Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ КАЗЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «ВЛАДИМИРСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ» (ВЮИ ФСИН РОССИИ)

Кафедра уголовно-исполнительного права

Выпускная квалификационная работа

Тема: «Правовое обеспечение деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы»

Выполнил: слушатель факультета заочного обучения

Яшков Алексей Анатольевич

Научный руководитель: доцент кафедры УИП ВЮИ ФСИН России кандидат юридических наук, доцент

В.А. Пантелеев

Рецензент: доцент кафедры уголовного права и криминологии ВЮИ ФСИН России кандидат юридических наук, доцент

В.В. Иринчеев

Допустить к защите:

Начальник кафедры УИП ВЮИ ФСИН России

кандидат юридических наук, полковник внутренней службы

В.Д. Крачун

Владимир, 2012



Оглавление

Введение

Глава 1. Теоретические основы правового обеспечения ФСИН России

1.1 Нормативно-правовые основы юридического обеспечения деятельности учреждений и органов ФСИН России

1.2 Сущность, цели, задачи и организационная структура юридических подразделений уголовно-исполнительной системы

Глава 2. Функциональные основы правового обеспечения ФСИН России

2.1 Реализация общих функций управления в деятельности юридических подразделений уголовно-исполнительной системы

2.2 Основные направления деятельности юридических подразделений ФСИН России

Заключение

Приложение

Библиографический список



Введение

Актуальность темы. Исследование обусловливается процессами стабилизации достигнутых результатов реформирования уголовно-исполнительной системы (УИС), упрочением позиций функционирования ее структурных подразделений горизонтального и вертикального построения различного уровня, продиктованных качественно новыми условиями деятельности, вызванных пересмотром стратегических целей и задач работы Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН России), изменениями механизмов административно-управленческого строительства, приоритетов отечественной уголовно-исполнительной политики, поиском эффективных моделей разработки, принятия и организации исполнения адекватных управленческих решений, оптимизацией деятельности по основным и обеспечивающим направлениям, а также ликвидацией избыточных и дублируемых функций.

Одним из содержательных компонентов такого ключевого признака уголовно-исполнительной системы, как полифункциональность, на что обращается внимание как общей теорией управления и организации правоохранительной деятельности, так и нормативно-правовыми актами См. например: Концепция реформирования УИС на период до 2020 года., является возможность решения значительного количества разных профильных задач и функций ради достижения целей УИС - исправление осужденных и обеспечение условий для общей и частной превенции.

Ввиду данного обстоятельства в структуре уголовно-исполнительной системы функционируют соответствующие подразделения различной спецификации, выполняющие задачи и функции общей, основной и вспомогательной направленности, одним из которых является юридическая служба УИС, призванная организовывать и осуществлять надлежащее правовое обеспечение Федеральной службы исполнения наказаний, ее органов, учреждений и иных организаций и предприятий, законодательно включенных в ее состав.

Следует отметить, что, несмотря на кажущееся обилие законопроектов, практика исполнения наказаний показывает, что многие вопросы еще не в полной мере урегулированы действующим законодательством. Об этом сообщается в ряде письменных и устных обращений, поступающих от руководителей территориальных органов и образовательных учреждений, а также от юристов, работающих в учреждениях и органах УИС.

Непросто обстоит дело с разъяснением законодательных актов на местах, имеют место случаи отказов некоторых должностных лиц в своевременном реагировании на поступающие жалобы и обращения, не на должном уровне в ряде территориальных органов организована консультативная правовая помощь, претензионная и договорная работа.

Степень научной разработки проблемы. К числу наиболее значимых и существенных исследований, затронувших базовые моменты рассматриваемой нами проблемы, можно отнести работы: Г.А.Аванесова, Ю.Е.Аврутина, А.А.Аксенова, В.М.Анисимкова, Г.В.Атаманчука, В.Г.Афанасьева, В.М. Бурмистрова, В.З.Веселого, С.Е. Вицина, А.Я.Гришко, А.И.Зубкова, Г.Г.Зуйкова, А.П.Ипакяна, Б.Б.Казака, В.Д.Крачуна, С.М.Крылова, М.П.Лебедева, А.Ф. Майдыкова, В.Д.Малкова, А.С.Михлина, М.П.Мелентьева, В.В.Рыбакова, В.И.Селиверстова, В.И.Терехина, Ю.А.Тихомирова, Г.А.Туманова, О.В.Филимонова и других ученых, в которых рассматривались проблемы ресурсного обеспечения УИС, в том числе с точки зрения функционирования специализированных аппаратов, призванных заниматься организацией и ведением юридической работы в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы.

С учетом изложенного можно определить наличие, с одной стороны, значительного массива научной литературы, имеющей отношение к представленному нами исследованию, а с другой-отсутствие фундаментальных трудов прикладного характера базовой направленности по данной проблематике, что подчеркивает значимость темы исследования в современных условиях.

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в сфере правового обеспечения деятельности учреждений и органов Федеральной службы исполнения наказаний.

