Прокурорский надзор за деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

прокурорский надзор розыскная деятельность

В настоящее время, характеризующееся негативными изменениями преступности и разрастанием ее сложных организованных форм, все большую актуальность приобретает использование при предварительном расследовании преступлений результатов оперативно-розыскной деятельности.

Негласный характер большинства оперативно-розыскных мероприятий, сопряженных с вторжением в конституционные права граждан, и та роль, которая отведена осуществляющим оперативно-розыскную деятельность органам и представляющим их должностным лицам в борьбе с преступностью, требуют повышенных гарантий законности оперативно-розыскной деятельности. Среди них важное место занимает прокурорский надзор, действующий в процессе правоприменения в сочетании с судебным и ведомственным контролем.

Следует отметить, что правовой институт прокурорского надзора в сфере оперативно-розыскной деятельности, несмотря на давнюю историю, до сих пор находится на стадии становления.

Высокая значимость и недостаточная практическая разработанность проблемы прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, определяют несомненную новизну данного исследования.

Объектом данной работы является анализ условий прокурорского надзора за деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. При этом предметом исследования является рассмотрение отдельных вопросов, сформулированных в качестве задач данного исследования. Целью исследования является изучение темы «Прокурорский надзор за деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность» с точки зрения новейших отечественных исследований по данной проблематике.

В рамках достижения поставленной цели автором были поставлены следующие задачи:

· Изучить исторический и теоретический аспект организации прокурорского надзора за деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;

· Проанализировать действующее законодательство по данной теме и выявить проблематику его применения в области прокурорского надзора за деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;

· Обозначить тенденции развития прокурорского надзора за деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

Работа имеет традиционную структуру и включает в себя введение, основную часть, состоящую из двух глав, заключение и библиографический список.

Теоретической и методологической основой проведения исследования явились законодательные нормативные акты, такие как, прежде всего, Закон «О прокуратуре», «Об оперативно розыскной деятельности», а также Законы «О милиции», «О федеральных органах налоговой полиции», «Об обороне», «Об органах Федеральной службы безопасности РФ», «О государственной тайне» и др.

Источниками информации для написания работы послужили базовая учебная литература, фундаментальные теоретические труды крупнейших мыслителей в рассматриваемой области, результаты практических исследований отечественных авторов, статьи и обзоры в специализированных и периодических изданиях, посвященных данной теме, справочная литература, прочие актуальные источники информации.

Глава 1. История становления законодательства России прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности

1.1 Правовое регулирование прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности в период 1722-1917 гг.

В научной литературе отсутствует комплексное исследование этапов развития законодательства о прокурорском надзоре в оперативно-розыскной деятельности. Даже в специальных главах диссертационных исследований, посвященных этой проблематике, рассматриваются лишь отдельные аспекты, да и то применительно к ограниченному историческому периоду. Так, В.Н. Осипкин в главе «Историческая характеристика прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью в России» диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук, анализируя отрасли прокурорского надзора с момента создания прокуратуры, пришел к выводу о том, что прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью, как направление деятельности органов прокуратуры, появился лишь в 1992 году.

В.Н. Рябов в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции» прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности анализирует с 1922 года. Такой подход не позволяет представить возникновение и развитие прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности и с учетом отечественного опыта выработать обоснованные предложения по его совершенствованию.

Считается, что впервые прокуратура появилась во Франции в XIV веке в период инквизиционного процесса. Именно этот институт во Франции, как полагают исследователи исторических предпосылок образования прокуратуры в России, а также правовой институт шведского омбудсмена, который выполнял функции, аналогичные во многих отношениях функциям французской прокуратуры, привели Петра I к мысли о создании прокуратуры в нашей стране. Однако российская прокуратура не стала точной копией этих зарубежных учреждений. Она возникла как самобытный орган государства, занимающий особое место среди других в силу исторической необходимости. Институт прокуратуры в Российской Империи создан согласно Указу Петра I от 12 января 1722 года о реформе Сената. Один из пунктов этого Указа предусматривал: «быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, который должен рапортовать генерал-прокурору».

Этапы развития прокуратуры находят освещение в работах по истории прокуратуры. Эти вопросы исследовались как в специальных работах, так и в отдельных публикациях.

В литературе имеется несколько точек зрения на периодизацию развития прокуратуры. Согласно наиболее распространенной, развитие прокуратуры имеет четыре основные этапа:

I этап - дореформенная прокуратура (1722-1864 гг.);

II этап - пореформенная прокуратура (1864-1917 гг.);

III этап - советская прокуратура (1922-1993 гг.);

IV этап - современный период развития прокуратуры.

Наиболее полно изучен советский период развития прокуратуры. Однако, для определения закономерностей и особенностей развития прокурорской системы необходимо осмысление всех этапов - царского, советского и постсоветского.

Вскоре после создания Указа Петра I от 12 января 1722 года, предусматривающего учреждение института прокуратуры, началась разработка нормативных актов, определяющих статус этого института. Важную роль в правовом регулировании деятельности прокуратуры сыграл Указ Петра I от 27 апреля 1722 года «О должности генерал-прокурора». В нем не только был определен генерал-прокурор как «око государево» и «стряпчий о делах государственных», но и обозначены функции прокуратуры.

