Прокурорский надзор за деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность

Деятельность таможенных органов, учреждений и органов, исполняющих наказания, регламентируется кодексами. Уголовно-исполнительный кодекс РФ предусматривает осуществление надзора Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами (ст. 22). Таможенный кодекс РФ предусматривает немедленное уведомление таможенным органом РФ прокурора в случае принятия решения об использовании метода контролируемой поставки в целях пресечения международного незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ и выявления лиц, участвующих в таком обороте, если страной назначения наркотических средств и психотропных веществ является иностранное государство, а уголовное дело в Российской Федерации не возбуждается (ч. 3 ст. 227); немедленное уведомление Государственным таможенным комитетом РФ Генерального прокурора РФ в случае принятия решения об использовании метода контролируемой поставки в отношении других предметов (ч. 2 ст. 228); порядок рассмотрения протеста прокурором (ст. 375, 418).

Необходимо остановиться еще на одном кодексе. Место уголовно-процессуального законодательства в системе законодательных актов, регламентирующих прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, неоднозначно. Уголовно-процессуальное законодательство не учитывает, что оперативно-розыскная деятельность - это самостоятельный вид государственной деятельности, а осуществляют ее специальные органы - оперативные подразделения государственных органов, уполномоченных на то Законом об ОРД.

В УПК РСФСР были закреплены полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. Как было отмечено ранее, одной из функций некоторых органов, которые наделены правом производства дознания, является оперативно-розыскная деятельность. В УПК РСФСР говорилось о полномочиях (ст. 211), которыми наделяется прокурор за исполнением законов не при производстве дознания, а «за органами дознания». В этой же норме за прокурором закреплено право, например, давать указания о розыске лиц, совершивших преступления. Как известно, розыск может осуществляться и путем проведения оперативно-розыскных мероприятий. Вместе с тем в ст. 25 УПК РСФСР говорилось о полномочиях прокурора именно в уголовном судопроизводстве. В ст. 212 УПК РСФСР, регламентировавшей обязательность указаний прокурора, опять-таки говорилось об указаниях прокурора органам дознания в связи с возбуждением и расследованием ими уголовных дел. Следовательно, здесь видно несоответствие одних норм закона другим.

Разрешил ли эту проблему новый УПК РФ? К сожалению, следует признать, что не разрешил. В п. 11 ч. 2 ст. 37 УПК РФ предусмотрено право прокурора давать органу дознания указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий в ходе досудебного производства по уголовному делу. В ч. 1 этой статьи раскрывается понятие прокурора: прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, установленной настоящим Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Следовательно, здесь не ведется речь о надзоре за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности. В данном случае о прокуроре говорится как об участнике уголовного судопроизводства со стороны обвинения и определены его полномочия в уголовном судопроизводстве, а не в таком самостоятельном виде деятельности, каким является оперативно-розыскная деятельность.

И вряд ли будет правильным определение полномочий прокурора совершенно в иной сфере деятельности, которая не регулируется уголовно-процессуальным законодательством. К тому же п. 3 ч. 1 этого закона, предусматривающий, что основанием для проведения оперативно-розыскных мероприятий являются указания прокурора по уголовным делам, находящимся в его производстве, вступит в противоречие с п. 11 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, предусматривающим право прокурора давать органу дознания указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий в ходе досудебного производства по уголовному делу.

О противоречивости законодательной базы свидетельствует и следующее: в одних законах записано, что прокуроры осуществляют надзор за «законностью деятельности» (Закон РФ «О милиции», Закон РФ «О федеральных органах налоговой полиции»); в других - «надзор за законностью в органах» (Федеральный закон «Об обороне); в-третьих - «надзор за исполнением законов» (Федеральный закон «Об органах Федеральной службы безопасности Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной охране», Федеральный закон «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», Закон РФ «О федеральных органах правительственной связи и информации»); в-четвертых - «надзор за соблюдением законов» (Уголовно-исполнительный кодекс РФ, Федеральный закон «О Пограничной службе в Российской Федерации»).

Кроме того, в отдельных законах сохранено положение о том, что сведения об организации, о тактике, методах и средствах деятельности органов Федеральной службы безопасности, федеральных органов государственной охраны в предмет прокурорского надзора не входят (Федеральный закон «Об органах Федеральной службы безопасности Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной охране»).

В Федеральном законе «Об органах Федеральной службы безопасности Российской Федерации» содержится запись о том, что сведения о лицах, оказывающих или оказывавших этим органам содействие на конфиденциальной основе, в предмет прокурорского надзора не входят.

В Федеральном законе «О государственной охране» зафиксировано, что сведения о лицах, оказывающих или оказывавших федеральным органам государственной охраны содействие на конфиденциальной основе, предоставляются соответствующему прокурору на основаниях и в порядке, которые установлены федеральным законодательством.

Ряд законов регламентирует отдельные сферы отношений, в которых допускается возможность проведения оперативно-розыскных мероприятий и предусматривается осуществление прокурорского надзора. Так, в Федеральном законе «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» (ст. 4) указано, что надзор за исполнением законов при осуществлении мер государственной безопасности возлагается на Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров.