Предметом исследования являются теоретические, организационно-управленческие и научно-прикладные вопросы организации и осуществления правового обеспечения функционирования учреждений и органов уголовно-исполнительной системы.

Целью дипломной работы является разработка наиболее приемлемых и целесообразных подходов, направленных на совершенствование организации и осуществления правового обеспечения деятельности ФСИН России, а также выработка комплекса организационно-правовых средств, необходимых для ликвидации имеющихся пробелов и преодоления барьеров в практике работы юридических подразделений ФСИН России.

Достижение намеченной цели осуществлялось через решение следующих задач:

· исследовать и систематизировать нормативно-правовые основы юридического обеспечения деятельности учреждений и органов ФСИН России;

· определить сущность, цели, задачи и организационную структуру юридических подразделений уголовно-исполнительной системы;

· рассмотреть основные направления деятельности юридических подразделений ФСИН России, показать особенности их практического воплощения в условиях закрепления достигнутых результатов реформирования УИС;

· разработать научно-обоснованные и апробированные предложения, направленные на повышение эффективности функционирования правового обеспечения ФСИН России.

Нормативную основу дипломной работы составили положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, а также нормативные правовые акты Президента Российской Федерации См. Ведомости УИС № 4 (119) 2012 г. С. 2, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, нормативные правовые акты Минюста России, Положение о Федеральной службе исполнения наказаний, нормативные правовые акты и другие документы ФСИН России, касающиеся темы дипломной работы.

Методологическую и теоретическую основу работы составили общенаучный диалектический метод научного познания, методы исторического, системного и сравнительного анализа, конкретно-социологических исследований, статистический метод.

Эмпирической базой работы явились материалы, характеризующие состояние деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы (отчеты управлений, отделов и служб территориальных органов и центрального аппарата ФСИН России, доклады руководителей, информационные обзоры, материалы передового опыта), результаты проведенных опросов сотрудников УИС, представителей основных уровней ее организационной и функциональной структур семи федеральных округов, сведения, полученные в результате анализа отечественных источников по исследуемой проблеме, монографии, учебные пособия, авторефераты и диссертации, а также научные статьи, опубликованные в изданиях периодической печати.

Положения, выносимые на защиту. С учетом актуальности темы исследования на защиту выносятся следующие положения:

1. Обоснование места юридической службы среди структурных подразделений учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и перспектив ее деятельности с учетом анализа и обобщения исторического опыта становления и развития данного аппарата.

2. Определение понятий: «юридическая служба в уголовно-исполнительной системе», «правовое обеспечение ФСИН России» и обоснование необходимости их закрепления на ведомственном нормативно-правовом уровне.

3. Научно-обоснованные предложения по ликвидации избыточных и дублирующих функций Федеральной службы исполнения наказаний с возможностью перехода на аутсорсинговый режим, обусловленные достигнутыми результатами правового обеспечения ее деятельности в рамках организационного компонента.

4. Обоснование необходимости повсеместного внедрения системы оказания правовой помощи малоимущим гражданам, освободившимся из исправительных учреждений, подразделениями ФСИН России в целях более эффективной их социальной адаптации.

5. Предложения по решению существующих проблем на этапе закрепления достигнутых результатов реформирования уголовно-исполнительной системы правовыми и организационными средствами.

Структура и объем работы. Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, объединяющих четыре параграфа, заключения, приложения, библиографического списка.Общий объем работы составляет 90 страниц.



Глава 1. Теоретические и организационные основы правового обеспечения ФСИН России

1.1 Нормативно-правовые основы юридического обеспечения деятельности учреждений и органов ФСИН России

Основной особенностью постановки вопроса в подобной редакции является его двойственный характер. С одной стороны, имеется в виду систематизация нормативно-правовых актов (включая и ратифицированные Российской Федерацией международные договоры), тем или иным образом регламентирующих отдельные стороны функционирования юридических подразделений уголовно-исполнительной системы, с другой - анализ данного направления деятельности юридической службы ФСИН России, в особенности Правового управления в рамках разработки и содействия принятию ряда ключевых нормативно-правовых документов, непосредственно затрагивающих деятельность уголовно-исполнительной системыШафрановский К.В. Организация обеспечения деятельности ФСИН России: Дис.канд. юрид. Наук - Рязань: Академия ФСИН России, 2007. С 33..

Исходя из положений общей теории права и государства, целесообразным видится представление нормативно-правового материала, регулирующего основы организации деятельности юридических подразделений УИС, в виде трехуровневой системы:

- международно-правовые акты;

- федеральное законодательство России по интересующим нас вопросам;

- нормативно-правовые акты ведомственного характера.

Вынесение международно-правовых документов на первую позицию

приведенной классификации объясняется положениями Конституции Российской Федерации и нормами уголовно-исполнительного законодательства. Так, ч. 4 ст. 15 Конституции РФ содержит предписание, согласно которому общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В то же время в ст. 3 УИК РФ провозглашается, что уголовно-исполнительное законодательство Российской Федерации учитывает международные договоры Российской Федерации, относящиеся к исполнению наказаний и обращению с осужденными, в соответствии с экономическими и социальными возможностями. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила исполнения наказаний и обращения с осужденными, чем предусмотренные уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации, то применяются правила международного договора.

