Прокурорский надзор за исполнением законов и законностью правовых актов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Сущность прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов (общего надзора)

1.1 Понятие общего надзора и его место в системе прокурорского надзора и иных направлений деятельности органов прокуратуры

1.2 Объект, предмет и пределы общего надзора

1.3 Основные направления общего надзора

1.4 Организация работы по осуществлению общенадзорной деятельности

Глава 2. Полномочия прокурора по выявлению нарушений законов поднадзорными объектами

2.1 Общая характеристика полномочий прокурора по выявлению нарушений законов

2.2 Проверки исполнения законов как средство выявления правонарушений

2.3 Проведение прокурором проверок законности издаваемых правовых актов

Глава 3. Правовые средства реагирования прокурора на выявляемые правонарушения

3.1 Опротестование правовых актов, противоречащих закону

3.2 Внесение представлений об устранении нарушений закона

3.3 Вынесение прокурором постановлений

3.4 Обращение в суд

3.5 Объявление предостережений о недопустимости нарушения закона

Заключение

Список использованной литературы

Введение

прокурорский надзор исполнение закон

В соответствии со статьей 1 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации», Прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Определяя понятие прокуратуры, закон раскрывает его через основную функцию -- надзор за исполнением законов. Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов является, следовательно, одним из ведущих направлений в деятельности прокуратуры Российской Федерации. Данная отрасль прокурорского надзора непосредственно связана с укреплением законности в деятельности органов власти и органов местного самоуправления. Она, в конечном счете, направлена на реальную защиту и обеспечение прав и свобод человека и гражданина. В надзоре за исполнением законов реализуется значительная часть профилактического потенциала прокурорской системы, поскольку именно с помощью надзора достигается не только надлежащее исполнение законов, но и выявление правонарушений на ранних стадиях их формирования.

Тем не менее, встречается мнение о лишении прокуратуры надзорной функции, что связано с недооценкой роли прокуроров в защите прав граждан. Авторы, выступающие за подобные ограничения деятельности прокуратуры, обосновывают свои предложения, указывая на то, что защитой прав и свобод человека и гражданина должны заниматься только суды, роль которых в жизни нашего общества все более возрастает.

Бесспорно, суды играют в этом существенную роль. Однако в демократическом обществе должна быть разветвленная система охраны и защиты прав человека, включающая в себя параллельные институты по обеспечению законности. В связи с этим обращение в суд нельзя признать единственной формой защиты прав и свобод человека и гражданина. Эту задачу решают на сегодняшний день различные органы и должностные лица, особое место среди которых занимает прокуратура. Число обращений в органы прокуратуры ежегодно превышает в несколько раз число заявлений о защите прав и свобод, направляемых в суд, что объясняется усложненным порядком и длительностью сроков рассмотрения дел в судах, неисполнением во многих случаях судебных решений, а также высокой ценой судебного разбирательства для значительной части населения. Многие из ущемленных в правах граждан ищут защиты прежде всего на досудебной стадии, в органах прокуратуры, и в большинстве случаев там ее находят. Правозащитное направление надзора стало для прокуратуры приоритетным. Кроме того, сейчас прокуратура является едва ли не единственным государственным органом, осуществляющим бесплатное правовое обеспечение населения.

Таким образом, именно прокуратура с ее централизованной системой способна и должна обеспечивать и точное применение законов, и единство законности, и неотвратимость ответственности за любое нарушение закона. А вместо отказа от "общего" надзора со стороны прокуратуры, что в современных российских условиях было бы недальновидным шагом, необходимо упрочение данной функции как одной из форм защиты прав человека и гражданина.

Сказанное выше подтверждает актуальность изучения такого значимого направления деятельности прокуратуры как общий надзор и полномочий прокурора по общему надзору.

Объектом данной работы выступают общественные отношения, связанные с осуществлением органами прокуратуры Российской Федерации функции надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, а также за законностью правовых актов. Предметом исследования явились нормативные правовые акты (Конституция РФ, международные правовые акты, Федеральный закон « О прокуратуре РФ» и другие), приказы Генеральной прокуратуры (№ 141 от 13.12.2000г., № 28 от 03.06.2002 г. и другие), указания, распоряжения Генерального прокурора РФ, работы различных авторов, изучающих как теоретическую, так и практическую стороны организации прокурорского надзора.

Функции прокуратуры как важнейшего государственно-правового института всегда были в центре внимания юридической науки. Значительный вклад в разработку и развитие теории функционирования советской и российской прокуратуры, внесли В.И. Басков, В.Г. Бессарабов, А.Д. Бойков, Ю.Е. Винокуров, В.В. Гаврилов, А.П. Глебов, Л.М. Давыденко, Б.В. Коробейников, В.Д. Ломовской, Т.Л. Маркелов, М.Н. Маршунов, В.И. Рохлин, В.П. Рябцев, В.М. Савицкий, К.Ф. Скворцов, Ю.И. Скуратов, А.Ф. Смирнов, А.Я. Сухарев, А.Г. Халиулин, В.Б. Ястребов и многие другие ученые.

