Прокурорский надзор за исполнением законов и законностью правовых актов

Планирование в органах прокуратуры повышает целенаправленность и эффективность мер, принимаемых по укреплению законности и правопорядка, и позволяет объединить усилия прокурора, его заместителей и помощников в целенаправленную деятельность, а также организационно упорядочить работу каждого прокурорского работника, обеспечить последовательность и глубину проработки вопроса. Планирование позволяет переместить акценты в надзоре с реагирования на выявленные нарушения на упреждающие действия, основанные на изучении развития того или иного явления, связанного с уровнем законности на соответствующей территории. Основные вопросы организации деятельности городских, районных и специализированных прокуратур: методическое пособие работников горрайспецпрокуратур. Мельников А.В., Ионанидзе Д.О., Зякин С.Ю., Щеглова К.В. М., 2005., С. 14.

Глава 2. Полномочия прокурора по выявлению нарушений законов поднадзорными объектами.

2.1 Общая характеристика полномочий прокурора по выявлению нарушений законов

Для осуществления прокурорского надзора за исполнением законов прокуроры наделены определенными правами и несут установленные законом обязанности. Предоставленные прокурору полномочия позволяют ему своевременно установить нарушение закона, привлечь нарушителей к установленной законом ответственности и принять меры к устранению причин и условий, способствовавших этим нарушениям закона. Полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов по их содержанию и целенаправленности условно подразделяются на две группы:

полномочия по своевременному выявлению нарушений законов, их причин и способствовавших им условий, установлению виновных лиц;

полномочия по устранению выявленных нарушений законов и способствовавших им обстоятельств, а также по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении закона.

Полномочия прокурора в сфере общего надзора в основном сформулированы в статье 22 Закона «О прокуратуре РФ». Однако приведенный в Законе «О прокуратуре РФ» перечень полномочий прокурора относится лишь к его деятельности по проведению проверок в общенадзорном порядке на основании поступивших сообщений и имеющихся у прокурора сведений о нарушениях законности. Между тем прокурор обладает целым рядом иных полномочий, используемых и как до, так и после проведенной проверки. Эти полномочия основаны на иных источниках права: уголовно-процессуальном, гражданско-процессуальном, трудовом, уголовно-исполнительном, административно-правовом, а также на приказах и указаниях Генерального прокурора РФ.

Первая группа полномочий прокуроров, направленная на своевременное выявление нарушений законов, их причин и способствовавших им условий, установление виновных лиц закреплена в части 1 статьи 22 Закона «О прокуратуре РФ».

Прокурор, осуществляя возложенные на него функции, имеет следующие права.

По предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, за исполнением законов которыми он осуществляет надзор.

Иметь доступ к их документам и материалам.

Проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона.

Требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций.

Вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Полномочия прокурора по выявлению нарушений законов поднадзорными субъектами обеспечиваются, прежде всего, правом прокурора на беспрепятственный вход на территорию и в помещения органов, надзор за исполнением законов которыми прокурор осуществляет. Лица, осуществляющие прокурорский надзор по своей должности, должны иметь свободный доступ во все помещения поднадзорных им учреждений. Право беспрепятственного входа прокурора на поднадзорные ему объекты не может быть ограничено ведомственными и иными нормативными актами.

По требованию прокурора ему должны быть предоставлены все документы, необходимые для выявления нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Уклонение от предоставления прокурору документов недопустимо даже в том случае, если в них содержатся сведения, составляющие государственную или коммерческую тайну.

Порядок доступа прокурора и правила работы с документами, содержащими государственную тайну, регламентирует Закон РФ от 21 июля 1993 г..«О государственной тайне». Закон устанавливает исчерпывающий перечень сведений, составляющих государственную тайну. Особый режим этих сведений обусловлен интересами обеспечения обороны и безопасности государства.

Приказом Генерального прокурора РФ утверждено «Положение о работе с секретными материалами, документами, делами», согласно которому, доступ к сведениями, составляющим государственную тайну лиц, осуществляющих прокурорский надзор, возможен лишь при наличии соответствующего допуска. Согласно Постановления Правительства РФ от 28 октября 1995 г. N 1050 "Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне", доступ граждан к особой важности, совершенно секретным и секретным сведениям в организациях, куда они командируются по служебным делам, осуществляется после предъявления ими документов, удостоверяющих личность, справок о допуске и предписаний на выполнение заданий. Работникам органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации достаточно иметь предписания на выполнение заданий и удостоверения личности с отметкой о допуске к государственной тайне.

Лица, работающие с секретными материалами, обязаны строго хранить в тайне секретные сведения, ставшие им известными по службе. Запрещается использовать секретные сведения в несекретной служебной переписке; вести переговоры по секретным вопросам по незащищенным линиям связи; выполнять секретные работы на дому; печатать документы закрытого характера на незащищенном компьютере; перевозить секретные документы, материалы и дела в общественном транспорте и т.д. За разглашение сведений, составляющих государственную тайну, либо утрату документов, иные нарушения требований по обеспечению режима секретности и сохранению государственной тайны виновные лица несут уголовную, административную, гражданско-правовую или дисциплинарную ответственность, а также могут быть отстранены от секретных работ и документов.