Не вдаваясь в детальное содержание и степень регламентации тех или иных отношений в сфере деятельности юридических служб, перечислим наиболее распространенные международно-правовые документы, имеющие непосредственное отношение к предмету нашего исследования: Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966); Парижская хартия для новой Европы (1990); Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950) См.: Права человека: Сборник универсальных и региональных международных документов. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1990. С. 28-33.; Европейские пенитенциарные правила, принятые Комитетом министров Совета Европы (рекомендация № 2 2006 года).

Среди них особое место занимают Минимальные стандартные правила обращения с заключенными, принятые Генеральной Ассамблеей ООН 30 августа 1955 года. В качестве конкретных мер обеспечения безопасности осужденных в рамках соотнесения с интересующим нас направлением деятельности учреждений и органов УИС они определяют: меры, принимаемые администрацией учреждений для защиты осужденных от оскорблений и унижений при перемещении (пр. 45); учет совместимости осужденных при размещении в спальных помещениях, а также организация постоянного надзора за осужденными ночью (пр. 9) и др. Методологическое значение рассматриваемого документа при решении вопросов обеспечения личной безопасности осужденных в исправительных учреждениях, как отмечает В.Н. Чорный См.: Чорный В.Н. Правовые и организационные вопросы обеспечения безопасности осужденных в исправительных учреждениях. Монография. Рязань. 1999. С. 50-51, определено положением о том, что тюремная система не должна усугублять страдания осужденных, за исключением случаев, когда этого требует дисциплина или интересы общественной безопасности (пр. 57).

Имеет смысл отнести к данной классификационной группе Резолюцию заседания 51-й сессии Комиссии ООН по правам человека, проходившего 17 февраля 1995 года, как отражение рекомендательного и направляющего характера предписаний международных стандартов, ориентированных на уголовно-исполнительную сферу для внутригосударственных пенитенциарных систем. Так, в указанном документе было отмечено крайне неудовлетворительное состояние условий жизни и медицинского обслуживания осужденных во многих странах-членах ООН, в связи с чем им было рекомендовано в обязательном порядке предусмотреть возможность предоставлять съедобную пищу в достаточном количестве и осуществлять в необходимой степени обеспечение медицинским обслуживанием и лекарствами осужденных, принимая во внимание, что государство фактически подвергает их опасности заболевания, помещая в условия, наносящие существенный вред здоровью См.: Права человека в России - международное измерение. М.: Права человека, 1995. С. 307-308..

Кроме того, в контексте деятельности юридических служб ФСИН России нельзя не упомянуть:

- Кодекс о поведении должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый 34-й сессией Генеральной Ассамблеи ООН (резолюция 34/169 от 17.12.1979 г.) . Данный международный документ в обязанность сотрудников вменяет защиту прав осужденного и его человеческого достоинства (ст. 2), обеспечение охраны здоровья правонарушителей (ст. 6). Кроме того, обращается особое внимание на то, что именно от сотрудников учреждений (государственных органов) в большей степени зависит состояние личной безопасности осужденных (ст. 7);

- Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка 1990 г. Международное сотрудничество в области прав человека: Документы и материалы. М., 1995. С. 511., которые предписывают, что сотрудники правоохранительных органов вправе применять силу исключительно для поддержания безопасности в учреждении или когда налицо угроза их личной безопасности или безопасности осужденных (ст. 15);

- Принципы медицинской этики, относящиеся к роли работников здравоохранения, особенно врачей, в защите заключенных и задержанных лиц от пыток и других, жестоких или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1982 г.; Токийская (1975) и Мальтийская (1992) декларации Всемирной ассоциации медиков.

Перейдем далее к рассмотрению федерального законодательства России, регламентирующего отдельные стороны организации правового обеспечения ФСИН России, особенно в рамках регулирования отдельных сторон функционирования ведомственных юридических служб. Не имеет смысла перечислять весь существующий массив законов и подзаконных актов как федерального уровня, так и уровня субъектов Российской Федерации, поэтому остановим свой анализ на наиболее значимых.

Конституционные положения, закрепляющие основные, неотъемлемые человеческие права: право на жизнь, право на достоинство личности, запрет в отношении применения пыток, насилия и другого жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения, а также на проведение медицинских, научных и иных опытов в отношении человека без его согласия, право на свободу и личную неприкосновенность, право на защиту чести и доброго имени (ст. 20-23 Конституции РФ) и систему гарантий, прав и свобод человека: человек, его права и свободы являются высшей ценностью.

В соответствии с Конституцией РФ признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется. Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом. Государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба (ст. 2,45,46,52 Конституции РФ).

Кроме того, Конституция РФ закрепляет положение об ответственности должностных лиц в случае сокрытия ими фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ч. 3 ст. 41 Конституции РФ), и устанавливает безоговорочный приоритет, прямое действие и применение конституционных норм и общепризнанных международно-правовых стандартов в области прав человека (ч. 1 и 4 ст. 15, ст. 17,45).

