Характеристика и анализ состояния институтов непосредственной демократии как способов прямого волеизъявления граждан в современном российском обществе

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Императивные институты непосредственной демократии

1.1 Референдум

1.2 Выборы

1.2.1 Реформирование отечественного избирательного законодательства: проблемы и перспективы

Глава 2. Консультативные институты непосредственной демократии

2.1 Собрания, митинги, шествия, демонстрации, пикетирования

2.2 Народная правотворческая инициатива

2.3 Институт отзыва избирателями народных представителей

Глава 3. Право граждан на объединения

Заключение

Список использованных источников

Введение

Демократия имеет глубокие исторические корни. Во все времена люди пытались создать такое политическое устройство, при котором учитывалась бы воля народа. Первые демократические формы политической жизни появились еще в древности: ученые говорят о существовании первобытной, или общинной, демократии в ранний период истории человечества.

Характеризуется демократия следующими признаками:

? признанием народа источником власти и носителем суверенитета. Именно народу принадлежит учредительная, конституционная власть в государстве, он выбирает своих представителей и может периодически сменять их;

? формально-юридическим равноправием граждан и их равной возможностью участия в политической жизни страны;

? наличием фундаментальных прав и свобод человека, их признанием, гарантированностью и защитой со стороны государства;

? принятием важнейших властных решений по принципу большинства: именно большинство, а не меньшинство выражает через институты демократии свою волю;

? правом меньшинства на оппозицию при подчинении решениям большинства;

? политическим плюрализмом, под которым понимается наличие различных автономных социально-политических партий, движений, групп, находящихся в состоянии свободной конкуренции;

? системой разделения властей, при которой различные ветви государственной власти достаточно независимы и уравновешивают друг друга, препятствуя установлению диктатуры;

? гласностью действий государственных органов и должностных лиц, возможностью беспрепятственного контроля за ними со стороны общества. Этому способствуют: открытые для прессы заседания коллегиальных государственных органов, публикация их стенографических отчетов, представление чиновниками деклараций о своих доходах, существование свободных от цензуры и независимых от власти неправительственных средств массовой информации;

? выборностью основных органов власти на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании;

? развитой системой органов местного самоуправления, наиболее приближенных к народу и компетентных в решении местных проблем.

Для того чтобы вышеперечисленные признаки могли быть реально воплощены в жизнь, необходимо существование всеобщих институтов демократии, особый политический механизм, основными элементами которого являются: законодательное закрепление и юридические гарантии прав человека, институт парламентаризма, свободные выборы, многопартийность, лояльная оппозиция, разделение властей, свобода средств массовой информации. Такой механизм получил название системы сдержек и противовесов. Его успешной работе способствуют наличие свободного рынка, социального плюрализма, гражданского общества и гражданской политической культуры.

На страже демократических принципов и форм организации политической жизни должна стоять сильная государственная власть. Иначе может возникнуть угроза перерождения демократии в охлократию т. е. власть толпы. При охлократии принцип гражданской свободы подменяется принципом произвола толпы. Именно она выступает хозяином положения, диктуя свою волю политикам и государственным органам.

Конечно же, отношения между обществом и государством, властью и гражданином в условиях демократической формы их организации не являются безупречными. Политический гражданский контроль за деятельностью государственных институтов обладает собственным набором конфликтогенных качеств. Демократия порождает свои тупиковые линии поляризации общественных групп и интересов. Реальные ловушки и дилеммы демократии также несут в себе негативные тенденции развития, провоцируют кризисы и даже электоральные катастрофы. Такие ее превращенные или иррациональные формы, как люмпен-демократия или маргинальная демократия, нагружены таким же разрушительным потенциалом развития, как и тоталитарное или бюрократическое государство.

Отсюда настоятельная потребность всесторонне осмыслить это общественно-историческое явление, понять его политическую природу, раскрыть юридическое содержание и гарантировать наименьшие социальные издержки в ситуации перехода к системе ответственного участия граждан и их выборных представителей в структурах и процессах власти, что подчеркивает актуальность темы дипломной работы.

Производными от основных признаков демократии являются выборность основных органов государства и должностных лиц, возможная их подотчетность избирателям; подконтрольность и ответственность органов (и служащих) государства, формируемых путем назначения перед выборными учреждениями; гласность и деятельность государства и др.

Конституция РФ 1993 характеризует Россию как демократическое государство (ст. 1). Конституционные нормы и институты свидетельствуют о восприятии основных демократических ценностей: Конституция закрепляет основные политические права человека и гражданина на уровне международных стандартов, признает конституционные права и конкретно определяет их содержание, объем, пределы, гарантии их соблюдения.

Новая политическая идеология, отвечает долговременным и стратегическим интересам развития российской государственности.

Цель дипломной работы: характеристика и анализ состояния институтов непосредственной демократии как способов прямого волеизъявления граждан в современном российском обществе.

Объект исследования: процесс проявления непосредственной демократии в современном российском обществе.

