Характеристика и анализ состояния институтов непосредственной демократии как способов прямого волеизъявления граждан в современном российском обществе

Таким образом, несмотря на достаточно высокие темпы модификации современного российского избирательного законодательства, налицо специфические «проблемы роста», которые проявляются в том, что сформировавшаяся система избирательного законодательства является излишне громоздкой. Действующий ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» с его всеобъемлющим предметом регулирования фактически играет роль избирательного кодекса страны, однако в этом качестве он не вполне эффективен, поскольку параллельно с ним действуют иные законы о выборах, при этом ФЗ о выборах может изменяться его содержание. Превратиться в полноценный избирательный кодекс России, исчерпывающим образом регулирующий проведение всех выборов в РФ, он не может без изменения Конституции России, без ревизии основ федеративного устройства страны, предполагающих определенную самостоятельность субъектов Федерации в формировании образуемых ими органов государственной власти, а также установленного Конституцией разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в области организации системы органов государственной власти и органов местного самоуправления.

У большинства специалистов в области избирательных систем и электоральных технологий не вызывает сомнений, что избирательная система России давно нуждается в радикальной реформе, необходимость проведения которой достаточно убедительно высветили прошедшие в последние годы выборы. Несовершенство избирательной системы порождает никому ненужные политические коллизии, усиливает социально-политическую напряженность в российском обществе, приводит к неоправданным материально-финансовым затратам и в конечном итоге порождает в головах избирателей сомнения в легитимности избранных органов власти.

Если попытаться комплексно оценить нынешнее состояние российского избирательного законодательства и смежного с ним законодательства о политических партиях, о средствах массовой информации, то в совокупности с правоприменительной практикой, которую осуществляют избирательные комиссии, приходится сделать вывод, что выборы в России все больше отходят от международных избирательных стандартов и собственно требований нашей российской Конституции.

Складывание современного избирательного законодательства в РФ началось в 1993 г. К началу 90-х годов РФ прошла несколько этапов реформирования организации выборов. Если первоначально была трансформирована лежащая в основе советской избирательной модели формирования высшего представительного органа государственной власти однопалатная структура Верховного Совета РСФСР в двучленную структуру - Съезд народных депутатов и двухпалатный Верховный Совет - то в 1992 г. был осуществлен переход от мажоритарной избирательной системы абсолютного большинства (в рамках двухтурового голосования) к системе относительного большинства, а затем, в 1993 г., была использована смешанная избирательная система при выборах депутатов нижней палаты Федерального Собрания.

В целом в 90-е годы реформирование избирательной системы было связано и с новым подходом к определению роли и значения верхней палаты парламента в связи с тем, что она должна выражать, прежде всего, интересы наций, народностей и регионов, а не только выполнять роль внутри парламентского противовеса при принятии законодательных актов, что созвучно одной из общепарламентских европейских тенденций трансформации второй палаты на основе ее превращения в так называемую территориальную или национально-территориальную палату, выражающую интересы национальностей и территорий (регионов). Новый подход связан с изменением природы и полномочий палаты, принятием новой избирательной модели формирования парламента на основе, во-первых, использования так называемого раздельного (попалатного) порядка формирования представительного органа; во-вторых, применения процедуры конституционно-договорного ее формирования; в-третьих, упразднения порядка должностного назначения депутатов в состав верхней палаты и введения механизма прямых выборов ее членов.

Избирательная кампания в октябре 1991 г. проводилась по укороченному регламенту и различалась по продолжительности избирательных мероприятий при выборах депутатов в нижнюю и верхнюю палаты (соответственно 73 и 62 дня), и, кроме того, ее начальная стадия пришлась на период действия двухнедельного чрезвычайного положения в Москве, где находилась Центральная избирательная комиссия и проводились учредительные съезды, конференции 35 избирательных объединений, которые приняли решение об участии в выборах. Определенный отпечаток наложило внесение в ходе избирательной кампании ряда существенных изменений в Положения о выборах в части разрешения совмещения депутатских мандатов с правительственной деятельностью, изменение срока полномочий парламента первого созыва, а также внесудебное приостановление по решению Министерства юстиции, а затем «выдача разрешений» на возобновление деятельности ряда оппозиционных партий и др.

Впервые в нашей избирательной практике осуществлялось государственное финансирование избирательных объединений, зарегистрировавших и установленном порядке свои списки кандидатов в депутаты. Каждому из них было выделено по 100 млн. рублей.

В период с декабря 1993 г. по июнь 1994 г., как было предусмотрено указами Президента РФ «Об основных началах организации государственной власти в субъектах РФ» (Утратил силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 17.06.2000 N 1110), «О реформе местного самоуправления в РФ» и «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления», состоялись выборы в представительные органы государственной власти республик в составе РФ, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и в органы местного самоуправления на их территориях.

Выборы проводились на основе разработанных и принятых самими субъектами Федерации нормативных актов. Выборы представительных органов государственной власти субъектов РФ в указанный период проведены в 72 регионах России.

Наименования новых представительных органов определены с учетом исторических и национальных традиций: в 22 субъектах РФ - это краевая, областная Дума, в 22 - законодательное собрание и т.д.

В составе избранных органов - от 8 депутатов (представителей), например, в Думе Корякского автономного округа, до 50 (в Законодательном Собрании Алтайского края, Московской и Орловской областных Думах).