Закон РФ «О государственной тайне» (ст. 5) предусматривает, что к государственной тайне могут быть отнесены сведения о силах, средствах, источниках, методах, планах и результатах оперативно-розыскной деятельности; данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения; сведения о лицах, сотрудничающих или сотрудничавших на конфиденциальной основе с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Надзор за соблюдением законодательства при обеспечении защиты государственной тайны и законностью принимаемых при этом решений осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры (ст. 32).

Анализ законодательства свидетельствует о его несогласованности, а порой и о противоречивости, в частности, о различном подходе к определению статуса работника прокуратуры, имеющего право на осуществление надзора, объекта прокурорского надзора, предмета надзора и его пределов.

Прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности регламентируется не только законами, но и ведомственными нормативными актами: актами прокуратуры; актами органов, чьи оперативные подразделения непосредственно проводят оперативно-розыскную деятельность; совместными актами прокуратуры и указанных органов.

Несколько подробнее необходимо остановиться на нормативных актах прокуратуры. Нормативные акты, посвященные деятельности прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной сфере, принимаются Генеральной прокуратурой РФ, прокуратурами субъектов Федерации и приравненными к ним прокуратурами. Эти акты подразделяются:

1) на специальные акты, посвященные надзору за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности;

2) акты, регламентирующие деятельность прокурора в отдельных отраслях или направлениях, в которых затрагиваются лишь некоторые аспекты надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности;

3) акты, посвященные каким-то узким проблемам, к разрешению которых одновременно привлекаются прокуроры, осуществляющие надзор в различных отраслях.

С 1992 г. по настоящее время Генеральной прокуратурой изданы три специальных приказа: приказ от 20.05.93 №15 «Об организации надзора за исполнением Закона Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации»; приказ от 09.08.96 № 48 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности»; приказ от 25.04.2000 № 56 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности». Из названия приказов следует, что речь идет об организации надзора за исполнением одного, действующего в соответствующий период времени, закона об оперативно-розыскной деятельности. Однако, как отмечалось ранее, оперативно-розыскная деятельность регламентируется не одним законом, а многими, причем некоторые положения в них не совпадают с тем, что предусматривает специальный закон об оперативно-розыскной деятельности. В связи с этим было бы правильным назвать специальный приказ Генеральной прокуратуры «Об организации и осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности». Добавление слова «осуществление» необходимо, поскольку в приказах не только идет речь об организации надзора, но и регламентируется конкретная деятельность прокурора.

Не вдаваясь в детальный анализ приказов, можно отметить, что подход к определению задач прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оперативно-розыскной деятельности, предмета и пределов надзора, полномочий прокурора неодинаков. Например, в приказе от 25.04.2000 № 56 к предмету прокурорского надзора отнесен установленный порядок разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях (п. 3), хотя в приказе от 09.08.96 №48 это положение при определении предмета надзора отсутствовало (п. 2); в приказе от 20.05.93 №15 предписано, что негласный аппарат, а также документы, зашифровывающие личность должностных лиц и граждан, сотрудничающих с ними на конфиденциальной основе, в предмет надзора не входят (п. 3), а в двух последующих приказах от прокуроров требуется обращать особое внимание при проведении проверок на законность привлечения граждан к сотрудничеству на конфиденциальной основе (соответственно пп. 7 и 6); в приказе от 09.08.96 №48 прокурорам предписывается давать письменные указания об осуществлении по уголовным делам оперативно-розыскных мероприятий (п. 5), однако в приказе от 25.04.2000 № 56 требуется давать письменные указания об осуществлении тех или иных оперативно-розыскных мероприятий либо требовать их прекращения (п. 7).

К актам Генеральной прокуратуры, регламентирующим деятельность прокурора в отдельных отраслях или направлениях, в которых затрагиваются лишь некоторые аспекты надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, относятся: приказ от 09.04.96 № 24 «О разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур»; приказ от 26.02.97 № 8 «О совершенствовании прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний и в следственных изоляторах» (п. 6); приказ от 18.06.97 № 31 «Об организации прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием» (п. 1.19, п. 1.20); приказ от 31.03.98 № 19 «Об улучшении организации работы транспортных прокуратур.» (п. 5.1 и п. 5.2); указание от 11.11.99 № 20-11-99 «О порядке реализации приказа от 09.11.99 № 84», указание от 28.08.01 № 52/20 «Об организации надзора за исполнением законодательства, направленного на предупреждение преступных проявлений».

В этих актах акцентируется внимание соответствующих прокуроров на специфике надзора в конкретной отрасли или на конкретном участке. Например, в приказе от 26.02.97 № 8 «О совершенствовании прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний и в следственных изоляторах» (п. 6) прокурорам предлагается при осуществлении надзора за исполнением законов об оперативно-розыскной деятельности в исправительных учреждениях и в следственных изоляторах особое внимание уделять законности проводимых мероприятий по своевременному выявлению и предотвращению преступных проявлений, раскрытию совершенных преступлений, пресечению недозволенных связей сотрудников уголовно-исполнительной системы с осужденными и заключенными.