Предмет исследования: законодательное и нормативное состояния и развитие институтов непосредственной демократии в современном российском обществе.

Сформулированная цель обусловила постановку следующих задач дипломной работы:

? рассмотреть императивные, имеющие окончательное, общеобязательное значение для государственных органов, должностных лиц, граждан институты непосредственной демократии - референдум и выборы;

? проанализировать консультативные - имеющие совещательное, консультативное значение для государственных органов, должностных лиц, граждан институты непосредственной демократии - собрания, митинги, шествия, демонстрации, пикетирования, отзыв избирателями народных представителей;

? изложить право граждан на объединения

Нормативную базу исследования составляет «Конвенция о защите прав человека и основных свобод»: Заключена в г. Риме 04.11.1950 [вместе с «Протоколом [N 1]» (Подписан в г. Париже 20.03.1952); «Протоколом № 4 об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в конвенцию и первый протокол к ней» [Подписан в г. Страсбурге 16.09.1963]; «Протоколом № 7» [Подписан в г. Страсбурге 22.11.1984] ; Конституция России; ФКЗ «О референдуме РФ»; ФЗ «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства РФ о выборах и референдумах», ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ»; ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания РФ»; ФЗ «О выборах президента РФ»; ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»; ФЗ «Об общественных объединениях»; Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов

Теоретическую основу представляют учебники, учебные пособия, справочного характера издания под ред. М.В Баглай, В.В. Барабанова, В.Г. Зарубина, А.В. Клименко, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, М.И. Кукушкина, О.Е. Кутафина, В.В. Маклакова, Н.А. Машкина, И.М. Рассолова, В.В. Румынина, В.А. Туманова, Э.А Уткина, И.В. Шмарова, статьи из журналов, базы данных СПС «КонсультантПлюс.

Методы исследования:

- теоретический анализ и синтез;

- метод обобщения;

- статистический метод;

С учетом характера и специфики темы, а также степени разработанности исследуемых в ней проблем, построена структура курсовой работы, которая состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников.

Глава 1. Императивные институты непосредственной демократии

1.1 Референдум

Конституционным правом гражданина, составляющим ядро соответствующего института непосредственной демократии, является участие в референдуме.

Конституция РФ 1993 г. придает исключительное значение референдуму, дважды упоминая его в главах первой и второй, что составляет отличительную особенность ее содержания. Это можно объяснить стремлением разработчиков Конституции РФ подчеркнуть демократичность ее содержания, значением референдума как общечеловеческой ценности, формы выражения общественного мнения, способа принятия важных нормативно-правовых актов, инструмента реализации закрепленного в ст. 3 народовластия как основы конституционного строя.

В отличие от выборов, где избиратели выбирают своих представителей в законодательный орган государственной власти для решения от имени народа важных вопросов государственной жизни, референдум позволяет самому народу напрямую решать эти вопросы. Участие в референдуме «способно пробудить и направить в нужное русло неосознанный инстинкт любви к отечеству, который фактически никогда не покидает человеческое сердце, и, соединив этот инстинкт с определенными взглядами, чаяниями», превратить его в осознанный выбор.

Роль референдума как высшего непосредственного выражения воли и власти народа подтверждается императивным характером принимаемых на референдуме решений, которые являются общеобязательными и не нуждаются в дополнительном утверждении. Решение, принятое на референдуме, действует на всей территории РФ. Оно не может быть отменено или изменено иначе, как путем принятия решения на новом референдуме, если в самом решении не указан иной порядок отмены или изменения такого решения. Проведение повторного референдума, то есть референдума по вопросу, имеющему по смыслу или содержанию ту же формулировку, что и вопрос, голосование по которому проведено на состоявшемся референдуме, не допускается в течение двух лет со дня официального опубликования его результатов. В связи с этим порядок реализации референдума регулируется не обычным федеральным законом, а федеральным конституционным законом. Это еще один убедительный аргумент в подтверждение ведущей роли референдума по сравнению с выборами.

Рассмотрим основные положения нормативно-правовых актов, в совокупности своей составляющих источники института референдума в России. Группа законов может быть подразделена по иерархии на нормы Конституции РФ, нормы федеральных конституционных законов, федеральных законов. В каждой из указанных групп проведем условное подразделение по отраслевой принадлежности.

Возможно подразделение по предмету регулирования: регулирующих отдельные виды референдумов, регулирующие отдельные стадии или этапы референдума, регулирующие правовой статус субъектов, участвующих в референдуме, устанавливающие запрет на проведение референдумов.

Группа подзаконных актов может быть условно подразделена по времени действия (постоянные и временные) и по регулируемым отношениям (общие и конкретные), а также по органам, их принявшим.

На федеральном уровне, выделяя группу законов, мы внутри нее выделим нормы Конституции РФ, нормы федеральных конституционных законов, нормы федеральных законов.