Методами исследования выступают: теоретический анализ норм права и ведомственных актов Прокуратуры РФ, закрепляющих и развивающих положения о прокурорском надзоре за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, а также за законностью правовых актов, а также анализ воздействия этих норм на поведение участников прокурорско-надзорных правоотношений.

Методологическую основу работы составляют общенаучные методы системного анализа и обобщения норм права, научных материалов, а также частно-научные методы: сравнительного правоведения, логический метод и другие.

Целью данной работы является изучение полномочий прокурора по надзору за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и законностью правовых актов в соответствии действующим законодательством. Для достижения этой цели в ходе исследования предполагается решить следующие задачи:

рассмотреть сущность и правовую основу общего надзора;

рассмотреть конкретные полномочия прокурора по выявлению нарушений закона и реагированию на выявленные нарушения;

изучить организацию работы прокуратуры по общему надзору;

охарактеризовать недостатки правового регулирования прокурорского надзора, существующие на сегодняшний день;

предложить возможные пути решения выявленных проблем.

Глава 1. Сущность прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов (общего надзора)

Понятие, правовая основа, цели, задачи и место общего надзора в системе прокурорского надзора и иных направлений деятельности органов прокуратуры.

Прокуратура Российской Федерации, представляя собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на ее территории, выполняет и иные функции, установленные федеральными законами. Прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени Российской Федерации надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; за исполнением законов судебными приставами, администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством; координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участвует в рассмотрении дел судами и принимает участие в правотворческой деятельности. Надзор за исполнением законов, исходя их законодательного определения прокуратуры, составляет ведущую отрасль прокурорского надзора.

Прокурорский надзор - это вид государственно-властной деятельности специально уполномоченных органов, осуществляемой от имени Российской Федерации в целях соблюдения Конституции РФ и законов, действующих на территории Российской Федерации, и принятия мер к восстановлению нарушенной законности, привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности с использованием установленных законом полномочий прокуратуры и правовых средств их исполнения Прокурорский надзор: Учебник для вузов/под ред. А.Я.Сухарева. М., Норма, 2005. С. 15. .

В свою очередь, прокурорский надзор за исполнением законов является самостоятельной отраслью прокурорского надзора. В Федеральном законе РФ «О прокуратуре Российской Федерации» данный вид прокурорского надзора определяется как надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Вследствие чрезвычайной широты и многообразия общественных отношений, входящих в сферу этой деятельности прокуратуры, данное направление в ранее действовавшем законодательстве о прокуратуре называлось общим надзором. Это наименование является традиционным, оно присвоено ему еще в период образования органов советской прокуратуры в 1922 году. Это название позволяло отграничивать данную отрасль от других, специализированных отраслей прокурорского надзора. И хотя в действующем законодательстве, регулирующем прокурорский надзор, термин «общий надзор» не употребляется, он укоренился в сознании работников органов прокуратуры и по-прежнему употребляется ими Прокурорский надзор: Учебник/ под ред. Винокурова Ю.Е. М., Юрайт-Издат, 2004. С. 119..

Правовую основу надзора за исполнением законов составляют, прежде всего, Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г., а также Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" в редакции федеральных законов от 17 ноября 1995 г. и от 10 февраля 1999 г., которые являются основными законодательными актами, определяющими принципы организации, деятельности органов прокуратуры по осуществлению надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. В Конституции РФ (ст. 129) провозглашено, что Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Закрепленный в Конституции РФ принцип единства и централизации системы органов прокуратуры позволяет Генеральному прокурору РФ и подчиненным ему прокурорам проводить единую политику в осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов.

К сожалению, несмотря на то, что на прокуратуру возлагается надзор за соблюдением Конституции, Генеральный прокурор РФ не наделен Конституцией правом на обращение в Конституционный Суд РФ с запросом о признании выявленного в результате надзорной деятельности какого-либо незаконного правового акта противоречащим Конституции РФ. Данное обстоятельство расценивается многими учеными-правоведами, исследующими вопросы организации и деятельности органов прокуратуры, как существенный недостаток, в определенной мере препятствующий полноценной реализации прокуратурой своих функций.

В п. 6 ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре РФ» законодатель предусмотрел право Генерального прокурора на обращение в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Но анализ практики реализации Генеральным прокурором РФ столь важного полномочия показывает, что за истекшие более чем десять лет со времени его закрепления в законе случаи обращения в Конституционный Суд РФ носят единичный характер. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве А.Ю. Винокуров, "Законодательство и экономика", N 1, январь 2007 г.

Еще одним недостатком правового регулирования статуса прокуратуры является то, что в Конституции РФ непосредственно прокуратуре посвящена всего одна статья 129, расположенная в главе "Судебная власть". Это обстоятельство является скорее результатом не осуществившейся при подготовке проекта Конституции попытки свести роль прокуратуры к осуществлению уголовного преследования, нежели свидетельством ее включения в систему судебной власти Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича.-М.:Юрайт-М; Новая Правовая культура, 2002.- С. 579. Конституция не включает норм, регулирующих полномочия прокуроров, организацию и порядок деятельности, а содержит ссылку на то, что эти вопросы определяются федеральным законом. Этим законом является Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", принятый 17 января 1992 г., в редакции от 17 ноября 1995 г.