В указании от 11.11.99 № 20-11-99 «О порядке реализации приказа от 09.11.99 № 84» записано, что прокурор субъекта Российской Федерации обеспечивает «оперативное сопровождение расследования». Представляется, что данная формулировка является неудачной, поскольку прокурор не только не должен обеспечивать оперативное сопровождение расследования, но он и не вправе это делать, Данное обстоятельство предопределяет необходимость внесения в указание изменений.

Актами по узким проблемам, к разрешению которых одновременно привлекаются прокуроры, осуществляющие надзор в различных отраслях, являются: приказ от 19.11.99 № 92 «О прокурорском надзоре и контроле за расследованием преступлений террористического характера» (п. 2); указание от 07.06.2000 № 100/27 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законов о борьбе с терроризмом» (п. 2.1) и некоторые другие. Так, в приказе от 19.11.99 № 92 прописано, в частности, что обеспечение координации оперативно-розыскных мероприятий возлагается на управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности. Такая формулировка является неверной, поскольку координация оперативно-розыскных мероприятий не относится к компетенции прокурора. В связи с этим необходимо внести соответствующие изменения в указанный пункт приказа.

Издано значительное число актов органов, чьи оперативные подразделения непосредственно проводят оперативно-розыскную деятельность. Они, как правило, закрыты (для служебного пользования или секретные) и согласно ч. 2 ст. 4 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» должны регламентировать организацию и тактику проведения оперативно-розыскных мероприятий.

Немалое число актов издано совместно прокуратурой и органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. К ним относятся, например, такие, как: указание заместителя Генерального прокурора РФ и первого заместителя министра внутренних дел РФ от 09.03.94 № 15-24-94 «О серьезных недостатках в работе по установлению личности неопознанных и невостребованных трупов»; указание заместителя Генерального прокурора РФ от 10.10.94 № 15-20-94 и заместителя Директора Департамента налоговой полиции РФ от 03.10.94 № ЗП-1635 «Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за оперативно-розыскной деятельностью и дознанием в органах налоговой полиции»; указание Генерального прокурора РФ от 29.07.96 № 44/15 и министра внутренних дел РФ от 25.07.96 № 1/12812 «О порядке представления органами внутренних дел материалов для осуществления прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»; указание заместителя Генерального прокурора РФ и первого заместителя министра внутренних дел РФ от 20.11.98 № 66/36 «О совершенствовании деятельности по раскрытию убийств, связанных с безвестным исчезновением граждан, и розыску лиц»; Инструкция по взаимодействию правоохранительных органов Российской Федерации при расследовании и раскрытии преступлений, связанных с посягательствами на культурные ценности России, утвержденная приказом Генеральной прокуратуры РФ, МВД РФ, ФСБ РФ, ГТК России от 25.11.97 № 69/777/425/700.

Немало таких актов принято и на уровнях субъектов Российской Федерации.

Такие акты принимаются, как правило, для решения прокуратурой и соответствующими ведомствами конкретных проблем.

Таким образом, кроме Закона «О прокуратуре», прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности в настоящее время регламентируется: Федеральным законом от 17.11.95 «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации»; специальным Федеральным законом от 12.08.95 «Об оперативно-розыскной деятельности»; законами, регламентирующими деятельность отдельных органов, правомочных проводить оперативно-розыскные мероприятия (Закон РФ «О милиции», Федеральный закон «Об органах Федеральной службы безопасности Российской Федерации», Закон РФ «О федеральных органах налоговой полиции», Федеральный закон «О государственной охране», Федеральный закон «О Пограничной службе в Российской Федерации», Федеральный закон «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» (этот закон к указанной группе можно отнести условно, поскольку он в большей степени касается режима содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых), Федеральный закон «Об обороне», Закон РФ «О федеральных органах правительственной связи и информации»); кодексами, регулирующими отдельные виды деятельности (Уголовно- исполнительный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ); законами, регулирующими отдельные сферы отношений, в которых допускается возможность проведения оперативно-розыскных мероприятий и предусматривается осуществление прокурорского надзора (Федеральный закон «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», Закон РФ «О государственной тайне» и др.); ведомственными нормативными актами: 1) актами прокуратуры (специальные акты, посвященные надзору за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности; акты, регламентирующие деятельность прокурора в отдельных отраслях или направлениях, в которых затрагиваются лишь некоторые аспекты надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности; акты, посвященные узким проблемам, к разрешению которых одновременно привлекаются прокуроры, осуществляющие надзор в различных отраслях); 2) актами органов, чьи оперативные подразделения непосредственно проводят оперативно-розыскную деятельность; 3) совместными актами прокуратуры и органов, чьи оперативные подразделения непосредственно проводят оперативно-розыскную деятельность.