Конституционные основы народовластия представляют собой совокупность норм-принципов, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления власти народом непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Конституция РФ впервые закрепила референдум как одну из высших форм непосредственного волеизъявления носителя суверенитета и единственного источника власти в России - ее многонационального народа.

В Конституции РФ референдум закрепляется в нескольких аспектах:

ѕ как способ выражения власти народом - высшая форма непосредственного волеизъявления, одного из способов осуществления государственной и муниципальной власти народом;

ѕ как составная часть основ конституционного строя России - народовластия, демократического, правового государства;

ѕ как субъективное право граждан - право на референдум;

ѕ как процесс.

При регулировании этих положений законодатель использовал нормы - принципы, нормы - дефиниции, нормы материальные и процессуальные, прямое регулирование и отсылочное, метод обязывания и запрещения.

К конституционным основам института референдума можно отнести две группы норм: первая группа общих, основополагающих, и - вторая - специальных.

К общим нормам можно отнести такие конституционные установления, как:

ѕ Россия - правовое, демократическое, федеративное государство с республиканской формой правления (ст. 1);

ѕ носителем суверенитета и единства источников власти в РФ является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3);

ѕ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3);

ѕ высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3);

ѕ граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32).

Вторая группа конституционных установлений, которую автор условно объединил в группу специальных, включает в себя нормы, закрепляющие элементы механизма проведения референдумов в России:

ѕ граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32);

ѕ не имеют право избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ч. 3 ст. 32);

ѕ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130);

ѕ обязанность Президентом РФ назначить референдум (ст. 84);

ѕ ссылка на наличие федерального конституционного закона о референдуме РФ (ст. 84);

ѕ отсутствие права назначить референдум у временно исполняющего обязанности Президента РФ (ст. 92).

Конституционное право граждан на участие в референдуме является комплексным правом, включающим в свой состав ряд субъективных прав по участию в референдуме. При этом часть из них закреплена в Федеральном конституционном законе от 28 июня 2004 г. прямо, другая - косвенно.

К числу субъективных прав гражданина по участию в референдуме, сформулированных в Федеральном конституционном законе «О референдуме РФ» от 28 июня 2004 г., получивших прямое закрепление, относятся:

ѕ право на инициирование референдума (ст. 15, 17);

ѕ право подписи в поддержку одной и той же инициативы проведения референдума (п. 6 ст. 17);

ѕ право быть членом комиссии референдума с решающим или совещательным голосом (ст. 27);

ѕ право на участие в финансировании референдума (ст. 51);

ѕ право на участие в агитационной деятельности (ст. 60, 61);

ѕ право быть наблюдателем на участке референдума (ст. 36);

ѕ право быть уполномоченным представителем инициативной группы (ст. 34);

ѕ право обжаловать решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, политических партий и иных общественных объединений, комиссий референдума, их должностных лиц, нарушающих право на участие в референдуме (п. 2, 4 ст. 44, ст. 87);

ѕ право голоса, включая возможность досрочного голосования, получения открепительного талона (ст. 71, 73).

Благодаря конституционному закреплению местного референдума ст. 130 Конституции России и возможности проведения конституционного референдума (ст. 135) можно говорить о конституционном закреплении следующих видов референдумов: по территории проведения на общероссийский, субъектов Федерации и муниципальный. По юридической силе - императивный (принятие Конституции России); по императивности назначения - факультативный (ст. 135).

Текстом Конституции РФ, как уже упоминалось, предусмотрено принятие федерального конституционного закона, регулирующего процедуру подготовки и проведения референдума на федеральном уровне.

Согласно п. 2 ст. 32 Конституции РФ человек как субъект этого права должен отвечать следующим критериям: наличие российского гражданства, достижение возраста 18 лет, наличие общей правоспособности. Не имеет права участвовать в референдуме гражданин РФ, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда. Граждане РФ имеют право участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущества, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств.

Гражданин РФ, проживающий или находящийся за пределами ее территории, обладает в полном объеме правом на участие в референдуме. Дипломатические представительства и консульские учреждения РФ обязаны оказывать содействие гражданину РФ в реализации его права на участие в референдуме.

Участие граждан в референдуме осуществляется на основе всеобщего равного прямого и свободного волеизъявления при тайном голосовании. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в референдуме, в выдвижении инициативы проведения референдума, а также препятствовать его свободному волеизъявлению.

Исходя из исключительной важности вопросов, выносимых на референдум, для реализации основ конституционного строя РФ ФКЗ от 28 июня 2004 г. запрещает участие иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц, международных организаций и международных общественных движений в осуществлении деятельности, способствующей либо препятствующей подготовке и проведению референдума.

В соответствии с названной тенденцией на референдум согласно ст. 6 названного Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. не могут быть вынесены вопросы:

- об изменении статуса субъекта (субъектов) РФ, закрепленного Конституцией РФ;

- о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также о проведении досрочных выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ либо о перенесении сроков проведения таких выборов;

- об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности РФ;

- о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

- об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором РФ, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором РФ, а также о создании таких органов либо о назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором РФ;

- о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств РФ;

- о введении, об изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты;

- о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;

- об амнистии и помиловании.