Практически повсеместно выборы проведены на основе мажоритарной избирательной системы. Это в значительной степени сузило представительство партий и политических объединений в новых органах власти. Вместе с тем партии, политические движения оказались неготовыми как к выдвижению своих кандидатов в депутаты, так и к работе с избирателями. Лишь 14% избранных депутатов (представителей) выдвигались кандидатами от общественных объединений.

Что касается политических партий, то хотя в законе «Об общественных объединениях» 1990 г. (Утратил силу на территории РФ в связи с принятием Федеральных законов от 19.05.1995 N 82-ФЗ, от 11.07.2001 N 95-ФЗ) они оговорены особо, за исключением права выдвигать своих кандидатов (списки кандидатов) на выборах и вести предвыборную агитацию в статусно-политическом отношении они по существу, были приравнены ко всем прочим объединениям.

Последующая практика избирательных кампаний, массовое возникновение избирательных объединений и блоков потребовали внесения корректив в федеральное законодательство об общественных объединениях. Закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» от 1994 г. N 56-ФЗ, ограничившись общим определением избирательного объединения как общественного объединения, устав которого предусматривает участие в выборах посредством выдвижения кандидатов, этой задачи не решил. Более того, такое расширительное толкование понятия «избирательное объединение» в условиях почти полной неразвитости института политических партий и неясности их политико-юридического статуса привело к тому, что право участвовать в выборах получили множество блоков и общественных объединений, не являющихся, по существу, политическими (профессиональные, ветеранские, хозяйственно-отраслевые и пр.), что, в свою очередь, еще больше запутало избирателя.

Не решил в полной мере названной задачи и ФЗ «Об общественных объединениях» от 1995 г. Подтвердив действие норм одноименного Закона СССР в части, касающейся особенностей регистрации и деятельности политических партий, он разделил понятия «общественное объединение» и «общественная организация» (как разновидности общественного объединения, основанного на членстве). Однако закон не внес соответствующих уточнений, касающихся особого статуса общественно-политических объединений. Более того, определив существование в уставе общественных объединений записи о праве на участие в выборах достаточным основанием для признания за ними права выдвижения собственного списка кандидатов по общефедеральному округу, он фактически устранил различия прав участия в выборах между политическими партиями, общественно-политическими движениями и иными общественными объединениями и тем самым изменил содержание правосубъектности общественных объединений в избирательном процессе. Эта новация стала причиной того, что на парламентских выборах 1995 г. число потенциальных участников кампании выросло более чем вдвое, причем более половины из них по своим целям и характеру деятельности не являлись политическими.

К 1997 г. стала совершенно очевидной необходимость более четкого определения статуса общественно-политических объединений, и в частности их права на участие в выборах в качестве избирательных объединений. Первый шаг в этом направлении был сделан Государственной Думой в 1997 г. с принятием упомянутого ФЗ «Об основных гарантиях прав граждан», в котором содержится качественно новая правовая конструкция избирательного объединения как политического общественного объединения (политическая партия, политическая организация, политическое движение), основными уставными целями которого являются: участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и местного самоуправления путем выдвижения кандидатов, участие в организации и деятельности названных органов. Таким образом, в основу законодательной конструкции политического общественного объединения был положен комплексный функциональный критерий, позволяющий отделить политические объединения от неполитических.

Другим важным этапом в правовом обеспечении деятельности политических общественных объединений стал ФЗ «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об общественных объединениях» от 19.07.98 N 112-ФЗ. Он воспроизвел определение общественных объединений из ФЗ об основных гарантиях прав граждан от 1997 г. и ввел ряд ограничительных признаков, при наличии хотя бы одного из которых общественное объединение не может быть отнесено к политическим.

Во-первых, это ограничения, связанные с организационно-правовой формой объединения. Согласно закону права на статус политического лишаются объединения, зарегистрированные в качестве профессионального союза, религиозной, благотворительной организации, национально-культурной автономии, а также в качестве общественного фонда, учреждения, органа общественной самодеятельности.

Во-вторых, ограничения по характеру членства. В частности, не может быть признано политическом такое общественное объединение, уставом которого допускается членство иностранных граждан или предусматривается формирование объединения по профессиональному, национальному, расовому или конфессиональному признаку.

И, в-третьих, ограничения по целевому признаку, в соответствии с которыми не признаются политическими объединения, преследующие цели извлечения прибыли посредством предпринимательской деятельности и распределения получаемой прибыли (имущества, собственности), а также объединения, созданные для реализации любительских и иных неполитических интересов.

Такая правовая конструкция общественного объединения как своеобразного родового понятия, охватывающего политическую партию, непартийное политическое объединение и политическое движение на основе равных прав, прежде всего, на участие в выборах, и определенных различий в принципах организационного строения отдельных видов избирательных объединений, было зафиксировано в 1999 г. и в ФЗ «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» N 55-ФЗ.

Что касается дальнейшего развития законодательства об общественно-политических объединениях с точки зрения наиболее полной реализации конституционных прав граждан на идеологическое и политическое многообразие, то этот вопрос был в значительной степени решен с принятием 21 июня 2001 г. ФЗ «О политических партиях» (N 95-ФЗ), внесенный Президентом РФ. В нем законодательно закрепляется исключительное право политических партий на участие в выборах органов законодательной (представительной) власти всех уровней, государственное финансирование партий, сформулированы конкретные требования к численности партий, организации их внутренней жизни.

Принятие и вступление в действие нового закона, по мнению многих экспертов, должны были способствовать становлению влиятельных политических партий, повысить их роль в политическом процессе.