Несмотря на обилие законодательных актов, на законодательном уровне не разграничен предмет надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности и при производстве дознания и предварительного следствия. Нет достаточной ясности в определении полномочий прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности.

Некоторые нормы законодательства несогласованны, а порой и противоречивы. В частности, существует различный подход к определению статуса работника прокуратуры, имеющего право на осуществление надзора, объекта прокурорского надзора, предмета надзора и его пределов.

На законодательном уровне употребляются разные формулировки объекта прокурорского надзора: «надзор за законностью в деятельности», «надзор за законностью в органах», «надзор за исполнением законов», «надзор за соблюдением законов». В связи с этим представляется необходимым использовать во всех законах единое понятие «надзор за исполнением законов в конкретной деятельности».

Федеральный закон «Об органах Федеральной службы безопасности Российской Федерации» в части записи о том, что сведения о лицах, оказывающих или оказывавших этим органам содействие на конфиденциальной основе, в предмет прокурорского надзора не входят, нужно привести в соответствие с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности».

С учетом положений законодательства приказ Генеральной прокуратуры от 25.04.2000 № 56 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности» правильнее наименовать «Об организации и осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности».

В связи с необоснованным возложением на прокуроров обязанности по обеспечению оперативного сопровождения расследования необходимо в указании Генеральной прокуратуры от 11.11.99 № 20-11-99 «О порядке реализации приказа от 09.11.99 № 84» запись «оперативное сопровождение расследования» исключить. Нужно также исключить из приказа Генеральной прокуратуры от 19.11.99 № 92 «О прокурорском надзоре и контроле за расследованием преступлений террористического характера» положение о том, что обеспечение координации оперативно-розыскных мероприятий возлагается на Управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, как необоснованное. В указании от 28.08.01 № 52/20 «Об организации надзора за исполнением законодательства, направленного на предупреждение преступных проявлений» словосочетание «оперативно-розыскных действий» (п. 2) заменить на «оперативно-розыскных мероприятий».

Глава 2. Прокурорский надзор за деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность

2.1 Предмет, задачи и порядок осуществления прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью

Прокурорский надзор в Российской Федерации по существу остается таким же, каким он сложился в течение 75 лет в РСФСР и СССР. В настоящее время надзор за точным и единообразным исполнением действующих на территории России законов возложен на Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров. Прокуратура Российской Федерации представляет единую централизованную систему, в которой нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации, назначаемому на должность и освобождаемому от должности Советом Федерации по представлению Президента России. Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором по согласованию с ее субъектами. Иные прокуроры назначаются также Генеральным прокурором. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом (ст. 129 Конституции Российской Федерации).

Основными моментами для выявления сущности прокурорского надзора служат устоявшиеся в науке и законодательстве положения о прокурорском надзоре как особом виде государственной деятельности по обеспечению единообразного понимания и строгого соблюдения законов всеми государственными органами, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. Прокуроры обязаны принимать меры, направленные на устранение нарушений законов, привлекать виновных к ответственности, осуществлять уголовное преследование (ст. 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только закону и Генеральному прокурору России.

Действующее законодательство закрепляет принцип недопустимости вмешательства в осуществление прокурорского надзора: «Воздействие в какой бы то ни было форме органов государственной власти и управления, общественных и политических организаций и движений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность. Никто не вправе без разрешения надзирающего прокурора разглашать материалы проверок и предварительного следствия, проводимых органами прокуратуры, до их завершения» (ст. 5 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Важнейшим направлением в работе прокуроров по обеспечению законности выступает надзор за деятельностью оперативно-розыскных органов, перечень которых дан в ст. 11 Закона Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации». К ним относятся:

· Органы внутренних дел Российской Федерации;

· Органы Федеральной службы контрразведки Российской Федерации;

· Органы пограничной охраны;

· Служба внешней разведки Российской Федерации;

· Оперативные подразделения Главного управления охраны Российской Федерации:

· Федеральные органы налоговой полиции. В законе установлен исчерпывающий перечень органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и он может быть изменен или дополнен только законом.

В органах внутренних дел оперативно-розыскную деятельность уполномочены осуществлять милиция и исправительно-трудовые учреждения.

Правовые основы прокурорского надзора за исполнением законов оперативно-розыскными органами вытекают из положений Конституции Российской Федерации (ст. 129) и уголовно-процессуального законодательства, а также Закона Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции», Закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», Закона Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности Российской Федерации», Закона Российской Федерации «О милиции» и других законов, регулирующих организацию и деятельность оперативно-розыскных органов. При осуществлении надзора на прокурора не могут быть возложены функции, не предусмотренные данными законодательными актами (ст. 3 Закона «О прокуратуре»).