Вопрос, выносимый на референдум, не должен противоречить Конституции РФ, ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Обязательным условием является такая формулировка вопроса, выносимого на референдум, которая бы исключала возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Запрет выносить на референдум вопросы о досрочном прекращении и о досрочных выборах органов государственной власти обусловлен тем, что, по мнению Конституционного Суда РФ, изложенного в Постановлении от 10 июня 1998 г., каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. По смыслу Конституции РФ референдум как высшее непосредственное выражение власти народа не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это привело бы к пересмотру их итогов и, как следствие, - к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти.

В группе федеральных конституционных законов, регулирующих институт референдума, несомненно, особое место занимает ФКЗ от 10 октября 1995 года, с изм. от 27 сентября 2002 г. «О референдуме РФ», регулирующий процедуру инициирования, подготовки и проведения всероссийского референдума. ФКЗ от 30 января 2002 г. «О военном положении» в п. 4 ст. 7 устанавливает ограничение для проведения референдумов на территории, на которой введено военное положение. Аналогичные положения мы видим и в ст. 14 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении»: «На территории, на которой введено чрезвычайное положение, выборы и референдумы не проводятся в течение всего периода действия чрезвычайного положения».

ФКЗ от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ» (ст. 11) закрепляет проведение в субъектах обязательного референдума по вопросу об образовании в составе РФ нового субъекта Федерации.

В подгруппе федеральных законов ведущее место занимает ФЗ от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», устанавливающий основные гарантии прав граждан РФ на всех уровнях проведения референдумов в России.

Россия - многонациональное государство. При подготовке и проведении референдумов в РФ используется государственный язык РФ. Закон РФ от 25 октября 1991 г. с изм. от 11 декабря 2002 г. «О языках народов РФ» (ст. 14) устанавливает гарантию конституционного принципа равноправия для участия в референдуме граждан РФ, слабо владеющих русским языком.

ФЗ от 10 января 2003 г. «О Государственной автоматизированной системе РФ «Выборы» регулирует отношения, возникающие при использовании Государственной автоматизированной системы РФ «Выборы» при подготовке и проведении референдума, что является одной из гарантий реализации прав граждан РФ на основе обеспечения гласности, достоверности, оперативности и полноты информации о референдуме.

Федеральным законом от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в РФ» законодатель устанавливает исключение: «Постоянно проживающие в РФ иностранные граждане в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме».

На федеральном уровне закрепляется еще один вид местных референдумов по предмету - градостроительный, по обязательности исполнения решения - консультативный.

Градостроительный кодекс РФ (ст. 7) предусматривает право граждан на благоприятную среду жизнедеятельности. Осуществление такого права гражданина включает в том числе и градостроительное планирование развития территорий и поселений; участие граждан и общественных объединений в осуществлении градостроительной деятельности; государственный и общественный контроль за осуществлением градостроительной деятельности и соблюдением законодательства РФ о градостроительстве. Порядок участия граждан РФ и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности устанавливается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами РФ и ее субъектов.

ФЗ от 21 ноября 1995 г. с изм. от 28 марта 2002 г. «Об использовании атомной энергии» (ст. 14) закрепляет право граждан на участие в формировании политики в области использования атомной энергии: граждане имеют право на участие в обсуждении проектов законодательных актов и программ в области использования атомной энергии, а также в обсуждении вопросов по размещению, проектированию, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения.

И в Градостроительном кодексе, и в Федеральном законе «Об использовании атомной энергии» речь идет о консультативных референдумах.

Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. с изм. от 31 октября 2002 г., Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. устанавливают ответственность за проступки и преступления при подготовке и проведении референдумов в России.

Группа подзаконных актов может быть условно подразделена по времени действия (постоянные и временные) и по регулируемым отношениям (общие и конкретные), а также по органам, их принявшим.

В качестве примера подзаконных актов временного характера можно предложить указы Президента РФ о назначении референдума.

Чрезвычайно важным для теоретического осмысления института референдума в России являются Постановление Конституционного Суда РФ 2002 г., Постановление от 10 июня 1998 г. N 17-П.

В нем высказана правовая позиция о том, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления и о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления, поскольку выборы и референдум - две высшие формы непосредственного волеизъявления народа, две самостоятельные формы. Из самостоятельных, конституционно закрепленных форм непосредственного народовластия вытекает характер и содержание законодательного регулирования не только условий и порядка проведения референдума и выборов, но и обеспечение гарантии свободного формирования волеизъявления и его осуществления гражданами в процессе осуществления обеих форм народовластия.

В Постановлении Конституционного Суда РФ N 17-П (1998) подчеркивалось, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их.

Внесли свою лепту в становление института референдума в России и Постановления Конституционного Суда РФ от 21 апреля 1993 г. N 8-П, от 13 марта 1992 г. N П-РЗ-I.

Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ (ст. 119) закрепляет право Государственной Думы принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении. Фактически речь может идти о консультативном референдуме, однако для его проведения необходим особый механизм учета поправок и предложений, высказанных в процессе его подготовки. Кроме того, Государственная Дума Федерального Собрания РФ не предпринимала попыток о вынесении законопроекта, принятого в первом чтении, на всенародное обсуждение.

Одним из субъектов, активно участвующих в регулировании процедурных вопросов подготовки и проведения референдумов в России, является Центральная избирательная комиссия РФ. Постановления этого органа могут быть подразделены по регулируемым отношениям на акты общего и конкретного характера.

К постановлениям общего характера можно отнести Постановления Центральной избирательной комиссии РФ от 15 февраля 2002 г. «О Сводном плане основных мероприятий по повышению профессиональной подготовки организаторов выборов и референдумов и правовому обучению избирателей РФ на 2002 год»; от 20 октября 2000 г. «О Комплексе мер по повышению профессиональной подготовки организаторов выборов и референдумов и правовому обучению избирателей в РФ на 2000 - 2005 годы»; от 12 июля 2002 г. N 156/1373-3 «О Методических рекомендациях о порядке формирования территориальных избирательных комиссий, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных и участковых избирательных комиссий» и иные.

К постановлениям, регулирующим конкретные инициативы, можно отнести:

ѕ Постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 29 ноября 2000 г. «О документах, представленных в Центральную избирательную комиссию РФ в связи с инициативой проведения референдума РФ» ;

ѕ Постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 7 марта 2001 г. «О порядке хранения в Центральной избирательной комиссии РФ подписных листов с подписями граждан, собранными в поддержку инициативы о проведении референдума РФ, в случае принятия Центральной избирательной комиссией РФ постановления об отказе в проведении референдума РФ».

ѕ Постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 29 января 2002 г. N 147/1341-3 «Об уничтожении подписных листов, содержащих подписи граждан РФ в поддержку инициативы о проведении референдума РФ».

Некоторыми актами Верховного Суда РФ происходит корректировка, регулирование механизма подготовки и проведения референдума. Например, Обзоры судебной практики Верховного Суда РФ «Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам» (за первый квартал 1999 г., третий квартал 1999 г., 2001 г.).

Таким образом, объем нормативно-правовых актов, регулирующих референдарный процесс, достаточно объемен. Безусловно, он не всегда логичен и завершен, тем не менее, это база для использования одной из высших форм непосредственного волеизъявления в России - референдума.

Началу периода референдума предшествует предусмотренная Законом почти трехмесячная подготовительная работа, включающая регистрацию региональной подгруппы инициаторов референдума избирательной комиссией субъекта Федерации (п. 14 ст. 15). Одновременно в течение 13 дней со дня проведения референдума Центральная избирательная комиссия обязана определить результаты референдума и официально опубликовать их. Со дня официального опубликования результатов референдума решение, принятое на нем, вступает в юридическую силу (п. 1 ст. 83). Решение состоялось, но кампания референдума, как и в случае с выборами, не завершена: в течение трех месяцев должен быть представлен финансовый отчет. Таким образом, на всю работу по подготовке и проведению референдума может уйти до 17,5 месяцев.

Инициатива проведения референдума принадлежит не менее чем двум миллионам граждан РФ при условии, что на территории одного субъекта Федерации или в совокупности за пределами России находится не более 50 тысяч из них (пп. 1 п. 1 ст. 14). При этом для того, чтобы быть зарегистрированной Центральной избирательной комиссией РФ, инициативная группа по проведению референдума должна состоять из региональных подгрупп, создаваемых более чем в половине субъектов Федерации, и в каждую из них должно входить не менее 100 участников референдума, местожительства которых находятся на территории того субъекта Федерации, где образована региональная подгруппа (п. 2 ст. 15).

По мнению Г.В. Синцова, «Россия является, по сути, единственной страной, где для проведения референдума необходимо столь внушительное количество подписей граждан».

Предложение об образовании инициативной группы по проведению референдума может исходить как от отдельного гражданина, так и от группы граждан РФ. Гражданин РФ не позднее, чем за пять дней до дня проведения собрания участников референдума для решения вопроса об образовании региональной подгруппы уведомляет в письменной форме избирательную комиссию соответствующего субъекта РФ о месте и времени проведения собрания, а также о вопросе референдума.

Из двух миллионов подписей, необходимых для инициирования процедуры референдума, на один субъект РФ должно приходиться не более 50 тысяч подписей участников референдума, место жительства которых находится на территории данного субъекта РФ. Если сбор подписей осуществляется среди участников референдума, проживающих за пределами территории РФ, общее количество этих подписей не может составлять более 50 тысяч. Следовательно, подписи в поддержку проведения референдума должны быть собраны не менее чем в 40 субъектах РФ. Сбор подписей в поддержку инициативы проведения референдума осуществляется в течение 45 дней со дня, следующего за днем регистрации инициативной группы по проведению референдума.

