Правовое управление Федеральной службы исполнения наказаний является структурным подразделением центрального аппарата Федеральной службы исполнения наказаний, осуществляющим функции по правовому обеспечению деятельности учреждений и органов ФСИН России. Структура и штаты Управления, Положение об Управлении утверждаются директором ФСИН России.

В своей деятельности Управление руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, актами Минюста России и ФСИН России, Положением о Федеральной службе исполнения наказаний, Регламентом Федеральной службы исполнения наказаний, Административным регламентом исполнения государственных функций по правовому обеспечению деятельности учреждений и органов Федеральной службы исполнения наказаний, а также Положением.

Управление осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через юридические службы учреждений и органов ФСИН России в соответствии с перспективными и текущими планами работы ФСИН России, а также собственными планами, во взаимодействии с другими подразделениями и службами ФСИН России.

Делопроизводство и мероприятия по режиму секретности в Управлении осуществляются в порядке, установленном соответствующими нормативными правовыми актами.

Основными задачами Управления являются:

- участие в разработке и проведении юридической экспертизы проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, касающихся деятельности уголовно-исполнительной системы, по поручению Минюста России;

- подготовка проектов нормативных правовых актов и предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации по вопросам, отнесенным к компетенции ФСИН России;

- договорная и претензионная работа;

- подготовка проектов индивидуальных правовых актов ФСИН России;

- информационно-правовое обеспечение учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и ведение единого банка данных правовых документов по вопросам, отнесенным к компетенции ФСИН России;

- координация исполнения подразделениями ФСИН России государственных функций по правовому обеспечению деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы.

Управление возглавляет начальник, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации. Представление о назначении на должность и об освобождении от должности вносит Министр юстиции Российской Федерации по предложению директора ФСИН России.

Начальник Управления несет персональную ответственность за осуществление возложенных на Управление полномочий. Заместители начальника Управления, начальники отделов, сотрудники и федеральные государственные гражданские служащие Управления назначаются на должность и освобождаются от должности директором ФСИН России.

Начальник Управления:

- осуществляет на основе единоначалия непосредственное руководство деятельностью Управления;

- распределяет обязанности между своими заместителями, устанавливает полномочия других должностных лиц Управления по решению ими вопросов, относящихся к компетенции Управления;

- вносит директору ФСИН России:

проекты нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к компетенции ФСИН России;

проекты индивидуальных правовых актов ФСИН России;

предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации по вопросам, отнесенным к компетенции ФСИН России;

предложения об отмене противоречащих законодательству Российской Федерации актов, изданных руководителями учреждений и органов уголовно-исполнительной системы;

предложения о назначении на должность и освобождении от должности заместителей начальника Управления, начальников отделов, сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих Управления;

представления о присвоении сотрудникам и федеральным государственным гражданским служащим Управления специальных званий и классных чинов соответственно;

предложения о поощрении работников Управления и применении к ним мер дисциплинарного взыскания;

представления к награждению работников Управления ведомственными наградами и предложения о представлении их к награждению государственными наградами Российской Федерации;

предложения об установлении работникам Управления в соответствии с законодательством Российской Федерации надбавок, вознаграждений и других дополнительных выплат;

предложения о продлении срока службы отдельным работникам Управления, достигшим предельного возраста пребывания на службе;

предложения по вопросам, связанным с командированием работников Управления.

- утверждает положения об отделах Управления;

- представляет по поручению руководства интересы ФСИН России во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными организациями по вопросам, входящим в компетенцию Управления;

- запрашивает в установленном порядке от структурных подразделений ФСИН России и ее территориальных органов необходимые материалы и информацию;

- обеспечивает подбор, расстановку и профессиональную подготовку кадров Управления, устанавливает очередность убытия работников в отпуск;

- осуществляет контроль за соблюдением работниками Управления дисциплины, выполнением ими функциональных обязанностей;

- организовывает в установленном порядке проведение служебных расследований, проверку жалоб и заявлений;

- в пределах своей компетенции принимает необходимые меры по реализации требований законодательства и других нормативных актов, направленных на обеспечение правовой защиты и гарантий личной безопасности сотрудников Управления и членов их семей.

При осуществлении своих полномочий по правовому обеспечению деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы ФСИН России непосредственно взаимодействует с другими органами государственной власти и органами местного самоуправления, если иной порядок не установлен федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Порядок взаимодействия ФСИН России с другими федеральными органами исполнительной власти при осуществлении согласованных действий по реализации государственных функций в сфере нормативного регулирования определяется нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также согласованными или совместными актами федеральных органов исполнительной власти.

Цели и задачи, а также организационные основы деятельности соответствующих юридических подразделений территориальных органов УИС, исправительных учреждений и иных органов, входящих в уголовно-исполнительную систему, определяются соответствующими Типовыми положениями и по своему смысловому наполнению идентичны целям, задачам и полномочиям Правового управления центрального аппарата ФСИН России, с изъятиями и ограничениями, продиктованными их статусом.

