставлении не только самого текста законопроекта, но и пояснительной записки к нему; перечня законов и иных нормативных правовых актов субъекта Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного закона; финансово-экономического обоснования (если реализация законопроекта требует материальных затрат).

В некоторых субъектах РФ (например, республиках Алтай, Бурятия) на субъектов права законодательной инициативы возлагается обязанность предоставления заключения главы исполнительной власти субъекта Федерации в случае внесения ими законопроектов о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта Федерации, других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта РФ.

Чтобы обеспечить возможность для субъектов законодательной инициативы реализовать свое право в региональном законодательстве, устанавливаются следующие гарантии: 1) обязанность рассмотрения законодательной инициативы органом законодательной власти субъекта Федерации в пленарном заседании; 2) своевременное информирование субъекта права законодательной инициативы о рассмотрении внесенной им законодательной инициативы; 3) введение нормативно установленных сроков, определяющих временные интервалы рассмотрения законопроекта на всех стадиях законодательного процесса; 4) назначение референдума субъекта РФ по законопроекту, внесенному гражданами в порядке реализации законодательной инициативы, если он не принят органом законодательной власти субъекта Федерации.

Участие депутата законодательного собрания Амурской области в обсуждении законопроекта, внесение поправок в законопроект

Предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ могут вносить Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, представительные органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 134 Конституции РФ).

Однако положения глав 1, 2 и 9 Конституции РФ не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Если же такое предложение будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в данном случае созывается Конституционное Собрание. Оно либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. Конституция РФ в таком случае считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем участвовало более половины избирателей (ст. 135 Конституции РФ).

При первом чтении внимание концентрируется на обсуждении основных положений законопроекта, его концепции, рассматривается вопрос об актуальности проекта, практической значимости. Суть второго чтения заключается в обсуждении законопроекта вместе с вносимыми в его текст поправками, которые могут быть направлены на изменение редакции отдельных статей проекта, дополнение его новыми статьями, исключение из законопроекта конкретных пунктов, частей статьи или полностью каких-либо статей. Обсуждение поправок, постановка их на голосование и принятие по ним решений позволяет вести работу непосредственно по тексту законопроекта, т.е. предметно и конструктивно влиять на ход его рассмотрения. Обсуждение в ходе любого чтения может быть фракционным или свободным. При фракционном обсуждении выступают лидеры фракции или уполномоченные ею депутаты для изложения позиции фракции по обсуждаемому законопроекту.

Сам факт утверждения вопроса о рассмотрении законопроекта в повестке дня заседания законодательного органа служит процессуальным основанием перехода от стадии законодательной инициативы к стадии обсуждения законопроекта. Стадию обсуждения законопроект проходит перед утверждением его в качестве закона. Обсуждение в данном случае осуществляется непосредственно самим законодательным органом. В ходе обсуждения проект подвергается всестороннему исследованию, глубокому и детальному анализу: изучаются различные точки зрения, вырабатываются компромиссные варианты решений, во многом определяющие судьбу принимаемого закона, его практическое применение.

На стадии обсуждения законопроекта с наибольшей полнотой получают отражение такие характерные для процесса принципы, как: демократизм, гласность, профессионализм, коллегиальность в рассмотрении вопросов, творческий характер рассмотрения. Демократизм проявляется в привлечении к обсуждению законопроекта широкого круга общественности, включая прежде всего ученых, представителей органов исполнительной власти, органов местного самоуправления. Тем самым создаются условия для выявления и концентрации общественного мнения, его отражения в принимаемых законодательных решениях. Гласность заключается в открытости обсуждения. Внедрению этого принципа в законодательный процесс способствует главным образом пресса. Представителям прессы предоставляется возможность присутствовать на заседаниях законодательного органа. И так как сами заседания не являются публичными, необходимая гласность обеспечивается сообщениями об их проведении в печати. Профессионализм выражается в требовании того, чтобы каждый из участников, задействованных в работе над законопроектом, владел приемами этой работы и выполнял ее на достаточно высоком уровне. Реализация указанного принципа предполагает также обязательное привлечение к участию в обсуждении законопроекта специалистов, способных квалифицированно оценить законопроект и оказать содействие в его усовершенствовании. Коллегиальность означает коллективность обсуждения. Применение этого принципа позволяет противостоять формализму и келейности при обсуждении законопроекта, обеспечивает тщательную проработку всех рассматриваемых в ходе обсуждения вопросов. Творческий характер обсуждения выражает инициативу и активность его участников. В соответствии с этим принципом всем участвующим в обсуждении законопроекта лицам предоставляется такой комплекс правовых средств, который помогает им отстаивать в дискуссиях по тому или иному вопросу свою позицию, приводя различные доводы, соображения. Активное обсуждение, споры позволяют выявить мнение каждого участвующего в процессе лица, способствуют установлению "законодательной истины".