Следует акцентировать внимание на том, что нормы уголовного законодательства регулируют исследуемую нами сферу деятельности учреждений и органов УИС в ключе нормативного определения возможности применения к лицам различных видов наказаний (ст. 44 УК РФ), в чьих действиях усматриваются все признаки состава преступления в основном имущественной сферы.

В контексте нормативно-правовых актов уголовно-исполнительной сферы постулатами для надлежащей организации деятельности юридических подразделений и обоснования их правомочий выступают нормы Уголовно-исполнительного кодекса, Федерального закона «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», Положения о Федеральной службе исполнения наказаний и т. п.

В рамках иных нормативно-правовых актов универсального характера, регулирующих вопросы организации и осуществления правовой работы во ФСИН России, можно указать:

- Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 года № 1ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ», определяющий порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, являющегося непосредственным участником и инициатором проведения проверок по поступающим жалобам на нарушения законодательства, контроля и обжалования неправомерности, а также его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности;

-Федеральный закон от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», определяющий содержание оперативно-розыскной деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, и закрепляющий систему гарантий законности при проведении оперативно-розыскных мероприятий;

- Основы законодательства РФ утвержденные Верховным Советом РФ от 22 июля 1993 года № 5487-1 «Об охране здоровья граждан», регламентирующие цели, задачи и принципы оказания медицинской помощи гражданам, а также права осужденных к лишению свободы и порядок применения к ним медицинских процедур (ст. 29);

- Федеральный закон РФ от 30 марта 1999 года № 52 «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», определяющий гарантии охраны здоровья граждан, в том числе лиц, отбывающих уголовные наказания в виде лишения свободы;

- Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», по установившейся практике имеющий самое непосредственное отношение к осуществлению правовой работы во ФСИН России;

- Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». Органы прокуратуры являются непосредственными участниками внешнего взаимодействия и надзорным органом за деятельностью УИС и осуществляют правомочия в сфере защиты нарушенных и оспариваемых прав заинтересованных лиц в этой связи;

- Указ Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», определяющий систему федеральных органов исполнительной власти и ее структуру, а также правомочия и направления деятельности;

- Указ Президента РФ от 13 октября 2004 года № 1313, утверждающий Положение о Министерстве юстиции РФ, определяющее структуру, цели, задачи, и функции данного федерального органа исполнительной власти, призванного оказывать методическое руководство правовой работой во ФСИН России, наряду с решением и курированием иных задач и направлений;

- Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года, утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 октября 2010 г. № 1772-р.;

Приведенный выше перечень правовых актов, составляющих основу деятельности структурных подразделений уголовно-исполнительной системы по организации и осуществлению правового обеспечения ФСИН России, разумеется, не является исчерпывающим. Правовые основы рассматриваемого направления деятельности учреждений и органов УИС содержатся также в нормах подзаконных актов иных отраслей права (экологического, в области здравоохранения и т. п.).

Более детально юридические основы организации исследуемой сферы деятельности учреждений и органов УИС регулируются третьей группой нормативно-правовых актов - ведомственными нормативными документами, к числу наиболее значимых и имеющих самое непосредственное отношение к предмету нашего исследования можно отнести:

- Положение о Правовом управлении ФСИН России и Административном регламенте исполнения государственных функций по правовому обеспечению деятельности учреждений и органов Федеральной службы исполнения наказаний, утвержденных приказом ФСИН России от 18 августа 2005 года № 718 «О правовом обеспечении деятельности ФСИН России», которые являются основными ведомственными нормативными актами, регулирующими цели, задачи, полномочия, организационную структуру Правового управления ФСИН России;

- Сводный отчет ФСИН России по форме 1-ЮСот 26 октября 2005 года № 835 «Отчет о результатах работы юридических служб по защите интересов ФСИН России в судах и исполнении договорных обязательств учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы», утвержденный приказом ФСИН России, который создан в целях совершенствования информационно-аналитического обеспечения Федеральной службы исполнения наказаний, упорядочения сбора и обработки статистической отчетности уголовно-исполнительной системы и представляет собой форму статистической отчетности 1-ЮС, инструкцию по представлению и заполнению этой формы и перечень кодов территориальных органов, образовательных учреждений ФСИН России;

- Приказ Федеральной службы исполнения наказаний от 11 апреля 2006 года № 159 «Об объявлении Дня юридической службы уголовно-исполнительной системы».

Во второй части настоящего параграфа проследим выявленный нами аспект, отмеченный ранее, а именно: непосредственное участие юридических подразделений ФСИН России в нормотворческой деятельности и экспертизе нормативно-правовых актов при знаковой роли Правового управления Федеральной службы исполнения наказаний.

В соответствии с указами Президента Российской Федерации № 314, №1313 и №1314 ФСИН России не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации. Выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере исполнения уголовных наказаний осуществляет Министерство юстиции Российской Федерации.