Генерал-прокурор осуществлял непосредственно надзор за тем, чтобы высший государственный орган страны, Сенат, действовал в строгом соответствии с императорскими указаниями и регламентом. Обер-прокурор осуществлял в соответствии со специальной инструкцией высший государственный надзор за деятельностью Синода (учреждения, управляющего делами духовенства). За коллегиями надзирали прокуроры этих ведомств. Осуществлялся надзор и за исполнением законов в деятельности других государственных органов. К ним относилась, в частности, фискальная служба, которая осуществляла сыскные функции, а деятельность фискалов по выявлению преступлений и преступников была в основном тайной. Кроме того, на прокуроров был возложен надзор по арестантским уголовным делам и наблюдение за выполнением интересов государственной казны.

По утверждению В.И. Баскова, в обязанности прокуроров входило наблюдение за исполнением действующих и вновь принятых законов всеми органами государственной власти и должностными лицами. Следовательно, прокурорский надзор распространялся на все сферы государственной деятельности. Надзор осуществлялся в формах наблюдения, предложения с напоминанием или предостережением, протестации и доношения высшему органу надзора. При осуществлении наблюдения за точным исполнением присутственными местами и должностными лицами законов, быстрым и правильным решением дел прокуроры присутствовали на заседаниях, беспрепятственно и незамедлительно получали из присутственных мест необходимые материалы. Значительное внимание отводилось просмотру журнальных определений присутственных мест. При выявлении нарушений прокурор вносил предложения об их устранении в форме напоминания или предостережения, которые имели обязательный характер для соответствующих должностных лиц. В необходимых случаях прокуроры могли приносить протесты через генерал-прокурора в Сенат или в его коллегии. После принятия в 1733 году законодательного акта «Должности губернского прокурора» губернские прокуроры получили право приносить протесты на незаконные действия местных властей и судов с одновременным уведомлением генерал-прокурора. Кроме того, прокуроры давали заключения по юридическим вопросам в административных присутствиях в случаях, когда имелась необходимость устранить сомнения в ходе применения законов.

Согласно новому Уложению, составленному в 1767 году, на прокуроров возлагалась обязанность «государственного преследования преступлений», установления тесной связи с судом и осуществления «попечительского» отношения к частным лицам, нуждающимся в государственной защите. Существенное влияние на прокурорскую систему оказала губернская реформа 1775 г. В этой связи было принято «Учреждение о губерниях». К важнейшему правовому акту относится и Указ от 7 ноября 1775 года «О прокурорской и стряпчей должности».

В соответствии с определенной структурой прокуратуры в губерниях в ее состав входили четыре прокурора: губернский, при верховном земском суде, при губернском магистрате, при верхней расправе, а также восемь стряпчих и по одному уездному стряпчему. Стряпчие выполняли обязанности помощников и советников прокурора. В обязанности прокуроров и стряпчих входило «охранение» закона и «преследование» его интересов в правительственных установлениях. Губернский прокурор должен был доносить наместническому правлению, а нижестоящие прокуроры - губернскому прокурору о «не точном в судебном месте исполнении законов, учреждений, указов, о медлении по делам в производстве». На губернских прокуроров и подчиненных им прокуроров возлагались, в частности, такие задачи:

· сохранение «целости власти, установлений и интересов императорского величества»;

· наблюдение за тем, «чтоб запрещенных сборов с народа никто не собирал»;

· «истребление повсюду вредных взяток».

Они наделялись правом вести надзор за исполнением законов в деятельности губернских и уездных органов, в том числе и судов, проверять соответствие законам принимаемых ими решений. На них возлагалось предупреждение нарушений законов, принятие мер к пресечению нарушений, опротестование незаконных правовых актов. Полномочия прокуроров при выполнении возложенных на них задач существенных изменений, в сравнении с функционированием прокуратуры в период царствования Петра I, не претерпели.

Об этом периоде развития прокуратуры известный исследователь истории прокуратуры Н.В. Муравьев в книге «Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности» писал: «Значение генерал-прокурора постоянно возрастало, сфера деятельности его постоянно расширялась включением в нее новых и новых обязанностей и дел, так что к концу царствования Екатерины II генерал-прокурор уже стал во главе всей внутренней администрации и управлял разнообразнейшими ее отраслями, получая на свое имя большую часть высочайших указов и повелений, которые лишь для соблюдения формы объявлялись через Сенат».

В дальнейшем, до второй половины XIX века, прокуратура продолжала выполнять функцию надзорного органа, хотя при царствовании Павла I (1796-1801 гг.) прокурорский надзор был ослаблен (штаты прокуроров и стряпчих были сокращены). С созданием в 1802 году Министерства юстиции генерал-прокурор одновременно являлся министром юстиции.

Ко второй половине XIX века сложилась ситуация, когда на прокуроров возлагалась обязанность осуществлять надзор во всех сферах государственной деятельности (без определения необходимых пределов) при отсутствии необходимого количества работников. По утверждению Л.В. Бойцовой и В.В. Бойцовой, многие журналы присутственных мест редко просматривались прокурорами, журналы казенной палаты и палаты государственных имуществ никогда не исследовались.