Данный закон занимает особое место среди всех нормативных актов, регулирующих организацию и деятельность органов прокуратуры. Его значение определяется, прежде всего, его универсальностью, то есть тем, что он регулирует все направления деятельности прокуроров, задачи, цели надзора, а также предмет и пределы надзора, полномочия прокуроров по каждому направлению надзора, порядок прохождения службы и другие виды деятельности. В первой главе III раздела Закона (ст. 21--25) регулируется прокурорский надзор за исполнением законов, определяются предмет данного направления надзора, полномочия прокурора, меры прокурорского реагирования и порядок их использования.

Помимо Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" деятельность органов прокуратуры на данном направлении надзора регулируется рядом иных федеральных законов. Процессуальное положение прокурора, его полномочия, правовые средства их реализации в различных судебных инстанциях при рассмотрении уголовных, гражданских, арбитражных дел, дел об административных правонарушениях регламентируются соответственно Уголовно-процессуальным кодексом РФ, Гражданским процессуальным кодексом РФ, Арбитражным процессуальным кодексом РФ, Кодексом РФ об административных правонарушениях.

Кроме того, отдельные федеральные законы содержат в своем тексте указание на то, что надзор за исполнением данных законов осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры. К их числу относятся: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральный закон от 07.08.2001 N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", Федеральный Закон от 14.04.1999 N 77-ФЗ "О ведомственной охране", Федеральный Закон от 08.01.1998 N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах", Федеральный Закон от 25.07.1998 N 130-ФЗ "О борьбе с терроризмом", Федеральный Закон от 27.05.1998 N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих", Федеральный Закон от 26.09.1997 N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях", Федеральный Закон от 21.07.1997 N 118-ФЗ "О судебных приставах", и многие другие.

Особое место в правовом регулировании надзора за исполнением законов занимают приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, издаваемые Генеральным прокурором РФ, обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры, а также издаваемые на основе законов и нормативных актов Генерального прокурора РФ приказы, указания и распоряжения прокуроров субъектов РФ, обязательные для исполнения всеми подчиненными им работниками. Среди них наиболее важными являются приказы Генеральной прокуратуры РФ: от 22.05.1996 г. N 30 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", от 29.04.2002 г. № 25 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства, направленного на противодействие проявлениям фашизма и иных форм экстремизма», от 22.06.2001 № 38 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи», от 30.11.2005 № 37 «О мерах по усилению прокурорского надзора за исполнением таможенного законодательства и расследованием преступлений в таможенной сфере», от 17.08.2005 № 29 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав субъектов предпринимательской деятельности» и др.

В отличие от других отраслей прокурорского надзора, надзор за исполнением законов является наиболее широкой и многогранной отраслью, охватывающей подавляющее большинство законов, за исключением законов, регулирующих деятельность органов дознания и следствия, судов, органов, исполняющих наказания, назначенные судом. По числу и разнообразию органов, за исполнением законов которыми осуществляется надзор, эта отрасль является наиболее сложной и трудоемкой.

Согласно п. 1 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 22 мая 1996 г. N 30 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", основными направлениями надзорной деятельности являются надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор в сфере экономики и экологической безопасности, предупреждение преступных проявлений.

Надзор за исполнением законов составляет ведущую отрасль прокурорского надзора. С его помощью реализуется наиболее широкий комплекс стоящих перед прокуратурой задач обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и действующих на ее территории законов, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Надзор за исполнением законов является наиболее эффективной и последовательной формой контроля со стороны государства в очень важной сфере - обеспечение законности.

Надзор за исполнением законов оказывает существенное влияние на политическую и социально-экономическую ситуацию в обществе, способствует нейтрализации негативных явлений, сопутствующих ходу проводимых в России реформ вследствие несовершенства их правового обеспечения. Общий надзор охватывает наиболее широкую область правовой действительности, связанную с практикой исполнения законов.

Следует также иметь в виду, что надзор за исполнением законов оказывает наиболее заметное воздействие на общее состояние законности в стране. В надзоре за исполнением законов реализуется значительная часть профилактического потенциала прокурорской системы, поскольку именно с помощью надзора достигается не только надлежащее исполнение законов, но и выявление правонарушений на ранних стадиях их формирования. К примеру, в течение 2002 года было выявлено почти 285 тыс. нарушений социального законодательства, против 208 тыс. - в 2001 году"Журнал российского права", N9, сентябрь 2003 г. В.Г.Бессарабов, Прокуратура Российской Федерациии состояние законности в стране..

Общий надзор имеет дело с нарушениями законов, которые составляют исходную базу, обеспечивают подпитку многих правонарушений, и в первую очередь преступного характера. Своевременное выявление и пресечение такого рода нарушений законов способно позитивно повлиять на укрепление социальной базы обеспечения законности, изменение криминогенной ситуации в стране Прокурорский надзор: Учебник для вузов/под ред. А.Я. Сухарева. М., Норма, 2005. С. 202.. Таким образом, осуществляя надзор за исполнением законов, прокуратура способствует тем самым развитию рыночных отношений в стране, повышению стабильности в обществе, укреплению государственности, становлению правового государства.