Указанную особенность построения организационных связей между федеральными министерствами (в нашем контексте в лице Минюста России) и федеральными службами (ФСИН России) самым детальным образом прокомментировал О. Филимонов на рубеже закрепления результатов проведения административной реформы в РФ, с целью устранения возможных вопросов расхождений в интерпретации новой структуры федеральных органов исполнительной власти См.: Филимонов О.В. О юридических аспектах взаимодействия Министерства юстиции Российской Федерации и Федеральной службы исполнения наказаний // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2005. № 2. С. 2-7..

В то же время ФСИН России по поручению Минюста России вносит предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации по вопросам, отнесенным к компетенции ФСИН России, разрабатывает проекты федеральных законов во исполнение актов законодательства Российской Федерации, планов законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации и соответствующих поручений, а также по собственной инициативе.

Поэтому, несмотря на установленные ограничения, нормативная работа ФСИН России не только не уменьшилась, но даже увеличилась. Юридические службы ФСИН России занимаются формированием ведомственной нормативно-правовой базы, принимают участие в совершенствовании законодательства Российской Федерации.

Следует отметить, что, несмотря на кажущееся обилие законопроектов, практика исполнения наказаний показывает, что многие вопросы еще не в полной мере урегулированы действующим законодательством. Об этом сообщается в ряде письменных и устных обращений, поступающих от руководителей территориальных органов и образовательных учреждений, а также от юристов, работающих в учреждениях и органах УИС.

Правовым управлением подготовлены и представлены на утверждение директора ФСИН России более 80 положений о территориальных органах, а также дополнения к ним, которые впоследствии прошли государственную регистрацию в установленном порядке.

Проведена работа по согласованию и утверждению положений об учреждениях, подведомственных территориальным органам ФСИН России (утверждено свыше 1300 положений), 53 школ при воспитательных колониях. юридический учреждение уголовный исполнительный

Совместно с Управлением исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы ФСИН России проведена работа по утверждению 395 положений о межрайонных уголовно-исполнительных инспекциях, созданных решением Минюста России.

Изучение доводов заявителей и подготовку документов на местах осуществляют помощники начальников территориальных органов ФСИН России по соблюдению прав человека в УИС, а также сотрудники администрации следственных изоляторов и исправительных учреждений, в которых содержатся граждане, предъявившие претензии.

Вывод по 1-му параграфу 1-й главы. Изложенное позволяет судить о роли деятельности юридических подразделений уголовно-исполнительной системы в общем объеме задач, решаемых системой исполнения уголовных наказаний. Многое сделано, но многое предстоит сделать, ввиду того, что процесс оптимизации и максимального достижения ориентиров, определенных нормативно-правовыми актами, концепциями и требованиями сегодняшнего времени для ФСИН России, неисчерпаем.

1.2 Сущность, цели, задачи и организационная структура юридических подразделений уголовно-исполнительной системы

Важным и необходимым элементом функционирования любого органа государственного управления или его структурного подразделения является правовая регламентация его целей и задач. Она закрепляет разделение труда, способствует повышению ответственности каждого звена государственного аппарата, исключает дублирование и подмену одних органов другими. Как отмечается в литературе См.: Ясъков Е.Ф. Теория и практика социального управления: Слов.- справ. М.: Акад. управления МВД РФ, 1997. С. 56., жесткое определение полномочий государственных органов, придает им упорядоченность и целеустремленность.

В рамках исследуемой нами проблематики представляется достаточно важным для уяснения процесс формирования цели деятельности структурного подразделения. В общей теории социального управления общепринятым является положение о том, что любой процесс управления начинается с формирования целей, то есть «определения того результата, такого состояния объекта управления, к достижению которого субъект управления стремится» Огородников В.И, Долинин А.Ю. Организационно-штатная деятельность сотрудников кадровых служб в органах и учреждениях УИС: Монография. Рязань, 2005. С. 43..

Анализ изученной литературы позволяет утверждать, что по своей значимости цели управления подразделяются на цели общие, высшего и низшего уровней, глобальные, генеральные и частные, стратегические и оперативные, конечные и промежуточные. Однако из множества выдвигаемых целей надо уметь выбрать ближайшие, определить очередность их реализации с помощью поставленных задач в конкретных условиях. Поэтому нельзя не согласиться с мнением А.А. Аксенова Аксенов АА. Проблемы государственного управления в уголовно-исполнительной системе России. Состояние и перспективы (организационно-правовой аспект): Монография. Рязань: Ин-т права и экономики МВД Росси 1995. С. 43. в отношении классификации целей функционирования любого управленческого образования, который выделяет следующие ее критерии:

- по содержанию (экономические, социальные, политические, идеологические, научно-технические и т. д.);

- по уровням управления (от общегосударственного, отраслевого и территориального до уровня групп и подразделений);

- по времени (от стратегических целей до тактических).