Вывод по 2-мупараграфу 1-й главы. Резюмируя изложенное в настоящем параграфе, можно констатировать, что юридическая служба уголовно-исполнительной системы - это ее особое структурное подразделение, созданное в целях осуществления специальных вспомогательных функций по правовому обеспечению деятельности учреждений и органов Федеральной службы исполнения наказаний, имеющее собственную организационную структуру построения, характеризуемое наличием линейно-функционального типа субординационных связей между работниками и руководителями, и призванное решать следующие задачи: участие в разработке и проведении юридической экспертизы проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, касающихся деятельности уголовно-исполнительной системы, по поручению Минюста России; подготовка проектов нормативных правовых актов и предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации по вопросам, отнесенным к компетенции ФСИН России; подготовка проектов индивидуальных правовых актов ФСИН России; информационно-правовое обеспечение учреждений и органов уголовно-исполнительной системы; ведение единого банка данных правовых документов по вопросам, отнесенным к компетенции ФСИН России; координация исполнения подразделениями ФСИН России государственных функций по правовому обеспечению деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и непосредственное ведение договорной и претензионной работы в интересах УИС, что и определяет сущность правового обеспечения деятельности Федеральной службы исполнения наказаний.



Глава 2. Функциональные основы правового обеспечения ФСИН России

2.1 Реализация общих функций управления в деятельности юридических подразделений уголовно-исполнительной системы

Термин «функция» (лат. - исполнение, совершение) понимается в следующих значениях:

1) роль, которую выполняет тот или иной элемент социальной системы в ее организации как целого, в осуществлении интересов общностей и классов;

2) зависимость между различными социальными процессами, выраженная в функциональном отношении переменных;

3) социальное содействие, ставшее стандартизованным, регулируемое определенными нормами и контролируемое социальными инструментами Большой энциклопедический словарь / Под ред. А.М. Прохорова. СПб.: Норинт, 1999.2342 с..

Согласно Словарю русского языка С.И. Ожегова, «функцияСм. Толковый словарь русского языка. С. И. Ожегов и Н. Ю. Шведова - с. 1965. - это работа, производимая органом или организмом; обязанность, круг деятельности». Что касается функции управления, то правильным является ее определение как особого вида управленческой деятельности, имеющей специфическое технологическое назначение.

Наша точка зрения сводится к тому, что функция управления - это вид деятельности, основанный на разделении и кооперации управленческого труда и характеризующийся определенной однородностью, сложностью и стабильностью воздействий на объект и субъект управления

Рациональное разделение служебной деятельности в уголовно-исполнительной системе необходимо, прежде всего, для совершенствования процесса исполнения уголовных наказаний, связанных с лишением свободы, а также для более целесообразного использования специальных знаний и опыта сотрудников, повышения их профессионального уровня, установления оптимальной рабочей нагрузки. Кроме того, оно и основанное на нем определенное обособление функций управления способствуют повышению персональной ответственности сотрудников, исключению дублирования. Функции выступают основой для формирования структуры управляющей системы и взаимодействия ее компонентов. Их принято считать одной из основополагающих, фундаментальных категорий науки управления.

Существуют различные подходы к классификации функций управления. Наиболее типичными являются три классификационных признака: этапы (стадии) управленческого цикла; сфера деятельности; вид субъекта управления. Функции, выделяемые по первому критерию, принято называть общими. Французский инженер Анри Файоль относил к ним «предвидение, организацию, распорядительство, согласование и контроль» Брыков Д. А. Организация работы с кадрами уголовно-исполнительной системы: Дис. ... канд. юрид. наук. - Рязань: Академия права и управления Минюста России, 2004. - С. 68.. В настоящее время среди общих функций ученые выделяют: сбор и обработку информации, анализ, прогнозирование, планирование, организацию, координацию, контроль, регулирование, оценку результатов деятельности, стимулирование Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М.: Рус. яз., 1984. 797 с.. Без их реализации процесс управления не будет целенаправленным.

Неэффективность деятельности субъектов управления уголовно-исполнительной системой часто связана с одной из двух причин, что подтверждается проведенными нами исследованиями: незнание руководителями структурных подразделений общих функций управления; отрицание необходимости их осуществления при организации процесса управления. Поэтому общие функции должны выполняться всеми субъектами управления уголовно-исполнительной системой, а также каждым сотрудником, независимо от занимаемой должности и уровня в организационной структуре.

Функции, выделяемые по сферам (видам) деятельности, именуются в литературе Организация управления в уголовно-исполнительной системе: Учебник, /Под ред. Ю.Я. Чайки. Рязань, 2002. Т. 1. С. 121.конкретными. Они определяются целями деятельности системы.

Для УИС основной конкретной функцией является организация исполнения наказаний, которая реализуется на основе выполнения других функций. В зависимости от масштаба, специализации и организационной структуры они делятся на основные и обеспечивающие. Так, управление в сфере основных функций уголовно-исполнительной системы осуществляется по следующим направлениям: организация охраны, конвоирования осужденных, безопасности, оперативно-розыскной, производственно-хозяйственной деятельности, воспитательной работы с осужденными и персоналом. Обеспечивающими функциями являются: организация материально-бытового, финансового, медицинского, психологического, в том числе правового, обеспечения.