Процедура подготовки и проведения референдума рассчитана на экстраординарные ситуации. Во всяком случае, совсем незначительный шанс остается для инициирования и проведения общероссийского референдума по важнейшим вопросам государственной жизни как равноценной выборам форме волеизъявления народа, на что указал Конституционный Суд РФ.

Обращаясь на этом фоне к анализу конституций и практики осуществления прямой демократии в зарубежных странах, необходимо отметить в целом сдержанное отношение к использованию на общегосударственном уровне института референдума для принятия государственно значимых решений. Референдум воспринимается как обоюдоострый политико-правовой инструмент, созидающий и разрушающий. Выражаясь словами известного русского писателя И. Бунина, «народ - что дерево: из него одинаково получается и икона, и дубина». Народ подвержен влиянию харизматических личностей, особенно в условиях авторитарного или тоталитарного политических; может принимать государственно значимые решения, руководствуясь скорее эмоциональными, а не рациональными, профессиональными соображениями (И.В. Гете: «Удары даются народу здорово, а вот разумные решения - не очень»). Кроме того, указывается на определенную вероятность дестабилизации внутриполитической обстановки, подрыва доверия к основам конституционного строя и институтам представительной демократии; несопоставимость значительных организационных, материально-технических и финансовых затрат при подготовке к референдуму со слабой предсказуемостью явки граждан на референдум (как правило, требуется явка не менее 50% от числа имеющих право голоса граждан).

Вместе с тем однозначного, абсолютно отрицательного отношения к референдуму в мире нет. Можно отметить: во-первых, в отдельных странах, конституции которых не содержат положений о референдуме, общенациональные референдумы формально-юридически не запрещены и поэтому могут проводиться (Дания, Канада, Финляндия); во-вторых, общенациональный референдум возможен как в унитарном (Греция, Италия, Испания, Португалия), так и в федеративном (Австралия, Австрия, Бельгия, Канада, Россия, ФРГ, Швейцария) государствах; в-третьих, среди инициаторов референдума в большинстве государств выступают граждане, их объединения, представляющие в компетентные органы для реализации инициативы референдума определенное количество подписей граждан, обладающих правом участия в референдуме; в-четвертых, референдум может служить консолидирующим и одновременно корректирующим деятельность органов государственной власти инструментом в современном государстве. В связи с последним обстоятельством важно отметить, что и в современном развитом «постиндустриальном» и «информационном» государстве, достаточно сдержанно относящемся к прямой демократии, авторитетные политики заявляют об очевидном дефиците плебисцитарных элементов, четкое закрепление которых в конституции и законодательстве способствовало бы усилению корректирующей деятельности граждан.

М.В. Баглай в качестве свойства суверенитета российского народа обосновывает наличие права граждан на сопротивление каждому, кто попытается устранить конституционный строй, если другие средства невозможны. В условиях отсутствия механизмов воздействия со стороны народа на федеральные органы государственной власти в виде права отзыва депутатов Государственной Думы, референдума о недоверии Государственной Думе Федерального Собрания РФ, Президенту РФ гражданам остается выражать свой протест в случае нарушения этими органами народного суверенитета посредством публичных манифестаций, а в случае их игнорирования - актами гражданского неповиновения. Это будет проявлением заложенного в самой Конституции и праве в целом правила: отказ от конституционных форм правления в пользу идеологической целесообразности есть государственный переворот, дающий народу основание для использования права на сопротивление. О возможности восстания человека против тирании и угнетения упоминается в преамбуле Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. Примером подобного рода действий могут служить события августа 1991 г., когда граждане России предприняли акты гражданского неповиновения против ГКЧП.

В связи с этим в отсутствие возможности поставить на референдум вопрос о досрочном прекращении срока полномочий Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ полагаем необходимыми дискуссии о возможных путях обратной связи между федеральными органами государственной власти и гражданами РФ, закреплении законодательных форм их ответственности перед народом.

Косвенное закрепление в Федеральном конституционном законе «О референдуме» от 28 июня 2004 г. получило право на информирование о ходе и результатах референдума. Оно вытекает из содержания ст. 34, 44, 82 анализируемого Федерального конституционного закона, закрепляющих гласность как принцип организации и проведения референдума РФ.

Важнейшей составной частью конституционного права на участие в референдуме является возможность агитации по вопросам референдума.

ФКЗ от 28 июня 2004 г. впервые предусматривает необходимость создания инициативной агитационной группы, в которую должно входить не менее 500 участников референдума (ст. 61). Участник референдума может входить только в одну инициативную агитационную группу. При этом участник референдума, входящий в инициативную группу по проведению референдума, не может входить в инициативную агитационную группу.

