Практика и проблемы принятия бесхозяйных объектов коммунальной инфраструктуры в муниципальную казну органами местного самоуправления города Челябинска

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Реформирование господствовавшей в стране общественной системы не могло не потребовать первоочередного обращения к ее экономико-правовой основе - отношениям собственности.

Децентрализация государственного управления, наделение субъектов Российской Федерации и муниципальных образований собственными предметами ведения и полномочиями объективно потребовало создания необходимой ресурсной базы.

Господствовавшая первоначально в стране государственная собственность на львиную долю ее имущественного комплекса Народное хозяйство РСФСР. 1989г. М., 1991. С.369, 433. обусловила единственно возможный способ обеспечения экономической самостоятельности публичных органов власти различного уровня - безвозмездное наделение субъектов РФ и муниципальных образований частью единой государственной собственности.

По своим масштабам процесс разграничения государственной собственности сопоставим с приватизацией государственного имущества. Но, до настоящего времени он далеко не завершен.

В последнее десятилетие принят целый ряд нормативных актов, которые вносят существенные коррективы в ранее действовавшее законодательство с точки зрения определения принципиальных основ отнесения того или иного имущества к собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.// Собрание законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 40 ст. 3822; О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ// Собрание законодательства Российской Федерации от 7 июля 2003 г. № 27 (часть II). - Ст. 2709.

В силу данного обстоятельства в ближайшее время органам государственной власти и местного самоуправления предстоит проведение значительной работы по формированию своих имущественных комплексов в соответствии с новыми нормативными требованиями.

Решение данной задачи осложняется наличием многих проблем, связанных с оформлением прав собственности, обеспечением надлежащего содержания государственного и муниципального имущества, которые возникли в ходе массового разграничения государственной собственности.

В связи с реализацией Национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» в области увеличиваются темпы жилищного строительства. Об итогах социально-экономического развития Челябинской области в 2007 году и задачах на 2008 год: Доклад Губернатора Челябинской области П.И.Сумина на заседании Законодательного собрания Челябинской области// Южноуральская Панорама 28.02.2008 г. №35 (1669) Очевидно, что комфортность жилья в значительной степени определяется состоянием коммунальных сетей и иных объектов, предназначенных для его обслуживания.

Как будет показано в основной части работы, из всего имущественного комплекса муниципальных образований именно коммунальная инфраструктура находится в наиболее запущенном состоянии не только по своим техническим характеристикам, но и с точки зрения определения собственника и оформления прав собственности на соответствующие объекты.

Город Челябинск не стал исключением среди других муниципальных образований, где в начале девяностых годов стало появляться большое количество бесхозяйных инженерных объектов. Далеко не все предприятия при приватизации передали инженерные сети муниципальным обслуживающим организациям и должным образом оформили эту передачу.

В городе имеются десятки километров бесхозяйных инженерных коммуникаций, ремонт которых не проводился уже много лет и вряд ли будет осуществлен в ближайшее время. На многие из них нет необходимой документации, то есть неизвестно когда и кем они сдавались в эксплуатацию, какие технические характеристики имеют. Ситуация становится критической, когда в результате аварий на таких сетях могут остаться без воды, тепла или электричества на неопределенное время жители одного или нескольких многоэтажных жилых домов.

Бесхозяйные инженерные объекты - это дополнительная нагрузка на бюджет города. Финансовые затраты на надлежащее содержание, обслуживание и эксплуатацию инженерных объектов, как и последствия от аварий, могут многократно увеличиться, если не проводить работу по выявлению и инвентаризации бесхозяйных объектов, по их принятию в муниципальную казну и передаче для эксплуатации специализированным организациям.

Имеется немало публикаций, посвященных управлению государственным и муниципальным имуществом См. напр.:. В ряде работ содержатся упоминания о проблемах, которые возникали при разграничении прав собственности на инженерные сети. См. напр.: Однако, конкретная ситуация в муниципальных образованиях и вытекающие из нее общезначимые проблемы никем не исследовались.

Город Челябинск относится к числе крупнейших муниципальных образований страны, имеет развитую коммунальную инфраструктуру, большое количество крупных, средних предприятий, которые в свое время обеспечивали создание инженерных сетей. Поэтому исследование на материалах Челябинского городского округа может привести к общезначимым выводам.

Целью работы является анализ практики принятия бесхозяйных объектов коммунальной инфраструктуры в муниципальную казну города Челябинска, выявление имеющихся проблем и выработка рекомендаций по их решению.

Для достижения этой цели были решены следующие задачи:

1. Выявить причины появления бесхозяйных коммунальных сетей.

2. Проанализировать действующее законодательство по учёту бесхозяйного имущества и оформлению на него права муниципальной собственности.

3. Рассмотреть деятельность органов местного самоуправления по выявлению бесхозяйных инженерных объектов и принятию их в муниципальную собственность.