В отличие от выборов в Государственную Думу, проводившихся в 1993 г. в соответствии с Положением о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г., утвержденным Указом Президента РФ, выборы 1995 года регламентировались ФЗ, принятыми на основе Конституции РФ.

9 июня 1995 г. Государственная Дума приняла ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» N 90-ФЗ (Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 24.06.1999 N 121-ФЗ.). В нем установлена избирательная система при выборах в этот представительный орган и в систематической форме определены все необходимые избирательные процедуры.

ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ», как и Положение о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г., установил «смешанную» избирательную систему. 225 депутатов, т.е. половина состава Государственной Думы, избирались по одномандатным (один округ - один депутат) избирательным округам на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, за исключением избирательных округов, образуемых в субъектах РФ, число избирателей в которых меньше единой нормы представительства. Другая половина числа депутатов Государственной Думы - еще 225 депутатов - избиралась по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками.

По закону выдвигать кандидатов имели право непосредственно сами избиратели и избирательные объединения, т.е. общероссийские общественные объединения, созданные в порядке, установленном ФЗ, устав которых предусматривает их участие в выборах в органы государственной власти посредством выдвижения кандидатов и зарегистрирован Министерством юстиции РФ не позднее, чем за шесть месяцев до объявления дня выборов.

Выдвигать кандидатов имели также право избирательные блоки, образованные на период выборов депутатов Государственной Думы.

Избирательные объединения и избирательные блоки выдвигали кандидатов в депутаты как по федеральному избирательному округу, так и в одномандатных избирательных округах. Процедура выдвижения кандидатов по закону о выборах депутатов Государственной Думы в 1995 г. была более строгой, чем по Положению о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г.: решения о выдвижении кандидатов принимались на съездах (конференциях) избирательных объединений, т.е. на самых широких их форумах и обязательно тайным голосованием.

Выдвигая кандидатов в депутаты по федеральному округу, избирательное объединение обязано было разделить список кандидатов полностью или частично на региональные группы кандидатов по субъектам РФ или по группам субъектов РФ, чтобы приблизить его к избирателям. Новое состояло в том, что число кандидатов, остававшееся в не распределенной по региональным группам части списка, ограничивалось 12 кандидатами. Смысл этого нововведения заключался в том, чтобы гарантировать избрание возможно большего числа кандидатов- «провинциалов». При этом законодатели исходили из опыта прошлых выборов в Государственную Думу, когда избранными в парламент оказывались, прежде всего, кандидаты-москвичи, сосредоточенные в слишком большой «нераспределенной» части списка и первыми получавшие голоса избирателей, поданные за список в целом.

Принципиальное значение имела и норма ФЗ о выборах депутатов Государственной Думы, предусматривавшая возможность баллотировки кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями одновременно по федеральному списку, т.е. в общефедеральном округе, и в одномандатных округах. «Двойная баллотировка» предоставила избирательным объединениям, т.е. политическим партиям, движениям и их блокам, возможность маневрировать своими кадрами, создавая дополнительные возможности для тех кандидатов, которые им особенно были нужны в парламенте, и одновременно проверяя их личную популярность в одномандатных округах.

Как и на прошлых выборах в Государственную Думу, на выборах 1995 г. кандидаты, выдвинутые как избирательными объединениями, так и непосредственно избирателями, должны были предварительно - до того как быть зарегистрированными избирательными комиссиями - получить поддержку определенного числа избирателей. В поддержку федерального списка, выдвинутого избирательным объединением, избирательным блоком, требовалось в определенный срок собрать не менее 200 тыс. подписей избирателей. При этом на один субъект РФ должно было приходиться не более 7% от требуемого общего числа подписей. По сравнению с прошлыми выборами условия сбора подписей изменились - тогда надо было собрать не менее 100 тысяч подписей, а на каждый субъект РФ должно было приходиться не более 15% подписей от их общего числа.

В поддержку кандидатов в депутаты, выдвинутых по одномандатным округам, как и раньше, нужно было собрать не менее 1% подписей избирателей от общего числа избирателей данного избирательного округа.

Чтобы победить в одномандатном округе, следовало получить больше голосов, чем другие претенденты на депутатские мандаты. Таким образом, как и прежде, определение результатов выборов в одномандатных округах производилось по мажоритарной системе относительного большинства. Выборы в одномандатном округе могли быть признаны несостоявшимися, если в них приняло участие менее 25% зарегистрированных избирателей.

К участию в пропорциональном распределении согласно федеральному закону допускались, как это было и на прошлых выборах, избирательные объединения, избирательные блоки, за списки кандидатов которых проголосовало 5 и более процентов избирателей, принявших участие в голосовании (по формуле Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. из распределения депутатских мандатов исключались избирательные объединения, общефедеральные списки кандидатов которых получили менее 5% действительных голосов). Центральная избирательная комиссия должна была бы признать выборы по общефедеральному округу несостоявшимися, если бы в выборах приняло участие менее 25% избирателей, включенных в списки избирателей.

Выборы по федеральному округу могли быть признаны недействительными, если допущенные при голосовании и определении результатов выборов нарушения ФЗ не позволяли с достоверностью установить волеизъявление избирателей. То же самое и при выборах в одномандатном округе. Кроме этого, выборы в одномандатном округе могли быть признаны недействительными, если окружная избирательная комиссия признала выборы недействительными более чем на трети избирательных участков.