Общая теория управления ориентирует на существование трех основных постулатов упорядочения целей Мильнер Б. 3. Теория организаций: Курс лекций. М.: ИНФРА - М., 1989. С. 54-55.. Первое. Все цели находятся в соподчинении друг с другом. Иными словами, существует так называемая иерархия целей. Второе. При всем многообразии целей той или иной организации имеет место их разветвленность, когда общие, стратегические цели конкретизируются во множестве подцелей. И третья позиция заключается в том, что одни цели более важные, первостепенные по сравнению с другими, т.е. ранжирование целей.

Руководствуясь отмеченными постулатами соподчиненности, разветвленности и ранжирования целей, в действительности происходит их упорядочение соответствующим образом (например, при формирование какого- либо ведомственного нормативного документа, создающего правовую платформу для функционировании того или иного органа, либо в случае очерчивания степени приоритетности конкретного направления работы).

Важно уяснить, что метод упорядочения целей имеет не просто теоретический аспект. Это - средство выбора правильной, реально достижимой цели в каждый определенный момент. Этим средством должны пользоваться как ориентиром при установлении достижения целей, корректировки нормативов, распределения ресурсов и т. д.

Поэтому согласимся с мнением В.М. Анисимкова Анисимков В.М. Управление органами, исполняющими наказания (актуальные вопросы теории и практики): Учеб.пособие. М.: Академия МВД СССР, 1989. С. 65., отмечавшего, что именно в этом заключается суть целевого подхода в управлении: обеспечение органического единства, постановка целей и организаторской работы по их достижению на всех уровнях и во всех звеньях социального управления.

Задачи, в отличие от целей, представляют собой промежуточный вариант (некую «лестницу поступательных шагов» Организация управления в уголовно-исполнительной системе: Учебник: В 3 т. / Под общ.ред. Ю.Я. Чайки. - Рязань: Академия права и управления Минюста России, 2002. Т. 1: Общая часть. С.232.) на пути достижения конечного результата (цели).

Переходя непосредственно к рассмотрению целей и задач юридических служб УИС, необходимо обратить внимание еще на один фундаментальный организационно-управленческий фактор, придающий существенную значимость нашему рассуждению.

Дело в том, что вопросы организации управления в деятельности государственного аппарата находят свое правовое разрешение в определении правового статуса и компетенции органа управления. Компетенция органа управления находит свое отражение в положениях об органе управления и его отдельных звеньев. В положении об органе государственного управления определен не только его правовой статус и компетенция, но и его функции, рассмотрение которых будет осуществлено в последующей главе нашего исследования. Конкретизацией положения об отдельных звеньях государственного аппарата являются инструкции о направлениях деятельности органа управления и должностные инструкции рабочих и служащих.

Управление является сложным замкнутым процессом, представляющим собой управленческий цикл, «который представляет собой повторяющуюся совокупность последовательно осуществляемых управленческих операций или стадий, по мере и в ходе реализации которых субъект управления достигает желаемых результатов»См.: Философский словарь. М., 1975. С.395.. Циклы состоят из определенных последовательных управленческих операций или стадий, представляющих собой относительно обособленную часть процесса управления, т. е. определенный этап работы.

Следовательно, весь управленческий процесс в относительно замкнутой части включает в себя сначала формирование целей и постановку задач, подготовку и принятие решения, организацию его исполнения, контроль и учет. Затем на основе информации о результатах (то есть достижении или не достижении первой цели) ставят новые задачи, и цикл процесса начинается снова.

Прослеженная нами закономерность достаточно ясно демонстрирует сущность и значение, которые выполняют цели и задачи деятельности того или иного структурного подразделения органа государственного управления, а также механизм их формирования и реализации.

Переходя к рассмотрению организационной структуры юридической службы ФСИН России, следует отметить, что в научной литературе термин «структура» определяется как строение и внутренняя форма организации системы, выступающая в виде единства устойчивых взаимосвязей между ее элементами Организация управления в уголовно-исполнительной системе: Учебник: В 3 т. / Под общ.ред. Ю.Я. Чайки. - Рязань: Академия права и управления Минюста России, 2002. Т. 1: Общая часть. С.134.. Задачи и функции учреждений и органов уголовно-исполнительной системы определяют ее функциональную и организационную структуры, т. е. внутреннее смысловое содержание. Исследователи интересующей нас проблематики в своих умозаключениях пришли к единому пониманию этих категорий, а именно:

- функциональная структура - это совокупность и взаимосвязь различных функций и видов деятельности внутри УИС, всех составляющих ее элементов, определяющих ее внутреннее содержание;

- организационную структуру можно сравнить со скелетом живого организма, с каркасом, с несущей конструкцией, которая связывает воедино все части системы. Она выявляет и устанавливает взаимосвязи и иерархию взаимоотношений сотрудников внутри УИС.

Иными словами, вся совокупность учреждений и органов, входящих в уголовно-исполнительную систему РФ, выполняющих правоприменительные и другие функции государства, с системных позиций может быть рассмотрена в двух аспектах. Первый, представляющий горизонтальное направление системы, отражает ее функциональную структуру и определяет содержание системы управления. Второй, представляющий вертикальное направление системы, раскрывает организационную структуру и иерархию, то есть ее форму.