4. Оценить практическую деятельность органов местного самоуправления в области управления бесхозяйными инженерными объектами.

5. Разработать рекомендации по совершенствованию процесса принятия бесхозяйных инженерных объектов в муниципальную казну города Челябинска.

Объектом исследования выступают органы местного самоуправления г. Челябинска, участвующие в выявлении, учете объектов коммунальной инфраструктуры и оформлении на них права муниципальной собственности.

Предметом исследования является практика принятия бесхозяйных объектов коммунальной инфраструктуры в муниципальную казну города Челябинска.

Материалами для исследования явились соответствующие теме законы Российской Федерации, указы Президента РФ, нормативно-правовые документы органов государственной власти Челябинской области и органов местного самоуправления г. Челябинска. Приведенный фактический материал взят из отчетных документов органов местного самоуправления города Челябинска. Информационной базой дипломной работы послужили материалы Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям, Управления жилищно-коммунального хозяйства и Управления дорожного хозяйства Администрации города Челябинска, отдела коммунального хозяйства администрации Калининского района города Челябинска.

Теоретической основой исследования являются труды отечественных специалистов в сфере городского хозяйства, управления муниципальным имуществом, положения российского законодательства в отношении бесхозяйных объектов.

В ходе написания работы использовались методы анализа, синтеза, статистического, исторического анализа, наблюдения.

Дипломная работа состоит из двух глав, введения, заключения, списка использованных источников и литературы.

Практическая значимость работы обусловлена наличием в ней рекомендаций по выявлению, постановке на учет бесхозяйных объектов и оформлению прав собственности на них, которые могут быть использованы в деятельности органов местного самоуправления.

Глава 1. Причины появления бесхозяйных коммунальных сетей и порядок их оформления в муниципальную собственность

1.1 Понятие городского хозяйства и его отражение в законодательстве Российской Федерации, право собственности на коммунальные сети

По мнению специалистов в области городского хозяйства город является цельной социально-экономической системой, развивающейся в соответствии с присущими ей закономерностями. Бабун Р.В. Управление экономикой города. Новосибирск, 2004. С. 53. Все элементы этой системы тесно взаимосвязаны друг с другом, и каждый одинаково важен для обеспечения благосостояния населения в целом. Несопряженность этих элементов, отставание какого-либо из них в развитии негативно сказываются на удовлетворении потребностей людей и комфортности их проживания.

Многие современные авторы рассматривают городское хозяйство в качестве категории, выражающей экономические отношения между органом местного самоуправления и субъектами хозяйственной, и иной общественно значимой деятельности по поводу использования местных ресурсов в коллективных интересах территориальной общности. Катихин О.В. Муниципальная собственность. Собственность в XX столетии. К 80-летию Вилогрцева А.В. Под ред. Алексеева В.В. М., 2004. - С. 843.

В данном случае в «городское хозяйство» включается все, находящееся на территории города, что обеспечивает реализацию жизненных потребностей граждан.

Указанное определение соответствует представлениям общепризнанного отечественного авторитета в области городского хозяйства Л.А. Велихова, который определял рассматирваемую категорию как «…деятельность местных публичных органов, которая направлена к наивыгоднейшему использованию материальной среды с помощью установленных средств в целях благоустройства данной территориальной единицы и социального благосостояния живущего на ней коллектива». Велихов Л.А. Основы городского хозяйства / Обнинск: Ин-т муниц. упр., 1995. -С. 21.

В современных трактовках термин «городское хозяйство» все чаще заменяется понятием «муниципальное хозяйство», которое включают имущество и средства, принадлежащие муниципальному образованию на праве собственности, а так же практическую деятельность органов местного самоуправления по их использованию.

Соответственно выделяются и два принципиально отличных подхода к управлению «муниципальным хозяйством»: 1. непосредственное управление муниципальными предприятиями и учреждениями, а также иным муниципальным имуществом в формах, установленных законодательством; 2. регулирующее воздействие органов местного самоуправления на деятельность иных хозяйствующих субъектов в пределах предоставленных органам местного самоуправления полномочий и местных ресурсов, направленное на удовлетворение потребностей населения в рабочих местах, благоприятной жизненной среде, услугах образования, здравоохранения, культуры и т.п.

Более узкая трактовка городского хозяйства, относя к муниципальному хозяйству только то имущество, которое находится в муниципальной собственности, исходит из фактического разнообразия форм собственности на территории муниципальных образований и необходимости обеспечения правомочий собственников, предусмотренных статьей 209 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В законодательстве о местном самоуправлении понятия «городское хозяйство», «местное хозяйство», «муниципальное хозяйство» отсутствуют.

В тоже время, федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 28 августа 1995 г. № 35, ст. 3506 давал правовые основания для широкой трактовки муниципального хозяйства. Статьей 28 предусматривалось, что экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

Статьей 49 одноименного федерального закона №131-ФЗ (2003 г.) установлено, что экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Таким образом, можно полагать, что к настоящему времени к муниципальному хозяйству законодательство относит исключительно имущество, имущественные права и денежные средства, принадлежащие на праве собственности муниципальному образованию, а правовая основа для расширительной трактовки муниципального хозяйства отсутствует.

