Организационно-правовой механизм регулирования федеральной государственной службы России

На защиту выносятся следующие положения:

1.1 Федеральная государственная служба в системе государственного управления России

Реформирование российского общества сопровождается значительными трудностями. В настоящее время идут поиски оптимальной модели общественного и государственного развития, в которой бы были учтены исторические особенности, традиции, место в сообществе народов мира на основе творческого использования опыта народов других стран. Федеральная государственная служба России принадлежит к основным социально-правовым институтам, обслуживающим потребности человека, общества и государства.

В связи с этим, представляется целесообразным исследовать понятия «государство», «государственное» и «служба» в системе государственного управления, причем, в слове «государственная» заключено основное содержание Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. М.: Издательство РАГС, 1997. С. 14-17..

Государство - многомерное явление, которое в общественном сознании отражается по-разному, в зависимости от того, с каким конкретным вопросом, свойством, проявлением, отношением, процессом, поведением, действием это связано. В юридической науке сформировалось несколько подходов к определению фундаментальных категорий права, к которым относится и государство:

Государство - форма общества, придающая последнему необходимую устойчивость, конфигурацию, «внешний вид», внутреннюю организацию. Это «союз членов социальных групп, основанный на общечеловеческом принципе справедливости, под соответствующей ему верховной властью» См.:Тихомиров Ю.А. Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом обществе. М.: Юридическая литература, 1968. С. 56.;

во взаимосвязях с другими странами государство является официальным (публичным) выражением общества, обеспечивающим международные отношения, свободу, безопасность и мирную жизнь своих граждан Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М.: Славянский диалог, 1996. С. 5..

Обобщив вышесказанное, можно утверждать, что государство - это публичная и легитимная властная сила общества, это организованная сила общества.

Отношение понятий «государственная» и «служба» отличается многогранным и сложным содержанием, определяет важное и противоречивое общественное явление и требует учета разнообразия его характеристик. В дальнейшем при употреблении понятия «государственная» оно будет означать все сказанное выше.

Методологическое значение имеет и понятие «служба». Вокруг и по поводу этого понятия идут непрерывные дискуссии. Они трактуются по-разному и используются в зависимости от его интерпретации.

Чаще всего понятие «служба» ассоциируется с деятельностью людей в сфере государственного управления. Для более глубокой характеристики добавляется определение «профессиональная». Однако в большинстве случаев этим и ограничиваются. Все сводится к тому, кто эту деятельность оплачивает и каков ее отличительный характер. Если ассигнования направляются из бюджета государств, то это государственная служба, если же из бюджета общественных объединений - общественная служба.

Понятие «служба» представляет собой известное волевое интеллектуальное, психическое, физическое напряжение человека. И в этом смысле «служба» перекликается с работой. Но в понятии «служба» имеются нюансы, которые придают этому слову особое этимологическое значение.

В юриспруденции, задача определения понятия «государственная служба» заключается в том, чтобы раскрыть его содержание путем указания на основные, существенные признаки, которые отличаются от других общественных явлений и выделяются из числа правовых.

Государственная служба - сложный социальный феномен, «одна из важнейших сфер государственного управления» Атаманчук Г.В. Государственная служба как сфера управления // Проблемы теории и практики управления. 1994. №4. С. 16., от уровня которой в определяющей степени зависят рациональность и эффективность функционирования других сфер.

В современных поисках понимания этого сложного социального явления, его функций и роли, сформировалось несколько подходов. Первый исходит из представления о государственной службе как более или менее упорядоченной системе работы с персоналом государственных органов, учреждений и предприятий. Сторонники другого подхода считают, что государственная служба - это один из видов общественно-полезного труда, осуществляемого на службе государства - по его поручению и при оплате из бюджета.

Характеризуя государственную службу как одну из важнейших сфер государственного управления и как явление социальное, Г.В. Атаманчук указывает на следующие ее признаки: во-первых, государственный аппарат представляет собой сложную иерархическую структуру, в которой сотни тысяч людей занимают разное должностное положение и выполняют разные социальные роли См.: Атаманчук Г.В. Власть аппарата или аппарат власти // Экономика и жизнь. 1992. №36. С. 19.. Во-вторых, аппарат управления целеполагает, организует и регулирует общественные отношения. В-третьих, по отношению к обществу, представительной власти, гражданам, аппарат реализует обслуживающие функции. Государственная служба - практическое осуществление государственно установленных функций и полномочий, обязанностей и прав по должности См.: Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Юридическая литература, 1990. С. 221..