В условиях постоянно усложняющейся системы управления в различных сферах, включая уголовно-исполнительную, сложно, если вообще возможно, выделить универсальный классификационный признак, на основании которого сгруппированные функции наиболее полно и всесторонне характеризуют управленческую деятельность.

Общие функции управления являются обязательными для эффективной организации деятельности любой системы, включая уголовно-исполнительную, к ним относятся: сбор и обработка информации, анализ, прогнозирование, планирование, организация, контроль, регулирование, координация, оценка результатов деятельности, стимулирование. Последовательная реализация перечисленных функций обеспечивает управление любым объектом: народным хозяйством, отраслью, предприятием, научно- техническим прогрессом, кадрами, уголовно-исполнительной системой, исправительным учреждением, структурным подразделением.

Общие функции реализуются в любой сфере управленческой деятельности. Они применимы на всех уровнях управления уголовно-исполнительной системой, ее учреждениями и органами, независимо от специфики стоящих задач. В особенности данное положение касается организации управленческих начал правовой работы ФСИН России.

В связи с изложенным, отметим, что как само управление, так и конкретные функции осуществляются на основе общих функций, поэтому представляется целесообразным рассмотреть управленческое действие и сущность каждой из них на организационных этапах деятельности юридических подразделений Федеральной службы исполнения наказаний.

Все нижеприводимые функции в полной мере отражают особенности организации управленческого труда рабочих и служащих, призванных осуществлять правовое обеспечение деятельности ФСИН России, и истинное понимание их роли исследователями смежных проблем деятельности отдельных звеньев уголовно-исполнительной системы, по существу, является залогом достижения максимальной оптимизации стоящих задач в интересующем нас направлении функционирования структурных подразделений уголовно-исполнительной системы.

1. Сбор и обработка информации - одна из важнейших функций, которая обеспечивает обоснованность принимаемых решений. Информацию, используемую в управлении уголовно-исполнительной системой, можно классифицировать по различным признакам: отношению непосредственно к системе - внутренняя и внешняя; функциям управления - организационная, экономическая, о состоянии оперативной обстановки, результатах деятельности структурных подразделений, обеспечивающих процесс исполнения наказания; направлению движения - входящая и выходящая; назначению в процессе управления - отчетная, оперативная, плановая, нормативная; уровню стабильности - постоянная; запрашиваемая в зависимости от изменения ситуации; сферам циркуляции - личная, служебная, специальная, массовая; способу передачи - устная, письменная, электронная, телефонная и др.

Повысить эффективность управления уголовно-исполнительной системой возможно лишь при условии создания массива необходимой для этого информации, организации системы ее потоков и переработки. В учреждениях и органах УИС движение информации от объекта к субъекту должно исключать повторы, многоуровность маршрута прохождения. Переработка информации один из элементов информационного обеспечения. Она должна осуществляться на основе современных информационных технологий, включающих в себя: локальные и распределительные сети ЭВМ; использование персональных компьютеров, создание баз данных, систем моделирования различных ситуаций и др. См.: Паршков А.В. Стратегическое управление в уголовно-исполнительной системе: Дис. ... канд. юрид. наук. Рязань: Академия ФСИН России, 2006. С. 51.

Сбор и обработка информации в УИС предусматривают установление наиболее значимых позиций, характеризующих количественную и качественную стороны результатов деятельности ее учреждений и органов. Система сбора информации предполагает организацию информационных потоков с соблюдением следующих требований:

- позиции сбора должны охватывать наиболее значимые направления деятельности. При этом не следует стремиться к увеличению числа показателей, включать такие, которые не отражают степень эффективности функционирования. Однако на практике субъекты управления различных уровней пытаются разрешить возникающие проблемы путем разработки многопозиционных форм отчетности, организации излишних потоков информации вместо определения обобщающих, стержневых критериев, по которым можно оценить полученные результаты и принять соответствующие решения;

- количественные информационные показатели должны раскрывать именно качественную сторону деятельности или состояние учреждений и органов уголовно-исполнительной системы. Поступающая субъектам управления уголовно-исполнительной системой информация после ее аналитической обработки должна достоверно отражать состояние системы, деятельность учреждений и органов, структурных подразделений, способствовать принятию объективных управленческих решений.

2. Анализ - функция управления, без которой немыслимо объективное представление о состоянии управляемой системы. Определение проблем достижения эффективных результатов уголовно-исполнительной деятельности, оценка их последствий и подготовка решений по устранению несогласованности между фактическими и запрограммированными результатами являются предметом этой функции. Анализ выступает неотъемлемой частью и изначальным этапом реализации всех функций управления. В этом аспекте он представляет собой разложение, расчленение процессов и объектов управления на составляющие их части и элементы, тесно смыкается с синтезом - соединением частей и элементов.

Руководители учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, а в рамках нашего исследования, естественно, речь идет о юридических подразделениях соответствующего уровня, должны систематически использовать этот логический прием для познания явлений и процессов, происходящих среди осужденных и в коллективе сотрудников, состояния оперативно-служебной деятельности. Предметной областью анализа в уголовно-исполнительной деятельности являются основные и обеспечивающие направления.