В отношении муниципальной собственности и федеральный закон № 154-ФЗ, и федеральный закон №131-ФЗ предусматривали, что органы местного самоуправления непосредственно управляют муниципальным имуществом.

Этими же законами установлено, что иным имуществом, служащим удовлетворению потребностей населения, управляют его собственники, отношения которых с органами местного самоуправления строятся на основе договоров.

Данное положение закладывало возможность противоречия в развитии города, как единой системы, поскольку органы местного самоуправления могли достичь согласия с иными собственниками, а могли с ними и не договориться. Последний случай предполагает, что органы местного самоуправления, опираясь на предоставленные им полномочия, вынуждены прибегать к принуждению в отношении собственников.

В дореволюционной России было принято подразделять элементы городского хозяйства на приносящие доход, не приносящие дохода, и требующие расходов на свое содержание. При этом, считалось очевидным, что содержание организаций, требующих расходов, должно покрываться, главным образом, за счет доходов от использования имущества, находящегося в распоряжении органов местного самоуправления. Хозяйственная деятельность органов местного самоуправления приносила до 50% доходной части бюджетов. Почтовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. - М., 1995. - С. 77

По признаку возрастания роли собственной хозяйственной деятельности муниципального образования можно выделить несколько моделей муниципального хозяйства. Там же. С.72.

Коммунальная модель характеризуется тем, что основную тяжесть затрат на реализацию общественных интересов и потребностей несут сами жители муниципального образования и основным ресурсом являются налоги. Недостаточность ресурсов для исполнения задач, возложенных на местное самоуправление, восполняется государством.

Коммунально-рентная модель отличается тем, что предусматривает участие органов местного самоуправления в сфере использования ресурсов территории и в ее развитии через предоставление ограниченных прав в финансово-кредитной деятельности и права ресурсной ренты. То есть налоги с населения, производителей продукции и услуг на территории муниципального образования дополняются возможностью использования муниципальной собственности для получения рентных платежей.

Муниципально-рентная модель подразумевает, что основное бремя по обслуживанию интересов населения и решению вопросов местного значения несут органы местного самоуправления, для чего им предоставляется возможность стать полноценным хозяйствующим субъектом на своей территории.

Муниципальное хозяйство в современной России сложно отнести к той или иной модели.

Статьей 29 федерального закона №154-ФЗ было установлено, что в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

Таким образом, состав муниципальной собственности ничем не ограничивался, что предполагало активную хозяйственную деятельность по ее использованию. То есть, закон был ориентирован на муниципально-рентную модель.

Принятие федерального закона №131-ФЗ означает переход к коммунальной модели.

Статьей 50 этого закона установлено, что в муниципальной собственности может находиться:

1) имущество, предназначенное для решения установленных настоящим федеральным законом вопросов местного значения;

2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;

4) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

Иными словами, в настоящее время в муниципальной собственности может находиться исключительно имущество, необходимое для осуществления полномочий органов местного самоуправления, как собственных (вопросы местного значения), так и переданных государством.

Остальное муниципальное имущество подлежит перепрофилированию, либо приватизации.

В результате, возможность хозяйственной деятельности, направленной на извлечение доходов, включая и доходы от аренды, практически исключается.

Развернутый перечень отраслей городского хозяйства, включающий 26 позиций, был в свое время дан Л.А. Велиховым и включал в себя:

-Производство энергии.

-Освещение (уличное освещение, освещение муниципальных зданий).

-Отопление и вентиляция муниципальных зданий.

-Водоснабжение города (водопроводы; артезианские колодцы; водовозы; обеспечение населения горячей водой).

-Очистка города (канализация, биологическая очистка и поля орошения; мусоросжигание; ассенизационные обозы и свалки; очистка улиц и площадей; сточные канавы и ливнестоки).

Таким образом, уже вначале ХХ века наличию и функционированию коммунальной инфраструктуры города придавалось большое значение.

Статьей 16 федерального закона №131-ФЗ к полномочиям городских округов отнесена организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом.

Соответственно, согласно статье 50 этого закона в муниципальной собственности может находиться имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов.

Статьями 12, 133 Конституции Российской Федерации установлено, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и гарантируется запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Согласно статьям 5, 6 федерального закона №131-ФЗ в случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству применяются Конституция Российской Федерации и Федеральный закон.