Таким образом, государственная служба как комплексный правовой институт представляет собой совокупность норм, регулирующих отношения, складывающиеся в связи с установлением правовых статусов государственной должности и государственного служащего, осуществлением полномочий государственных органов и государственных служащих по реализации целей и функций государства, происхождением государственной службы, в том числе с продвижением и перемещением по службе госслужащих, их профессиональной подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации, оценкой труда, поощрением, и прекращением их службы См.: Старилов Ю.Н. Служебное право. М.: БЕК, 1996..

Федеральная государственная служба существует не только для «обеспечения исполнения полномочий федеральных государственных органов», но и для того, чтобы полномочия федеральных государственных органов так и таким образом исполнялись, чтобы полностью осуществлялась социальная сущность государства, его предназначение обслуживать потребности и интересы своих граждан. В противном случае федеральная государственная служба превращается в чисто бюрократическую деятельность при низком уровне государственного управления См.: Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. М.: Издательство РАГС, 1997. С. 26-27..

Необходимо четкое определение места, занимаемого федеральной государственной службой в системе элементов, характеризующих взаимодействие государства и общества, власти и гражданина.

Взгляд на систему управления в качестве объекта исследования берет свои истоки из общей теории систем. Известно, что категория «система» в переводе с греческого означает целое, составленное из частей, соединенных между собой, широко и активно была введена в научный оборот в связи с развитием, прежде всего, такой науки как кибернетика Подробно о категории ''системы'' см.: Аверьянов А.Н. Система : философская категория и реальность. М.: Мысль, 1976.. Сегодня уже невозможно представить философские, социологические, экономические и правовые исследования, не опирающиеся на ценность этой категории и основанного на ней системного подхода.

Применение категории системы имеет исключительно важное теоретическое значение, поскольку позволяет вскрыть внутреннее единство права, органическую взаимосвязь и гармоничное взаимодействие его составляющих частей.

Только идеальная теоретическая система может учесть все наблюдаемые в жизни различия и полностью их объяснить. Только с ее помощью можно уменьшить бесконечное множество непосредственно наблюдаемых фактов до размеров, поддающихся осмыслению и управлению См.: Леонтьев В.В. Экономические эссе: теории, исследования, факты и политика. М.: 1990. С. 83..

В юридической литературе управление в классическом виде предстает как властная государственная деятельность, как управление - воздействие субъекта на объект См.: Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление. М., 1981; его же. Системность и общество. М.: Политиздат, 1980; Атаманчук Г.В. Государственное управление: организационные - функциональные вопросы: Учебное пособие. М.: Экономика, 2000. С. 38..

Интенсивность команды и обратной связи зависит от вида и характера субъекта и объекта управления.

Командная информация подается в целях достижения определенных поставленных целей, решения задач. Получение результата, естественно, зависит, прежде всего, от качества, способа подачи командной информации, что, в сущности, и составляет основу методов управления. Все многообразие методов управления базируется на различиях в способах подачи командной информации, которые в свою очередь можно классифицировать по критериям и признакам.

В настоящее время акценты переместились, и речь уже идет об управлении взаимодействия, т.е. между субъектом и объектом находится и третий - прямые и обратные связи. На макроуровне могут рассматриваться и государство, и органы управления См.: Курашвили Б.П. Очерки теории государственного управления. М.: Наука, 1987. С. 229-231; Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М.: Юридическая литература, 1988. С. 18-19..

В этом, по нашему мнению, и заключается новое качественное состояние современного видения управления. В этом качестве управления огромную роль приобретают обратные связи между субъектом и объектом. Без обратных связей общество постепенно деградирует, а тоталитарное государство в ответ на сигналы обратной связи стремится уничтожить их носителя.

Правовою основу деятельности системы государственного управления составляет разветвленный комплекс взаимосвязанных нормативных правовых актов и их юридических норм.

Механизм правового регулирования системы государственного управления как результат сочетания права и деятельности государства в лице государственной службы отражен отечественными учеными.