Надзор за оперативно-розыскной деятельностью должен быть максимально активным, действенным, а не пассивным наблюдением за тем, выполняют или не выполняют милиция и исправительно-трудовые учреждения стоящие перед ними задачи по борьбе с преступлениями и другими правонарушениями, выполняются или не выполняются законы при осуществлении оперативно-розыскных мероприятий, активно или пассивно ведут оперативно-розыскную работу уполномоченные должностные лица, активно или пассивно руководят ею соответствующие начальники. При этом прокурорский надзор нужно понимать в том смысле, что прокурор как бы стоит над органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, а его правомочия по отношению к их должностным лицам носят распорядительный характер. Иными словами, прокурор по ряду установленных законодательством оснований не опротестовывает противоречащие закону либо необоснованные постановления должностных лиц оперативно-розыскных органов, включая руководителей, вынесенные ими при осуществлении оперативно-розыскных мероприятий, а, не санкционировав их, вносит обязательные для исполнения указания о принятии мер для раскрытия преступлений, обнаружения и розыска лиц, их совершивших. В ряде случаев распорядительный характер полномочий прокурора проявляется в том, что он не дет согласия: на издание противоречащих закону ведомственных нормативных актов об организации и тактике оперативно-розыскной деятельности; на уничтожение санкционированных прокурором документов, отражающих содержание оперативно-розыскной деятельности. Своей властью он отменяет незаконные и необоснованные решения должностных лиц милиции исправительно-трудовых учреждений, принятые ими в ходе уголовно-процессуальной деятельности, в основе которой лежат добытые оперативно-розыскным путем данные. Если прокурор не согласен с реализацией результатов оперативно-розыскной деятельности милиции (начальника ИТУ и подчиненных ему оперативных подразделений) посредством возбуждения уголовных дел и их расследования, то он при наличии к тому оснований отменяет незаконные и необоснованные постановления о возбуждении этих дел либо прекращает начатое производство.

Возложение функции надзора на органы прокуратуры не делает из прокуроров опекунов, следящих за каждым шагом работников оперативных подразделений и руководителей милиции (ИТУ). Распорядительный характер полномочий прокурора по отношению к должностным лицам органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, не исключает, а подразумевает оперативную самостоятельность названных лиц. Прокурор дает указания органу, осуществляющему оперативно-розыскную деятельность, в тех случаях, когда: того требуют УПК РФ, законодательство об оперативно-розыскной деятельности милиции (ИТУ); должностные лица, их руководители с нарушением закона выполняют те или иные оперативно-розыскные мероприятия и действия; направления оперативно-розыскной деятельности не соответствуют по конкретным основаниям задачам этой деятельности, неэффективны либо сопряжены с нарушениями закона.

Вопросы соблюдения законности при осуществлении оперативно-розыскной и процессуальной деятельности в связи с заданиями (поручениями) международных правоохранительных органов иностранных государств прокуроры разрешают в соответствии с российским законодательством, приказами, инструкциями и формулярами Генерального прокурора Российской Федерации, договорами, соглашениями, конвенциями о правовой помощи и борьбе с международными преступлениями, выдаче преступников.

Согласно ст. 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью прежде всего призван обеспечивать верховенство закона, единство и укрепление законности, права и свободы граждан, суверенные права Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации, права других национально-государственных и административно-территориальных образований, местных представительных органов, органов исполнительной власти, местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, общественных и политических организаций и движений. Помимо решения указанных задач, уполномоченные на то прокуроры:

· обеспечивают надзор за исполнением Закона «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» органами милиции и исправительно-трудовыми учреждениями;

· организуют работу таким образом, чтобы надзор способствовал выполнению задач оперативно-розыскной деятельности по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, а также лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, розыску лиц, скрывающихся от уголовного наказания, без вести пропавших граждан (ст. 2 Закона «Об оперативно-розыскной деятельность в Российской Федерации»).

Важнейшая задача Генеральной прокуратуры РФ состоит в том, чтобы оказывать содействие МВД России в издании нормативных актов, регламентирующих организацию и тактику проведения оперативно-розыскных мероприятий, в создании эффективно действующих систем оперативно-розыскных органов.

В соответствии со ст. 29 Федерального Закона о прокуратуре предметом надзора за исполнением законов оперативно-розыскными органами является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых оперативно-розыскными органами. Теория оперативно-розыскной деятельности: Учебник / Под ред. К.К. Горяинова. М.: Инфра-М. 2007.

Согласно приказу Генерального прокурора РФ от 25 апреля 2000 года № 56 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» предметом прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью является обеспечение: гарантий соблюдения прав человека и гражданин на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну; неприкосновенности жилища и тайны корреспонденции; установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях; законности выполнения оперативно-розыскных мероприятий, также соответствия закону решений, принимаемых оперативно-розыскными органами.

Работа прокурора по надзору за соблюдением установленного порядка разрешения оперативно-розыскными органами заявлений и сообщений о совершенных преступлениях не входит в предмет прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью, поскольку порядок регистрации заявлений, сообщений о преступлениях, основания и порядок принятия по ним решения регламентированы не Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности в РФ», а УПК.

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина как важнейший элемент предмета прокурорского надзора за исполнением законов оперативно-розыскными органами характеризуется обеспечением права на получение информации указанными в законе заинтересованными лицами о проводившихся в отношении их оперативно-розыскных мероприятиях, сопряженных с возможностью нарушения их прав и свобод.