Из приведенных положений вытекает, что органы государственной власти не имеют права вмешиваться в решение вопросов местного значения, а, следовательно, обладать правом собственности на коммунальные сети.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» №131-ФЗ содержит статью 61 о формировании муниципальной собственности, в соответствии с которой, субъекты Российской Федерации должны передавать в собственность муниципальных образований объекты, находящиеся в региональной собственности, но необходимые для решения вопросов местного значения. Передача данных объектов в муниципальную собственность должна осуществляться в соответствии с разграничением полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ// в Собрании законодательства Российской Федерации от 30 августа 2004 г. № 35 ст. 3607, а также между муниципальными образованиями. При этом споры, которые могут возникнуть в связи с передачей объектов государственной собственности в муниципальную, разрешаются посредством согласительных процедур или в судебном порядке.

Следовательно, использованная в законе формулировка о том, что коммунальные сети «могут находиться» в муниципальной собственности, подразумевает существование либо муниципальных, либо частных сетей.

Особенность инженерных сетей, как объектов прав собственности, заключается в том, что каждая из них представляет собою технически завершенный объект, который может эксплуатироваться только как единое целое. Наличие отдельных участков сети в руках разных собственников может отрицательно сказаться на ее функционировании в виду несогласованности действий по обслуживанию, ремонту, реконструкции и т.п.

Инженерная инфраструктура города Челябинска представляет собой систему взаимосвязанных между собой объектов, обеспечивающих жизнедеятельность городского населения (Приложение 1). В первую очередь, это жилые здания и наружные коммуникации, по которым осуществляется снабжение водой, теплом, газом, электроэнергией, котельные, трансформаторные подстанции и т.д. Не менее важными объектами являются дороги, линии наружного освещения, мосты. Количество указанных объектов исчисляется сотнями, а протяженность сетей сотнями и тысячами километров.

От надежной работы и надлежащего технического обслуживания этих объектов зависит, прежде всего, благосостояние людей.

1.2 Формирование права муниципальной собственности на объекты инженерной инфраструктуры

Жилищным кодексом РСФСР Жилищный кодекс РСФСР от 24 июня 1983 г.// Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1983 г., № 26, ст. 883 (статья 5) предусматривались следующие виды жилищного фонда:

1) жилые дома и жилые помещения в других строениях, принадлежащие государству (государственный жилищный фонд);

2) жилые дома и жилые помещения в других строениях, принадлежащие колхозам и другим кооперативным организациям, их объединениям, профсоюзным и иным общественным организациям (общественный жилищный фонд);

3) жилые дома, принадлежащие жилищно-строительным кооперативам (фонд жилищно-строительных кооперативов);

4) жилые дома и квартиры, находящиеся в личной собственности граждан (индивидуальный жилищный фонд).

В жилищный фонд включались также жилые дома, принадлежащие государственно-колхозным и иным государственно-кооперативным объединениям, предприятиям и организациям. В соответствии с Основами жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик к этим домам применялись правила, установленные для общественного жилищного фонда.

Таким образом, по формам собственности жилищный фонд подразделялся на государственный, общественный, кооперативный и личный.

В городах большинство жилья относилось к государственному жилищному фонду, который, в свою очередь подразделялся (статья 6) на находящийся в ведении местных Советов народных депутатов (жилищный фонд местных Советов) и в ведении министерств, государственных комитетов и ведомств (ведомственный жилищный фонд).

Если фонд местных советов и соответствующие инженерные сети формировались за счет местных бюджетов, то ведомственный фонд и инженерная инфраструктура для его функционирования - за счет средств предприятий, которые и обеспечивали его обслуживание.

Изменение полномочий органов местного самоуправления, возникновение права муниципальной собственности потребовало пересмотра отношений собственности на дома и сети государственного жилищного фонда.

Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность: Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 // Ведомости СНД и ВС РФ.1992. № 3. Ст.89. было установлено, что ранее единая государственная собственность должна быть разграничена на собственность федеральную, собственность республик, краев, областей и муниципальную. Предусматривалось, что формирование муниципальной собственности осуществляется путем ее безвозмездной передачи.

Постановлением утверждены Приложения 1, 2 и 3, в которых содержался перечень имущества, подлежащего передаче соответственно, если пользоваться современной терминологией, в собственность Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

К объектам муниципальной собственности Приложением 3 к Постановлению ВС РСФСР № 3020-1 отнесены, в том числе, следующие объекты государственной собственности, расположенные на территориях, находящихся в ведении соответствующего городского (за исключением городов районного подчинения), районного (за исключением районов в городах) Совета народных депутатов:

- жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении исполнительных органов местных Советов народных депутатов (местной администрации), в том числе здания и строения, ранее переданные ими в ведение (на баланс) другим юридическим лицам, а также встроенно-пристроенные нежилые помещения, построенные за счет 5- и 7-процентных отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения;

- жилищно-эксплуатационные предприятия и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие объекты, перечисленные в данном приложении;

- объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий), городского пассажирского транспорта (включая метрополитен), внешнего благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов;

- другие объекты, находящиеся в оперативном управлении исполнительных органов городских и районных (в городах) Советов народных депутатов (местной администрации).