С.С. Алексеев рассматривает механизм правового регулирования как единство всей совокупности юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения. В состав этого механизма он включает: нормативные акты, правоотношения, акты реализации права, правосознание и правовую культуру. Дополнительными элементами могут выступать, по мнению автора, индивидуальные веления, направленные на властную принудительную реализацию юридических обязанностей.

Современная общественная система использует государственное управление в качестве необходимого регулятора экономического и социального развития, включающего в себя использование как административно-плановых, так и рыночных рычагов. Достижения информатики и вычислительной техники представляют возможность для прогнозирования в национальном и международном масштабах и оперативного реагирования на изменения рыночной конъюнктуры и принятия правильных решений.

В государственном управлении экономикой и социальной сферой обычно принимаются решения относительно использования денег, финансовых и других ресурсов, времени. Ресурсы ограничены, поэтому действует закон экономики, минимизации затрат, требующий поиска альтернативных путей использования ресурсов в процессе принятия решений.

Государство выполняет разнообразные функции, которые в той или иной степени связаны с управлением, реализуются через аппарат управления, через федеральную государственную службу, которая является элементом более сложной системы и представляет собой комплексное явление. При четкой организованности она может быть эффективным средством совершенствования государственного управления, инструментом государственного управления, системной функцией которого является целенаправленное постоянное управленческое воздействие на общественную жизнедеятельность со стороны государства.

Система федеральной государственной службы осуществляется на базе принятой всенародным референдумом в 1993 г. Конституции Российской Федерации. Ее особенность выражается в полномочиях федеральных государственных органов, исполнение которых обеспечивается данной службой. В основе этих полномочий находятся предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 71 и ст. 72 Конституции Российской Федерации). Они определяют содержание профессиональной деятельности федеральных государственных служащих, структуру федеральных государственных органов, границы территории, в пределах которой они реализуют свои полномочия. Одни органы осуществляют полномочия в масштабе всей территории страны, независимо от территориального устройства (государственная фельдъегерская служба); другие имеют свои органы в субъектах Российской Федерации (Федеральная служба безопасности Российской Федерации); третьи органы действуют без учета территориального устройства (Федеральная пограничная служба).

В целом выделяется два типа федеральных органов:

ведающие вопросами федерального значения;

имеющие полномочия вести вопросы совместного ведения Российской Федерации ив субъектах Российской Федерации (имеющиеся в субъектах Российской Федерации свои структуры - комитеты, службы (федеральная служба по государственному управлению образованием, культурой, здравоохранением, миграционная служба, занятости и др). В них сочетается единое руководство отраслью с разделением полномочий федерального и регионального уровней.).

Предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов рассредоточены по соответствующим федеральным государственным органам, что определяет систему, организацию и структуру федеральной государственной службы.

Наиболее массовым звеном является федеральная государственная служба в органах исполнительной власти. Здесь сосредоточено почти девять десятых всего корпуса федеральных государственных служащих. В Администрации Президента Российской Федерации основными подразделениями являются советы, главные управления, управления, отделы, рабочие аппараты, секретариаты, в аппарате Правительства Российской Федерации - секретариаты, департаменты, управления.

В рамках судебной ветви власти на органы федеральной государственной службы влияет структура судебных органов. Их структурными звеньями являются секретариаты судей, центральный аппарат, управления, отделы.

Функционирование системы федеральной государственной службы обеспечивается рядом таких подсистем как подсистемы должностей, продвижение по службе, подготовки и повышения квалификации, ограничений и льгот, информации и т.д.

Вследствие взаимодействия составных частей федеральной государственной службы она как система приобретает новые свойства отличающие ее от свойств составных частей (например, целостность, четкое разделение труда, связанность элементов, функциональность, эффективность, единство подходов к решению задач определенного класса, использование единых организационно-правовых норм, правил, стандартов, традиций и др.).

Компоненты системы детерминируются целым и в рамках федеральной государственной службы приобретают новое функциональное назначение. Так, государственные должности в государственном аппарате были и раньше, но в системе федеральной государственной службы их отличают новые свойства: возможность объединяться в группы и категории, быть действительным стимулом к повышению квалификации служащих и их продвижению по службе в соответствии со способностями и уровнем профессионализма. До образования системы федеральной государственной службы эти вопросы решались на основе классового подхода, партийной принадлежности, личной преданности, протекции, родственных и личных связей и т.д. В системе федеральной государственной службы должности получают необходимый правовой, социальный и организационный статус, полномочия становятся стержнем иерархической подсистемы должностей как основы организации федеральной государственной службы.