Хотя прокуроры и располагали разнообразными формами надзора за исполнением законов во внесудебных сферах, однако их правомочия, равно как и последствия прокурорского вмешательства, не были достаточно регламентированы. Это предопределяло нереальность выполнения прокурорами и стряпчими возложенных на них обязанностей. Характеризуя недостаточность прокурорского надзора за местным управлением, М.М. Сперанский писал: «Есть надзор прокурора, но, во-первых, его протесты не могут остановить исполнения, во-вторых, что значит надзор, коего последствия являются месяц, два, год после исполнения. И что может сей надзор, рассеянный на многие тысячи дел судебных, хозяйственных, полицейских?». Это способствовало формированию негативного мнения о прокурорском надзоре и принятию решения о реформировании прокуратуры.

Началом процесса реформирования прокуратуры можно считать разработку проекта «Устава гражданского судопроизводства» (1857 г.), предусматривающего новые принципы судопроизводства (отделение судебной власти от административной, отказ от канцелярской тайны, введение гласного, устного и состязательного процесса, учреждение института присяжных поверенных), которые способствовали изменению функций прокуратуры. Так, вместо опротестования прокурором решений судов предусматривалась дача прокурорами заключений в судебных заседаниях.

Учреждение института судебных следователей, утвержденное 8 июня 1860 года, изменило полномочия прокурора при осуществлении надзора за следствием. В соответствии с этим актом (ст. 30) прокурор имел право давать следователю не приказания (как суд или губернатор), а лишь предложения, хотя право на ознакомление с материалами дела за ним было сохранено и, кроме того, с ним губернатор должен был согласовывать кандидатуру на должность следователя.

В 1862 году Государственным советом были приняты и утверждены императором «Основные положения преобразования судебной части в России». В этом нормативном акте предусматривалась реорганизация органов прокуратуры. На место губернских прокуроров и стряпчих должны были прийти прокуроры при судах и их товарищи. Это меняло и принцип построения прокурорской системы: переход от административно-территориального к судебно-территориальному. В соответствии со ст. 48 предусматривался новый порядок назначения прокуроров. Прокуроры окружных судов и их товарищи должны были утверждаться министром юстиции (генерал-прокурором) по представлению прокурора судебной палаты; обер-прокуроры Сената, прокуроры судебных палат и их товарищи назначались высочайшей властью по представлению министра юстиции.

Согласно новым положениям прокуратура должна была:

· Наблюдать за единообразным и точным соблюдением закона;

· Обнаруживать и преследовать всякие нарушения законного порядка и требовать его восстановления;

· Формулировать предложения суду предварительных заключений в случаях, предусмотренных гражданским и уголовным судопроизводством;

· Осуществлять «постоянных надзор за производством следствий» (этот надзор принадлежал исключительно прокурору);

· Поддерживать обвинение в суде. Для реализации этой функции прокуроры наделялись правами участника процесса и особыми полномочиями, включая право принесения протеста на решения судов первой инстанции;

· Участвовать при рассмотрении гражданских дел в судах. Прокурор участвовал лишь при рассмотрении определенной категории дел: по делам, затрагивающим интересы казны; по делам лиц, состоящих под опекой; безвестно отсутствующих и некоторых других. Наряду с другими правами он имел право обжаловать решения по казенным делам в кассационном порядке;

· Осуществлять надзор за местами лишения свободы.

Судебная реформа 1861-1864 гг. и принятые в ее результате Судебные Уставы повлияли на функции прокуратуры. За прокуратурой оставалась функция государственного обвинения, которой придавалось большое значение. Вместе с тем немалое значение было уделено надзору за исполнением законов при производстве дознания и предварительного следствия. Именно надзор за исполнением законов при производстве дознания необходимо рассмотреть подробнее.

В связи с этим нужно ответить, по меньшей мере, на два вопроса: кто осуществлял надзор за исполнением законов при производстве дознания, и каким полномочиями обладало надзирающее должностное лицо.

Первый вопрос считать банальным не следует, поскольку не все, что было написано в Судебных Уставах, затем нашло отражение в действительности. Идея замены губернских прокуратур на прокуратуры судебных палат и окружных судов реализовывалась несколько десятилетий. Поэтому со вновь создаваемыми прокуратурами действовали и губернские прокуратуры. И те, и другие входили в единую централизованную систему. В 1866 году было принято новое положение о губернской прокуратуре, имевшее силу закона. Губернские прокуроры наделялись некоторыми полномочиями, близкими к тем, которые имели прокуроры по Судебным Уставам. Права по осуществлению надзора за исполнением законов при производстве дознания и предварительного следствия он получил в 1869 году на основании утвержденных императором правил.

Как обоснованно отмечает С.М. Казанцев, в отличие от новой прокуратуры губернская сначала не принимала на себя функции обвинительной власти. Кроме того, за ней сохранялись некоторые особенности надзора за местами лишения свободы, за губернскими по крестьянским делам присутствиями, за губернскими правлениями, полицией и другим органами. В свою очередь, прокуратуры судебных округов стали приобретать функцию государственного юрисконсульта.