Согласно статье 1 Закона о прокуратуре, прокурорский надзор осуществляется в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Эта цель конкретизируется применительно к различным отраслям прокурорского надзора. Надзор за исполнением законов был учрежден с целью обеспечения единообразного понимания и точного исполнения законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, коммерческими и некоммерческими организациями, их должностными лицами.

Прокурорский надзор за исполнением законов направлен на то, чтобы правовые акты, издаваемые органами представительной и исполнительной власти, государственного управления, контроля, других органов, соответствовали законам, а законы точно и единообразно исполнялись всеми органами независимо от их подчиненности (подведомственности) должностными лицами и гражданами. Именно в этом заключается основная цель прокурорского надзора за исполнением законов Прокурорский надзор: Учебник/ под ред. Винокурова Ю.Е. М., Юрайт-Издат, 2004. С. 122..

Задачи прокуроров, осуществляющих общий надзор, сформулированы в Конституции Российской Федерации, в Федеральном законе «О прокуратуре РФ», а также в приказе Генеральной прокуратуры РФ от 28 мая 1992 г. N 20 "Об организации надзора и управления в органах прокуратуры Российской Федерации", приказе Генеральной прокуратуры РФ от 22 мая 1996 г. N 30 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", в приказе Генеральной прокуратуры РФ № 42 от 18 июля 1997 г. "Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации"; и ряде других указаний и распоряжений.

Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры осуществляют общий надзор с тем, чтобы правовые акты, издаваемые органами государственного управления и власти и общественными организациями, а также должностными лицами, соответствовали Конституции РФ, конституциям и уставам субъектов в составе РФ, иным законодательным актам РФ, а также постановлениям Правительства РФ. Другая задача в сфере общего надзора состоит в том, чтобы обеспечить точное и единообразное исполнение законов должностными лицами и гражданамиКурс прокурорского надзора: Учебник. Басков В.И. М., ЗЕРЦАЛО, 1998. .

Конкретные задачи прокурорского надзора за исполнением законов применительно ко всем прокуратурам и отдельно к территориальным и специализированным прокуратурам определяются в приказах и указаниям Генерального прокурора РФ, его заместителей, прокуроров субъектов РФ. Особое место среди этих актов занимает приказ Генеральной прокуратуры РФ от 22 мая 1996 г. N 30 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина". В обобщенном виде задачи прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов состоят:

в обязательном вмешательстве прокурора в связи с поступившей информацией о нарушении законов путем принятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств;

наиболее полном использовании возможностей прокурорского надзора за исполнением законов в предупреждении правонарушений и, в первую очередь, преступлений;

активизации и совершенствовании деятельности органов государственного контроля и правоохранительных органов, направленной на обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, укрепление законности и правопорядка путем проведения прокурорских проверок в основном в этих органах и поручения проведения ими проверок в подчиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях;

более активном проведении в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений;

доведении до населения и общественности через радио, телевидение, периодическую печать информации о работе органов прокуратуры, в особенности о принимаемых ею мерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц с указанием их фамилий и должностей;

выявлении пробелов действующего законодательства, потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и принятии мер к их устранению путем внесения соответствующих предложений в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы;

повышении правовой культуры должностных лиц, в особенности руководителей органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридически значимые действия, предпринимателей, а также граждан Прокурорский надзор: Учебник/ под ред. Винокурова Ю.Е. М., Юрайт-Издат, 2004. С. 124.;

1.2 Объекты общего надзора. Предмет общего надзора. Пределы допустимого вмешательства прокурора в порядке общего надзора

Характеризуя данное направление прокурорского надзора, следует указать круг юридических и физических лиц (объектов), чье соблюдение Конституции РФ и исполнение законов проверяется прокурором. Перечень этих объектов надзора указан в ст. 21 Закона о прокуратуре. К их числу законодателем отнесены:

федеральные министерства;

федеральные службы;

иные федеральные органы исполнительной власти. К ним относятся: а) Высшая аттестационная комиссия РФ; б) Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг; в) Федеральный горный и промышленный надзор; г) Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности; д) Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации; е) Государственная техническая комиссия при Президенте Российской Федерации; ж) Управление делами Президента Российской Федерации;

представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов РФ. Их численность равна числу субъектов РФ;

исполнительные органы государственной власти субъектов РФ. Их численность, в отличие от численности представительных (законодательных) органов, значительно превышает число субъектов РФ. В каждом субъекте РФ имеется "центральный" орган исполнительной власти, например, администрация, правительство. В их состав, в свою очередь, входят министерства или иные органы управления;

органы местного самоуправления. Их численность чрезвычайно велика, а названия и полномочия разнообразны. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм волеизъявления. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;

органы военного управления. В их число входят Министерство обороны РФ, его структурные подразделения, органы военного управления в военных округах, военных соединениях, гарнизонах и иных местах дислоцирования вооруженных сил;