В отношении коммерческой тайны применяется иной принцип: законодательно установлен перечень сведений, которые не могут ее составлять. Согласно статье 139 Гражданского кодекса РФ, информация составляет служебную или коммерческую тайну в случае, когда информация имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности. В соответствии с Федеральный закон от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ "О коммерческой тайне" к сведениям, которые не могут составлять коммерческую тайну относятся сведения:

1) содержащиеся в учредительных документах юридического лица, документах, подтверждающие факт внесения записей о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях в соответствующие государственные реестры;

2) содержащиеся в документах, дающих право на осуществление предпринимательской деятельности;

3) о составе имущества государственного или муниципального унитарного предприятия, государственного учреждения и об использовании ими средств соответствующих бюджетов;

4) о загрязнении окружающей среды, состоянии противопожарной безопасности, санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановке, безопасности пищевых продуктов и др.;

5) о численности, о составе работников, о системе оплаты труда, об условиях труда, в том числе об охране труда, о показателях производственного травматизма и профессиональной заболеваемости, и о наличии свободных рабочих мест;

6) о задолженности работодателей по выплате заработной платы и по иным социальным выплатам;

7) о нарушениях законодательства Российской Федерации и фактах привлечения к ответственности за совершение этих нарушений и т.д.

В соответствии с абзацем 3 пункта 6 Приказа Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», при рассмотрении сигналов о правонарушениях в сферах, на которые распространяется действие законодательства о коммерческой или банковской тайне, прокурорам надлежит руководствоваться порядком, установленным для таких случаев законом.

При использовании в ходе расследования информации, относящейся к банковской и коммерческой тайне, следует обеспечить ее безусловное соблюдение (это означает, что полученная информация должна быть использована только в целях расследования легализации доходов, полученных незаконным путем), а также анонимность источника получения соответствующих сведений.

Основным правовым средством выявления нарушений закона, их причин и способствующих им условий является проверка исполнения законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения законов. В процессе проверок применяются все полномочия прокурора, которыми его наделяет закон. При проведении масштабных проверок, как правило, используется весь комплекс полномочий, в других случаях прокурор может ограничиться применением их необходимой части.

В статье 6 Закона о прокуратуре закреплено принципиально важное положение о том, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из их полномочий, а также уклонение от явки по их вызову влекут за собой установленную законом ответственность.

Учитывая особую роль прокуратуры как важнейшего звена государственной правоохраны, законодательно установлено, что статистическая и иная информация, справки, документы, их копии предоставляются по требованию прокурора безвозмездно. Это положение закреплено в ст. 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Какие-либо исключения из указанного правила не допускаются.

Многие права прокуроров являются одновременно их обязанностями. Например, из права прокурора истребовать для проверки соответствия законам правовых актов органов представительной и исполнительной власти вытекает его обязанность систематически проводить проверки законности этих актов, принимать меры к своевременному выявлению и устранению нарушений, допущенных при издании указанных актов.

Активное, обоснованное применение прокурорами предоставленных им полномочий позволяет своевременно выявлять и устранять нарушения законов, способствующие им обстоятельства, предупреждать нарушения законов и тем самым способствует укреплению законности и правопорядка в регионах и в целом в стране.

2.2 Проверки исполнения законов как средство выявления правонарушений

Прокурорские проверки исполнения законов - это основное правовое средство выявления, пресечения и устранения правонарушений, а также установления обстоятельств, им способствующих. Именно в процессе проверок применяются все полномочия прокурора, которыми его наделяет закон.

В соответствии с абзацем 2 части 2 статьи 21 Закона о прокуратуре, проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Пункт 6 приказа Генеральной прокуратуры РФ от 22 мая 1996 г. N 30 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" предписывает проверки исполнения законов проводить на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь - для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и гарантий групп населения, трудовых коллективов, репрессированных, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой охране. В качестве повода для прокурорских проверок надлежит рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.

В то же время проверки законности содержания административно задержанных в камерах (комнатах) временного содержания, в медицинских вытрезвителях и в центрах социальной реабилитации или в приемниках-распределителях проводятся прокурорами периодически и при отсутствии сведений о нарушении законов. Без сигналов о нарушении законов проводятся военными прокурорами проверки законности содержания на гауптвахтах военнослужащих, арестованных в дисциплинарном порядке.

Будучи разновидностью расследований, проверки служат установлению истины. В ходе их проведения устанавливается, соответствуют ли действительности полученные сведения о нарушении закона, то есть, имело ли место нарушение закона.

Проверки могут быть первичными и контрольными (повторными). Первичные проверки могут быть, в свою очередь, целевыми, комплексными, сквозными. Проверки носят целевой характер, если в ходе их проведения проверяется исполнение конкретного закона или группы законов, регулирующих однородные общественные правоотношения. Проверки могут быть комплексными, когда проверяется исполнение нескольких законов, регулирующих разнородные общественные отношения. Проверки могут быть сквозными, когда проверяется исполнение конкретного закона во всех или многих органах данной отрасли, министерства, службы. К проведению таких проверок обычно подключаются прокуроры всех уровней, обслуживающие территории, где имеются предприятия, учреждения и организации данной отрасли, министерства, службы. Могут проводиться совместные с органами контроля и другими, в основном вышестоящими, органами проверки исполнения закона. Проводятся также одновременные с другими органами проверки, когда прокурор проверяет исполнение закона в одном органе, а, например, налоговая инспекция - в другом.