Выдающийся русский юрист А.Ф. Кони, оценивая результаты судебной реформы, в 1896 году отмечал, что упразднение обязанностей по надзору за ходом несудебных дел следует признать большой ошибкой составителей Судебных Уставов. Проводя образное сравнение реформирования прокуратуры в 1864 году, он писал: «В торопливом осуществлении страстного желания поскорее расчистить для новых наслаждений место, поросшее бурьяном и полусгнившими деревьями, был срублен дуб, стоявший на страже леса…».

Это высказывание многие ученые восприняли как свидетельство лишения прокуратуры в ходе судебной реформы надзорной функции. Такая точка зрения получила широкое распространение и нашла отражение во многих публикациях.

Так, В.В. Клочков отмечал, что после 1864 года прокуратура стала осуществлять в основном уголовное преследование, в то время как до 1864 года была учреждением надзорного типа.

Ю. Скуратов пишет на эту тему: «В ходе судебной реформы (1861-1864 гг.) прокуратура лишилась полномочий по надзору за исполнением законов».

С этими утверждениями нельзя согласиться полностью. Действительно, прокуратура была образована как орган, осуществляющий надзор за всеми государственными учреждениями. Однако еще до 1864 года, как отмечалось выше, у прокуроров появилась функция уголовного преследования. Далее, в результате реформирования прокуратура была ограничена в своей надзорной деятельности, но не лишена ее. Это в большей степени относилось к присутственным местам (прокуратура освобождалась от просмотра журналов присутственных мест), хотя и здесь, как уже отмечалось, прокуроры не полностью были лишены надзорной функции. Однако по-другому складывалась ситуация с надзором за исполнением законов при производстве дознания и предварительного следствия, а также при осуществлении иной деятельности полицией.

Один из разработчиков Судебных Уставов Н. Буцковский утверждал, что основное правило обвинительной власти по Судебным Уставам 1864 года состоит в обнаружении преступлений и преследовании виновных, то есть принятии мер к обличению их перед судом. Это возлагалось на лиц, осуществляющих прокурорский надзор. А далее, характеризуя функцию прокурора по отношению к производству следствия, он отмечал: «Власть, от которой зависит не только назначить следствие, но также указывать обстоятельства, подлежащие приведению в известность, и образ их исследования, - власть, имеющая право требовать доследования и преследования, не может не иметь преобладающего влияния на производство следствия».

Не рассматривая подробно полномочия прокурора при производстве предварительного следствия, в подтверждение того, что за прокуратурой оставалась надзорная функция в этой сфере, необходимо отметить следующее. Предварительное следствие о преступлениях и проступках, подсудных окружным судам, производилось судебными следователями при содействии полиции и, в определенных законом случаях, чинами Отдельного корпуса жандармов при наблюдении прокуроров и их товарищей (ст. 249 Устава уголовного судопроизводства). Хотя прокуроры и их товарищи сами предварительное следствие не производили, они имели право давать предложения об этом судебным следователям и постоянно наблюдать за производством следствия (ст. 278 Устава). По всем предметам, относящимся к исследованию преступления и к собиранию доказательств, судебный следователь исполнял законные требования прокурора или его товарища с отметкой в протоколах, какие именно меры приняты по его требованию (ст. 281 Устава).

Еще в большей степени надзорная функция прокуратуры проявлялась по отношению к проводимому полицией и Отдельным корпусом жандармов дознанию.

Согласно ст. 254 Устава уголовного судопроизводства при производстве дознания полиция наделялась при сборе нужных ей сведений правом проведения розысков, словесных расспросов и негласных наблюдений. Данной статьей регламентировалось применение полицией таких оперативно-розыскных методов, как личный сыск, разведдопрос, скрытое наблюдение, предусматривалось получение сведений из неофициальных источников способом, при котором обеспечивается полное неведение лиц, в отношении которых эти действия производятся.

Однако, как отмечалось выше, деятельность полиции этим не ограничивалась, в частности, ей предписывалось принимать необходимые меры для того, чтобы предупредить уничтожение следов преступления и пресечь подозреваемому способы уклонения от следствия (ст. 256, 257 Устава уголовного судопроизводства). Для ответа на вопрос, к какому виду относится эта деятельность полиции, следует обратиться к ст. 1035⁷ Устава уголовного судопроизводства (раздел второй Устава, регламентирующий судопроизводство по государственным преступлениям): «Лица, производящие дознание, имеют право принимать все меры, указанные в статьях 253, 254, 256 и 257, производить следственные действия, исчисляемые в статье 258 …». Исходя из этого, можно предположить, что дознание подразделялось на негласное (розыски, словесные расспросы, негласное наблюдение) и гласное, содержание которого составляли упомянутые выше меры. К гласному дознанию следует также отнести действия следователя, предусмотренные главой 8 раздела 2 Устава уголовного судопроизводства: «О дознании чрез окольных людей».

Исходя из вышесказанного, негласное дознание и следует понимать как оперативно-розыскную деятельность. На негласный характер деятельности полиции ориентируют и ведомственные нормативные акты.

Таким образом, дознание в рассматриваемый период имело иной смысл, чем сегодня.