Цель анализа заключается в выявлении проблем, несоответствий между целями деятельности и ее реальными результатами, а также причин и условий, способствовавших их возникновению. При его осуществлении особенно важно, чтобы результаты деятельности сопоставлялись с принятыми ранее управленческими решениями. Организация реализации функций сбора и обработки информации и анализа вырабатывает у руководителей и сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы «профессиональное логическое, объективное мышление, исключает субъективизм в принятии управленческих решений»Тропин С.А. Государственное управление в правоохранительной сфере в механизме обеспечения экономической безопасности России: Дис.... д- раюрид. наук. Рязань, 2004. С. 91..

УИС, как ранее неоднократно отмечалось, является многокомпонентной системой, состоящей из различных учреждений и органов, структурных подразделений, входящих в них сотрудников, поэтому анализ должен сопровождаться сравнением и обобщением результатов деятельности всех ее элементов. Должны также учитываться иные факторы, влияющие на ее функционирование.

3. Прогнозирование (от греч. - предвидение, предсказание) - исследование перспектив социальных процессов и явлений с целью повышения научной обоснованности и эффективности социального программирования, планирования, управленияЩедрин Ю.В. Организационно-правовые основы управленческой деятельности начальника территориального органа уголовно-исполнительной системы: Дис.... канд. юрид. наук. Рязань, 2004. С. 46.. Его основная задача определяется упреждающей ориентацией управления на возможные изменения состояния и развития объектов, среды их функционирования в будущем. Прогнозирование - процесс непрерывный. В практической деятельности оно осуществляется на основе изучения, анализа и объективной оценки эффективности функционирования всех структурных элементов уголовно-исполнительной системы.

Цель прогнозирования - научное предвидение будущего уголовно-исполнительной системы путем исследования тенденций развития, внутренних связей, зависимостей и особенностей явлений, происходящих в УИС, а также принятия решений, которые обеспечат эффективное функционирование. В ходе разработки прогнозов выявляются качественные и количественные закономерности складывающейся в уголовно-исполнительной системе ситуации, ее возможные изменения, намечаются наиболее действенные направления и формы уголовно-исполнительной политики. Прогнозирование обусловливает принятие обоснованных оперативных решений на всех уровнях управления, укрепляет его научные основы.

4. Планирование - сердцевина управления учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы, их структурными подразделениями. С его помощью определяются цели и задачи, которые ставятся центральными и территориальными субъектами перед конкретными учреждениями. Система управления функционирует в соответствии с научно обоснованным конкретным планированием, оно реализуется на всех уровнях организационной структуры уголовно-исполнительной системы.

При характеристике планирования следует иметь в виду, что оно осуществляется как в сфере профессиональной деятельности, так и при разрешении социальных проблем, имеющих значение для повышения эффективности деятельности отдельных структурных подразделений УИС. Планирование - «комплексное социальное явление, учитывающее все аспекты уголовно-исполнительной практики, включая социальные и правовые отношения в каждом учреждении и органе, а также в масштабе всей уголовно-исполнительной системы»Косолапов А. О состоянии работы по документационному обеспечению управленческой деятельности в УИС России и мерах по ее улучшению // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2006. № 7.. В нем используются достижения различных отраслей науки, и прежде всего теории управления, математики, кибернетики, статистики. Широко распространены экономико-математические методы и моделирование экономических процессов.

Нам представляется, что с учетом особенностей управления, планирование можно рассматривать как функцию, определяющую необходимое состояние объекта в соответствии с поставленными целями и формирующую программу действий по их достижению. В этом аспекте оно включает в себя две подфункции: формирование целей и программу действий по их достижению. Необходимо учитывать, что основные цели нижестоящей системе задаются системой более высокого уровня, частью которой она является, поэтому планируемые результаты деятельности, в которых находят наиболее полное отражение главные цели функционирования уголовно-исполнительной системы, также задаются, утверждаются системой более высокого уровня. В этом и проявляется директивный характер планирования, его системность, противостоящая хаотичности, что в полной мере отражает особенности правового обеспечения ФСИН России. Директивность планирования отнюдь не означает, что управляемая система не принимает участия в осуществлении этой функции.

В разработке программы действий по достижению целей и задач уголовно-исполнительного законодательства и задач уголовно-исполнительной системы особенно велика роль центрального аппарата ФСИН России, что находит свое отражение в том, что отраслевые и функциональные подразделения самостоятельно планируют значительную часть показателей и мероприятий, а также формируют цели и определяют программу действии для иных подразделений уголовно-исполнительной системы.