органы контроля. К числу этих объектов надзора относятся многочисленные органы вневедомственного контроля. С одной стороны, они являются подразделениями федеральных министерств, комитетов или иных органов федеральной исполнительной власти (противопожарный надзор -- в системе МВД, контрольно-ревизионное управление -- в составе Министерства финансов и т.д.). С другой стороны, контрольные органы могут создаваться органами представительной и исполнительной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления. Их численность и контрольные функции чрезвычайно многочисленны и разнообразны. Спецификой же их контрольной деятельности является то, что, даже будучи структурным подразделением какого-либо органа федеральной исполнительной власти или органа государственной власти субъекта РФ, они имеют властные полномочия относительно предприятий, организаций и учреждений других министерств, комитетов или иных органов власти (пожарный надзор, экологический контроль и т.п.);

должностные лица. Это самый многочисленный вид объектов, соблюдение Конституции РФ и исполнение законов которыми является предметом прокурорского надзора. Критерием их определения является, прежде всего, то, что они на постоянной или временной основе исполняют (в пределах своей компетенции) функции перечисленных выше органов государственной власти. В связи с этим не могут быть отнесены к числу должностных лиц работники коммерческих и некоммерческих организаций, что вызывает немало затруднений в практике прокурорского надзора. Признаки должностного лица, помимо того, что они являются представителями государственной власти, состоят в выполнении ими организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций в тех предприятиях, организациях и учреждениях, где они постоянно или временно работают;

органы управления коммерческих и некоммерческих организаций. Их формы, состав, пределы компетенции также чрезвычайно разнообразны. Это советы директоров, правления, советы учредителей и т.п. Главное в их характеристике то, что в их функции входит соблюдение Конституции РФ и обеспечение исполнения законов не только лично членами данных органов управления и самими органами управления, но и подчиненными или контролируемыми ими предприятиями, организациями, учреждениями;

руководители коммерческих и некоммерческих организаций. К этой категории лиц, соблюдение Конституции РФ и исполнение законов которыми является элементом предмета прокурорского надзора, относятся лица, выполняющие управленческие функции в коммерческих и некоммерческих организациях. При этом под управленческими функциями понимается выполнение этими лицами организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций. К ним же следует отнести лиц, занимающихся индивидуальной предпринимательской деятельностью.

Предмет данного направления надзора определен в ст. 21 Закона о прокуратуре и уточнен в приказе Генерального прокурора РФ № 30 от 22 мая 1996 г. Согласно данному закону предметом надзора за исполнением законов является: а) соблюдение Конституции РФ; б) исполнение законов, действующих на ее территории; в) законность правовых актов.

Соблюдение Конституции РФ означает, что все перечисленные в данной статье Закона объекты надзора должны строжайшим образом соблюдать Конституцию РФ, а прокурор осуществляет надзор за точным соблюдением ее требований. Исключительная важность данного предмета надзора определяется тем, что Конституция РФ предусматривает все основные права и законные интересы граждан, юридических лиц и является Законом прямого действия. В ст. 21 Закона о прокуратуре в качестве предмета надзора названо соблюдение только Конституции РФ. Однако, учитывая, что в каждом субъекте РФ действуют свои конституции или уставы как акты, имеющие высшую юридическую силу на территории субъекта РФ и в пределах его ведения, то следует сделать вывод, что помимо Конституции РФ предметом надзора за исполнением законов является и соблюдение конституций и уставов субъектов РФ. Характеризуя исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации как элемент предмета надзора, следует иметь в виду, что на территории РФ действуют федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов РФ. Предметом надзора является исполнение всех законов независимо от их правовой иерархии.

Определяя этот элемент предмета надзора, законодатель использовал понятие исполнение закона, между тем как в характеристике предыдущего элемента предмета использовалось понятие соблюдение Конституции РФ. В практике, да и в юридической литературе нередко оба эти понятия смешиваются или употребляются равнозначно, что не всегда точно отражает предмет прокурорского надзора. Учитывая, что хотя Конституция РФ (как и конституции и уставы субъектов РФ) и является правовым актом прямого действия, как правило, требования ее конкретных статей дополнительно регламентируются другими законами (например, право на квалифицированную юридическую помощь -- ст. 48, право на образование -- ст. 43, право на судебную защиту -- ст. 46 и др.), законодатель правильно в данном случае использовал понятие соблюдение.

Что же касается исполнения закона как элемента предмета надзора, то здесь правильное употребление этого понятия зависит от содержания конкретного закона, чье исполнение проверяется прокурором. Как известно из основополагающих положений теории права, по одному из критериев классификации нормы права делятся на запретительные и регулятивные. В соответствии с этим делением, когда речь идет, о надзоре за исполнением (соблюдением) запретительного закона, например, ст. 171 УК РФ, предусматривающей ответственность за незаконное предпринимательство, то правильнее употреблять понятие соблюдение данного закона. Если же речь идет о надзоре за исполнением регулятивной нормы права, например, об обязанности налоговых инспекций регулярно проверять исполнение налогового законодательства на предприятиях и организациях, то правильным будет применение понятия надзор за исполнением закона.