Прокуроры также проводят повторные или контрольные проверки. Основной целью проведения контрольной проверки является определение качества, в основном, полноты проверки, ранее проведенной другим прокурорским работником. Разновидностью контрольной проверки является повторная проверка. В ходе ее проведения устанавливается, какое влияние оказали предпринятые прокурором меры на состояние исполнения законов, то есть уменьшилось, осталось на прежнем уровне или увеличилось количество правонарушений.

К проверкам предъявляются определенные требования. Проверки должны проводиться своевременно. Проверка может считаться своевременно проведенной, если выявленные нарушения законов можно устранить. Эффективность проверок тем выше, чем ближе время их проведения ко времени совершения нарушения закона. Поэтому желательно добиваться приближения времени проведения проверок ко времени совершения правонарушений.

Проверки должны быть полными. Их полнота определяются двумя категориями: объемом и глубиной. Объем - это границы проверки, которые должны быть оптимальными, позволяющими качественно и в намеченный срок провести проверку и выполнить стоящие перед ней задачи. Если границы проверки определены слишком узкими, то это может привести к тому, что отдельные нарушения закона останутся невыявленными. Если же они определены неоправданно широкими, то в силу большого объема работы ее трудно или невозможно будет провести качественно. Глубина проверки характеризуется полнотой или степенью проникновения в те вопросы, которые подлежат выяснению. Она выражается в полноте выявления нарушений законов, причин и условий, способствовавших нарушениям, в полноте установления вредных последствий совершенных правонарушений, а также в полноте установления лиц, допустивших нарушения закона и способствующих им.

Залогом проведения результативных проверок служит тщательная подготовка к ним прокуроров. Содержание подготовки к проверке зависит от профиля органа, где ее предстоит проводить, то характера сведений о нарушении закона, от объема и специфики предстоящей проверки, ее сложности, а также от опыта работы и квалификации прокурора и от времени, которым он располагает.

Подготовка к проверке обычно включает следующие элементы.

ознакомление с материалами ранее проведенных в этом органе проверок исполнения законов в целях уяснения, какие нарушения данного закона и других законов допускались там ранее и какие в связи с этим принимались меры администрацией к устранению нарушений и недопущению их в будущем;

тщательное изучение законов, положений и других нормативных актов, регулирующих деятельность органа, где предстоит проводить проверку;

подбор и изучение законов и других нормативных актов, принимаемых органом, где предстоит проводить проверку;

ознакомление с основными ведомственными актами, отражающими специфику деятельности данного органа;

изучение руководящих указаний Генерального прокурора РФ, его заместителей, прокуроров субъектов РФ в части предмета проверки;

изучение имеющихся в прокуратуре методических пособий и рекомендаций по предмету проверки;

определение тактики и методики проведения проверки, а именно: характера и последовательности проверочных и иных действий; определение структурных подразделений, охватываемых проверкой; определение перечня материалов и документов, с которыми надлежит ознакомиться в ходе проверки, а также перечня вопросов, подлежащих выяснению;

определение и подбор специалистов, привлекаемых к проверке, если в этом есть необходимость, и формулирование вопросов, на которые им необходимо дать ответы;

составление плана или программы проверки, отражающих ее составные этапы, задачи и содержание, источники получения информации о нарушениях законов и другие вопросы.

Процедура проведения проверок исполнения законов конкретными органами фиксируется в методических пособиях и разработках. Обычно о предстоящей проверке заблаговременно ставится в известность руководитель органа, где ее предстоит проводить. Проверка начинается со встречи прокурора с руководителем органа, который ставится в известность о цели прибытия прокурора и задачах, которые ему необходимо разрешить в ходе проверки. По просьбе прокурора в его распоряжение выделяется сотрудник органа для оказания помощи прокурору в предоставлении необходимых материалов и документов, вызове сотрудников органа и т.д.

В ходе проверок прокуроры выясняют самые различные правовые вопросы, касающиеся исполнения законов. Характер выясняемых вопросов зависит от характера сведений о нарушении закона, которыми обладает прокурор. В этом смысле каждая проверка индивидуальна, не похожа одна на другую. Во всех случаях в первую очередь подлежат проверке сведения о нарушении закона. Если становится известно, что имели место и другие нарушения законов, в том числе и в других структурных подразделениях, то объем проверки увеличивается. Прокурор обязан выявить все нарушения законов и принять меры к их устранению.

Если в адрес органа ранее вносились протесты или представления, то необходимо выяснить, реализованы ли они, действительно ли отменены незаконные акты и устранены другие нарушения законов.