В этой связи основанием для надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина являются заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина (см. ст. 27 ФЗ о прокуратуре). Это же вытекает из ч. 3 ст. 5 ФЗ об оперативно-розыскной деятельности, где прямо отмечается, что лицо, полагающее, что действия оперативно-розыскных органов привел к нарушению его прав и свобод, вправе обжаловать эти действия в вышестоящий орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность, прокурору или в суд.

Предметом надзора за исполнением законов оперативно-розыскными органами и их должностными лицами являются соблюдение ими Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия прокурором мер (ст. 21 ФЗ о прокуратуре).

В соответствии с ч. 2 ФЗ о прокуратуре при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Соответственно этому предмет прокурорского надзора не может быть всеобъемлющим и, по сути, подменять ведомственный контроль за оперативно-розыскной деятельностью. Исходя из прямого предписания ФЗ о прокуратуре предметом надзора являются соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, а также соответствие им издаваемых нормативных актов. Соответственно, прокурор может проявлять свои надзорные полномочия только в правовом пространстве, определенном законами, но не ведомственными нормативными правовыми актами. Поэтому надзор за исполнением предписаний подзаконных актов (приказов, распоряжений, указаний, инструкций) на прокурора не возложен. Это сфер ведомственного контроля.

Вместе с тем обращение прокуроров к нормативным актам субъектов оперативно-розыскной деятельности необходимо в тех случаях, когда ими определяется соответствие ведомственных нормативных актов федеральному закону, и оправданно в ситуации, когда без этого не представляется возможным дать оценку законности оперативно-розыскных мероприятий. Это обусловлено тем, что в статьях ФЗ об ОРД содержатся отсылочные нормы, которые предписывают конкретизировать положения закона в ведомственных нормативных правовых актах, определять механизмы его реализации. В частности это закреплено в ст. 8, 9 и 11 ФЗ об ОРД.

Поскольку содержание оперативно-розыскных мероприятий, условия их проведения, компетенция должностных лиц, имеющих право санкционировать проведение отдельных оперативно-розыскных мероприятий, основания принятия решений по их результатам регламентированы ведомственными нормативными правовыми актами, прокурор вправе проверить надлежащее исполнение этих актов.

Закрепленное в ст. 21 ФЗ об ОРД право прокурора требовать наряду с другими документами предоставления ведомственных нормативных актов, регламентирующих порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий, не определяет их в качестве предмета надзора, а рассматривает как средство, при помощи которого осуществляется познание и толкование отсылочных норм ФЗ об ОРД.

Соответствие ведомственным нормативным актам решений о производстве и прекращении оперативной проверки, заведении и прекращении ДОУ, соблюдения и порядка продления сроков их ведения входит в предмет надзора только в том случае, если нарушение требований ведомственного нормативного правового акта влечет нарушение прав и свобод граждан, затрагивает интересы личности, общества и государства.

Одним из элементов предмета прокурорского надзор за оперативно-розыскной деятельностью является законность решений, принимаемых оперативно-розыскными органами. Решения в оперативно-розыскной деятельности представляют собой правовые акты, влекущие наступление определенных правовых последствий, законность которых предопределяет законность оперативно-розыскной деятельности в целом.

В числе решений оперативно-розыскных органов предметом внимания прокурора могут являться постановления о проведении оперативно-розыскных мероприятий, решения об использовании результатов оперативно-розыскной деятельности. При установлении фактов нарушения закона прокурором принимаются меры по их устранению.

При оценке законности принимаемых оперативно-розыскными органами решений об использовании результатов оперативно-розыскной деятельности устанавливается соответствие целям ОРД применения полученных в ее процессе данных, полнота и своевременность использования собранной информации. Особое внимание обращается на законность и обоснованность постановлений оперативно-розыскных органов, на основе которых результаты оперативно-розыскной деятельности представляются в органы дознания, следователю или в суд. Поскольку практика принятия решений, равно как и проведение оперативно-розыскных мероприятий, в значительной мере формируется под влиянием ведомственных нормативных актов, оценка их соответствия закону также является прямой обязанностью прокурора.

В предмет прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью не входит проверка законности решения судьи по результатам рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, на неприкосновенность жилища при проведении оперативно-розыскной деятельности, а также законности и обоснованности возбуждения оперативно-розыскными органами ходатайства о проведении оперативно-розыскных мероприятий, связных с ограничением конституционных прав граждан. Это связно с тем, что суд является не субъектом оперативно-розыскной деятельности, а органом, принимающим окончательное решение (санкционирующим) проведение отдельных оперативно-розыскных мероприятий.

2.2 Полномочия прокурора при осуществлении надзора за соблюдением законов в оперативно-розыскной деятельности

Анализ действующего законодательства позволяет выделить следующие полномочия, которыми наделен прокурор в надзоре за законностью ОРД.

· Право (оно же обязанность) осуществлять в порядке надзора проверку законности проведения оперативно-розыскных мероприятий и принимаемых по ним решений, использования результатов оперативно-розыскной деятельности.