Предметом надзора за исполнением законов является соответствие законам (законность) правовых актов, издаваемых вышеуказанными органами и должностными лицами.

В характеристике данного элемента предмета прокурорского надзора, прежде всего, следует рассмотреть правовые акты; издаваемые субъектами, перечисленными в первом абзаце п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре. Под правовыми актами в данном случае следует понимать акты, порождающие, изменяющие или прекращающие определенные правоотношения. Они могут быть изданы в форме приказов, распоряжений, решений, указаний, инструкций и др. Эти акты порождают, изменяют или прекращают юридические права и обязанности как у относительно неопределенного круга юридических лиц (филиалы банка, отделения железной дороги, трудовой коллектив), так и у конкретных юридических или физических лиц (приказ об увольнении конкретного работника предприятия, организации, учреждения, наложение взыскания на конкретное физическое лицо и т.п.).

Рассматриваемым элементом предмета надзора за исполнением законов, как уже отмечалось, является соответствие перечисленных выше правовых актов законам. Это означает, что все приказы, распоряжения, решения и иные акты должны издаваться на основании Конституции РФ, конституций и уставов субъектов РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ и не противоречить им.

При определении предмета прокурорского надзора большое значение имеет установление пределов этой деятельности прокурора, а именно разграничение надзора за исполнением законов и надзора за законностью правовых актов. Исходя из текста ст. 21 Закона о прокуратуре прокурор имеет право и обязанность осуществлять надзор только за соблюдением Конституции РФ и законов. Следовательно, надзор за исполнением иных нормативных актов указанными в данной статье юридическими и должностными лицами не входит в его компетенцию, находится за пределами его полномочий. Однако всем известно, что содержание большинства законов раскрывается в многочисленных инструкциях, распоряжениях, правилах, положениях и иных правовых актах. Проверить соблюдение норм Конституции РФ или исполнение законов без учета раскрывающих содержание этих требований инструкций и других правовых актов невозможно. Поэтому, проверяя соблюдение Конституции РФ или исполнение законов, прокурор может и должен в русле их требований проверять исполнение названных подзаконных актов, если они соответствуют надлежащим нормам Конституции РФ и законам. Если же эти подзаконные правовые акты не соответствуют Конституции РФ и законам, то их исполнение не проверяется, а прокурор должен принять меры к их частичной или полной отмене как не соответствующих законам.

В теории и практике прокурорского надзора нередко возникает вопрос о надзорных полномочиях прокурора относительно указов Президента РФ и нормативных актов Правительства РФ. При его решении следует исходить из формулировки ст. 21 Закона о прокуратуре. Текст статьи в этом смысле дает четкое определение предмета прокурорского надзора. Указы Президента РФ и правовые акты Правительства РФ как предмет надзора за их исполнением или их соответствием законам не предусматриваются. Из этого следует вывод, что законодатель не предоставляет прокурору права осуществлять надзор за исполнением непосредственно указов Президента РФ и актов Правительства РФ, так как они, согласно Конституции РФ (ст. 90, 115), должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам, то есть носят подзаконный характер. Вместе с тем ст. 21 Закона о прокуратуре не предусматривает права прокурора осуществлять надзор за их соответствием Конституции РФ и законам. Такое положение, по мнению ряда ученых, является очевидным пробелом законодательства, носящим политический характер Курс прокурорского надзора. Учебник Басков В. И., Коробейников Б. В. М.: Издательство "Зерцало", 2000. С. 105.. Сказанное не лишает возможности прокуроров принимать меры в случаях выявления фактов неисполнения указов Президента РФ и актов Правительства РФ или их несоответствия закону. Однако эти меры носят не надзорный характер (информирование о выявленных нарушениях законности Президента РФ или Правительства РФ).

1.3 Основные направления общего надзора

Деятельность прокуроров в сфере общего надзора многогранна. На прокурора возложен надзор за исполнением многочисленных актов, регулирующих общественные отношения в самых различных сферах жизни и деятельности общества. При нарушении любого закона прокурор реагирует установленным законом образом, поскольку любое правонарушение общественно опасно. В этом смысле не может быть исключений, и прокурор, следовательно, осуществляет надзор за исполнением всех законов. Однако при всем многообразии поднадзорных объектов и проблем по соблюдению законности прокуроры должны избирать те из них, которые существенным образом отражаются на режиме законности в государстве. Определяя конкретные направления в осуществлении прокурорами надзора, на переднем плане необходимо отметить следующие.

Надзор за исполнением: законодательства о политических правах и свободах граждан, о гражданстве, о беженцах и вынужденных переселенцах, трудового законодательства, законодательства об охране труда, о занятости населения, о здравоохранении, об образовании, о защите прав потребителей жилищного законодательства, об охране окружающей природной среды, законодательства о ядерной и радиационной безопасности, пенсионного законодательства, законодательства о льготах, о борьбе с наркоманией, законодательства о несовершеннолетних, законодательства об обращениях граждан (социальная сфера).