Функциональную структуру УИС можно представить тремя группами функций, которые реализуют три основные группы подразделений:

- отраслевые подразделения - те, которые выполняют основные функции: осуществляют охрану учреждений, их объектов; обеспечивают правопорядок и законность в учреждениях, исполняющих уголовные наказания, безопасность содержащихся в них осужденных; организуют и проводят воспитательную работу; обеспечивают охрану здоровья осужденных; привлекают их к труду и др. К ним относятся: службы безопасности, оперативные и воспитательные аппараты и др.;

- функциональные структурные подразделения, (интересующие нас в большей степени в рамках рассматриваемого предмета), обслуживающие по своей линии все другие элементы системы и самих себя, осуществляя обеспечивающие функции (кадровые аппараты, аппараты тылового, материально-технического и военного снабжения, юридические подразделения и пр.);

- организационно-инспекторские (штабные) подразделения, другие службы, в той или иной мере реализующие штабные функции и руководство органами на всех уровнях управления, призванные обеспечивать непрерывное слежение и реагирование на изменения оперативной обстановки, ее комплексный анализ и прогнозирование; организацию внутреннего и внешнего взаимодействия и координацию усилий отделов и служб конкретных подразделений УИС в осуществлении общесистемных, межрегиональных, региональных, территориальных (имея в виду все конкретные учреждения) задач по исполнению уголовных наказаний; реализацию планируемой служебной деятельности; служебно-боевую и мобилизационную готовность учреждений и органов УИС и т. д.

Вертикальное направление УИС раскрывает ее организационную структуру построения и иерархию. В свете произошедших изменений в области федерального законодательства она подверглась существенным изменениям. Так, в соответствии с Указом Президента России от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» была образована Федеральная служба исполнения наказаний с передачей ей функций Министерства юстиции Российской Федерации по обеспечению исполнения уголовных наказаний, содержания подозреваемых, обвиняемых, подсудимых и осужденных, находящихся под стражей, этапирования, конвоирования, а также контроля за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания, за исключением функций по принятию нормативных правовых актов. Согласно положениям данного документа Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, возглавляется руководителем (директором) и осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

В пределах своей компетенции она правомочна издавать индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту Российской Федерации или находиться в ведении Правительства Российской Федерации. Она не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации, а Федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг. Причем под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц, а под функциями по контролю и надзору понимается осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения, выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам, регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

В связи с подписание этого акта Президентом России в некоторые нормативные документы были внесены существенные изменения. Применительно к рассматриваемой нами проблеме данный факт коснулся и Федерального закона «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» Федеральный закон от 29 июня 2004 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»(в ред. от 21 июля 1993 г.)//Ведомости Верховного Суда Российской Федерации 1993. №33. ст.1316.. Наряду с дополнениями и изменениями ряда правовых норм, содержащихся в нем, была закреплена организационная структура уголовно-исполнительной системы, которая, согласно ст. 5 указанного закона теперь выглядит следующим образом:

- учреждения, исполняющие наказания;

- территориальные органы уголовно-исполнительной системы;

- федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области исполнения наказаний.

В уголовно-исполнительную систему по решению Правительства Российской Федерации могут входить следственные изоляторы, предприятия, специально созданные для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, научно-исследовательские, проектные, лечебные, учебные и иные учреждения. Перечень видов предприятий, учреждений и организаций, входящих в уголовно-исполнительную систему от 1 февраля 2000 года № 89, утвержден Постановлением Правительства РФ.

Принятый 13 октября 2004 года Указ Президента РФ № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» утвердил Положение о Федеральной службе исполнения наказаний, которое регламентирует вопросы ее организационного построения, правовой статус и компетенцию.

Таким образом, в настоящее время организационная структура уголовно-исполнительной системы выглядит следующим образом:

- центральный аппарат ФСИН (федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в уголовно-исполнительной сфере);

- территориальные органы исполнения уголовных наказаний ФСИН России, осуществляющие свою деятельность в пределах конкретного административно-территориального участка (федерального округа или субъекта РФ (куда в зависимости от административно подчиненного территориального сектора входят дислокации управлений с особыми условиями хозяйственной деятельности и их учреждений (УЛИУ), так называемые лесные, участвующие в многоцелевом пользовании лесным фондом Российской Федерации и дальнейшей переработке древесины в едином технологическом цикле, так как зачастую географически они располагаются на территориях нескольких субъектов РФ). Иными словами, это: управления уголовно-исполнительной системы по федеральным округам (окружные управления УИС); главные управления Федеральной службы исполнения наказаний (ГУФСИН); управления Федеральной службы исполнения наказаний (УФСИН); отделы Федеральной службы исполнения наказаний (ОФСИН);учреждения, исполняющие наказания, которыми согласно ст. 74 УЖ РФ являются: исправительные колонии, тюрьмы, лечебные исправительные учреждения и следственные изоляторы.