Таким образом, Постановлением предусматривалось, что в состав муниципальной собственности должны быть переданы все объекты инженерной инфраструктуры, за исключением тех, которые входили в состав имущества предприятий.

Данная формулировка вызвала ряд проблем.

Наличие ведомственного жилого фонда и соответствующих инженерных сетей приводило к тому, что в состав имущества предприятий входили объекты инженерной инфраструктуры, как предназначенные для производственных нужд, так и обслуживающие непосредственные потребности населения города.

Например, в Металлургическом и Тракторозаводском районах большая часть инженерных сетей, обеспечивающих предоставление жилищно-коммунальных услуг, входила в состав имущества Челябинского металлургического и Челябинского тракторного заводов. Подобная ситуация не являлась исключением, а была характерна для многих крупных и средних предприятий города.

Постановление ВС РСФСР № 3020-1 не возбраняло включать все эти объекты в состав приватизируемого имущества, что и происходило на практике. Например, при приватизации Челябэнерго, Челябоблкоммунэнерго, Челябинского лакокрасочного завода и целого ряда других предприятий в собственность образованных акционерных обществ были включены и инженерные сети, обслуживающие исключительно потребности населения. Материалы текущего архива Комитета по управлению муниципальным имуществом и земельным отношениям г. Челябинска.

Если для Челябэнерго, Челябоблкоммунэнерго, специализировавшихся на предоставлении соответствующих услуг как предприятиям, так и населению, получение всех инженерных сетей в частную собственность было экономически оправданным, то многие не профильные предприятия, поспешившие включить в свои уставные капиталы сети коммунального назначения, оказались вынуждены нести на их содержание и предоставление энергии, тепла и т.п. населению по заниженным тарифам существенные непроизводительные расходы.

Указом Президента РФ от 10 января 1993 г. № 8 «В целях сохранения функционального назначения и установления порядка приватизации объектов социальной инфраструктуры» Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий: Указ Президента РФ от 10 января 1993 г. № 8// Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации от 18 января 1993 г., № 3, ст. 168. было запрещено включение в состав приватизируемого имущества целого ряда объектов социального, культурного и коммунально-бытового назначения, в том числе объектов транспортного и энергетического обеспечения региона.

Согласно Указу названные объекты, до проведения процедуры разграничения собственности, относятся к федеральной (государственной) собственности и находятся в ведении администрации по месту расположения объекта.

Указ №8 внес неразбериху в отношения собственности на объекты инженерной инфраструктуры.

Во-первых, термин, «объекты энергетического обеспечения региона» не давал точных признаков того, что может, а что не может включаться в состав приватизируемого имущества. Например, отнесение к таким объектам сетей холодного и горячего водоснабжения, являлось проблематичным.

Во-вторых, оказались фактически не урегулированными вопросы финансирования инженерных объектов.

Указ предусматривал, что для обеспечения нормального функционирования объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения между приватизированным предприятием и местной администрацией на добровольной основе может быть заключен договор о совместном использовании и финансировании этих объектов. Если в течение месяца со дня утверждения плана приватизации порядок финансирования не будет определен, решение принимается согласительной комиссией с участием представителя Правительства Российской Федерации.

Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР» О собственности в РСФСР: Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г.// Ведомостях съезда народных депутатов РСФСР от 27 декабря 1990 г. № 30 ст. 416 (статья 2) и пришедшим ему на смену Гражданским кодексом Российской Федерации (статья 210) устанавливалось, что бремя содержания имущества несет собственник.

Следовательно, отсутствовали законные основания к тому, чтобы приватизированные предприятия принимали на себя в добровольном порядке обязательства по содержанию федерального (до разграничения), и муниципального (после разграничения государственной собственности) имущества.

В этой связи не вполне понятной являлась и роль правительственных комиссий, задачи и полномочия которых Указом не оперделялись.

В-третьих, Указом устанавливалось, что объекты, расположенные в границах территории приватизируемого предприятия, но выполняющие функции обслуживания региона, находятся в ведении предприятия и являются общей совместной собственностью приватизируемого предприятия и существующего Совета народных депутатов.

В результате отдельные участки коммунальных сетей и связанных с ними инженерных объектов оказались в различных формах собственности, а рубежами разграничения права собственности стали границы территории предприятий, что далеко не всегда соответствовало техническим условиям эксплуатации.

В-четвертых, в Указе не содержалось положений о том, как поступать с объектами инженерной инфраструктуры города, которые уже оказались приватизированными.

Только в 1995 г. было принято Постановление Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 235 О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность: Постановление Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 235// Собрание законодательства Российской Федерации от 13 марта 1995 г., № 11, ст. 995., которым вносилась некоторая ясность в часть перечисленных выше вопросов.

С целью освобождения предприятий от несвойственных им функций по содержанию объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения Постановлением утверждалось Положение о порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность.