Надзор за исполнением: законов об охране собственности от преступных на нее посягательств, причем, прежде всего на федеральную собственность субъектов РФ; законодательства о приватизации государственных и муниципальных предприятий; законов о земле, о банках и банковской деятельности, предпринимательской деятельности, налогового, инвестиционного, таможенного законодательства (экономическая сфера).

Надзор за исполнением: законодательства об обороне; об оружии; о границе; о чрезвычайных ситуациях или положении (оборонная сфера);

Надзор за исполнением: законодательства о внешнеэкономической деятельности; таможенного законодательства (внешнеэкономическая сфера);

Надзор за законностью: привлечения физических, должностных и юридических лиц к административной ответственности; применения мер административного пресечения и предупреждения; содержания под стражей лиц, совершивших административные правонарушения (административно-юрисдикционная сфера).

Что касается прокурорского надзора за законностью правовых актов, то здесь необходимо выделить такие направления, как надзор за законностью правовых актов, издаваемых органами представительной и исполнительной власти, включая органы местного самоуправления, федеральными министерствами и ведомствами, органами контроля, министерствами и ведомствами субъектов федерации, органами военного управления, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными организациями. При этом пристальное внимание должно уделяться прокурорскому надзору за законностью правовых актов, издаваемых органами представительной и исполнительной власти, органами местного самоуправления. Это обстоятельство связано с тем, что названными органами нередко издаются акты в нарушение законов, в результате чего нарушаются права всех или многих граждан, проживающих в соответствующих регионах, ущемляются законные интересы предприятий, учреждений и организаций.

Выделение направлений прокурорского надзора позволяет лучше организовать работу прокуратуры, закрепить надзор по отдельным направлениям за конкретными прокурорскими работниками, упорядочить учет выявленных нарушений законов, облегчить составление статистических отчетов. Однако, говоря об указанных выше основных направлениях в рассматриваемой надзорной деятельности прокуроров, следует отметить, что они не носят исчерпывающего характера. В процессе развития и деятельности государства возникают новые проблемы экономического и социального характера, которые не могут быть оставлены без внимания органов прокуратуры при осуществлении ими надзора за исполнением законов Курс прокурорского надзора. Учебник Басков В. И., Коробейников Б. В. М.: Издательство "Зерцало", 2000. С. 101.. С другой стороны, наличие приоритетных направлений общего надзора не означает, что в поле зрения прокурора должны находиться только названные направления прокурорского надзора за исполнением законов. При получении информации о нарушении любого другого закона прокурор принимает меры к установлению и устранению нарушений законов и способствовавших этому обстоятельств, проводя прокурорские проверки и совершая другие надзорные действия, внося акты прокурорского реагирования. Прокурорский надзор: Учебник/ под ред. Винокурова Ю.Е. М., Юрайт-Издат, 2004. С. 134.

1.4 Организация работы по осуществлению общенадзорной деятельности

Эффективность прокурорского надзора за исполнением законов во многом зависит от того, как организована работа. Практика со всей очевидностью показывает, что от умения правильно организовать работу, грамотно распределить служебные обязанности между подчиненными, обеспечить согласованность их действий, создать необходимые условия для непрерывной и ритмичной работы, зависят не только результаты прокурорско-следственной деятельности, но и в целом авторитет прокуратуры в обществе. Нередко, в основе многих ошибок и просчетов в работе прокуратур городов и районов лежит именно недооценка со стороны их руководителей значения современных методов ее организации.

Организация работы по надзору за исполнением законов - составная часть организации работы прокуратуры в целом, под которой понимается совокупность взаимосвязанных и взаимодополняемых мер по подбору, расстановке, повышению квалификации прокурорских кадров, постоянному регулированию (направлению) их деятельности, обеспечению их всеми необходимыми средствами, сбору и анализу информации, анализу работы прокуратуры и ее оценке, планированию работы, контролю за выполнением планов, объединению усилий оперативного состава, других органов в целях достижения высоких конечных результатов в плане укрепления законности.

Непременным условием правильно организованной общенадзорной деятельности органов прокуратуры является четкое разграничение функций прокуроров всех уровней прокурорской системы. Здесь важную роль играют директивные указания Генерального прокурора РФ, содержащиеся в его приказе от 28 мая 1992 г. N 20 "Об организации надзора и управления в органах прокуратуры Российской Федерации". В соответствии с п. 4 этого приказа, возложен непосредственный надзор за исполнением законов, а также за соответствием законам правовых актов, издаваемых:

федеральными министерствами и ведомствами, всероссийскими общественными объединениями - на Генеральную прокуратуру Российской Федерации;

республиканскими министерствами, ведомствами и общественными объединениями - на прокуратуры республик;

краевыми, областными, автономной области, автономных округов, органами исполнительной власти и управления, региональными общественными объединениями - соответственно на прокуратуры краев, областей, автономной области, автономных округов и приравненные к ним специализированные прокуратуры;

иными местными представительными органами, органами исполнительной власти и управления, юридическими лицами, общественными объединениями, - на другие территориальные и специализированные прокуратуры.