Целостность системы федеральной государственной службы конкретизируется и осуществляется через связи (прямые и обратные, информационные и др.). Это преимущественно отношения субординации при выработке и реализации управленческих решений, координации, регулирования, обмена информацией, контроля и др.

Структура федеральной государственной службы может быть вертикальной и горизонтальной. С вертикальной структурой связана дифференциация федеральной государственной службы по ее уровням.

Вертикальная структура хорошо представлена реестром должностей федеральной государственной службы См.: Указ Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 33 ''О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих'' // Собрание законодательство Российской Федерации.1995. № 3. Ст. 174 (в ред. Указов Президента Российской Федерации от 13.06.1996. № 587, от 09.08.1995. № 835, от 12.04.1996 № 529, от 12.04.1996. № 530, от 15.04.1996. № 551, от 19.06.1996. № 949, от 14.08.1996. № 1174, от 16.05.1997. № 493, от 10.01.2000 № 72). Они делятся на высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности, что предопределяет подчиненность по иерархии и обязательность выполнения решений вышестоящих служащих нижестоящими.

Горизонтальная структура федеральной государственной службы отражает взаимосвязь элементов федеральной государственной службы по ее родам и видам, не подчиненных друг другу.

В процессе функционирования федеральная государственная служба сосредотачивает в себе практически всю управленческую информацию, непосредственно влияет на сохранение и развитие общественной системы, обеспечивает выполнение актуальных государственных предназначений, оказывает прямое управляющее воздействие на общественные процессы, поведение и деятельность людей.

Если рассматривать федеральную государственную службу с организационной Organisation - от франц. - сообщая стройный вид, устраиваю. стороны, то она выступает как административно-управленческая система, объединяющая аппараты трех ветвей федеральной государственной власти, которая складывается из двух уровней подсистем. Первичный уровень образует государственная служба трех ветвей федеральной государственной службы: законодательной, исполнительной и судебной. Вторичный уровень подсистем возникает под влиянием дифференциации трех подсистем первичного уровня федеральной государственной власти на определенные федеральные органы.

Особенностью системы федеральной государственной службы можно выделить ее координационный характер. Государственные службы всех трех ветвей федеральной власти не соподчинены, а взаимодействуют на принципах конвенционализма. Располагаясь по федеральной горизонтали, они согласовывают свои действия друг с другом при подготовке законов и общих нормативных актов при решении совместных служебных задач.

Основной и определяющей формой координации в системе федеральной государственной службы является нормативное регулирование. Именно согласованные между ветвями власти законы, постановления, процедуры регулируют их права и обязанности, обеспечивают необходимые сдержки и противовесы во взаимоотношениях друг с другом.

Таким образом, рассмотрение федеральной государственной службы как системы, позволяет более четко представить ее цели, функции, структуру, а также взаимодействие основных частей между собой и системы в целом со средой, определить пути повышения ее эффективности.

Федеральная государственная служба Российской Федерации призвана обеспечить стабильное государственное управление.

Вполне очевидно, что система федеральной государственной службы находится пока в процессе становления. Заложена ее основа. Здесь все еще идет поиск наиболее рациональных и эффективных форм взаимодействия различных федеральных государственных органов. Однако недостаточная системность федеральной государственной службы сказывается на многочисленных реорганизациях аппарата, массовом сокращении работников, порождает у значительной ее части чувство неуверенности, должностную безответственность и недисциплинированность, мешает работать творчески и в полную силу.

В заключении можно сделать вывод, что совершенствование деятельности федеральной государственной службы - первостепенная задача и необходимое условие реформирования общественных отношений. От того насколько результативным в позитивном плане будет ее функционирование, во многом зависит успех (или неуспех) проводимых в стране реформ.