Достижению полноты проверок исполнения законов способствует комплексное применение прокурорами различных проверочных действий. Ими применяются следующие проверочные действия: ознакомление с актами проверок, расследований, ревизий, инвентаризаций, приказами и другими правовыми актами, статистическими отчетами и многими другими документами; осмотр документов и предметов; назначение ревизий и экспертиз; получение заключений специалистов; беседы с должностными лицами и сотрудниками; получение устных или письменных объяснений; направление запросов и отдельных поручений; снятие копий с документов; составление разного рода справок.

В целях установления события правонарушения и обстоятельств, способствующих ему, прокурорам с помощью специалистов приходится прибегать ко взятию проб и образцов на исследование; к проведению контрольных и иных замеров; опробованию в работе техники и оборудования; изъятию предметов и документов; проведению различных расчетов; фотографированию и киносъемке различных объектов и местности; изготовлению схем, макетов; записи объяснений на магнитную ленту и другим действиям.

Проверка, как правило, заканчивается разбором ее результатов с руководителем органа, руководителем структурных подразделений, охваченных проверкой, сотрудниками юридической службы. В разборе принимают участие специалисты, привлеченные к проверке. При этом основное внимания уделяется анализу причин выявленных нарушений законов и рассмотрению путей их устранения и недопущения в будущем. В обязательном порядке называются должностные лица, виновные в совершении этих нарушений и способствующие (попустительствующие) этому.

По результатам проверки прокурором - руководителем прокуратуры составляется справка. Если проверка проводилась другим прокурорским работником, то им составляется докладная записка. В этих документах отражается характер и объем выполненной в ходе проверки работы, и фиксируются выявленные нарушения законов Прокурорский надзор: Учебник/ под ред. Винокурова Ю.Е. М., Юрайт-Издат, 2004. С. 146.. В случае выявления в ходе проверки нарушений законов, применяются соответствующие меры прокурорского реагирования: вынесение представления, предостережения, внесение протеста, вынесение постановление о возбуждении административного производства или постановления о возбуждении уголовного дела, обращение в суд общей юрисдикции, в арбитражный суд.

2.3 Проведение прокурором проверок законности издаваемых правовых актов

В соответствии со статьей 21 Закона о прокуратуре, органы прокуратуры осуществляют надзор за законностью правовых актов, издаваемых (принимаемых) федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Перечисленные органы, реализуя возложенные на них полномочия, издают (принимают) законы и подзаконные акты (указы, постановления, распоряжения, приказы, указания) по самым различным вопросам общественной жизни, применяя многочисленные законодательные и иные акты. При этом, как показывает практика прокурорского надзора, они нередко допускают нарушения применяемых законов, выражающиеся чаще всего в превышении своих полномочий. Особую опасность представляет издание незаконных правовых актов органами представительной и исполнительной власти всех уровней, так как это нередко влечет за собой нарушение прав и свобод многих или всех граждан, проживающих на территории соответствующих регионов, законных интересов юридических лиц.

В связи с этим прокуроры традиционно уделяли особое внимание прокурорскому надзору за законностью актов, издаваемых органами, перечисленными в статье 21 Закона о прокуратуре. Проверки законности актов занимали в прошлом и занимают в настоящее время значительный объем в общем объеме проводимых прокурорских проверок. При этом приоритет всегда отдавался проверкам законности актов, издаваемых органами представительной и исполнительной власти и органами местного самоуправления.

Осуществляя надзор за законностью правовых актов, прокуроры одновременно осуществляют надзор и за исполнением тех законов, которые применяются при издании проверяемых правовых актов. Вместе с тем в содержание проверок исполнения законов входят и проверки законности правовых актов, изданных соответствующими руководителями органов в процессе исполнения этих законов. Так, проводя проверку исполнения трудового законодательства на каком-либо предприятии, прокурор обязательно проверяет и законность изданных руководителем этого предприятия приказов в ходе применения этого законодательства.

Основной задачей органов прокуратуры в рассматриваемой сфере деятельности является предупреждение издания незаконных актов, противоречащих законам, как одна из гарантий охраны прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц и государства в целом. Не менее важно также повышение правовых знаний должностных лиц, депутатов, издающих (принимающих) правовые акты, а также лиц, разрабатывающих проекты этих актов.

Проверки законности актов могут проводиться как в связи с сигналами о нарушении законов, так и при их отсутствии. Проверки могут проводиться и на основании сведений об издании незаконных устных актов, устанавливающих разного рода запреты, ограничения, обязанности, не предусмотренные законом.

В связи с особой важностью обеспечения законности актов и предупреждения наступления вредных последствий, вызванных изданием незаконных актов, проверки их законности в федеральных министерствах и ведомствах, в органах представительной и исполнительной власти субъектов РФ, органах местного самоуправления, военного управления и органах контроля проводятся и при отсутствии сведений о нарушении законов периодически в плановом порядке. Очередность проведения проверок в этих органах каждой прокуратурой устанавливается самостоятельно. Однако проверки в связи с сигналами об издании незаконных актов проводятся в первую очередь.

Без сигналов о нарушении законов могут также проводиться проверки законности привлечения граждан и должностных лиц к административной ответственности в органах наделенных правом применения административной ответственности, поскольку выносимые ими постановления о привлечении к административной ответственности являются разновидностью правовых актов. Тем не менее, при получении сведений о незаконном привлечении к административной ответственности эти проверки проводятся в первую очередь.