Производство дознаний полицией и Отдельным корпусом жандармов проходило под руководством прокуроров. В соответствии со ст. 279 Устава «по производству дознаний о преступных деяниях полицейские чины состояли в непосредственной зависимости от прокуроров и их товарищей», то есть в этом случае полицейские чины зависели не от своего полицейского начальства, а от прокурора и его товарищей. Согласно ст. 261³ Устава уголовного судопроизводства прокурорам и их товарищам предоставлялось право возлагать на чинов дополнительного штата губернских жандармских управлений и чинов уездных жандармских управлений производство дознаний о преступлениях в тех особенных случаях, когда это ими будет признано необходимым. В случаях отсутствия достаточных оснований для «начатия следствия» прокурор и его товарищи обязаны были собирать сведения посредством негласного полицейского наблюдения (ст. 312 Устава).

Существенные полномочия имели прокуроры в сфере работы уголовно-сыскных аппаратов. Начальники сыскных отделений и их помощники назначались и увольнялись с должности губернатором при согласии прокурора окружного суда. Лица прокурорского надзора имели право давать непосредственные поручения чинам сыскных отделений в отношении производства розыскных действий (ст. VI Закона от 6 июля 1908 года «Об организации сыскной части»). В Инструкции чинам сыскных отделений от 9 августа 1910 года (параграф 3) предписывалось указанным чинам исполнять поручения прокурора в пределах целей деятельности сыскной полиции. Поскольку целью деятельности сыскных отделений было негласное расследование и производство дознаний виде предупреждения, устранения, разоблачения и преследования преступных деяний общеуголовного характера (параграф 1 Инструкции), а выполнение этих задач осуществлялось путем негласной агентуры и наружного наблюдения (параграф 2 Инструкции), то прокуроры могли давать поручения об осуществлении оперативно-розыскной деятельности. Такие поручения давались прокурором в письменной форме, однако в исключительных случаях они могли быть даны и устно, но исполняющий чин сыскного отделения вправе был испросить и письменное поручение. Поручение прокурора чин сыскного отделения обязан был исполнить, не входя в обсуждение его целесообразности, так как ответственность за содержание поручения лежала на прокуроре. При возникновении серьезных затруднений в исполнении поручения чин сыскной полиции обращался за разъяснениями и одновременно доводил об этом до сведения своего начальства. В соответствии с указанной Инструкцией (параграф 7) деятельность всех чинов сыскных отделений по производству дознаний о преступлениях «стоит» в непосредственной зависимости от прокурора местного окружного суда, причем эти чины должны были действовать под его руководством и подчиняться его указаниям, обращаясь к нему в отдельных случаях за всеми нужными разъяснениями. Начальники сыскных отделений обязаны были докладывать прокурору окружного суда о ходе негласных расследований, предпринимаемых в виде предупреждения общеуголовных деяний.

Вместе с тем полномочия прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов в сыскной деятельности не были должным образом регламентированы. По мнению исследователей полицейского сыска в России, нечеткое регламентирование полномочий прокурора по отношению к сыскной деятельности давало возможность прокурору не только надзирать за законностью при проведении сыска, но и руководить оперативной работой.

Основные этапы развития законодательства о прокурорском надзоре за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, безусловно, не могут рассматриваться в отрыве от этапов развития прокуратуры.

Таким образом, нельзя сказать, что реформа 1864 года внесла столь кардинальные изменения в надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, чтобы можно было выделить два этапа - 1722-1864 гг. и 1864-1917 гг. В данном направлении деятельности прокуратуры период 1722-1917 гг. составил один этап.

1.2 Правовое регулирование прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности в период 1922-1992 гг.

24 ноября 1917г. декретом Совета Народных Комиссаров «О суде» № 1 был упразднен институт прокурорского надзора. Около пяти лет в государстве не было прокуроров.

Воссоздание прокуратуры произошло 28 мая 1922 г. на основании принятого ВЦИК и подписанного М.И. Калининым. Положения о прокурорском надзоре в РСФСР. Государственная прокуратура была учреждена в составе Народного комиссариата юстиции. На прокуратуру были возложены следующие функции:

· осуществление от имени государства надзора за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений,общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений;

· непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов, органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного политического управления (ГПУ);

· поддержание обвинения в суде;

· наблюдение за правильностью содержания заключенныхпод стражей.

Поскольку прокуратура входила в состав Наркомата юстиции, то нормы о прокурорском надзоре включались в отраслевое законодательство и по существу не меняли предусмотренных Положением о прокурорском надзоре функций. В связи с образованием Союза ССР деятельность прокуратуры регламентировалась также и на этом уровне.

В 1933 г. была создана Прокуратура Союза ССР. Принятое 17 декабря 1933 г. Положение о Прокуратуре Союза ССР предусматривало:

· надзор за соответствием постановлений и распоряженийотдельных ведомств Союза ССР и союзных республик и местных органов власти Конституции Союза ССР, постановлениям ираспоряжениям Правительства Союза ССР;

· наблюдение за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями;

· возбуждение уголовного преследования и поддержание обвинения во всех судебных инстанциях на территории Союза ССР;

· надзор на основе особого положения за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции и исправительных учреждений;

· общее руководство деятельностью прокуратуры союзныхреспублик.