В федеральной государственной службе можно выделить пять блоков проблем, решение которых позволит, как думается, более эффективно организовать федеральную государственную службу и деятельность федеральных органов государственной власти:

законодательное и иное нормативное регулирование федеральной государственной службы Российской Федерации как целостного социально-правового института со своими целями, функциями организацией и технологией реализации, согласованного по уровням и видам;

определение контрольных параметров федеральной государственной службы;

создание правовой системы профессионального развития всех категорий федеральных государственных служащих;

отработка структур и процедур (технологий) управления федеральной государственной службой Российской Федерации в целом, ее уровней и видов, включающих в себя реестры, стандарты, квалификационные характеристики;

обоснование и введение в практику критериев административно-правовой эффективности федеральной государственной службы Российской Федерации.

государственный управление служба федеральный

1.2 Административно-правовые основы федеральной государственной службы России

Важнейшее место в правовом регулировании государственной службы занимает Конституции Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г., что повлекло за собой нормотворческую деятельность высших органов государственной власти по проведению законодательства в соответствии с основным Законом, по реализации положений Конституции в федеральных законах, актах Президента и Правительства России, а также в нормативных актах субъектов Федерации.

В Конституции Российской Федерации введен новый государственный институт - государственная служба, являющаяся важнейшей основой современного государственного строительства и воздействующая на функционирование многих конституционно-правовых образований.

Действующая Конституция не устанавливает детально важнейшие сущностные положения о государственной службе. Однако она включает в себя множество конституционно-правовых установлений, в той или иной степени регламентирующих основы современной государственной службы в России, и в целом эти положения преодолевают многочисленные недостатки ранее действовавших конституций.

Анализ статей Конституции России 1993 г. позволяет утверждать, что государственная служба признается важнейшим институтом в деле формирования и развития новой российской государственности. Современное государство характеризуется наличием множества разнообразных задач и функций, от осуществления которых зависит функционирование всей общественно-политической системы. Поэтому оно должно включать в себя профессиональный служебный корпус, организация и деятельность которого регламентируется законодательными актами. В данном случае речь идет о таком обязательном государственно-правовом институте, как федеральная государственная служба.

Конституция Российской Федерации играет принципиально важное значение в правовом регулировании федеральной государственной службы. В Конституции определена компетенция Совета Федерации, Государственной Думы и Президента по назначению на должности и освобождению от должности государственных служащих. Она содержит и некоторые другие положения, касающиеся подбора и расстановки руководящих кадров государственных органов.

Конституция Российской Федерации не является простой составной частью законодательства о федеральной государственной службе. На всей территории Российской Федерации она имеет высшую юридическую силу. Все законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации, они действуют лишь как акты, обладающие конституционностью.

Конституция Российской Федерации есть основа законодательства о федеральной государственной службе. Именно она вносит в сферу федеральной государственной службы принципиальные установки, определенные требования (касается четкого определения отношений в сфере федеральной государственной службы в соответствии с конституционными нормами, применения этих норм в практике) См.: Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. М.: Издательство РАГС, 1997. С. 38..

Конституция и устанавливаемый ею конституционный строй опосредуют связь государственного аппарата и государственных служащих с высшими целями и интересами народа, общества и государства, создают положение, при котором чиновники действительно служат этим интересам, но только в той форме, в какой они (интересы) юридически закреплены в конституции, воплощены как общеобязательные нормы, принципы, институты правового регулирования общественных отношений.

Необходимо строго следовать конституции и законам, не допускать подмены конституционных требований какими-либо «высшими» соображениями. Нельзя допускать, чтобы те, кто имеет власть и контролирует государственный аппарат, суды, милицию и армию, говорили о том, что есть вещи важнее конституции и законов. Это явный симптом серьезной болезни общества, сигнал опасности для подлинно демократического конституционного строя и соответствующего ему правопорядка.

Бесспорным является тезис, что основы конституционного строя воплощают в себе политико-правовые решения, которые приемлемы и значимы для всех участвующих в демократическом конституционном процессе, потому что на них сошлись разнообразные интересы множества людей, составляющие не менее чем простое большинство членов общества.

Принятие конституции означает достижение уровня, на котором устанавливается равновесие социальных сил и фундаментальных интересов, формируются основы, т.е. конституционные основы для консолидации общества, солидарных действий множества людей, придерживающихся разных политических взглядов, идеологических доктрин, религиозных и иных убеждений.

Критика конституции с социальных и научных позиций, если она серьезна и обоснована, должна вести к изменению, дополнению либо принятию новой конституции лишь при соблюдении предусмотренных для этих случаев конституционных процедур.