Надзор за исполнением законов органами военного управления, воинскими частями и учреждениями осуществляется военными и соответствующими специализированными прокуратурами.

В исключительных случаях, когда нарушение закона не может быть устранено нижестоящим прокурором вследствие недостаточности его полномочий или по иным причинам, вышестоящий прокурор может использовать преимущества централизации прокурорской системы, права вышестоящих прокуроров и Генерального прокурора Российской Федерации. Так, например, прокурор области может провести проверку, принять меры к устранению нарушений закона в пределах области.

Первоосновой надлежащей организации работы служит закрепление обязанностей по осуществлению надзора за исполнением законов за конкретными прокурорскими работниками. В районных и приравненных к ним прокуратурах в зависимости от штатной численности оперативного состава эта работа закрепляется за одним или несколькими помощниками прокурора. В республиканских, краевых областных и им равных прокуратурах городов с районным делением эта работа выполняется управлениями или отделами по надзору за исполнением законов, за каждым из работников которых закрепляются конкретные направления надзора. Независимо от того, как распределены обязанности в прокуратурах, прокуроры и их заместители участвуют в организации и осуществлении надзора за исполнением законов, направляют и контролируют работу подчиненных прокуроров в этой области.

Работа органов прокуратуры по общему надзору строится по предметно-зональному принципу. Это означает, что весь объем работы, возложенный на структурное подразделение прокуратуры, наряду с распределением между оперативными работниками по территориальным зонам, распределяется между ними и по сферам правового регулирования, т.е. определенным группам законов и иных нормативных актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура. Такой подход способствует специализации зональных прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов в наиболее важных, приоритетных на данном этапе сферах правовых отношений.

В целях упорядочения работы оперативных работников, определения их функциональных обязанностей прокурором города (района) издается приказ о распределении обязанностей в прокуратуре, являющийся основополагающим актом, определяющим обязанности прокурорского состава и следователей по основным направлениям деятельности прокуратуры. Отдельным пунктом в приказе необходимо предусмотреть взаимозаменяемость оперативных работников на периоды их временного отсутствия (в связи с отпуском, болезнью и по другим уважительным причинам).

Распределение участков работы прокуратуры между ее сотрудниками еще не решит проблемы эффективности функционирования прокуратуры в целом. Необходимо определить полномочия (права и ответственность) конкретного сотрудника, а также установить схему взаимодействия и подчиненности (субординации), систему подотчетности и подконтрольности работников, что позволит руководителю прокуратуры постоянно быть в курсе дел Основные вопросы организации деятельности городских, районных и специализированных прокуратур: методическое пособие работников горрайспецпрокуратур. Мельников А.В., Ионанидзе Д.О., Зякин С.Ю., Щеглова К.В. М., 2005., С. 6. .

Для успешного осуществления надзора за исполнением законов требуется хорошее знание законодательства и практики его применения, высокое профессиональное мастерство. Это вызывает необходимость постоянного повышения квалификации прокурорских работников. Поэтому различными формами учебы охватываются все прокурорские работники, осуществляющие надзор за исполнением законов.

Непременным условием эффективной организации прокурорского надзора за исполнением законов является надлежащее правовое обеспечение, то есть обеспечение прокурорских работников законодательными и другими нормативными актами.

Для успешного проведения проверок исполнения законов и законности правовых актов прокурорам необходимо также иметь соответствующие методики (методические пособия, разработки). Разработка методик и обеспечение ими работников является одним из элементов организации работы. В разработке таких методик участвуют прокурорские работники Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов РФ, ученые и преподаватели НИИ проблем укрепления законности и правопорядка и институтов повышения квалификации прокурорских и следственных работников.

Важнейшими элементами организации работы по общему надзору являются сбор информации о нарушениях законов, ее анализ и планирование работы.

Информационно-аналитическая работа ведется в основном по двум направлениям:

информационно-аналитическая работа, связанная с определением состояния законности и правопорядка на поднадзорной территории. Она позволяет правильно определить направления надзорных усилий и объекты надзора, прогнозировать развитие неблагоприятных тенденций и процессов, вырабатывать предупредительные меры. Это направление определяет задачи деятельности органов прокуратуры.

сбор, изучение и оценка информации с целью выработки организационных мероприятий, направленных на совершенствование системы управления прокуратурой, достижение наибольшей эффективности ее деятельности.

В целом от того, как будет поставлена информационно-аналитическая работа, в решающей степени зависит результативность деятельности прокуратуры.

Информация для аналитической работы - это данные о преступности и правонарушениях непреступного характера, а также любые другие данные по организации работы правоохранительной системы, в том числе и прокуратуры. Эта информация должна быть объективной и точной. Чтобы информация эффективно использовалась для анализа, необходимо ее достаточное количество. Не менее важно, чтобы она была полезной, то есть необходимой для постановки или разрешения надзорной либо управленческой задачи.

Информационно-аналитическая работа конечной целью имеет повышение действенности надзора и следствия и, в целом, должна вносить позитивные результаты в состояние законности на поднадзорной территории. Достигаются эти цели разными организационными средствами, но, прежде всего, через планирование.