К избыточному нормативному регулированию и соответственно неуместному государственному вмешательству, субъектами которого могут быть политические партии и граждане РФ, может быть отнесена регламентация создания агитационной инициативной группы. Реализация такой инициативы политической партией возможна на ее съезде, на котором определяется и персональный состав инициативной агитационной группы. Граждане РФ для создания инициативной агитационной группы должны провести собрание, на котором должно быть не менее 500 участников референдума. При этом на собрании определяется персональный состав инициативной агитационной группы. Подписи участников референдума в протоколе регистрации участников собрания удостоверяются нотариально.

Использование в агитационных материалах изображения физического лица, высказываний физического лица по вопросам референдума возможно только с письменного согласия данного физического лица. Документ, подтверждающий такое согласие, представляется в комиссию референдума вместе с экземплярами агитационных материалов. Данное ограничение не распространяется:

- на использование изображений членов инициативной группы по проведению референдума, инициативных агитационных групп и их высказываний по вопросам референдума;

- на использование публично высказанных и обнародованных мнений по вопросам референдума с указанием даты (периода времени) обнародования таких мнений и наименования средства массовой информации, в котором они были обнародованы;

- на цитирование высказываний, обнародованных в агитационных материалах, изготовленных и распространяемых в соответствии с Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 года.

Составной частью конституционного права гражданина РФ на участие в референдуме является возможность участвовать в финансировании подготовки и проведения референдума. Это право участник референдума может выполнить в качестве:

ѕ члена инициативной группы по проведению референдума, которая обязана создать собственный фонд референдума для организации сбора подписей граждан РФ в поддержку выдвижения инициативы проведения референдума, для финансирования иной своей деятельности по реализации инициативы проведения референдума, в том числе агитации по вопросам референдума;

ѕ члена инициативной агитационной группы, создающей собственный фонд референдума для финансирования агитации по вопросам референдума;

ѕ рядового гражданина, имеющего право на добровольное пожертвование в фонд инициативной группы, инициативной агитационной группы и фонд референдума (статьи 9, 45, 51).

Новеллой Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года в отличие от Федерального конституционного закона от 10 октября 1995 г. является как закрепление, так и подробная регламентация права гражданина на добровольное пожертвование в фонд референдума. Запрещается вносить пожертвования в фонд референдума следующим категориям физических лиц: гражданам РФ, не достигшим возраста 18 лет на день внесения пожертвования; иностранным гражданам; лицам без гражданства; анонимным жертвователям. Под анонимным жертвователем понимается гражданин, который не указал в платежном документе на внесение пожертвования любое из следующих сведений: фамилию, имя и отчество, адрес места жительства - или указал недостоверные сведения о себе.

Впервые ФКЗ от 28 июня 2004 года содержит правило о том, что членам и уполномоченным представителям инициативной группы по проведению референдума запрещается вносить денежные средства в фонд референдума инициативной агитационной группы, а членам и уполномоченным представителям инициативной агитационной группы - в фонд референдума инициативной группы по проведению референдума, фонд референдума иной инициативной агитационной группы (пп. 16 п. 9 ст. 48).

Размер добровольных пожертвований граждан РФ на проведение референдума должен составлять не более одного процента от предельной суммы всех расходов из средств фонда референдума. Предельная сумма всех расходов из средств фонда референдума не может превышать 250 миллионов рублей.

Важнейшим признаком референдума РФ является всенародное голосование граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения. Отсюда вытекает субъективное право гражданина РФ на участие в голосовании, которое является личным и проводится с 8 до 20 часов по местному времени. О дне, времени и месте голосования территориальные и участковые комиссии обязаны оповестить участников референдума не позднее чем за десять дней до голосования через средства массовой информации или иным способом.

Гарантиями реализации права голоса гражданина на участие в референдуме являются возможность досрочного голосования, получения открепительного удостоверения, а также голосования вне специально отведенного для этого помещения.

Впервые Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 года предусмотрена возможность повторного голосования граждан на референдуме, если допущенные при проведении голосования и подсчете голосов нарушения не позволяют с достоверностью определить волеизъявление граждан РФ.

Важнейшим условием реализации конституционного права на участие в референдуме является гласность, которая предполагает право граждан РФ как участников референдума на информирование о его ходе и результатах.

Граждане РФ, активно участвующие в процессе организации и деятельности референдума в качестве членов комиссий референдума, членов или уполномоченных представителей инициативной группы, агитационной инициативной группы по проведению референдума, вправе присутствовать без дополнительного разрешения на всех заседаниях комиссий референдума, агитационных мероприятиях, а также при подсчете голосов участников референдума и осуществлении соответствующей участковой, территориальной комиссией работы со списками участников референдума, с бюллетенями, открепительными удостоверениями, протоколами и со сводными таблицами об итогах голосования, о результатах референдума.

Граждане РФ, назначенные наблюдателями, вправе присутствовать на заседаниях комиссий референдума в день голосования, день проведения досрочного голосования, при определении результатов референдума, составлении протоколов об итогах голосования, о результатах референдума, а также при повторном подсчете голосов участников референдума и до получения сообщения о принятии вышестоящей комиссией референдума протокола об итогах голосования.