Выборы в Госдуму в 1999 г. проходили по уточненному закону о выборах депутатов Государственной Думы РФ, принятому 24 июня 1999 г. N 121-ФЗ (Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 20.12.2002 N 175-ФЗ). Изменения касались ряда вопросов. При регистрации кандидата, выдвинутого по одномандатному избирательному округу, закон о выборах 1999 г. требует представлять некоторые новые данные: сведения о размере и об источниках доходов кандидата, об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности, первый финансовый отчет кандидата.

Сведения о размере и об источниках доходов представляются в виде копии декларации о доходах гражданина-кандидата за год, предшествующий году назначения выборов (с отметкой налоговых органов). В случае, если в соответствии с законодательством России о налогах и сборах гражданин, являющийся кандидатом, не обязан представлять декларацию о доходах, последнюю заменяет справка о совокупной величине его доходов за год, предшествующий году назначения выборов, из организации по месту получения доходов.

Сведения об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности, представляются по форме, установленной в приложении к закону о выборах 1999 г. (в нее включаются данные о земельных участках, жилых домах, квартирах, дачах, гаражах и иных зданиях, строениях, сооружениях, об автомобилях легковых, грузовых, других транспортных средствах). Перечень сведений о доходах и об имуществе, подлежащих опубликованию, устанавливается Центральной избирательной комиссией РФ.

Закон о выборах 1999 г. позволяет сбор подписей заменить внесением избирательного залога. Центральная избирательная комиссия РФ не позднее чем через 10 дней после приема подписных листов (поступления избирательного залога на специальный счет Центральной избирательной комиссией РФ) и иных необходимых документов обязана вынести решение о регистрации федерального списка кандидатов либо мотивированное решение об отказе в регистрации указанного списка.

Главными основаниями отказа в регистрации являются: нарушение порядка сбора подписей, недостаточное число подписей, недостоверность данных. Более того, закон о выборах 1999 г. гласит: если недостоверность сведений установлена после регистрации и недостоверность этих сведений носит существенный характер, избирательная комиссия не позднее чем за 16 дней до дня голосования вправе принять решение об отмене регистрации кандидата (об исключении кандидата из федерального списка кандидатов), а за 151 день до дня голосования - обратиться в суд с представлением об отмене регистрации кандидата (исключении его из федерального списка кандидатов).

Закон о выборах 1999 г. использует два понятия: «кандидат» и «зарегистрированный кандидат». Ранее было непонятно, в каком качестве фигурирует гражданин, выдвинутый по округу или включенный в федеральный список, до момента регистрации. Теперь согласно названному закону в данный период он называется кандидатом. Закон о выборах 1999 г. даже содержит ст. 41 «Обеспечение равного статуса кандидатов».

Ее правила действуют с самого начала выдвижения кандидатов, а для тех из них, кто прошел регистрацию (по округу или по списку), - и после регистрации.

Все зарегистрированные кандидаты получают возмещение транспортных расходов, связанных с ведением предвыборной агитации, в пределах, установленных законом о выборах 1999 г., в котором увеличено число оплачиваемых поездок.

Закон о выборах 1999 г. лучше по сравнению с предыдущим отрегулировал вопросы выбытия кандидатов из предвыборной борьбы. Кандидат, выдвинутый по одномандатному округу, вправе в любое время отозвать свое заявление о согласии баллотироваться. Заявление принимается к сведению окружной избирательной комиссией. То же может сделать и зарегистрированный кандидат по округу, но не позднее чем за три дня до дня голосования. Если нет налицо вынуждающих обстоятельств, с него взыскиваются полученные им из федерального бюджета средства на избирательную кампанию.

Такое же заявление может быть подано не позднее, чем за пять дней до дня голосования в окружную комиссию избирательным объединением, блоком в отношении кандидата, зарегистрированного кандидата, выдвинутого ими по округу. Закон не говорит о том, что при таком отзыве кандидата воля последнего имеет решающее значение. Затраченные средства взыскиваются с избирательного объединения, блока.

Зарегистрированный кандидат из федерального списка вправе подать заявление об отказе баллотироваться в Центральную избирательную комиссию РФ не позднее чем за пять дней до дня голосования. В течение суток Центральная избирательная комиссия РФ исключает его из списка. Средства с него не взыскиваются, поскольку в целом федеральный список остается.

Но если избирательное объединение (избирательный блок) примет решение отозвать весь федеральный список без вынуждающих к тому обстоятельств, с него взыскиваются полученные из федерального бюджета средства.

Избирательные объединения, блоки вправе в любое время, но не позднее, чем за пять дней до дня голосования, исключить некоторых кандидатов из своего федерального списка. В период избирательной кампании 1995 г. такая практика имела место, и весьма остро стоял вопрос о том, правомерны ли такие действия объединения (блока), если кандидат хочет остаться в списке партии, движения.

Закон о выборах 1999 г. однозначно решил вопрос в пользу интересов избирательного объединения, блока, даже не указав, что исключение из списка должно производиться при наличии вынуждающих обстоятельств.

Закон ставит лишь некоторые условия: если число кандидатов (зарегистрированных кандидатов), исключенных из федерального списка кандидатов по их заявлениям, по решению избирательного объединения, избирательного блока, превышает 25% от общего числа кандидатов в заверенном федеральном списке кандидатов либо в случае выбытия одного или более кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части списка (за исключением случаев выбытия по вынуждающим обстоятельствам), Центральная избирательная комиссия РФ отказывает в регистрации федерального списка кандидатов либо отменяет ее, взыскивая с объединения, блока затраченные ими средства. Не допускается дополнительное включение в список лиц, равно как и перемещение в списке кандидатов, кроме случаев, когда такое перемещение вытекает из изменения очередности в связи с выбытием некоторых кандидатов.