В связи с сигналами об издании незаконных актов, ущемляющих права и свободы работников и других лиц, проверки законности актов могут проводиться прокурором и на предприятиях, в учреждениях и организациях, независимо от их подчиненности (подведомственности) и формы собственности. По таким же основаниям могут проводиться проверки законности актов, принимаемых общественными организациями и объединениями.

В зависимости от стоящих перед прокурором задач, времени и возможностей, которыми он обладает, возможно проведение:

сплошных проверок законности актов, изданных (принятых) за определенный период времени;

целевых проверок, то есть проверок актов, изданных (принятых) по конкретному вопросу за определенный период времени;

проверок законности конкретного акта или нескольких актов в связи с получением сведений об их незаконности;

комплексных проверок, когда наряду с проверкой законности актов проводятся проверки исполнения конкретного закона или нескольких законов.

Проверки законности актов могут проводиться в прокуратуре путем истребования туда изданных актов или по месту их издания. По взаимной договоренности многие представительные и исполнительные органы власти всех уровней направляют в органы прокуратуры принятые ими акты. Законность этих актов проверяется в органах прокуратуры.

Прокуроры имеют возможность проводить проверки законности актов по их копиям. Однако предпочтение должно отдаваться проверкам законности актов по месту их принятия или издания, так как для того, чтобы сделать правильный вывод о законности или незаконности акта, зачастую необходимо ознакомиться с материалами, послужившими основанием к принятию акта. В связи с этим нередко бывает необходимо ознакомиться с соответствующими документами, побеседовать с лицами, которыми акт разрабатывался, согласовывался, что невозможно осуществить в офисе прокуратуры или при проведении проверок по копиям актов не всегда возможно.

Проведению проверок законности актов должна предшествовать подготовка к ним, которая по большему счету не отличается существенно от подготовки к проведению проверок исполнения законов. Обычно о предстоящей проверке заблаговременно предупреждается руководитель органа, в котором она будет проводиться. В начале проверки прокурор ставит его в известность о характере и объеме предстоящей работы, а в случае необходимости требует выделить в распоряжение работника органа для оказания соответствующей помощи.

В зависимости от целей проверки прокурору предоставляются все или отдельные правовые акты, подлежащие проверке, а также материалы, послужившие основанием к их изданию. Желательно истребовать утвержденный перечень дел, ведущихся в органе, дела, журналы, книги, где могут содержаться или регистрироваться правовые акты, в том числе в форме распоряжений и телефонограмм.

Перед началом проверки прокурор должен поинтересоваться, какие меры приняты соответствующими должностными лицами в связи с ранее внесенными протестами или представлениями (если они вносились), а также решениями судов о признании актов недействительными и отменены ли фактически акты, противоречащие законам.

Критерием оценки прокурором правовых актов является соответствие их закону. Акты должны соответствовать также нормативным указам Президента РФ и нормативным постановлениям Правительства РФ. Что касается правовых актов, издаваемых (принимаемых) представительными и исполнительными органами местного самоуправления и другими органами муниципального уровня, то они, кроме того, должны соответствовать законам субъектов федерации и уставам муниципальных образований. Это обстоятельство учитывает прокуроры в процессы осуществления надзора за законностью актов.

Суть самого процесса проверки сводится к тщательному чтению прокурором всего текста акта, мысленному сличению предписаний, содержащихся в нем, с нормами применяемого закона, а также к ознакомлению с материалами, послужившими основанием к изданию акта. Эта работа требует особого внимания, так как поспешность может привести к тому, что отдельные незаконные акты могут остаться невыявленными либо будет дана неправильная оценка акту. В ходе проверки прокурору нередко приходиться обращаться к текстам законов, опубликованных в официальных изданиях.

В процессе проверок законности актов, изданных любым органом, прокурор, как правило, выясняет следующие вопросы.

Правомочен ли был орган издавать это акт по данному вопросу, и не входит ли решение этого вопроса в компетенцию другого органа, то есть, не вышел ли он за пределы своей компетенции.

Не допущено ли в акте нарушение материального закона по существу, то есть тех законов, которые применены при издании этого акта.

Не ограничивает ли акт права и свободы граждан, законные интересы юридических лиц.

Не устанавливаются ли актом обязанности граждан, не предусмотренные Конституцией и законами РФ, а также конституциями, уставами и законами республик и других субъектов федерации.

Не содержится ли в акте сведений о совершении преступлений и других правонарушений.

Соответствует ли содержание акта фактическим обстоятельствам.

Содержат ли акты, в особенности, изданные представительными и исполнительными органами, органами местного самоуправления, указания на финансовые, материально-технические и организационные средства, необходимые для обеспечения.

Не противоречит ли правовой акт ранее принятым тем же органом актам.

Соблюден ли порядок принятия или издания акта, закрепленный в регламенте органа. Применительно к актам представительных органов власти необходимо выяснить, соблюден ли кворум, необходимый для принятия акта.