5. Организация является функцией, с помощью которой «реализуются все остальные функции. Без нее невозможен ни один вид деятельности» Организация управления в уголовно-исполнительной системе: Учебник: В 3 т. / Под общ.ред. Ю.Я. Чайки. - Рязань: Академия права и управления Минюста России, 2002. Т. 1: Общая часть. С. 132.. Организация деятельности уголовно-исполнительной системы имеет свои особенности, обусловленные конкретными целями и задачами, которые нашли правовое закрепление в уголовно-исполнительном законодательстве Российской Федерации. Функция организации обеспечивает в учреждениях и органах УИС создание функционально-организационной структуры, предназначенной для достижения целей уголовно-исполнительной практики, что отмечалось ранее. Она находит свое применение посредством реализации функций сбора и обработки информации, анализа, прогнозирования, контроля. Организационная деятельность направлена на проектирование развития уголовно-исполнительной системы.

Конкретное содержание функции организации сводится к определению рациональных форм разделения служебной деятельности (труда); разработке структуры органов управления; регламентации основных и обеспечивающих функций; установлению прав и обязанностей органов управления и должностных лиц; подбору и расстановке кадров; информационному и ресурсному обеспечению; созданию системы внутреннего и внешнего взаимодействия. В процессе организации определяется основа управления в виде устойчивых связей между субъектами уголовно-исполнительной деятельности, устанавливаются главные параметры функционирования всех звеньев управления уголовно-исполнительной системой, которые закрепляются в соответствующих положениях, уставах, наставлениях, инструкциях.

6. Контроль имеет своей целью повышение устойчивости функционирования уголовно-исполнительной системы. Его реализация позволяет оценивать ход выполнения управленческих решений, определять оптимальность принятого решения, выявлять отклонения в деятельности учреждений и органов, структурных подразделений. Субъекты управления используют функцию контроля для проверки соответствия деятельности управляемой системы принятым управленческим решениям. В целях совершенствования функционирования исправительных учреждений и следственных изоляторов руководители всех уровней должны создать такую систему контроля, которая проникала бы во все сферы деятельности. Без реализации функции контроля невозможно оценить оперативную обстановку, оптимальность принятых решений, степень отклонений от их осуществления.

В управлении уголовно-исполнительной системой принято говорить о следующих видах контроля: а) контроль органов государственной власти и местного самоуправления; б) судебный; в) ведомственный; г) общественный; д) прокурорский надзор См. Панарин Д.А. Организационно-правовые основы деятельности структурных подразделений уголовно-исполнительной системы по переводу осужденных из одного исправительного учреждения в другое того же вида: Дис.... канд. юрид. наук. -Рязань: Академия ФСИН России, 2005. С. 124.. Важное значение имеет ведомственный контроль, который осуществляется за организацией как основных (исполнения законодательства и соблюдения прав человека; режима; воспитательной работы; производственно-хозяйственной деятельности и т. п.) так и обеспечивающих функций (в нашем случае - правового обеспечения ФСИН России).

Формами контроля являются: инспектирование, контрольная проверка, целевая проверка, ревизия, проверка исполнения, обследование, наблюдение. В наибольшей мере они реализуются структурными подразделениями центрального аппарата ФСИН России и ее территориальных органов.

7. Регулирование характеризуется организаторской деятельностью субъектов управления уголовно-исполнительной системы. Его сущность заключается «в принятии и исполнении решений по устранению выявленных отклонений и недостатков путем изменения фактических или корректировки запрограммированных параметров системы» Кутуков С.А. Организация взаимодействия структурных подразделений исправительных учреждений по обеспечению правопорядка: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Рязань: Академия права и управления Минюста России, 2004. С. 65.. Следует особо подчеркнуть, что корректировка решений может быть осуществлена только тем субъектом управления, который был их инициатором.

Функция регулирования предусматривает выработку и реализацию различного рода мер, как-то: дополнительная разработка задач, функций, прав и ответственности должностных лиц, совершенствование нормативно-правовой регламентации, изменение ранее принятых решений, внесение ходатайств перед вышестоящими субъектами управления о расширении прав, пересмотр нормативов в кадровом и ресурсном обеспечении.

Организация деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы нуждается в постоянном регулировании, что обусловлено сложностью данных социальных систем, где основным объектом управленческого воздействия являются осужденные. С ним связана необходимость принятия нестандартных решений, направленных на устранение противоречий в функционально-организационном механизме, совершенствование системы исполнения наказания.

8. Координация обеспечивает согласованность действий органов управления и должностных лиц во времени и пространстве, а также между системой в целом и внешней средой. Анализ литературных источников позволяет утверждать, что «чем сложнее система управления, чем больше связей между ее отдельными частями и внешней средой, тем выше потребность в реализации функции координации»Городецкий П.Г. Проблемы деятельности федеральной системы правоохранительных органов России: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2002. С. 29.. Особенно велика ее роль в управлении исправительными учреждениями, деятельность которых носит многофункциональный характер и многоструктурное строение.

Система управления УИС характеризуется множеством связей между субъектами различных иерархических уровней, а также другими субъектами правоохранительной системы, иными учреждениями, организациями. Все это требует обеспечения согласованности действий как внутри уголовно-исполнительной системы, так и между субъектами взаимодействия.