Кроме того, в состав УИС могут входить проектные, учебные, научные и лечебные учреждения, например: Научно-исследовательский институт информационных и производственных технологий (ФГУ НИИИиПТ, Тверь); Центр нормативно-исследовательских работ (ЦНТ при ГУ ФСИН, Москва); Центр инженерно-технического обеспечения (ЦИТО ГУФСИН, Волгоград); Межрегиональный учебный центр (МУЦ ФСИН, Санкт-Петербург); военное представительство, центральный узел связи; Информационный центр (Тверь); Научно-исследовательский институт УИС (НИИ ФСИН России) и образовательные учреждения УИС.

Так выглядит организационно-функциональная структура уголовно-исполнительной системы в целом.

Нельзя не отметить, что эффективность функционирования любого органа или учреждения УИС зависит от согласованности действий его подсистем, то есть отделов и служб, соблюдения ими общих принципов и требований функционирования системы. Связующим и координирующим звеном системы выступает ее организационная подсистема. Именно с ее помощью достигается объединение всех компонентов и в конечном счете, обеспечивается целостность системы. Элементами данной подсистемы служат должности и связи между ними. Под должностями традиционно понимаются «совокупности прав и ответственности, требований к знаниям, опыту и квалификации работников, то есть их социализированные роли» Организация управления в уголовно-исполнительной системе: Учебник / Под ред. Ю.Я. Чайки. Рязань, 2002. Т. 1. С. 173-174.. Связи между этими ролями можно подразделить на три основных вида:

- организационно-предметные, возникающие между работниками по поводу использования ими различных средств;

- организационно-функциональные, то есть взаимосвязи между работниками по степени их участия в совместном профессиональном труде;

- организационно-административные, обусловливаемые субординацией, то есть связи руководства и подчинения См.: Теория управления в сфере правоохранительной деятельности: Учебник /Под ред. В.Д. Малкова. М., 1990. С. 139-140..

Таким образом, в самом общем виде организационную подсистему социальной системы можно определить как совокупность должностей, объединенных с помощью организационных связей. Субординационные связи элементов организационной подсистемы управления в зависимости от их содержания можно подразделить на два вида: линейные, когда субъект управления располагает правом властного распорядительства, и функциональные, когда субъект наделен лишь правами методического руководства (консультирования, информирования, выдачи рекомендаций и т. п.). С учетом используемого вида субординационных связей, а также способа осуществления взаимосвязи между элементами определяется конкретный тип организационной структуры управления. Он выражает принятый порядок отношений субъектов и объектов управления и их взаимосвязи. В научной литературе Аксенов А.А. Управление в уголовно-исполнительной системе. Введение: Учеб.пособие. Рязань: Академия права и управления Минюста России, 2003. С. 35-37. выделяются различные типы организационных структур управления, в частности: линейный, функциональный, линейно-функциональный (смешанный), линейно-штабной, дивизиональный, матричный, структура партисипативного управленияПартисипативное управление (от англ. participant -- участник) предполагает привлечение работников к управлению организацией. Она базируется на предпосылке, что если работник заинтересованно участвует во внутрифирменной деятельности и получает от своего труда удовлетворение, то он работает более производительно и качественно. - Примеч. авт. и др. В УИС применяются в основном первые четыре типа организационных структур управления.

В нашем случае, в рамках деятельности юридических служб УИС, речь идет о смешанном типе организационной структуры управления, который является производным от линейного и функционального типов. Он концентрирует в себе положительные стороны каждого из них и в определенной мере компенсирует их дефекты. При его применении важно сохранить единство руководства. В этих целях руководители по функциям подчиняются линейным руководителям и лишаются прав властного распорядительства. Их роль ограничивается методическим руководством. Таким образом, при линейно-функциональном типе построения оргструктур право принятия решений остается у линейного руководителя, а руководители по функциям являются его помощниками в осуществлении специфических функций, требующих особых знаний.

Иными словами, в рамках деятельности юридической службы территориального органа начальник данного структурного подразделения находится как бы в двойном подчинении: по линейному принципу им руководит начальник территориального органа, тогда как с функциональной точки зрения руководство его деятельностью осуществляется Правовым управлением центрального аппарата ФСИН России.

На основании изложенного логичным представляется исследовать цели, задачи и организацию структурного построения юридической службы УИС, преломляя обозначенные выше общетеоретические конструкции и категории.

Анализ предписаний законодательных и нормативных документов ведомственной направленности Основные положения о деятельности правового управления ФСИН России закреплены в Положении о правовом управлении ФСИН России и Административном регламенте исполнения государственных функций по правовому обеспечению деятельности учреждений и органов Федеральной службы исполнения наказаний, утвержденных приказом ФСИН России от 18 августа 2005 года №718 «О правовом обеспечении деятельности ФСИН России». позволяет заключить, что организационная структура юридической службы УИС представлена в трехзвенном виде. В центральном аппарате ФСИН России функционирует Правовое управление; в территориальных органах - юридические отделы (бюро); в исправительных учреждениях - юридические группы (либо юрисконсульты исходя из установленного штатного расписания).