В 1936 г. органы прокуратуры и следствия были выделены из системы наркоматов союзных и автономных республик и переданы в непосредственное подчинение Прокурору Союза ССР. Таким образом, прокуратура стала единой централизованной системой в масштабах Союза ССР. Конституция СССР, принятая в этом же году, впервые закрепила принципы организации и деятельности прокуратуры на таком высоком законодательном уровне, определив за Генеральным прокурором СССР высший надзор.

Дальнейшая и наиболее широкая регламентация структуры прокуратуры, ее задач, предмета, функций и принципов деятельности осуществлена в Положении о прокурорском надзоре в СССР от 24 мая 1955 г. В соответствии с этим Положением прокуроры осуществляли:

· надзор за исполнением законов учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами СССР;

· надзор за исполнением законов в деятельности органовдознания и предварительного следствия;

· надзор за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений судебных органов;

· надзор за соблюдением законности в местах лишения свободы.

В Положении было предусмотрено также право прокурора на привлечение к уголовной ответственности лиц, виновных в совершении преступлений.

Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. внесли существенный вклад в развитие законодательной основы прокурорского надзора. Конституция СССР, отведя прокуратуре самостоятельную главу, по существу закрепила те же положения, что и ранее действовавшая Конституция. Конституция РСФСР установила, что высший надзор осуществляется прокурором республики и подчиненными ему прокурорами в пределах их компетенции.

В развитие конституционных положений 30 ноября 1979 г. был принят Закон «О прокуратуре СССР», заменивший Положение о прокурорском надзоре 1955 г. Закон предусмотрел:

· надзор за исполнением законов органами государственногоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами (общий надзор);

· надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия;

· надзор за исполнением законов при рассмотрении уголовных дел в судах;

· надзор за соблюдением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, назначаемых судом.

Воссозданную в 1922 г. прокуратуру можно отнести к смешанному типу прокуратуры: она выполняет функции надзора за исполнением законов и уголовного преследования.

Таким образом, с момента воссоздания прокуратуры в 1922 г. и в последующие годы предусматривалось непосредственное наблюдение за деятельностью дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного политического управления (1922 г.); надзор на основе особого положения за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции (1933 г.); надзор за исполнением законов в деятельности органов дознания (1955 г.); надзор за исполнением законов органами дознания (1979 г.). Надзорная функция прокуратуры по отношению к органам дознания рассматривается в связи с тем, что некоторые органы дознания (например, милиция) были наделены правом осуществления оперативно-розыскной деятельности наряду с другими видами деятельности. Поэтому получается, что прокуроры не были лишены права осуществления надзора и в сфере оперативно-розыскной деятельности. Однако отсутствие определения предмета прокурорского надзора за исполнением законов в этой сфере, круга полномочий прокурора, да и отсутствие даже самого названия этого вида деятельности в вышеуказанных актах приводило к неоднозначному пониманию как на практике, так и в теории возможности осуществления прокурором надзора в оперативно-розыскной деятельности.

Не оказало существенного влияния на разрешение этой проблемы упоминание в уголовно-процессуальном законодательстве такого понятия, как «оперативно-розыскные меры», поскольку роль прокурора в принятии этих мер уголовно-процессуальным законодательством не предусматривалась. Оперативно-розыскная деятельность регламентировалась секретными актами тех ведомств, которые были наделены правом на ее осуществление. Только в 1988 г. впервые было принято открытое постановление Совета Министров СССР, которым утверждалось Положение об агентурно-оперативной деятельности органов внутренних дел по борьбе с преступностью, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 26.12.88. Это положение позволяло ведомствам самим устанавливать пределы вмешательства прокурора в эту сферу деятельности, по существу, ограничивая его возможности. Так, МВД СССР в 1989 г. установило, что материалы оперативно-розыскной деятельности могут представляться только работникам Прокуратуры СССР, союзных и автономных республик, краев, областей и приравненных к ним транспортных и иных прокуратур в строго ограниченных случаях.

Интересно отметить, что в первые годы воссоздания прокуратуры, как свидетельствуют некоторые источники, прокуроры выполняли не только надзорную, но и управленческую функцию по отношению к милиции и уголовному розыску: осуществляли обследование органов милиции и уголовного розыска, давали указания по поводу допущенных процессуальных нарушений, проводили с сотрудниками органов милиции и уголовного розыска совещания, организовывали обучение работников этих органов и даже занимались разработкой для них инструкций, подбором кадров на руководящие должности милиции.

Отсутствие необходимой правовой базы, как уже отмечалось, порождало разные взгляды на возможность осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности. В течение многих десятилетий не утихали дискуссии по этой проблематике как среди ученых, так и среди практических работников.

Можно увидеть немало публикаций этого периода о том, что оперативно-розыскная деятельность не может входить в предмет прокурорского надзора в силу ее исключительно ведомственного регулирования, а также специфики, присущей этой деятельности.

Особенно это характерно для периода до 1960-х годов. Например, в 1956 г. B.C. Тадевосян писал, что прокуратура «не может осуществлять надзор за оперативной и тактической деятельностью милиции по раскрытию преступлений».

Однако формировалась и получала все большее распространение другая точка зрения, согласно которой в сфере оперативно-розыскной деятельности, как и другой деятельности, проводимой этими же органами, должен осуществляться прокурорский надзор. Причем такого взгляда придерживались не только ученые, занимающиеся разработкой теории прокурорского надзора, но и ученые, работающие над проблемами оперативно-розыскной деятельности.