Координация направлена на обеспечение согласованности различных элементов управления путем установления наиболее рациональных связей. Она тесно переплетается с организацией. Через функцию координации, как нам представляется, рационально организовать все элементы различных систем. Важность координации обусловлена тем, что в процессе исполнения наказания задействовано множество субъектов. В свою очередь, усложнение функционально-структурного построения сопровождается увеличением объема информации, требующейся для управления различными направлениями уголовно-исполнительной деятельности, организации системы взаимодействия, что повышает значение реализации функции координации.

9. Оценка результатов деятельности производится как в отношении УИС в целом, так и всех входящих в нее элементов, а также персонально сотрудников структурных подразделений. Каждый вид деятельности в уголовно-исполнительной системе имеет свою цель, степень достижения которой можно определить через систему оценочных показателей, представляющих собой ее функциональный механизм. Любая деятельность должна оцениваться с учетом решаемых задач и возложенных функций. Это обусловливает определение не только количественных и качественных показателей, но и критериев оценки, вытекающих из них. Количественные и качественные характеристики показателей позволяют оценивать эффективность деятельности в деталях ее внутреннего функционального механизма. Критерии оценки не раскрывают этого механизма, а непосредственно указывают на эффективность результатов деятельности.

Как представляется в рамках деятельности юридических подразделений УИС оценка результатов их работы позволяет решить следующие задачи: определить результаты деятельности по всем параметрам уголовно-исполнительной системы; сопоставить достигнутые результаты с желаемыми; установить соответствие сотрудников занимаемым должностям; выявить положительный опыт работы структурных подразделений и отдельных сотрудников; обнаружить проблемы в организации и осуществлении уголовно-исполнительной деятельности.

10. Стимулирование - «обеспечение заинтересованности всех субъектов в достижении целей системы» Вовченко В.М. Организация и правовые основы функционирования подразделений воспитательной работы с осужденными исправительных колоний: Дис.... канд. юрид. наук. Рязань: Академия ФСИН России, 2006. С. 75.. Оно, по нашему мнению, осуществляется, в первую очередь, через социально-правовую защищенность персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, под которой следует понимать «совокупность правовых, моральных и материальных гарантий, предоставляемых ему государством в целях организации и осуществления уголовно-исполнительной деятельности и достижения ее эффективных результатов» См.Казак Б.Б. Уголовно-исполнительная система в механизме обеспечения внутренней безопасности общества (теоретические и организационно-правовые аспекты): Дис.... д-ра юрид. наук. М., 2000.С. 228..

Правовые гарантии должны определять правовой социально значимый статус сотрудника УИС, правовую защиту его чести, достоинства, полномочия при выполнении служебных обязанностей. Они являются основой для моральных и материальных гарантий, ибо последние также должны быть нормативно закреплены.

Моральные гарантии есть не что иное, как «признание обществом и государством престижности профессий, используемых в уголовно-исполнительной деятельности» Огородников В.И., Долинин А.Ю. Организационно-штатная деятельность сотрудников кадровых служб в органах и учреждениях УИС: Монография. Рязань, 2005. С. 76-77.. Материальные гарантии «представляют собой систему материальных благ в зависимости от особенностей профессиональной деятельности сотрудников учреждений и органов, исполняющих наказания (обеспечение жильем, достойной заработной платой, пенсией, создание системы льгот и др.)».

Подводя итог изложенному, необходимо отметить, что общие функции управления не следует рассматривать как строго последовательные этапы процесса управления. Их выделение и обособление - в известной мере абстракция. В реальном управлении они тесно переплетены, переходят одна в другую. Однако вне зависимости от сферы деятельности в управлении каждым структурным подразделением УИС присутствуют абсолютно все рассмотренные общие функции.

Если говорить об управлении в контексте одной из стадий подготовки, принятия и исполнения решения (применительно к интересующей нас проблематике), то каждая из них также будет включать общие функции. На первой подготавливается информация, необходимая для принятия решения, что является целью функции сбора, обработки информации и анализа. Для того чтобы осуществить эти действия, необходимы соответствующие органы управления и технические средства, должны быть разработаны процедуры движения информации, установлены связи. Данные операции определяют содержание функций организации и координации. Получение, передача, обобщение и оценка информации не могут осуществляться стихийно, хаотично, их следует планировать и программировать. В процессе подготовки информации возможно возникновение помех, возмущений, на устранение которых направлена функция регулирования. И наконец, чтобы все действия по подготовке информации для принятия решения осуществлялись эффективно, необходимо стимулировать участников этой работы. Вторая стадия - принятие решения с указанием сроков его выполнения и доведения до исполнителей, что, по существу, является целью функции планирования. Однако сам его процесс должен быть организован, скоординирован, отрегулирован и т. д. Третья стадия - реализация решения - является целью функций организации, координации и регулирования. Действия, в них включенные, следует, по нашему мнению, планировать, учитывать, контролировать и стимулировать.

Вывод по 1-му параграфу 2-й главы. Иными словами, все рассмотренные функции управления общей направленности не только объективно реализуются в рамках правового обеспечения функционирования Федеральной службы исполнения наказаний, но и имеют особую структуризацию, направленность и пределы осуществления с учетом их значимости в организации управленческого процесса.