Содержит ли акт необходимые реквизиты: номер, дату принятия или издания, подписи и другие, и указан ли срок вступления его в силу.

Каковы причины издания незаконных актов и условия, способствующие этому.

Прокурор интересуется также, как органы представительной и исполнительной власти и другие органы осуществляют контроль за исполнением своих решений физическими и юридическими лицами, применяют ли они санкции к соответствующим должностным лицам, неисполняющим эти решения, и соответствуют ли примененные санкции закону.

При выявлении незаконных актов могут отбираться объяснения от должностных лиц, их издавших, и при необходимости от других лиц. При выявлении устных актов, противоречащих закону, обязательно истребуются объяснения от должностных лиц, их издавших, а также от лиц, права и свободы которых были нарушены этими актами Прокурорский надзор: Учебник/ под ред. Винокурова Ю.Е. М., Юрайт-Издат, 2004. С. 152..

По итогам проверки в случае выявления незаконных актов, применяются соответствующие меры прокурорского реагирования: вынесение представления, предостережения, внесение протеста, вынесение постановление о возбуждении административного производства или постановления о возбуждении уголовного дела, обращение в суд общей юрисдикции, в арбитражный суд.

Глава 3. Правовые средства реагирования прокурора на выявляемые правонарушения

Полномочия прокурора по устранению нарушений закона представляют собой систему правовых средств, используемых прокурором для пресечения правонарушений, восстановления законности, ликвидации вызванных нарушениями закона негативных последствий.

Полномочия прокурора, направленные на устранение выявленных нарушений законов и способствовавших им обстоятельств, а также на привлечение к ответственности виновных лиц, закреплены в ст. 22-25 Закона о прокуратуре. К ним относятся следующие права прокуроров.

Опротестовывать противоречащие закону правовые акты либо обращаться в суды и арбитражные суды с заявлениями (исками) о признании таких актов недействующими.

Вносить представления в государственные и иные органы об устранении выявленных нарушений законов и способствовавших им причин.

Возбуждать производство об административном правонарушении.

Возбуждать уголовное дело.

Требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной ответственности (дисциплинарной, материальной).

Освобождать лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов.

Предостерегать должностных лиц о недопустимости нарушения закона.

Прокурор в пределах своей компетенции также вправе принимать меры к обеспечению в установленном порядке возмещения ущерба, причиненного нарушением закона, обращаться в интересах государственных органов, общественных организаций, граждан с исковыми заявлениями в суды и арбитражные суды.

3.1 Опротестование правовых актов, противоречащих закону

Одним из основных полномочий по устранению нарушений закона является право опротестования противоречащих закону правовых актов. Условия и порядок принесения прокурором протеста, предъявляемые к нему требования и его реквизиты, определяются ст. 23 Закона о прокуратуре, а также ведомственными указаниями Генеральной прокуратуры РФ.

Протест приносится на противоречащий или несоответствующий закону правовой акт, изданный органом государственной власти или управления, общественной организацией или объединением, органами государственного или хозяйственного управления и другими субъектами, поднадзорными прокурору, а также должностными лицами. Предметом опротестования могут быть не только правовые акты, но и любое незаконное действие должностного лица. Прокурор вправе принести протест не только на незаконный правовой акт, но и на распоряжение устного характера, если оно не соответствует или противоречит закону.

Сущность опротестования незаконных актов заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов, от имени Российского Федерации указывает, в чем именно выражено нарушение закона, и требует от соответствующего органа или должностного лица отменить незаконный акт или привести его в соответствие с законом, восстановить права и свободы граждан, законные интересы государственных и иных органов.

Протест прокурора как правовой акт должен отвечать определенным требованиям. В протесте содержатся следующие элементы: наименование опротестованного правового акта или действия( бездействия) должностного лица; кем и когда правовой акт издан или совершено действие, содержание опротестованного правового акта (действия или бездействия), правовое обоснование их незаконности или необоснованности; предложение прокурора об отмене или приведении в соответствие с законом опротестованного акта; требования о привлечении к ответственности должностного лица, виновного в нарушении закона, если в этом есть необходимость; предложение о рассмотрении протеста в установленный срок с сообщением о результатах рассмотрения протеста; должность и классный чин прокурора, принесшего протест; дата принесения протеста Курс прокурорского надзора. Учебник Басков В. И., Коробейников Б. В. М.: Издательство "Зерцало", 2000. С. 126..

Протест приносится как прокурором, так и его заместителем. Помощники прокурора, прокуроры отделов могут осуществлять только подготовку проектов протеста, но вносить их от своего имени они не вправе. Протест приносится прокурорами строго в соответствии с их компетенцией. Прерогатива прокуроров определяется приказом Генерального прокурора РФ от 28 мая 1992 г. N 20 "Об организации надзора и управления в органах прокуратуры Российской Федерации" в зависимости от компетенции прокуроров различных звеньев органов прокуратуры. Так, прокуроры районов, городов и приравненные к ним прокуроры специализированных прокуратур вправе в пределах своей компетенции принести протест на незаконные правовые акты, принятые местными представительными и исполнительными органами власти, юридическими лицами, общественными объединениями и должностными лицами, действующими в пределах территории, поднадзорной прокуратуре города, района.

Прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры приносят протест на незаконные правовые акты, принятые органами исполнительной власти субъекта РФ, региональными общественными объединениями и должностными лицами, действующими в масштабе субъекта Федерации. Право опротестования правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, всероссийскими общественными объединениями и должностными лицами, принадлежит лишь Генеральному прокурору РФ и его заместителям. При этом вышестоящий прокурор вправе принести протест на незаконный правовой акт в пределах своей компетенции, приняв на себя функции нижестоящего прокурора.

По усмотрению прокурора протест приносится в орган или должностному лицу, издавшему незаконный правовой акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. В вышестоящий орган протест целесообразно приносить, если он отклонен должностным лицом, издавшим незаконный акт, либо если в протесте ставится вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностного лица, издавшего незаконный акт, либо если имеется необходимость довести до сведения других органов об издании незаконного акта, а также, когда необходимо обратить внимание вышестоящего органа на общественную опасность допущенного нарушения закона.

Согласно ст. 23 Закона « О прокуратуре РФ», протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. В протесте или в сопроводительном письме к нему прокурор высказывает свое предложение о его участии при рассмотрении протеста, если протест будет рассматриваться коллегиальным органом. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.

Протест до его рассмотрения может быть отозван только принесшим его лицом, что способствует повышению правовой самостоятельности прокуроров, приносящих общенадзорные протесты, а также способствует повышению их ответственности за качество приносимых протестов.

Помимо опротестования прокурор наделен также правом обращения в суд с требованием о проверке соответствия таких актов закону. Пункт 4.2. Приказа Генеральной прокуратуры РФ "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" предписывает при выборе форм реагирования на выявленные незаконные правовые акты руководствоваться тем, что прокурор вправе по своему усмотрению либо принести протест на незаконный правовой акт, либо обратиться по этому поводу непосредственно в суд.

Если имеются основания полагать, что протест прокурора может быть отклонен соответствующим органом или должностным лицом, или по какой-либо причине этот орган или должностное лицо не смогут рассмотреть протест, или протест останется неудовлетворенным и не имеется возможности перенести рассмотрение протеста в вышестоящий орган, а также если при рассмотрении заявления в суде нарушение закона будет установлено в более короткие сроки, прокурорам следует обращаться в суд о признании незаконного акта недействительным.

Определенные трудности возникают у прокуроров при опротестовании актов представительных органов субъектов Федерации. Прежде всего, возникает вопрос, является ли правомерным внесение протеста прокурора только в законодательный орган субъекта РФ? Ведь закон, принятый законодательным органом субъекта РФ, подписывается и обнародуется высшим должностным лицом субъекта РФ. А в данном случае высшее должностное лицо субъекта РФ отстранено от процесса рассмотрения протеста. Возражения прокурора, изложенные в протесте, должны быть доведены и до высшего должностного лица субъекта РФ, тем более что в случае удовлетворения протеста прокурора, принятый, измененный, дополненный или признанный утратившим силу закон субъекта РФ направляется для подписания и обнародования высшему должностному лицу субъекта РФ, который может не согласиться с решением законодательного органа субъекта РФ и не подписать закон. Таким образом, очевидна необходимость внесения протеста не только в законодательный орган субъекта РФ, но и высшему должностному лицу субъекта РФ, и обязательное участие последнего при рассмотрении протеста на заседании законодательного органа субъекта РФ.

Необходимо обратить внимание на то, что законодательная процедура принятия закона о внесении изменений, дополнений, признания утратившим силу закона субъекта РФ в соответствии с протестом до конца не отработана. К примеру, протест прокурора удовлетворен, проект закона подготовлен и внесен на рассмотрение законодательного органа субъекта РФ, но на голосовании не набирает необходимого количества голосов для принятия. Получается, что протест удовлетворен, но закон не принят. Все это подтверждает необходимость законодательного установления порядка и процедуры рассмотрения протеста прокурора. М.М. Курманов, "Адвокат", N 2, февраль 2005 г. «Актуальные проблемы взаимодействия прокуратурыи законодательного органа субъекта РФ».

3.2 Внесение представлений об устранении нарушений закона

Представление прокурора - это правовой акт прокурорского надзора об устранении нарушений закона, причин этих нарушений и способствовавших им условий, который вносится в государственный орган, общественную, политическую организацию или должностному лицу, полномочным устранить допущенное нарушение закона и создать условия, обеспечивающие в будущем неуклонное исполнение законов. Представление является наиболее часто применяемым средством реагирования прокурора на нарушения закона. Оно является универсальным актом прокурорского реагирования, позволяющим ставить самые различные вопросы, по преимуществу правового характера, направленные как на устранение и предупреждение нарушений законов и способствующих им обстоятельств, так и на привлечение к ответственности виновных лиц.