Природа мандата депутата

С принятием Российской Конституции 1993 года начинается четвертый этап развития парламентаризма в стране. Ст. 10 Конституции РФ принцип разделения властей на законодательную, исполнительную, судебную, органы которых самостоятельны, равноправны, независимы. Потому важную роль в системе органов государственной власти играет парламент России - двухпалатное Федеральное Собрание, являющееся постоянно действующим представительным и законодательным органом. Съезд народных депутатов России и ее Верховный Совет были представительными учреждениями советского типа с присущими им особыми чертами, с прямой ответственностью депутатов перед избирателями, юридическим выражением которой явились право отзыва депутатов, их подотчетность и наказы. Поэтому определяющим в становлении новой российской парламентской теории и практики стало отсутствие в тексте Конституции РФ норм-принципов, присущих императивному мандату.

В течение многих лет Конституции Советского государства предполагали наличие правовых норм, регулирующих институты наказов, отчетов и отзыва депутата. Таким образом, анализируя Конституцию России и принятые в соответствии с ней иные нормативные акты можно сделать вывод о том, что российский законодатель пошел по пути закрепления в отечественном законодательстве свободного мандата, для которого свойственна независимость и неответственность депутатов. В соответствии с Конституцией России был принят федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 8 мая 1994 г. (в ред. федерального закона от 5 июля 1999 г.), согласно положениям которого депутат является представителем народа. В соответствии с этим утверждением воля депутата не может быть связана волей, решениями каких-либо общественных или территориальных групп, депутат должен действовать в парламенте в соответствии со своим пониманием интересов народа.

Свободный мандат в европейской конституционной теории предполагает независимость депутата, однако на деле депутат оказывается под давлением определенных социальных или территориальных групп и просто обязан порой лоббировать их интересы. Вот как замечает М.А. Краснов: «За депутата голосует не весь народ, а избиратели (да и тоже не все) одного округа. Парламент и существует для того, чтобы издавать законы на балансе интересов разных социальных, национальных и территориальных групп населения, выявляемых с помощью специальных процедур. Таким образом, даже при свободном мандате депутат фактически выступает все же не как представитель народа, нации, а как представитель определенной группы населения, хотя юридически и не обязанный ее представлять»  Краснов М.А. Депутат в системе народного представительства // Конституционый строй России.

Вып. 1. - М., 1992. - С. 150..

Отсутствие в Конституции России и избирательных законах норм, присущих императивному мандату, можно считать принципиальным. Такая позиция законодателя относится только к высшему законодательному органу страны - Федеральному Собранию, а именно его нижней палате - Государственной Думе. Это связано с особенностями избирательной системы России, совмещающей выборы в Думу по мажоритарной (одномандатной) и пропорциональной схемам. По другому вопрос ставится, если речь идет о формировании региональных представительных органов власти. В этом отношении интересна судьба Закона Московской области от 28 декабря 1996 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы». Этот закон был принят Московской Думой и продолжал действовать вплоть до момента, пока один из депутатов Думы не был отозван по основаниям, предусмотренным в законе. Поводом к рассмотрению дела о конституционности этого закона в Конституционном суде Российской Федерации явился запрос Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации. Результатом рассмотрения дела стало Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 1996 года по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы». Решение суда достаточно спорно, о чем свидетельствуют особые мнения четырех судей из девяти. Конституционный Суд на основании ст. 77 и п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции России, то есть с точки зрения разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами, сделал вывод о соответствии оспариваемого закона Конституции. Таким образом, была подтверждена конституционность института отзыва на региональном уровне. На сегодняшний момент субъект Российской Федерации сам вправе решить вопрос, какой вид мандата будет закреплен в его региональном законодательстве: императивный или свободный.