2.2 Основные направления деятельности юридических подразделений ФСИН России

Согласно анализу основных положений нормативно-правовых актов, регламентирующих вопросы правового обеспечения ФСИН России и практики деятельности юридических служб уголовно-исполнительной системы можно заключить, что данные структурные подразделения, в особенности центрального аппарата:

а) осуществляют следующие полномочия:

- подготовку предложений в планы работы ФСИН России по правовым вопросам, а также контроль за их выполнением;

- организацию и координацию правовой работы ФСИН России;

- подготовку проектов нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к компетенции ФСИН России;

- подготовку предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации по вопросам, отнесенным к компетенции ФСИН России;

- подготовку проектов индивидуальных правовых актов ФСИН России;

- проведение юридической экспертизы проектов нормативных и индивидуальных правовых актов и других документов, подготовленных структурными подразделениями ФСИН России, их визирование;

- методическое обеспечение и координацию деятельности структурных подразделений ФСИН России и ее территориальных органов по вопросам, относящимся к их компетенции;

- аналитическую работу по выявлению недостатков в организации правового обеспечения, определению потребности в правовом регулировании вопросов, отнесенных к компетенции ФСИН России;

- сбор, анализ и обобщение предложений по совершенствованию нормативной базы, регулирующей деятельность учреждений и органов ФСИН России;

- анализ правоприменительной практики в учреждениях и органах ФСИН России, участие в разработке и реализации мероприятий, направленных на обеспечение неуклонного соблюдения положений законодательных и иных нормативных правовых актов в деятельности учреждений и органов ФСИН России;

- юридическую экспертизу и учет договоров (контрактов) на поставку и приобретение промышленной продукции и иных договоров, соглашений, контрактов, заключаемых ФСИН России и ее территориальными органами с юридическими лицами, контроль за выполнением договорных (контрактных) обязательств;

- работу по укреплению договорной дисциплины, применению правовых и экономических мер воздействия к ненадлежащим контрагентам;

- претензионную работу, защиту правовыми средствами имущественных и иных интересов ФСИН России в судебных инстанциях;

- анализ и обобщение договорной и претензионной исковой работы, судебной практики, составление информационных справок, обзоров и других аналитических материалов для доклада руководству ФСИН России;

- ведение систематизированного учета ведомственных нормативных правовых актов, поддержание их в контрольном состоянии;

- подготовку справочно-информационных материалов по вопросам правового обеспечения деятельности УИС;

- ведение справочно-нормативного фонда, организацию подписки на правовые издания, в том числе на электронных носителях информации;

- функцию генерального заказчика по созданию систем правовой информатизации, а также организацию и ведение банка данных правовой информации;

- подготовку планов работ по реализации программы правовой информатизации учреждений и органов ФСИН России и осуществление контроля за их выполнением;

- рецензирование (самостоятельно или с привлечением заинтересованных подразделений ФСИН России) представленных на отзыв научно-исследовательских работ, а также других материалов, касающихся деятельности ФСИН России;

- представительство в установленном порядке интересов ФСИН России в органах государственной власти, организациях и общественных объединениях при рассмотрении вопросов, отнесенных к их компетенции;

- прием граждан, рассмотрение в пределах своей компетенции их устных и письменных обращений по вопросам, касающимся деятельности уголовно-исполнительной системы, направление ответов в установленном законодательством Российской Федерации порядке;

- рассмотрение предложений, заявлений и жалоб осужденных и лиц, содержащихся под стражей, разъяснение им положений уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов;

- информирование персонала ФСИН России по правовым вопросам, связанным с исполнением служебных обязанностей;

- правовую защиту работников уголовно-исполнительной системы и членов их семей;

- методическое руководство деятельностью юридических подразделений учреждений и органов ФСИН России, разработку методических рекомендаций, подготовку и проведение совещаний, семинаров, обмен опытом сотрудников юридических подразделений учреждений и органов ФСИН России, организацию мероприятий по повышению их квалификации;

б) принимают участие:

- в разработке и проведении юридической экспертизы проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, касающихся деятельности уголовно-исполнительной системы, по поручению Минюста России;

- юридическом сопровождении проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, подготовленных с участием ФСИН России, при их прохождении в органах государственной власти;

- подготовке проектов международных договоров Российской Федерации и соглашений в установленной сфере деятельности;

- разработке федеральных программ развития и укрепления уголовно-исполнительной системы;

- подготовке предложений об отмене противоречащих законодательству Российской Федерации актов, изданных руководителями учреждений и органов уголовно-исполнительной системы;

- подготовке и проведении в установленном законодательством Российской Федерации порядке конкурсов и заключении государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд уголовно-исполнительной системы;

- подготовке материалов для докладов Министра юстиции Российской Федерации Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации о состоянии работы по исполнению уголовных наказаний, обеспечению условий содержания осужденных и лиц, содержащихся под стражей, а также по соблюдению законности и прав человека в учреждениях, исполняющих наказания, и следственных изоляторах;

- разработке и реализации планов подготовки и издания учебно-методической, справочной и другой литературы по вопросам правового обеспечения деятельности ФСИН России.