И еще одно очень важное правило: если ко дню голосования в избирательном округе не останется ни одного зарегистрированного кандидата либо останется один зарегистрированный кандидат, а равно, если в федеральном избирательном округе не останется ни одного зарегистрированного федерального списка кандидатов либо останется только один такой список, выборы откладываются по решению соответственно окружной избирательной комиссии, Центральной избирательной комиссии РФ на срок не более двух месяцев в одномандатном избирательном округе (1995 г. - на 100 дней) и не более трех месяцев в федеральном избирательном округе для дополнительного выдвижения кандидатов, списков кандидатов и осуществления последующих избирательных действий. Вынуждающие обстоятельства для кандидата - признание его судом недееспособным; тяжелая болезнь, стойкое расстройство здоровья кандидата, его близких родственников; для избирательного объединения, блока - выбытие по вынуждающим обстоятельствам либо в связи со смертью или с признанием умершими кандидатов, занимавших первые три места в общефедеральной части списка, более чем 50% (но не менее шести) кандидатов из общефедеральной части списка (т.е. из 18), более чем 25% кандидатов из федерального списка.

Поскольку в связи с выборами все увлекаются опросами общественного мнения, которые будоражат население и далеко не всегда бывают беспристрастными, закон о выборах 1999 г. подробно рассмотрел данный вопрос. В указанном акте говорится, что при опубликовании (обнародовании) результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами, СМИ обязаны указывать организацию, проводившую опрос, время его проведения, число опрошенных (выборку), метод сбора информации, точную формулировку вопроса, статистическую оценку возможной погрешности.

А со дня окончания регистрации кандидатов, федеральных списков организации, проводящие связанные с выборами опросы общественного мнения в целях опубликования их в СМИ, а также организации, публикующие результаты таких опросов и прогнозы результатов выборов, направляют копии этих публикаций соответственно в окружную избирательную комиссию или Центральную избирательную комиссию РФ для формирования информационного банка. Его данные должны предоставляться кандидатам, их доверенным лицам, уполномоченным представителям и доверенным лицам избирательных объединений, блоков, представителям СМИ, а также иностранным (международным) наблюдателям по их запросам.

В течение трех дней до дня голосования, а также в день голосования опубликование (обнародование) в СМИ результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов, иных исследований, связанных с выборами, не допускается.

Закон гласит, что зарегистрированные кандидаты, избирательные объединения, блоки, зарегистрировавшие федеральные списки, вправе беспрепятственно выпускать предвыборные печатные, а равно аудиовизуальные (в законе о выборах 1999 г. они упомянуты впервые) и иные агитационные материалы в порядке, установленном законодательством РФ.

Для того, чтобы исключить анонимность материалов, введены более жесткие правила. Предусмотрено, что все предвыборные печатные (плакаты, листовки и т.д.) и аудиовизуальные агитационные материалы должны содержать наименования и юридические адреса организаций (фамилии, имена, отчества и места жительства лиц), изготовивших данные материалы, наименование организации (фамилию, имя, отчество лица), заказавшей (заказавшего) изготовление данных материалов, а также информацию об их тираже и дате выпуска.

Закон о выборах 1999 г. запрещает подкуп избирателей. Этот запрет существовал и ранее, но теперь он четко назван и. уделяет много внимания вопросам финансирования выборов депутатов Государственной Думы. В определенной мере они проводятся за счет государственного финансирования, осуществляемого из федерального бюджета.

Однако хорошо известно, что государственных средств мало, и они не могут да и не должны покрывать все расходы в период избирательных кампаний. Поэтому уже с первых выборов в Государственную Думу в 1993 г. была предусмотрена возможность их негосударственного финансирования. Для этих целей создаются избирательные фонды кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, блоков.

На предшествующих выборах такие фонды создавались только зарегистрированными кандидатами, объединениями, блоками. Откуда же брались средства на покрытие расходов по сбору подписей? Фактически подписная кампания оплачивалась кандидатами, избирательными объединениями, блоками или их спонсорами. Никакого контроля избирательных комиссий за использованием средств на этой стадии не было.

Поэтому новое законодательство, в том числе и закон о выборах 1999 г., гласит, что кандидат, выдвинутый по одномандатному избирательному округу, избирательное объединение, избирательный блок, выдвинувшие федеральный список кандидатов, обязаны основать собственные избирательные фонды. Таким образом, избирательные фонды создаются еще до начала сбора подписей, и именно оттуда в первую очередь финансируется сбор подписей. Эти же средства расходуются при внесении избирательного залога.

Избирательные фонды кандидатов, зарегистрированных кандидатов, выдвинутых по одномандатным избирательным округам, могут формироваться только за счет следующих источников:

ѕ собственных средств кандидата, зарегистрированного кандидата. Они в совокупности не могут превышать минимальный размер оплаты труда, установленный федеральным законом на день официального опубликования решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы, более чем в 1000 раз;

ѕ средств, которые выделены кандидату, зарегистрированному кандидату выдвинувшим его избирательным объединением (не из средств избирательного фонда избирательного объединения), избирательными объединениями, входящими в выдвинувший его избирательный блок (не из средств избирательного фонда избирательного блока), и которые в совокупности не могут превышать минимальный размер оплаты труда более чем в 5000 раз (1995 г. - более чем в 1500 раз);

ѕ средств, выделенных зарегистрированному кандидату не позднее чем за 40 дней до дня голосования окружной избирательной комиссией в равном размере с иными кандидатами по тому же округу;

ѕ добровольных пожертвований граждан и юридических лиц в размере, не превышающем минимальный размер оплаты труда более чем в 100 раз (1995 г. - более чем в 20 раз) для каждого гражданина и в 2000 раз (1995 г. - 200 раз) для каждого юридического лица.