Положение определяло, что сооружения и сети водопровода и канализации, котельные, тепловые сети, эклектические сети, объекты благоустройства, другие сооружения и коммуникации инженерной инфраструктуры (за исключением находящихся на территории предприятий); эксплуатационно-ремонтные организации, предназначенные для технического обслуживания и ремонта объектов коммунального хозяйства (за исключением находящихся на территории предприятий) приватизации не подлежат и остаются в государственной собственности с целью последующей передачи в муниципальную собственность в порядке разграничения.

Тем самым Постановление значительно более подробно и исчерпывающе, чем Указ №8, определяло состав не подлежащих приватизации коммунальных сетей и объектов.

Постановлением предусматривалось, что объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности, находящиеся в ведении предприятий, не подлежащих приватизации, передаются в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность в установленном порядке.

Предприятия, находящиеся в стадии приватизации, должны вносить перечни таких объектов в планы приватизации отдельным разделом.

Предприятиям, уже прошедшим приватизацию, предписывалось вносить в установленном порядке изменения в планы приватизации, исключая из уставного капитала перечни объектов, передаваемых в муниципальную собственность.

Утверждение плана приватизации предприятия либо изменений, вносимых в план приватизации, являлось решением о передаче объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность.

Таким образом, федеральные органы государственной власти лишь через четыре года после начала массовой приватизации, когда более 70 процентов подлежащих приватизации предприятий оказались в частной собственности, Управление государственной собственностью / Под ред. д.э.н., проф. В.И. Кошкина. М., 2002.- С. 47. смогли, наконец, определиться, кому должны принадлежать объекты инженерной инфраструктуры городов и населенных пунктов.

Постановлением был установлен механизм возврата объектов инженерной инфраструктуры из частной собственности в государственную. Коммунальные сети могли неоднократно переходить из рек в руки: из государственной собственности в частную в процессе приватизации, затем из частной в государственную путем внесения изменений в планы приватизации, затем из государственной в муниципальную в порядке разграничения государственной собственности.

Подобная нестабильность отношений собственности не могла не сказаться отрицательно на состоянии объектов инженерной инфраструктуры городов.

Постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 235 поручалось Министерству финансов Российской Федерации осуществлять финансирование объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения в пределах средств, предусмотренных федеральным бюджетом, а также за счет выделенных на эти цели средств иных источников путем передачи их в бюджеты соответствующих субъектов Российской Федерации.

Однако, данное поручение Правительства РФ на практике не решило проблему содержания коммунальных сетей.

Во-первых, средства могли выделяться только на содержание принятых в муниципальную собственность объектов. Вопрос о том, за счет каких источников органы местного самоуправления должны финансировать объекты инженерной инфраструктуры с момента их принятия в муниципальную собственность до получения решения органов государственной власти об открытии финансирования оставался открытым.

Во-вторых, объемы выделяемых средств были не сопоставимы с реальными потребностями.

Жилищно-коммунальное хозяйство г. Челябинска на протяжении длительного времени испытывало хроническое недофинансирование. Даже в период, когда ситуация с наполнением местного бюджета стала постоянно улучшаться недостаток бюджетных средств по сравнению с реальными потребностями г. Челябинска составлял в 2000 г. - 31,4 млн. руб.; в 2001 г. - 17 млн. руб.; в 2002 г. - 145 млн. руб.; в 2003 г. - 193,5 млн. руб. Справка о финансировании объектов жилищно-коммунального хозяйства г. Челябинска за 2000-2003 гг.//Текущий архив Управления жилищно-коммунального хозяйства города Челябинска.

Отсутствие необходимых финансовых ресурсов явилось основной причиной незавершенности передачи объектов инженерной инфраструктуры в муниципальную собственность. Этот процесс продолжается до настоящего времени.

Органы местного самоуправления, не имея средств на содержание данных объектов, отказывались от оформления их передачи в муниципальную собственность в установленном порядке.

В свою очередь, предприятия, также не имея необходимых ресурсов, прекращали расходы на содержание коммунальных сетей, их обслуживание и ремонт.

Результатом явился преждевременный и значительный износ объектов инженерной инфраструктуры. По сведениям Управления жилищно-коммунального хозяйства города Челябинска Справка о состоянии городских сетей//Текущий архив Управления жилищно-коммунального хозяйства города Челябинска. коммунальные сети, передаваемые в настоящее время в собственность Челябинского городского округа, имеют износ около 90 процентов. В виду недостаточности средств, выделяемых из городского бюджета, средний износ городских сетей составляет:

сети водопровода - 73%;

сети канализации - 60%;

муниципальные тепловые сети - 80%.

В соответствии с Указом Президента РФ №8 и Постановлением Правительства Российской Федерации №235 объекты жилищно-коммунального хозяйства, не подлежащие включению в уставные капиталы приватизируемых предприятий, указывались в планах приватизации, как правило, одной строкой: «объекты ЖКХ остаточной стоимостью столько-то рублей».