Таким образом, круг и спектр интересов и правомочий в направлении правового обеспечения деятельности ФСИН России достаточно широк. Преследуя цель комплексного анализа основных сфер деятельности юридических подразделений УИС, особенно центрального управленческого звена, которое представлено Правовым управлением ФСИН России, по отправлению ими обеспечивающих функций и научно-теоретической систематизации данной работы, выделим, в свою очередь, следующие кардинальные направления ведомственной правовой работы с позиций ее организационного построения, которые, по нашему мнению, детально очерчивают содержательное наполнение интересующей нас проблематики. Это Подобная систематизация стала возможной с нашей стороны в результате анализа положений Концепции правового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерацииот 25 июня 2001 г. № 113, утвержденной приказом ГУИН Минюста России, Положения о Правовом управлении ФСИН России и Административного регламента исполнения государственных функций по правовому обеспечению деятельности учреждений и органов Федеральной службы исполнения наказаний, утвержденных приказом ФСИН Россииот 18 августа 2005 г. № 718 «О правовом обеспечении деятельности ФСИН России». /Шафрановский К.В. Организация обеспечения деятельности ФСИН России: Дис.канд. юрид. Наук - Рязань: Академия ФСИН России, 2007. 214 с.:

- процедура подготовки и принятия нормативных правовых актов;

- участие в разработке и проведении юридической экспертизы проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, касающихся деятельности уголовно-исполнительной системы;

- договорная и претензионная работа, защита интересов УИС правовыми средствами.

В отношении первого направления следует сказать, что ФСИН России в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов Минюста России, а также организует проверку их исполнения.

Индивидуальный правовой акт - разновидность правового акта, не содержащего норм права, представляющего собой одностороннее волевое властное действие государственного органа исполнительной власти или его должностного лица, обеспечивающее реализацию правовых норм в связи с конкретным делом, вызывающее возникновение, изменение или прекращение конкретных правоотношений, прав и обязанностей точно определенных субъектов права.

Правом издания индивидуальных правовых актов в установленной сфере деятельности обладают директор ФСИН России, руководители территориальных учреждений и органов уголовно-исполнительной системы либо лица, их замещающие.

ФСИН России принимает нормативные правовые акты по вопросам исполнения уголовных наказаний и деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы в случаях, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами й указами Президента Российской Федерации. Она не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации.

Нормативный правовой акт - это письменный документ, изданный в соответствии с установленными требованиями правомочным на то должностным лицом в пределах его компетенции, устанавливающий, изменяющий или отменяющий правовые нормы См.комментарий к Уголовно-исполнительному кодексу РФ и Минимальным стандартным правилам обращения с заключенными / Под общ.ред. М.П. Мелентьева. М., 1997. С. 79..

Правовая норма - это общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение См.: Концепция правового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации: Приказoт 25 июня 2001 г. № 113 ГУИН Минюста России..

Правом издания нормативных правовых актов в соответствии с компетенцией, установленной федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации, обладает директор ФСИН России либо лицо, его замещающее. Структурные подразделения ФСИН России, территориальные учреждения и органы УИС не вправе издавать нормативные правовые акты См. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»..

Указанные в настоящем разделе ограничения полномочий ФСИН России по осуществлению нормативного регулирования не распространяются на полномочия директора ФСИН России по управлению закрепленным за ФСИН России имуществом, решению кадровых вопросов и вопросов организации деятельности ФСИН России, а также на полномочия по контролю деятельности ФСИН России.

Правовое регулирование в области исполнения уголовных наказаний в соответствии с компетенцией, установленной Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, осуществляет Министерство юстиции Российской Федерации.

Правом издания нормативных правовых актов Минюста России в установленной сфере деятельности обладает Министр юстиции Российской Федерации либо лицо, его замещающее.

Проекты нормативных правовых актов Минюста России по вопросам, отнесенным к компетенции ФСИН России, вносятся Министру юстиции Российской Федерации директором ФСИН России.

Минюст России при разработке нормативного правового акта, затрагивающего интересы ФСИН России, привлекает специалистов ФСИН России по согласованию с ее руководителем. Разработанный проект нормативного правового акта направляется в ФСИН России для дачи заключения. Поступившие в установленный срок заключения по проекту нормативного правового акта подлежат рассмотрению Министром юстиции Российской Федерации.

В случае если проект нормативного правового акта Минюста России, регулирующего правоотношения в сфере деятельности ФСИН России, содержит положения межотраслевого значения или предусматривает совместную деятельность ФСИН России с другими федеральными органами исполнительной власти, он подлежит согласованию с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими нормативное регулирование в соответствующей сфере деятельности, либо ими издается совместный акт.

ФСИН России участвует в подготовке проектов актов межведомственного характера. В состав межведомственной рабочей группы могут входить руководители ФСИН России, а также иные лица, уполномоченные представлять позиции ФСИН России.

Нормативные правовые акты ФСИН России, принятые в соответствии с ее компетенцией и затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации, опубликованию и вступают в силу в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.