Правда, предельная сумма всех расходов кандидата (зарегистрированного кандидата) из средств его избирательного фонда осталась прежней и не может превышать минимальный размер оплаты труда более чем в 10 000 раз. Это означает, что можно сузить круг «спонсоров».

Ряд новшеств появились в порядке голосования. Голосование, по новой редакции закона, проводится с 8 до 20 часов (1995 г. - до 22 часов).

Избиратель, который будет отсутствовать по месту жительства в день голосования, вправе получить в соответствующей территориальной либо участковой избирательной комиссии открепительное удостоверение и принять участие в голосовании в пределах того избирательного округа, в котором данный избиратель обладает активным избирательным правом. Это новое правило. Раньше избиратель голосовал в любой точке России как по федеральным спискам, так и по одномандатному округу. Теперь, если гражданин приехал в Сочи в санаторий из Москвы, то он будет голосовать только за федеральный список и не будет за кандидата по местному округу.

Оценка пятипроцентного барьера, которую дал Конституционный Суд РФ, заставила существенно изменить правила распределения депутатских мандатов. Ключевые правила теперь таковы:

ѕ если не менее двух списков получили 5% и более голосов избирателей, а поданные за них голоса в совокупности составляют более 50% голосов избирателей, эти списки и допускаются к распределению депутатских мандатов (списки, получившие менее 5% голосов, в распределении депутатских мандатов не участвуют);

ѕ если за списки, каждый из которых получил 5% и более голосов избирателей, подано в совокупности 50% или менее голосов избирателей, к распределению депутатских мандатов кроме них допускаются также последовательно в порядке убывания числа поданных голосов избирателей списки, которые получили менее 5, но более 3% голосов избирателей, до того, как общее число голосов избирателей, поданных за федеральные списки, допущенные к распределению депутатских мандатов, не превысит в совокупности 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании;

ѕ если за один список подано более 50% голосов избирателей, а остальные списки получили менее 5% голосов избирателей, к участию в распределении депутатских мандатов допускается также список, который получил наибольшее число голосов избирателей среди списков, получивших менее 5% голосов избирателей.

Методика пропорционального распределения депутатских мандатов, опуская детали, такова: Центральная избирательная комиссия РФ подсчитывает сумму голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов, допущенные к участию в распределении мандатов.

Эта сумма голосов избирателей делится на 225 - распределяемое число мандатов.

Полученный результат - избирательное частное. Затем число голосов, полученных каждым из указанных списков, делится на это избирательное частное. Целая часть числа, полученного в результате такого деления, есть число депутатских мандатов, которые получает соответствующий федеральный список. Если после этих действий остаются нераспределенные депутатские мандаты, производится их вторичное распределение. Они передаются по одному тем федеральным спискам кандидатов, у которых оказывается наибольшей дробная часть числа, полученного в результате ранее произведенного деления.

Внутри федерального списка первыми получают мандаты кандидаты, входящие в общефедеральную часть данного списка. Оставшиеся мандаты, причитающиеся данному списку, распределяются между региональными группами кандидатов с учетом поданного за них числа голосов.

Закон устанавливает ряд правил относительно регистрации избранных депутатов Государственной Думы, причем некоторые из них сформулированы по-новому. Соответствующая избирательная комиссия после подписания протокола о результатах выборов незамедлительно извещает об этом зарегистрированного кандидата, избранного депутатом Государственной Думы. Он обязан в пятидневный срок представить в соответствующую избирательную комиссию копию приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом депутата Государственной Думы, либо копии документов, удостоверяющих тот факт, что им в трехдневный срок было подано заявление об освобождении от таких обязанностей.

Если кандидат, избранный по одномандатному округу, этого не сделает, Центральная избирательная комиссия РФ аннулирует результаты выборов и назначит повторные выборы. Причем при отсутствии обстоятельств, вынуждающих к невыполнению упомянутых требований, кандидат еще обязан возместить затраченные им средства федерального бюджета. Если кандидат, избранный по федеральному списку, не выполнит приведенных требований, он исключается из федерального списка кандидатов, а его депутатский мандат Центральная избирательная комиссия РФ передает другому кандидату из того же списка.

Строже стали требования к первым лицам. На выборах 1995 г. некоторые кандидаты, входившие в тройку лидеров федерального списка, отказались от мандатов. Такие факты вызывают понятное недовольство избирателей, которые надеялись видеть известных деятелей в Государственной Думе, те же фактически использовали свою известность для привлечения голосов избирателей и получения мандатов менее известными лицами из списков.

В связи с этим в законе о выборах 1999 г. появилось правило: если зарегистрированный кандидат, не сложивший с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата Государственной Думы, занимал в федеральном списке одно из первых трех мест в общефедеральной части списка, этот список лишается депутатского мандата. Освободившийся депутатский мандат передается другому избирательному объединению, избирательному блоку. Правда, закон допускает «послабление»: это положение не распространяется на кандидатов, занимавших на момент голосования государственные должности Председателя Правительства РФ или его заместителей. Иными словами, как бы допускается участие указанных лиц в выборах с целью создания в Государственной Думе фракции в свою поддержку.