Рядовые граждане - участники референдума, интересующиеся ходом проведения и подведения итогов референдума, вправе получить соответствующую информацию двумя путями.

Первый состоит в возможности любого участника референдума обратиться в комиссию референдума и незамедлительно после подписания протоколов об итогах голосования получить данные по каждому участку референдума, каждой территории, каждому субъекту в объеме данных, содержащихся в протоколах комиссий референдума об итогах голосования.

Второй путь информирования граждан РФ как участников референдума состоит в получении информации через средства массовой информации. В целях полного, объективного и своевременного освещения подготовки и проведения референдума представители средств массовой информации наделены следующими правами: присутствовать на заседаниях комиссий референдума, знакомиться с протоколами об итогах голосования, присутствовать на агитационных мероприятиях, освещать их проведение; находиться в помещении для голосования в день голосования, а также в дни досрочного голосования.

При этом Центральная избирательная комиссия РФ направляет предварительные данные о результатах референдума редакциям средств массовой информации по мере поступления этих данных в ЦИК РФ. Официальное опубликование результатов референдума осуществляется Центральной избирательной комиссией РФ в течение трех дней со дня подписания ею протокола о результатах референдума. Одновременно Центральная избирательная комиссия РФ опубликовывает данные, содержащиеся в протоколе о результатах референдума.

Таким образом, право граждан РФ на референдум - это закрепленная на основе общепризнанных норм международного права система принадлежащих совершеннолетним гражданам РФ конституционных и производных от конституционных юридических возможностей посредством свободного коллективного волеизъявления непосредственно участвовать в управлении делами государства и осуществлении местного самоуправления.

1.2 Выборы

Будучи неотъемлемой частью политического процесса, выборы представляют собой такой момент, который временно прерывает привычное движение политической системы и ее звеньев, а в случае смены партий, иногда даже высших должностных лиц у рычагов власти, может стать ступенью к новому качеству системы. В этом важнейшее потенциальное политическое значение выборов. Вряд ли найдется еще один такой же острый предмет международных отношений, как избирательный процесс, по которому государства столь же рьяно взвешивали бы все нюансы принципа уважения их суверенитета, недопустимости вмешательства в их внутренние дела, нарушения их внутренней компетенции.

Под законодательством о выборах понимается весь массив нормативно-правовых актов, регулирующих в той или иной мере назначение, подготовку, проведение и определение результатов выборов. Однако термин «избирательное право» используется не только для обозначения одного из конституционно-правовых институтов, но и как название одного из субъективных прав российских граждан. В этом случае различается активное избирательное право - право избирать, т.е. право граждан РФ участвовать в выборах в органы государственной власти и выборные органы местного самоуправления; пассивное избирательное право - право избираться, т.е. право граждан РФ быть избранными в органы государственной власти и в выборные органы местного самоуправления.

Избирательный процесс означает юридическую форму реализации публичной власти, ее политического воспроизводства и признания. Именно через демократические выборы формируются ответственные перед гражданами органы государственной власти и управления, именно через участие в избирательном процессе осуществляется воздействие на государственную политику.

На сегодня избирательное законодательство одно из наиболее динамично развивающихся частей системы российского законодательства. При этом частая смена законов о выборах, корректировка подходов к правовому регулированию в основном не связаны с необходимостью восполнения пробелов в законодательстве. Эта задача была решена непосредственно после принятия Конституции РФ, когда в 1994-1996 гг. сформировалась достаточно разветвленная система законодательных актов о выборах, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Происходившие в последнее время изменения в избирательном законодательстве в первую очередь были вызваны преимущественно политическими причинами, стремлением руководства страны усилить «вертикаль власти». Наиболее важными результатами этого курса, спроецированного на сферу выборов, явились:

ѕ корректировка разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ в сфере организации государственной власти и местного самоуправления (включая формирование соответствующих органов власти);

ѕ создание дополнительных инструментов, обеспечивающих надлежащий контроль федеральных органов государственной власти за политическими процессами, затрагивающими деятельность политических партий, ход избирательных кампаний не только на федеральном, но и на региональном и местном уровнях.

В настоящее время любые региональные, а равно федеральные выборы проводятся в соответствии с двумя законами, регулирующими подготовку и проведение выборов. С одной стороны, это ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». С другой стороны, это закон субъекта РФ о выборах (избирательный кодекс субъекта РФ) или ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ», ФЗ «О выборах Президента РФ». То есть участникам избирательных кампаний, избирательным комиссиям приходится одновременно руководствоваться положениями двух законодательных актов, детально регулирующих все стадии избирательного процесса. В то же время не все положения данных законов совпадают. Это касается не только соотношения ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав...» и законов субъектов Федерации, в ряде случаев неполно или неточно воспроизводящих нормы ФЗ. Существуют весьма серьезные различия в формулировках ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав...» и федеральных законов «О выборах депутатов Государственной Думы...» и «О выборах Президента РФ». Эти различия создают существенные сложности в реализации избирательных прав кандидатами, иными участниками выборов.