Установить в настоящее время по этой записи, какие конкретно объекты инженерной инфраструктуры имелись в свое время у предприятий и остались в государственной, муниципальной собственности практически невозможно.

Порядок передачи государственного имущества в муниципальную собственность определялся Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность: Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 // Ведомости СНД и ВС РФ.1992. № 3. Ст.89. и Распоряжением Президента Российской Федерации №114-РП. Об утверждении положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности// Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992 г., N 13, ст. 697

Было установлено, что оформление передачи объектов, указанных в Приложении 3 к Постановлению ВС РФ № 3020-1, в муниципальную собственность осуществляется на основании предложений нижестоящих Советов народных депутатов, подаваемых ими в соответствующий комитет по управлению имуществом. Вышестоящий Совет народных депутатов обязан рассмотреть эти предложения и принять окончательное решение в 2-х месячный срок со дня их регистрации в соответствующем комитете по управлению имуществом.

Если по истечении названного срока решения соответствующими органами не были приняты, предложения Советов народных депутатов считаются удовлетворенными. В этом случае принятие объектов в собственность оформляется решением Совета народных депутатов, внесшего предложения. Право собственности городов, районов на вышеперечисленные объекты возникает с момента принятия решения о праве собственности.

Как видно, данный порядок весьма прост в части составления перечней передаваемого имущества, их согласования и условий возникновения права муниципальной собственности.

Однако, в настоящее время возникли большие проблемы с определением того, какие же конкретно объекты инженерной инфраструктуры города были в действительности переданы в муниципальную собственность.

Распоряжением Президента Российской Федерации №114-РП была утверждена форма перечня передаваемого в муниципальную собственность имущества, которая включала в себя следующие столбцы: №№ пп; Идентификационный код предприятия; Коды признаков: Министерства (ведомства) в СООГУ, Территории в СОАТО, Отрасли в ОКОНХ; Полное наименование предприятия, объединения, имущества; Юридический адрес предприятия, местонахождение имущества; Укрупненная специализация (номенклатура продукции оборонного производства); Остаточная балансовая стоимость по состоянию на 01.01.92 г.; Среднесписочная численность персонала за 1991 год всего.

Очевидно, что перечисленные признаки были пригодны для идентификации оформляемого в муниципальную собственность имущества в случае, если предприятие передавалось единым имущественным комплексом.

Для объектов инженерной инфраструктуры идентификационных признаков было явно недостаточно.

Невозможно в настоящее время определить, что же конкретно было передано в муниципальную собственность при следующей, например, записи в перечне: Наименование имущества: Теплотрасса; Место нахождения: г. Челябинск; Остаточная стоимость на 01.01.92 г.: 50 тыс. рублей.

А именно такие записи предусматривались установленной формой перечня.

Недостаток средств на содержание объектов инженерной инфраструктуры, отсутствие их точного описания в планах приватизации предприятий и в перечнях переданного в муниципальную собственность имущества привел к появлению значительного количества бесхозяйных коммунальных сетей.

Нетрудно заметить, что порядок безвозмездной передачи федерального имущества в собственность субъектов РФ и муниципальных образований, установленный Постановлением ВС РФ №3020-1 и Распоряжением Президента Российской Федерации №114-рп, вступает в противоречие с Конституцией Российской Федерации, а также Гражданским кодексом РФ.

Статьей 114 Конституции РФ управление федеральной собственностью отнесено к компетенции Правительства Российской Федерации.

Рассмотренным порядком из процесса передачи федерального имущества в муниципальную собственность федеральные органы государственной власти вообще исключены.

Право принятия окончательного решения по данному вопросу предоставлено представительным органам субъектов РФ.

В Гражданском кодексе Российской Федерации понятие «разграничение собственности» вообще отсутствует. Статьями 218-234 регулируется возникновение, а статьями 235-243 прекращение права собственности.

Очевидно, что передача федеральной собственности в соответствии с действующим порядком предполагает совместное наступление двух событий: отказ Российской Федерации от права собственности на объект и приобретение права собственности муниципальным образованием.

Статья 236 Гражданского кодекса предусматривает, что гражданин или юридическое лицо может отказаться от права собственности на принадлежащее ему имущество. Авторы комментария к Гражданскому кодексу РФ полагают, что тем самым ГК ограничивает круг субъектов, имеющих возможность отказаться от права собственности, гражданами и юридическими лицами, и это право не признается за Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой/Под ред. проф. Т.Е.Абовой и А.Ю.Кабалкина; Ин-т государства и права РАН. - М.: Юрайт-Издат; Право и закон, 2002. - 880 с.

Подобная точка зрения представляется ошибочной, не учитывающей положения статьи 124 Гражданского кодекса, согласно которой Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, а также муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. При этом к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданских правоотношениях.