Позиция Конституционного Суда РФ в принципиальном решении дать региональным законодателям право на определение вида мандата в местном законодательстве не согласуется с моим мнением.

Согласно ст. 77 Конституции России, система органов государственной власти в субъектах федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общим принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Ст. 71 Конституции России предписывает, что регулирование общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти есть прерогатива федерального законодателя. Именно к этим принципам относятся принципы представительной демократии, с которыми связаны основания и процедуры лишения депутатского мандата. Из этого следует, что региональный представительный законодательный орган не вправе принимать законодательные акты, устанавливающие императивный мандат и, в частности, институт отзыва, поскольку установление принципов организации органов государственной власти относится к ведению федерации и противоречит основам конституционного строя.

Таким образом, определенные противоречия и неоднозначное понимание вида парламентского мандата сохраняется. На мой взгляд, эти противоречия устранимы. Например, путем официального толкования Конституции России Конституционным судом Российской Федерации в соответствии с ч. 5 ст. 125 Конституции России. Возникает вопрос: на основе концепции какого вида мандата - императивного, свободного или смешанного, эти противоречия устранить. Как верно отмечает М.А. Краснов, «полемика между сторонниками императивного и свободного мандат ведется уже более двухсот лет. Но до сих пор нельзя сказать, чтобы та или другая позиция перевесила в своих теоретических аргументах или в силу экспериментально доказанной эффективности».

Анализ норм Конституции РФ и важнейших избирательных законов законах (от 8 мая 1994 г. (в ред. федерального закона от 5 июля 1999 г.) и от 19 сентября 1997 г.) не позволяет сделать вывод об императивном характере мандата депутатов палат Федерального Собрания. Напротив, определение в ст. 24 Конституции РФ Федерального Собрания как Парламента РФ, закрепление в ст. 94 принципа парламентаризма и отсутствие в федеральных правовых актах институтов, составляющих содержание императивного мандата, означает, что мандат депутата является свободным, причем ни избиратели, ни избирательные объединения не вправе определять позиции депутата в парламенте. Важное значение имеют и следующие конституционные нормы. Согласно ч. 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Ч. 2 ст. 11 Конституции РФ закрепляет, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. В соответствии с указанными положениями именно Парламент России, а не отдельные парламентарии, уполномочен Конституцией осуществлять функции государственной власти. Таким образом, целью избрания депутата является осуществление представительства народа в парламенте и вне его каждый депутат выступает как член одной из его палат, но не как носитель власти.

Однако, несмотря на преимущества свободного мандата, такие как дальнейшая профессионализация депутатов, снижение регионального лоббизма, независимость мнений, указанные общепризнанными теоретиками парламентского права М. Прело, М. Амеллером, Б.Н. Чичериным, С.А. Котляревским и другими, представляется, что идеальная формула свободного мандата абсолютно нереальна. Во-первых, это связано с зависимостью депутата от партии, по спискам которой он баллотировался в парламент.

Именно партии предписывают депутату линию его политического поведения в парламенте, поскольку партии обладают всеми средствами принуждения в отношении депутатов, если последние отступают от этой линии. Таким образом, не приходится говорить о независимости депутата, имеющего свободный мандат, поскольку депутаты находятся в полной зависимости от политических партий. Абсолютно реальна и ситуация, при которой депутат станет скрытным представителем нелегальной политической, экономической или территориальной группы, интересы которой он и будет впоследствии представлять в законодательном органе. Таким образом, депутат, имея свободный мандат, становится полностью неподконтрольным избирателям своего округа, и полностью зависимым от партийной линии или интересов, поддержавшей его на выборах группы. На мой взгляд, решение этой проблемы заключается в уходе от крайностей императивного мандата и свободного мандатов, и разработке смешанной модели депутатского мандата, совмещающей положительные стороны обоих видов мандата.