Проверка может осуществляться не только по поступившим к прокурору жалобам, заявлениям, обращениям физических и юридических лиц о противоправных действиях и решениях органов, осуществляющих ОРД, и представляющих их должностных лиц, но и по собственной инициативе прокурора.

· Право требовать для ознакомления оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные правовые нормативные акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий.

Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам па конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.

До вступления в силу изменений и дополнений в ст. 21 Федерального закона об ОРД право прокурора на ознакомление с оперативно-служебными документами прямо не предусматривалось законом. Оно вытекало лишь из п. 1 ст. 211 УПК и ч. 1 ст. 22 Федерального закона о прокуратуре. Это приводило к массовым отказам в предоставлении прокурорам необходимых для проверки материалов. Новая редакция ст. 21 Федерального закона об ОРД устранила это препятствие к осуществлению надзора, укрепив тем самым гарантии законности оперативно-розыскной деятельности.

· Право получать от руководителей и должностных лиц органов, осуществляющих ОРД, объяснения по вопросам, входящим в предмет прокурорской проверки. Здесь, как и в предыдущем случае, действуют ограничения, касающиеся сведений о штатных негласных сотрудниках и других упоминавшихся выше лицах. Это оговорено в ч. 3 ст. 21 Федерального закона об ОРД.

· Если выводы о законности оперативно-розыскных действийтребуют проверки и анализа сведений, выходящих за пределыполномочий прокурора, а также в других необходимых случаяхпрокурор вправе требовать от руководителя уполномоченного нато органа проведения ведомственной проверки или ревизии (ст.21, п. 1 Закона о прокуратуре РФ). Это может касаться, в частности, проверки законности использования оперативными работниками предоставляемых им для служебных целей материальныхценностей, помещений, денежных средств, пр.

Выводы ведомственной проверки или ревизии, проведенной по требованию прокурора, должны быть представлены ему в письменном виде.

· Право давать письменные указания о производстве оперативно-розыскных действий. Согласно пункту третьему ст. 7 закона «Об оперативно-розыскной деятельности» такие указания органу, осуществляющему эту деятельность, прокурор может датьтолько по уголовным делам, находящимся в его производстве.

Реализации названного права прокурора способствует установление обязанности соответствующего органа исполнять в пределах своих полномочий указания прокурора по принятым им к производству уголовным делам (п. 2 ст. 14 того же закона).

Уголовно-процессуальный закон распространяет право прокурора давать указания органу дознания о принятии необходимых мер для раскрытия преступлений и обнаружения лиц, их совершившим, также на уголовные дела, находящиеся в производстве следователей прокуратуры (п. 4 ст. 211 УПК), а применительно к письменным указаниям о розыске лиц, совершивших преступления, не формулирует никаких ограничений. Из этого следует, что письменные указания о розыске прокурор вправе дать по любому уголовному делу независимо от того, в чьем производстве оно находится (п. 3 ст. 211 УПК).

· Кроме того п. 4 ст. 211 УПК при перечислении полномочийпрокурора гласит, что он «поручает органам дознания исполнение постановлений о ... розыске лиц, совершивших преступления». Эти полномочия прокурора тоже не ограничены условием нахождения уголовного дела в производстве органа прокуратуры.

В тексте ст. 211 УПК отсутствуют прямые ссылки на то, что поручения и указания прокурора, адресованные органам дознания, касаются не только их процессуальной, но и оперативно-розыскной деятельности. Однако анализ положений этой статьи в сопоставлении со ст. 118 и 119 УПК, устанавливающих обязанность органов дознания принимать в целях обнаружения преступлений и лиц, их совершивших, необходимые оперативно-розыскные меры, не оставляют сомнений в том, что указания и поручения прокурора распространяются на них.

Вместе с тем следует иметь в виду, что указания и поручения прокурора не должны затрагивать выбора конкретных оперативно-розыскных мероприятий, методики и тактики их проведения. Эти вопросы являются исключительной компетенцией органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность.

При нарушении органом, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, прав физических и юридических лиц, а также их законных интересов, прокурор, если это не сделал вышестоящий орган или суд, обязан принять меры к восстановлению нарушенных прав и интересов, к возмещению причиненного указанным лицам вреда в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации (ч. 8 ст. 5 закона об ОРД).

Здесь, как и в других случаях установления факта нарушения закона при проведении и реализации результатов оперативно-розыскных мероприятий, прокурор должен использовать всю полноту предоставленных ему полномочий для устранения нарушений и их негативных последствий, не ограничиваясь рамками уголовного процесса и законодательства, непосредственно регулирующего надзор в сфере оперативно-розыскной деятельности.

В целях предупреждения и устранения нарушений закона в процессе оперативно-розыскной деятельности прокурор дает указания и поручения органам, которые ее осуществляют, вносит протесты и представления в адрес руководителей органов, уполномоченных устранить нарушения и их причины, обращается в суд с иском о восстановлении нарушенных неправомерными действиями осуществляющих ОРД органов прав и законных интересов граждан, а также юридических лиц, о возмещении причиненного им морального и материального вреда.