Любые действия, направленные против основ конституционного строя, не могут расцениваться как обычные правонарушения, это - удар по политической и правовой системе страны, более серьезный и ощутимый, чем тот, с которым связано нарушение закона.

Однако дистанция между конституцией и законами должным образом не просматривается в нынешнем российском законодательстве.

Федеральный закон от 5 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» может служить тому примером. В нем говорится о том, что государственная служба основана на принципе верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативно-правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав (ч. 1 ст. 5). На первый взгляд формируется как бы единый принцип - верховенство конституции и закона, но в действительности конституция, как основополагающий нормативно-правовой акт, должна быть не только шире и крупнее (по предмету регулирования, по охвату регулируемых сфер общественной жизни) закона, но и существенно отличаться от него по своему юридическому качеству, которое коренится именно в правовой форме общественного договора. В конституции очерчиваются рамки политической и правовой системы, определяются базовые принципы и институты функционирования государства См.: Ефимов В.И. Власть в России. М.: Издательство РАГС, 1996. С. 23.. Только в рамках и на базе конституции создаются и применяются законы, так же как и другие нормативно-правовые акты.

Конституция является не только высшей формой права, определяющей тонус юридической жизни, но и символом идеологии государства, средоточением ценностей.

Конституция в некоторых государствах стала предметом поклонения и своеобразного государственного культа.

Прокламируя верховенство не только Конституции Российской Федерации, но и верховенство федерального закона, забывая о дистанции, отделяющей конституцию от закона, общество лишает себя многих возможностей.

В российском законодательстве о государственной службе необходимо установить и выразить через конкретные правовые институты совершенную и безусловную юридическую связанность конституционным строем и конституцией всех государственных служащих во всех их действиях и принимаемых актах.

На государственных служащих и лиц, занимающих должности в органах государственной власти, целесообразно возложить долг верности Конституции Российской Федерации. В своем юридическом значении долг верности Конституции Российской Федерации есть не что иное, как совокупность обязанностей и обязательств, которые лицо принимает на себя при поступлении на государственную службу Каждое лицо, находящееся на правительственной службе в Соединенных Штатах Америки, согласно Кодексу этики правительственной службы (1958 г.), должно поддерживать Конституцию, законы и постановления Соединенных Штатов и всех органов власти и ''никогда не поддерживать тех, кто уклоняется от их исполнения''. См.: Соединенные Штаты Америки: Конституция и права граждан. М.: Мысль,1987. С. 294. . К ним относятся: обязанность обеспечивать поддержание конституционного строя и соблюдение Конституции Российской Федерации, добросовестно исполнять должностные обязанности, обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан, а также и другие обязанности.

Федеральная государственная служба является одним из двух видов государственной службы, что определено статьей 2 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», и, следовательно, сохраняя в своем организационном и правовом статусе все те свойства и признаки, которые определило законодательство в отношении государственной службы в целом, имеет свои особенности в правовом регулировании, организации и функционировании.

Таких особенностей несколько, но среди них необходимо определить основную, которая определяет сущностные характеристики.

Такой особенностью является предмет ведения федеральной государственной службы Российской Федерации.

В статье 71 Конституции Российской Федерации, очертившей исключительную компетенцию Российской Федерации, названа и федеральная государственная служба. В данном случае Конституция Российской Федерации имеет в виду организацию и правовое регулирование федеральной государственной службы. Содержание деятельности государственной службы составляет предмет ведения государства в той его части, которая отнесена к федеральной компетенции. Предмет ведения очерчен в статье 71 Конституции и в статье 72, определившей предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Таким образом, предмет ведения федеральной государственной службы, т.е. материальное ее содержание в процессе функционирования, всецело определяется предметом ведения и соответствующими полномочиями Российской Федерации в лице федеральных государственных органов.