В действительности проблема заключается в том, что согласно статье 218 Гражданского кодекса право собственности на имущество, от которого собственник отказался, может быть приобретено только в случаях и порядке, предусмотренных непосредственно Гражданским кодексом. Но эти случаи и порядок в отношении разграничения государственного имущества Гражданским кодексом не предусмотрены.

Не менее проблематичным является установление 2-х месячного срока приобретения права собственности на федеральное имущество, если соответствующего решения органами государственной власти не принято. Фактически это означает принудительное лишение Российской Федерации права собственности.

Согласно статье 235 Гражданского кодекса принудительное изъятие имущества у собственника не допускается, за исключением оснований, предусмотренных законом. Исчерпывающий перечень данных оснований установлен той же самой статьей: реквизиция, конфискация, по решению суда в результате обращения взыскания и т. п. Очевидно, что ни один из перечисленных случаев не может служить поводом для изъятия имущества у Российской Федерации по истечению определенного срока после обращения органов местного самоуправления с просьбой о передаче им тех или иных объектов.

Коллизии законодательства создают значительные проблемы при возникновении споров по поводу права собственности на муниципальное имущество, полученное в результате разграничения государственной собственности. Это предполагает необходимость внесения изменений либо в действующий порядок передачи федеральной собственности в муниципальную, либо в Гражданский кодекс Российской Федерации, предусмотрев в нем специальную главу по регулированию данного вопроса.

Некоторый сумбур в вопрос о том, кому и с какой даты принадлежит имущество, передаваемое в муниципальную собственность, внес Указ Президента РФ от 22.12.93 № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»1¹ Указ 2265. Пункт 1 названного Указа установил, что органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность в соответствии с приложением 3 к Постановлению ВС РФ 3020-1. Решения органов местного самоуправления по данному вопросу могут быть оспорены только в судебном порядке.

Очевидно, что положения Указа противоречат уже рассмотренным основаниям возникновения и прекращения права собственности, установленным Гражданским кодексом.

Кроме того, Указ не предусматривал обязанности органов местного самоуправления уведомлять органы государственной власти об утверждении перечней имущества, составляющих муниципальную собственность. В результате один и тот же объект мог одновременно числиться в реестрах и государственной и муниципальной собственности.

Еще большую неопределенность внесла трактовка Указа №2265 Высшим Арбитражным судом РФ.

В информационном письме от 11.06.97 № 15 Высший Арбитражный суд указал, что объекты, включенные в приложение 3 к Постановлению ВС РФ №3020-1, являются объектами муниципальной собственности непосредственно в силу прямого указания закона, независимо от того, был ли соблюден установленный порядок их передачи. Формулировка, использованная Высшим Арбитражным судом, дает основания полагать, что право муниципальной собственности на все имущество, указанное в приложении 3 к Постановлению ВС РФ №3020-1, возникло с декабря 1991 г.

Естественно, что точка зрения высшего Арбитражного суда не может служить основанием ни для исключения соответствующих объектов из реестров федерального и областного имущества, ни, тем более, для государственной регистрации права муниципальной собственности на указанные объекты. Однако, эту точку зрения учитывают и обязаны учитывать арбитражные суды при вынесении решений.

В результате перечисленных коллизий законодательства в настоящее время невозможно точно установить, к какой из публичных форм собственности принадлежит тот или иной объект.

Данное обстоятельство порождает многочисленные судебные разбирательства. Ежегодно Комитету по управлению имуществом и земельным отношениям г. Челябинска приходится участвовать примерно в 50-и судебных процессах, в которых решается вопрос к государственной или муниципальной собственности относится то или иное имущество Подсчитано по материалам текущего архива Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям г. Челябинска..

Помимо недостатков правового регулирования разграничения прав собственности на недвижимое имущество имеется еще ряд причин появления бесхозяйных инженерных сетей и объектов.

В городе Челябинске имеются десятки так называемых рабочих посёлков (кварталов), в том числе и многоэтажной застройки. Во многих случаях стоимость инженерных коммуникаций, подводимых к жилым домам в таких кварталах, включалась в стоимость домов и отдельно не учитывалась. То есть, инженерные сети как бы не являлись отдельными объектами. Соответственно, право собственности на них не регистрировалось, а эксплуатация осуществлялась специализированными организациями просто по факту передачи им названных сетей.

Более того, выявляются случаи, когда даже месторасположение и характеристики инженерных сетей не наносились на городские карты и схемы.

Подобное можно сказать и о строительстве ведомственного жилья и объектов социально-культурного назначения, когда предприятиям-заказчикам не выделялись в достаточном количестве финансы на строительство наружных инженерных сетей. На развитие инженерной инфраструктуры у города средств не хватало. Поэтому, заказчики скрывали затраты по строительству объектов инженерного обеспечения в общей сметной стоимости строящихся жилых домов и социальных объектов. Таким образом, инженерные сети самостоятельно не учитывались, а их стоимость входила в стоимость всего объекта.