Есть и еще одно новое правило: если депутат, занимавший одно из трех мест головной части федерального списка, выбывает из числа депутатов Государственной Думы без вынуждающих к тому обстоятельств в период менее года со дня избрания Думы, депутатский мандат передается другому федеральному списку, участвовавшему в распределении мандатов (в числе вынуждающих обстоятельств - замещение государственной должности, болезнь и т.д.).

На основе новой редакции закона о выборах 19 декабря 1999 г. прошли выборы в Государственную Думу.

Выборы в Государственную Думу четвертого созыва основаны на новом законодательном материале. В 2002 г. принят в новой редакции ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» N 175, внесенный Президентом РФ. Данный закон приводит прежний закон в соответствие с новой редакцией ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» и имеет целью создание законодательной базы для участия в выборах депутатов Государственной Думы политических партий, образованных в соответствии с законом «О политических партиях».

Среди новаций в первую очередь следует отметить то, что касается механизма выдвижения кандидатов.

На думские выборы кандидатов могут выдвигать партии, имеющие зарегистрированные региональные отделения более чем в половине субъектов РФ и избирательные блоки (в них могут объединиться не более чем три участника, хотя бы один из которых - партия), а также сами граждане. Здесь будет действовать одно новшество: гражданин сможет выдвигать сам себя. Раньше это формировалось как выдвижение группы избирателей. Предусмотрено два пути для того, чтобы стать зарегистрированным кандидатом - либо собрать подписи (не менее 1% избирателей округа), либо внести залог. Его сумма увеличена до 300 тыс. рублей. Для партий установлена норма в 200 тыс. подписей или залог почти в 1 млн. долларов. При этом залог проигравшим партиям возвращаться не будет.

В законе предусмотрены меры по увеличению размера избирательного фонда. Для кандидата в одномандатном округе обозначено 2 млн. рублей, для политической партии - 150 млн. рублей (было соответственно 800 тыс. рублей и 40 миллионов). Ограничены суммы пожертвований и перечислений. При этом авансированное финансирование кандидатов и партий из федерального бюджета не предусмотрено.

Заметные изменения коснулись механизма составления партийных списков. Он будет состоять из двух частей. В первой, общефедеральной части предполагается 18. Вторая часть списка будет разбита на региональные группы: их будет минимум 7, максимум - 89 - по числу субъектов Федерации.

Закон предполагает расширение перечня сведений о доходах и имуществе кандидатов, которые представляются в избирательные комиссии и доводятся до сведений избирателей, за счет включения в него сведений о денежных средствах кандидата, находящихся на счетах в банках и иных кредитных организациях, и о принадлежащих ему ценных бумагах. Кроме того, предлагается информировать избирателей о финансовой деятельности участвующих в выборах политических партий, которым предписывается представлять в избирательные комиссии сведения из своих финансовых отчетов за 4 года, предшествующие году выборов.

Партиям и блокам предоставляются равные права при предвыборной агитации, в частности, по объему платного и бесплатного эфира, печатной площади, доступа к помещениям для проведения массовых мероприятий и т.д. Этого, кстати, лишатся те структуры, которые на предыдущих выборах набрали менее 2% голосов и имеют задолженность перед СМИ за свою агитацию. Агитационный период при этом начинается не с момента регистрации кандидата, как прежде, а со дня его выдвижения (т.е. на 20-40 дней раньше).

Предусмотрен ряд мер по предотвращению так называемого административного ресурса и усилению общественного контроля за выборами. В частности, отказ кандидату в регистрации теперь грозит при 25% выявленных недостоверных подписях - при прежних 15%. Снять кандидата с участия в выборах можно будет лишь за пять дней до дня выборов.

Есть в законе о выборах депутатов Думы и весьма любопытное положение, косвенно затрагивающее предвыборные интересы Президента страны и его сторонников. Дело в том, что в «рамочное» избирательное законодательство в свое время внесена норма, обязывающая всех высших чиновников страны (имея в виду, естественно, и Президента), принимающих непосредственное участие в выборах, на время кампании уходить в отпуск.

В новом законе в связи с этим записано, что уходить в отпуск должны «представители судебной и исполнительной власти» (в ходе дискуссии в первом чтении выяснилось, что в данном случае имеются в виду только министры и губернаторы, т.е. на президента ограничения не распространяются). Таким образом, за Президентом сохраняется возможность возглавить предвыборный список той или иной партии и проводить избирательную кампанию, находясь на рабочем месте со всеми вытекающими отсюда информационными возможностями.

В отличие от действующего порядка закон устанавливает закрытый перечень оснований для отказа в регистрации кандидатов и федеральных списков кандидатов, а также для отмены их регистрации, которая может быть осуществлена только судом.

Согласно внесенным в закон изменениям повышен избирательный порог для политических партий и политических блоков с 5 до 7% (после парламентских выборов 2003 г.).

Важно отметить, что закон устанавливал фиксированную дату проведения парламентских выборов - второе воскресенье декабря со дня истечения конституционных полномочий Государственной Думы предыдущего созыва. При этом предполагалось сокращение избирательной кампании до 3 месяцев (раньше ее срок колебался от 4 до 5 месяцев).