Предмет ведения федеральной государственной службы, очерченный Конституцией Российской Федерации, определяет и пространственный масштаб ее функционирования. Это вся территория Российской Федерации, а федеральные государственные органы и другие федеральные структуры в соответствии с назначенными им полномочиями осуществляют государственно-служебную деятельность: один - в масштабе Российской Федерации, т.е. независимо от территориального устройства (например, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации и др.); другие службы, оставаясь федеральными, организуют свою деятельность применительно к территориальному устройству Российской Федерации, т.е. имеют свои органы в субъектах Российской Федерации и ниже - в муниципальных территориальных образованиях, (например, Федеральная служба безопасности Российской Федерации, служба органов Минобороны Российской Федерации и др.). Есть федеральные службы, реализующие свои полномочия без учета территориального устройств, например, Федеральная пограничная служба Российской Федерации, Федеральная служба по борьбе с организованной преступностью в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации и др.

Таким образом, тот или иной вид федеральной государственной службы может иметь различный масштаб территории своих полномочий, но, в принципе, за федеральной государственной службой сохраняется, как территориальный предел, вся территория.

Следовательно, федеральная государственная служба имеет и другую определяющую особенность - федеральные территориальные масштабы.

В круг нормативно-правовых актов, регулирующих федеральные государственно-служебные отношения, входят акты, регулирующие государственную службу в целом, например, Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации».

Он устанавливает правовые основы организации государственной службы, основы правового положения государственных служащих и порядок прохождения государственной службы. Основная цель закона - создание единой общефедеральной правовой базы государственной службы, придание ей профессионального характера. Это должно способствовать утверждению единой системы государственной власти в стране, стать одной из важных опор ее государственной целостности. Закон способствует развитию правовой базы для борьбы с бюрократизмом, произволом чиновничества, практикой подбора кадров по принципу личной преданности. Он направлен не только на повышение требований к государственным служащим, их обязанностям, но и на обеспечение их правовой и социальной защищенности. Закон является базовым для законодательных правовых актов, обеспечивающих реализацию его положения, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Отправные начала организации и функционирования федеральной государственной службы заложены в Конституции. Конституция Российской Федерации, во-первых, учредила федеральную государственную службу, которая до того не выделялась из сферы государственной службы. Во-вторых, определила материальное, государственное содержание деятельности федеральной государственной службы - ее предмет. В-третьих, Конституция Российской Федерации отнесла к компетенции федеральных государственных органов вопросы правового регулирования, организации и функционирования федеральной государственной службы.

Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» установил общие основы государственной службы, которые отнесены по всем видам. Закон конкретизировал положения Конституции, указав в статье 2, что наряду с федеральной службой есть еще и государственная служба, находящаяся в ведении субъектов Российской Федерации. Тем самым Закон высказался за необходимость принятия специальных законов о всех видах государственной службы, в частности, закона о федеральной государственной службе.

В течение последних лет принято значительное число законов по отдельным видам федеральной государственной службы и по правовому статусу ряда федеральных служащих.

Одной из важнейших задач реформы российской государственной службы является создание чиновничества, компетентного и профессионального, базирующегося на передовых принципах государственной службы.

При всей важности федеральных законодательных актов, регулирующих государственно-служебные отношения, порой они не в состоянии решить вопросы, возникающие в связи с реформированием государственной службы в Российской Федерации. В таких условиях указы Президента регламентируют важнейшие вопросы государственной службы, обеспечивая возможность быстрого установления механизма правового регулирования сферы отношений по государственной службе.

Некоторые вопросы организации и жизнедеятельности федеральной государственной службы регулируются правительственными актами, принимаемыми во исполнение прямых предписаний закона или указа: постановления, распоряжения, положения, уставы.

Многие вопросы федеральной государственной службы регулируются положениями о дисциплине, положениями о конкретных органах и их подразделениях и другими нормативными актами Правительства Российской Федерации, министерств и ведомств.

Таким образом можно сделать вывод о том, что в результате правотворческой практики последних лет в законодательстве о федеральной государственной службе накопилось значительное количество противоречий и правовых пробелов. Серьезным недостатком является использование большого количества подзаконных правовых актов: инструкций, указаний, разъяснений и др. Вместе с тем, несмотря на значительный объем действующего законодательства о федеральной государственной службе (более 100 нормативно-правовых актов), в нем не решены важнейшие задачи ее правового регулирования: не определена законодательная компетенция Российской Федерации и ее субъектов; не раскрыт базовый принцип организации государственной службы - принцип служения государству; не рассмотрена взаимосвязь между различными видами государственной службы; не созданы правовые и социально-экономические гарантии для государственных служащих; не сформирована система управления государственной службой.