Как писал П. Кабанов: «...прокурор, а тем более следователь прокуратуры, лишены возможности проконтролировать ход даже тех мероприятий, которые осуществляются обычными, гласными методами, например, подворные и поквартирные обходы, опросы населения и т.п. по той причине, что документы о них помещаются в дело с закрытым режимом... И нередко чрезмерная «закрытость» для прокурора оперативно-розыскной деятельности служит прикрытием пассивности, бездеятельности и нарушений социалистической законности».

Об этом же свидетельствуют публикации и других авторов.

Рассматривая эту проблему, известный ученый в области теории прокурорского надзора В.К. Звирбуль еще значительно раньше писал: с существующим мнением о том, что оперативно-розыскная работа составляет исключительную компетенцию милиции и ни о каком прокурорском надзоре за ней не может идти речи, согласиться нельзя. И далее он утверждает: «Ошибочна даже сама постановка вопроса, ибо прокурор осуществляет надзор не за деятельностью милиции, а за исполнением законов в этой деятельности... Закон не предусматривает никаких ограничений в осуществлении прокурорского надзора».

Такая же точка зрения нашла отражение и в публикациях других ученых.

Право прокурора на осуществление надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности многими авторами обосновывалось предусмотренными ст. 211 УПК РСФСР 1960 г. полномочиями прокурора на требования от органов дознания для проверки материалов и иных сведений о совершенных преступлениях. Поскольку понятие «иные сведения» не раскрыто, авторы включали в это понятие сведения оперативно-розыскного характера.

Однако такое толкование небезупречно. Во-первых, уголовно-процессуальное законодательство предусматривает полномочия прокурора при надзоре за исполнением законов в процессуальной деятельности, осуществляемой органами дознания и следствия, а оперативно-розыскная деятельность к таковой не относится. Во-вторых, в этой норме закона речь идет о совершенных преступлениях, а оперативно-розыскная деятельность осуществляется не только в связи с совершенными преступлениями.

Таковы были взгляды ученых. Исходя же из прокурорской практики, можно сделать вывод, что надзор в оперативно-розыскной деятельности не осуществлялся.

Существенные изменения в прокурорском надзоре за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности произошли в 1992 г. Однако речь об этом пойдет в следующем параграфе.

1.3 Правовое регулирование прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности в современный период

Начало современному этапу правового регулирования прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности положил Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», принятый 17.01.92 Верховным Советом РФ. С его принятием завершился многолетний спор о возможности осуществления прокурором надзора в сфере оперативно-розыскной деятельности. В ст. 2 указанного закона в числе других важнейших направлений деятельности прокуратуры был назван и надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную Деятельность, дознание и предварительное следствие. Надзору за исполнением законов этими органами специально была посвящена глава 2. В ст. 25 был определен предмет надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. К нему отнесены порядок разрешения заявлений и сообщений о совершенных преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых этими органами. Следующая норма - ст. 26 - предусматривала, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством и другими законодательными актами.

Не умаляя значимость закона и не вдаваясь в детальный анализ ст. 2, 25, 26, касающихся надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, необходимо отметить, что основным недостатком закона явилось, непонимание его разработчиками сущности оперативно-розыскной деятельности. Это привело к тому, что надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, предусмотрен в одном направлении с надзором за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. Не разграничен и предмет надзора за исполнением законов этими органами. А полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов в этой сфере по существу не были определены.

Федеральный закон от 17.11.95 «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» предусматривает также в этой главе (теперь в главе 3) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Расширен предмет надзора, который теперь дополнен надзором за соблюдением прав и свобод (ст. 29). Статья 30 - «Полномочия прокурора» - также является отсылочной (бланкетной) нормой к уголовно-процессуальному законодательству Российской Федерации и другим федеральным законам. В части определения надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, редакция ст. 2 не изменилась.

Таким образом, Федеральный закон от 17.11.95 не вносит существенных коррективов в осуществление надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной сфере.

Параллельно в это же время шел процесс законодательного регулирования оперативно-розыскной деятельности. Этим законодательством регламентировались также и некоторые аспекты прокурорского надзора за исполнением законов в данной сфере.

Вскоре после принятия Закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», 13 марта 1992 г. Верховный Совет РФ принял Закон Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации». В ст. 19 закона было предусмотрено, что надзор за исполнением законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий и законностью принимаемых при этом решений осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры. За прокурором было закреплено полномочие санкционирования определенных законом оперативно-розыскных мероприятий (ст. 8). Следующая норма закона (ст. 9) предусмотрела право прокурора при осуществлении надзора или даче санкции на проведение оперативно-розыскных мероприятий на ознакомление с оперативно-служебными документами. Согласно ст. 5 органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, обязаны были уведомлять прокурора, давшего санкцию на проведение оперативно-розыскных мероприятий, об уничтожении документов, отражающих результаты этих мероприятий, за три месяца до уничтожения. Этой же нормой закона предусмотрена обязанность прокурора принимать меры к восстановлению нарушенных органом (должностным лицом), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, прав и законных интересов физических и юридических лиц, возмещению причиненного вреда. В ст. 7 в качестве одного из оснований для проведения оперативно-розыскных мероприятий назывались указания прокурора по уголовным делам, находящимся в его производстве, т.е. было закреплено право прокурора на дачу им указаний при определенных обстоятельствах. Это же положение затем нашло отражение в ст. 12. В соответствии со ст. 14 прокурор должен был принимать меры реагирования в случаях обращения к нему должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, получивших от непосредственного и прямого начальника приказ или указание, в результате исполнения которого, по их мнению, может или могло бы быть совершено преступление. В ст. 4 предусматривалась обязанность органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, согласовывать с Прокуратурой Российской Федерации издаваемые ими нормативные акты, регламентирующие организацию и тактику проведения оперативно-розыскных мероприятий. В ст. 15 предусмотрен запрет для органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, использовать конфиденциальное содействие прокуроров на контрактной основе.