Также для получения наиболее точной и полной информации о выборах 10 января 2003 г. принят ФЗ «О Государственной автоматизированной системе РФ «Выборы» N 20-ФЗ. Закон регулирует отношения, возникающие при использовании Государственной автоматизированной системы «Выборы» в процессе подготовки и проведения выборов, референдума, при развитии ГАС «Выборы», а также при решении с помощью этой системы иных задач, не связанных с выборами.

Законопроект направлен на соблюдение конституционных прав граждан в условиях автоматизированной обработки информации, обеспечение общедоступности и оперативности получения информации о выборах, правовой защиты информационных ресурсов. Законопроект закрепляет статус ГАС «Выборы» как федеральной автоматизированной информационно-телекоммуникационной системы, которая функционирует в рамках единого информационного пространства РФ и исключает возможность использования при планировании, подготовке и проведении выборов, референдума других автоматизированных систем и информационных технологий. Законодателем была проделана большая работа в области обеспечения прав граждан формировать органы государственной власти и местного самоуправления и участвовать в их деятельности. Особую актуальность ей придавало то обстоятельство, что именно названные права оказались наименее удовлетворительно изложены в Основном Законе. Так, невключение в текст новой Конституции в отличие от Конституции 1977 г. и ее последующих модификаций главы об избирательной системе и взаимосвязанных вопросах избирательной политики послужило дополнительным стимулом для развития отраслевых начал в избирательном законодательстве. Конституция в основном ограничилась закреплением конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, участвовать в референдуме, но в то же время в специальной статье 32, посвященной этим правам, не содержит указания на принципы всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Эти и многие другие проблемы Основного Закона в обеспечении избирательных прав граждан были решены принятыми Государственной Думой в течение 1994-2005 гг. законодательными актами:

«Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» (06.12.94, N 56-ФЗ) с дополнениями от 26.11.96, N 139-ФЗ;

«О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» (09.06.95, N 90-ФЗ);

«О референдуме РФ» (10.10.95, N 2-ФКЗ);

«О выборах Президента РФ» (17.05.95, N 76-ФЗ);

«Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (26.11.96, N 138-ФЗ) с изменениями и дополнениями от 22.06.98, N 85-ФЗ;

«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (19.09.97, N 124-ФЗ) с изменениями и дополнениями от 30.03.99, N 55-ФЗ;

«О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» (24.06.99, N 121-ФЗ);

«Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства РФ о выборах и референдумах» (06.12.99, N 210-ФЗ) Утратил силу с 1 июля 2002 года (ФЗ от 30.12.2001 N 196-ФЗ), со дня вступления в силу Кодекса РФ об административных правонарушениях (статья 24 данного документа).;

«О выборах Президента РФ» (31.12.99, N 228-ФЗ);

«О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» (10.01.03, N 20-ФЗ);

«О выборах Президента РФ» (10.01.03, N 19-ФЗ).

1.2.1 Реформирование отечественного избирательного законодательства: проблемы и перспективы

Проблема совершенствования избирательного законодательства и института выборов как одного из основополагающих элементов современного демократического общества имеет наднациональный характер. Это проблема глобальная, потому что в ряду многих кризисных характеристик современной эпохи далеко не последнее место занимает и кризис классических институтов демократии.

Главной целью совершенствования избирательного законодательства должно стать усиление гарантий избирательных прав граждан, расширение возможностей для их реализации.

В этой связи не злом, а благом является уменьшение количества непосредственно избираемых гражданами органов и должностных лиц публичной власти. Благодаря этому резко возрастает ответственность избирателей за тот выбор, который они делают. А сами выборы, будь то в региональный парламент, наделяющий полномочиями высшее должностное лицо субъекта Федерации, будь то в представительный орган муниципального образования, нанимающий по контракту главу местной администрации, привлекают значительно больший общественный резонанс и, следовательно, должны находиться под усиленным контролем со стороны правоохранительных структур.

Установленный ныне при выборах в федеральные органы государственной власти порядок нарезки избирательных округов по схеме не менее одного избирательного округа в каждом субъекте Федерации не согласуется с закрепленным в избирательном законодательстве принципом всеобщего равного избирательного права и соответственно равного представительства в избираемом органе. При таком подходе количество голосов, поданных за разных кандидатов, различается иной раз на целый порядок.

Принципу равного избирательного права и, в частности, равного статуса кандидатов противоречит и оставшееся в силе право общефедеральных общественных объединений и избирательных блоков выдвигать наряду со списком по федеральному избирательном округу тех же лиц и по одномандатным округам.

Нельзя признать демократичным и такое положение, когда кандидат, входящий в первую тройку списка избирательного объединения, под угрозой запретительных санкций против всего объединения, по существу, лишен возможности добровольного отказа от участия в выборах или снятия своей кандидатуры в пользу другого кандидата. В связи с этим заслуживает внимания инициатива ряда депутатов Государственной Думы об исключении положения о выбытии кандидата, занимавшего одно из первых трех мест в общефедеральной части федерального списка кандидатов, из перечня оснований для отказа в регистрации федерального списка кандидатов либо отмены его регистрации.

В целях обеспечения прав избирателя требует законодательного разрешения проблема повышения ответственности депутатов перед теми, кто их избрал. Сегодня, как правило, федеральный список формируется вокруг первых трех кандидатов, фамилии которых широко известны большинству граждан. Однако после успешного прохождения избирательного объединения, блока в парламент правового механизма сохранения данного списка в том же составе нет. В результате воля избирателя оказывается нарушенной.