При установлении в действиях работников оперативно-розыскных подразделений, а также лиц, содействующих им на конфиденциальной или иной основе, признаков административного нарушения либо преступления прокурор, руководствуясь ст. 24 Закона о прокуратуре Российской Федерации и соответствующими статьями УПК, решает вопрос о возбуждении производства об административном преследовании или уголовного дела.

В обязанность прокурора входит прием, регистрация, учет и разрешение поступивших к нему заявлений и сообщений о преступлениях, в том числе, подследственных органам прокуратуры преступлениях, совершенных при осуществлении оперативно-розыскной деятельности. Их разрешение прокурором производится в общем порядке, предусмотренным главой восьмой УПК. Представляется, что при проверке таких заявлений и сообщений он вправе использовать свои специальные полномочия в сфере оперативно-розыскной деятельности, включая право на ознакомление с оперативно-служебными документами и сведениями о лицах, названных в ч. 3 ст. 21 закона об ОРД.

Среди нарушений, имеющих место в оперативно-розыскной деятельности, широкий общественный резонанс обоснованно приобретает незаконное вторжение в конституционные права граждан. В целях предупреждения таких явлений Законом об ОРД 1992 г. был введен порядок, в соответствии с которым проведение оперативно-розыскных мероприятий, связанных с ограничением прав граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, на неприкосновенность жилища, допускалось только с санкции прокурора. Это означало обязательную предварительную проверку прокурором законности и обоснованности принятых оперативно-розыскными подразделениями соответствующих органов решений об этих мероприятиях. Только в неотложных случаях они могли производиться на основании мотивированного постановления руководителя органа, осуществляющего ОРД, однако с обязательным последующим извещением прокурора.

С введением Федеральным законом об ОРД 1995 г. судебного контроля за законностью оперативно-розыскной деятельности указанные полномочия прокурора были переданы суду. Вне сомнений, это повысило гарантии соблюдения конституционных прав граждан, но только при том условии, что судебный контроль сочетается с прокурорским надзором.

Дело в том, что суд (с учетом характера его основных задач и функций в системе органов государственной власти) обращается к вопросам законности оперативно-розыскной деятельности только в случаях поступления к нему жалоб, ходатайств, исковых заявлений, которые он разрешает в порядке гражданского судопроизводства, а также оконченных расследованием уголовных дел о преступлениях сотрудников оперативно-розыскных служб. В результате вне поля зрения суда остаются имеющие место факты, когда прослушивание телефонных переговоров и иные оперативно-розыскные мероприятия, связанные с ограничением конституционных прав граждан, вопреки закону проводятся без разрешения суда, т.к. с ходатайством в суд на получение такого разрешения никто не обращался, а лицо, права которого пострадали, тоже не обратилось в суд. Оно могло длительное время, не знать о проводящихся оперативно-розыскными службами проверках, нарушающих его конституционные права. Практически выявить и устранить подобные нарушения закона может только прокурорский надзор.

При правильной организации надзора прокурор, используя предоставленные ему законом полномочия, не только по поступлении к нему жалобы, но и по собственной инициативе проверяет исполнение оперативно-розыскными подразделениями установленных законом оснований и порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий: наличие в необходимых случаях решения суда, соблюдения сроков, в течение которых допускается прослушивание телефонных и иных переговоров, и др.

2.3 Организация, направления и методика прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность

Особенности организации прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, обусловлены, в первую очередь, спецификой деятельности оперативных подразделений различных из названных выше органов, а также тем, что принципами оперативно-розыскной деятельности являются конспирация, сочетание гласных и негласных методов и средств.

Специфика деятельности оперативных подразделений различных ведомств учитывается и при разграничении полномочий территориальных и специализированных прокуроров по осуществлению надзора за исполнением законов и сфере оперативно-розыскной деятельности. И учитывая необходимость защиты сведений, содержащихся в документах оперативно-розыскной деятельности, ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», а следом за ней приказ генерального прокурора № 56 от 25 апреля 2000 г. ввели понятие «уполномоченный прокурор». В соответствии с этим понятием генеральный прокурор приказал заместителю генерального прокурора РФ приказом определить в аппарате Генеральной прокуратуры, а заместителю генерального прокурора РФ - главному военному прокурору - в аппарате Главной военной прокуратуры уполномоченных прокуроров, на которых возлагается непосредственное осуществление надзорных функций. Установить, что прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним транспортные, военные прокуроры и прокуроры иных специализированных прокуратур несут персональную ответственность за организацию надзора. Указанным прокурорам своими приказами назначить из числа сотрудников аппарата соответствующей прокуратуры и нижестоящих прокуратур уполномоченных для осуществления надзора прокуроров. В каждой прокуратуре определить лиц, на которых возложить ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности. Всем перечисленным лицам оформить допуск для работы с документами в соответствии с Инструкцией «О порядке допуска должностных лип и граждан Российской Федерации к государственной тайне», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 октября 1995 Г. №150.