12 августа 1995 г. принят новый Федеральный закон РФ «Об оперативно-розыскной деятельности», и со вступлением его в действие предыдущий закон утратил силу. Положения этого закона свидетельствуют об ограничении полномочий прокурора.

Законом введено понятие «уполномоченный прокурор». В его основе лежит то положение, что замещать должность прокурора еще недостаточно, чтобы надзирать за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность; необходимо соблюсти еще ряд дополнительных требований. Неудачно были сформулированы основания для проведения прокурором проверок и обозначен объем предоставляемых в этих целях материалов. В ч. 2 ст. 21 это положение отражено следующим образом: «По запросу уполномоченных прокуроров в связи с поступившими в прокуратуру материалами, информацией и обращениями граждан о нарушениях законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий, а также при проверке установленного порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий и законности принимаемых при этом решений руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, представляют указанному прокурору оперативно-служебные документы, послужившие основанием для проведения этих мероприятий».

Не претерпело изменения полномочие прокурора на дачу указаний органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность (ст. 7, 14 Закона).

Так же, как и в предыдущем законе, предусмотрена обязанность прокурора принимать меры к восстановлению нарушенных органом (должностным лицом), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, прав и законных интересов физических и юридических лиц, возмещению причиненного вреда (ч. 8 ст. 5). Наряду с этим теперь в ч. 2 ст. 5 закреплено право прокурора на рассмотрение жалобы лица, полагающего, что действия органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, привели к нарушению его прав и свобод.

В ч. 3 ст. 17 тоже содержится запрет для органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, использовать конфиденциальное содействие прокуроров на контрактной основе.

В силу указанных выше обстоятельств в законе не предусмотрено право прокурора на санкционирование оперативно-розыскных мероприятий, теперь это отнесено к ведению судьи. В связи с этим органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, не уведомляют прокуроров об уничтожении материалов, полученных в результате таких мероприятий.

В ныне действующем законе отсутствует положение о том, что прокурор должен принимать меры реагирования в случаях обращения к нему должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, получивших от непосредственного и прямого начальника приказ или указание, в результате исполнения которого, по их мнению, может или могло бы быть совершено преступление.

Законодатель теперь не обязывает органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, согласовывать с Прокуратурой Российской Федерации издаваемые ими нормативные акты, регламентирующие организацию и тактику проведения оперативно-розыскных мероприятий.

В последующем в указанный закон вносились изменения и дополнения. Особый интерес представляет Федеральный закон от 05.01.99 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности». Часть 4 статьи 12 дополнена положением о том, что оперативно-служебные документы, отражающие результаты оперативно-розыскной деятельности, представляются теперь и прокурору, наряду с их представлением другим лицам и органам. Более существенные изменения претерпела ст. 21. Во-первых, в ней по-иному определены основания представления прокурору оперативно-служебных документов: «по требованию прокурора», причем это требование не должно быть обусловлено какими-то дополнительными обстоятельствами. Во-вторых, конкретизируются те оперативно-служебные документы, которые органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, должны представлять прокурору: «дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационная документация и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий». В-третьих, исключено положение о том, что сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления оперативно-розыскной деятельности в предмет прокурорского надзора не входят. В-четвертых, включена дополнительная часть, предусматривающая, что неисполнение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий по надзору за оперативно-розыскной деятельностью, влечет за собой установленную законом ответственность.

Наряду со специальным Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» приняты законы, регламентирующие деятельность отдельных органов, правомочных проводить оперативно-розыскные мероприятия. В них содержатся нормы, закрепляющие право прокурора на осуществление надзора за исполнением законов в деятельности этих органов.

В этих законах содержатся в основном общие положения. Однако следует обратить внимание на то, что в одних законах предусмотрено осуществление надзора Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами: Закон РФ «О милиции» (ст. 38), Закон РФ «О федеральных органах налоговой полиции» (ст. 21), Федеральный закон «Об обороне» (ст. 25), Федеральный закон «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» (ст. 51), Закон РФ «О федеральных органах правительственной связи и информации» (ст. 22); в других -- Генеральным прокурором РФ и уполномоченными им прокурорами: Федеральный закон «Об органах Федеральной службы безопасности Российской Федерации» (ст. 24), Федеральный закон «О государственной охране» (ст. 32), Федеральный закон «О Пограничной службе Российской Федерации» (ст. 18).