Правом внесения представления, согласно ст. 24 Закона о прокуратуре, наделены прокурор и его заместитель. Представление направляется, как правило, тем органам и должностным лицам, от которых зависит устранение нарушений закона и принятие мер по их предупреждению. В тех случаях, когда нарушения закона носят распространенный характер или ранее внесенное представление прокурора было отклонено, либо по нему было принято неправильное решение, представление направляется в вышестоящие органы или вышестоящим должностным лицам. Например, Указание Генеральной Прокуратуры РФ «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране труда на предприятиях, и в организациях всех форм собственности» предписывает прокурорам, что при ненадлежащем исполнении руководителями инспекций труда своих служебных обязанностей по осуществлению государственного контроля за безопасными условиями труда на производстве направлять в вышестоящие органы представления о привлечении их к дисциплинарной ответственности, вплоть до увольнения с занимаемой должности.

Представление вносится на основе обстоятельно проведенной проверки или нескольких проверок, анализа выявленных нарушений законов и способствовавших им причин. Под нарушениями закона в данном случае следует понимать как единичные факты правонарушения в виде неисполнения или ненадлежащего исполнения требований закона или Конституции РФ, так и неоднократные однородные обобщенные факты правонарушений, имевших место, например, в районе, городе или нескольких регионах субъекта РФ. Под нарушениями закона в данном случае следует понимать и неоднократные факты издания не соответствующих закону однородных правовых актов. Так, прокурор района может обобщить факты неоднократного издания актов местными органами самоуправления об отводе земель под данное строительство на территориях, где такой отвод земель запрещен (водоохранная зона, не подлежащие вырубке леса и т.п.), и внести в целях устранения и предупреждения подобных правонарушений представление в орган законодательной или исполнительной власти субъекта РФ.

Целесообразно, чтобы прокурор в своем представлении сообщал не только о допущенных нарушениях закона, но и о мерах, принятие которых, по его мнению, будет способствовать устранению этих нарушений и созданию условий, исключающих такие нарушения в будущем. Теория и практика прокурорского надзора свидетельствует о том, что эффективность прокурорского надзора в целом и полнота и своевременность устранения причин и способствовавших правонарушениям условий прямо зависят от того, насколько конкретны предложенные прокурором для предупреждения правонарушений мероприятия.

В то же время, при разработке и внесении в представление конкретных предложений об устранении причин и условий, способствовавших правонарушениям, прокурор не должен подменять орган управления, контроля, вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность. Поэтому в представлении должен строго соблюдаться "баланс" возможного и необходимого для предупреждения правонарушений. Это имеет особую важность потому, что представление прокурора является процессуальным актом, юридические и должностные лица, которым оно внесено, обязаны выполнять требования прокурора и сообщать ему о принятых мерах Курс прокурорского надзора. Учебник Басков В. И., Коробейников Б. В. М.: Издательство "Зерцало", 2000. С. 127.

В представлении могут содержаться также требования прокурора о привлечении должностных лиц, виновных в нарушении закона к дисциплинарной, административной и материальной ответственности.

Представление по своей форме должно соответствовать определенным требованиям. Оно должно содержать следующие элементы: материалы, послужившие основанием для внесения представления (результаты проверки, обобщение и анализ материалов о соблюдении законности, итоги расследования преступления), наименование нарушенного закона и последствия допущенного нарушения; изложение причин и условий, способствовавших допущенному нарушению; предлагаемые меры по предупреждению нарушений закона и устранению причин и условий, способствовавших им; указание на конкретных должностных лиц, виновных в этих нарушениях; предложение прокурора о привлечении их к ответственности; требование о безотлагательном рассмотрении представления и принятии не позднее, чем в месячный срок, необходимых мер по устранению нарушений закона и сообщении прокурору об этом; должностное положение и классный чин прокурора, дата внесения представления; подпись автора представления Курс прокурорского надзора: Учебник. Басков В.И. М., ЗЕРЦАЛО, 1998. С. 127. .

Представление должно быть безотлагательно рассмотрено органом (должностным лицом), которому оно адресовано. Это означает, что органы или должностные лица, получившие представление, должны рассмотреть его в ближайшее возможное время (в первый рабочий день после выходных или праздников, на первом заседании совета директоров, коллегии или иного руководящего органа).

В течение месяца со дня внесения должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О принятых мерах прокурору сообщается в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне его заседания, чтобы он мог принять в нем участие.

3.3 Вынесение прокурором постановлений

Согласно ст. 25 Закона о прокуратуре, прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении. Право вынесения указанных постановлений дано только прокурору и его заместителю.

В тех случаях, когда возникает необходимость привлечения виновных лиц за нарушения законов к административной ответственности, и решение об этом не было принято соответствующим контролирующим органом, прокурор выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Такое постановление может выноситься как в отношении должностных лиц, так и в отношении граждан и юридических лиц, если они являются субъектами выявленного прокурором в ходе проверки правонарушения.

К исключительной компетенции прокурора относится возбуждение дел об административный правонарушениях, предусмотренных статьями 5.1, 5.5, 5.7, 5.8, 5.22 - 5.24, 5.40, 7.24, 12.35, 12.36, 13.11, 13.14, частями 1 и 2 статьи 14.25, статьей 15.10, частью 3 статьи 19.4, статьями 19.9, 20.26 КоАП РФ, возбуждаются прокурором. При осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации.