Организационно-правовой механизм регулирования федеральной государственной службы России

Переход России от плановой экономики к рыночной требует коренных изменений в регулировании отношений, в том числе складывающихся в сфере федеральной государственной службы, приведение ее статуса в соответствие с мировыми стандартами. Суть этих изменений состоит в том, что правовое регулирование федеральной государственной службы должно быть устойчивым, стабильным. А это значит, что следует выбирать в качестве предмета правового регулирования такие сущностные проявления федеральной государственной службы, которые являются определяющими и длительное время сохраняют стабильность.

2. Организационно-правовой механизм федеральной государственной службы России

2.1 Основополагающие принципы федеральной государственной службы России

Федеральная государственная служба Российской Федерации явление сложное, постоянно развивающееся, адекватное по своему характеру и функциональному предназначению государства.

Федеральная государственная служба призвана объединить и скоординировать усилия всех ветвей власти, обеспечивая тем самым управляемость и динамизм трансформации, политической и социально-экономической жизни новой России, оптимальное достижение национально-государственных интересов во внутренней и внешней политике страны.

В контексте вышеизложенных нерешенных проблем функционирования современной федеральной государственной службы России необходимо исследовать правовой институт конституционно-правовых и некоторых организационных принципов федеральной государственной службы.

В Конституции и федеральных законах закреплены наиболее общие принципы, характеризующие каждую без исключения ветвей государственной власти. Это органы законодательной, исполнительной и судебной власти, каждый из которых - самостоятелен. Всем этим органам присущи некие общие начала, вытекающие из духа и буквы Конституции Российской Федерации См.: Елисеев Б.П. Система органов государственной власти в современной России. М.: Б. и., 1997. С.19.. Это, прежде всего, основополагающие начала: принципы демократизма, федерализма, частично выборности, разграничения предметов ведения между органами законодательной, исполнительной и судебной власти, гласности и некоторые другие перечисленные принципы в значительной мере характеризуют глубоко демократический и цивилизованный характер российского государства и, в то же время в недостаточной степени выражают специфику принципов организации и функционирования федеральной государственной службы.

Принципы - это основные правила, определяющие построение и функционирование системы: важнейшие требования, соблюдение которых обеспечивает эффективность управления.

В правовой литературе имеются различные варианты перечня и трактовки принципов организации и деятельности федеральной государственной службы.

Д.М. Овсянко к основным принципам относит: народовластие; верховенство закона; разделение и взаимодействие властей; разграничение полномочий федеральных и региональных органов; принцип законности; принцип гласности; принцип приоритета и гарантированности прав личности; принцип федеративного устройства; принцип дифференциации (разделения) и финансирования функций См.: Овсянко Д.М. Административное право. М.: Юрист, 1995. С. 17.. По сути, это принципы на которых должно основываться правовое государство.

Как можно заметить, набор принципов очень разнообразен и сложен. Вполне естественно, что возможны другие подходы к вопросу о принципах организации и деятельности федеральной государственной службы.

Принципы можно подразделить на основные и профессиональные. Они взаимосвязаны между собой, и только целостное их применение обеспечивает успех. Принципы развиваются, совершенствуются, конкретизируются.

К основным можно отнести принципы заложенные в Конституции Российской Федерации.

Одним из основных принципов федеральной государственной службы является принцип организации федеральной государственной службы, закрепленный в Конституции Российской Федерации - это принцип верховенства Конституции России и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав (ст. 4 Конституции Российской Федерации, провозглашающей верховенство Конституции страны и федеральных законов на всей территории России). Исследуемый конституционный принцип является основополагающим для российского законодательства.

Государство - это не просто земля, на которой мы живем и работаем, не просто очерченная границами географическая территория. Это, прежде всего, закон, это конституционный порядок и дисциплина. Если эти институты слабы, то слабо и государство или его попросту нет См.: Путин В.В. Власть должна быть работающей // Российская газета. 2000. 19 мая..

В юридической литературе законность рассматривается и как принцип государственной деятельности, и как метод государственного руководства обществом, и как режим, система взаимоотношений населения с государственными органами См.: Бахрах Д.Н. Вопросы законности в государственном управлении // Правоведение. 1992. № 3. С. 3-12..

Согласно этому принципу устанавливается подчиненность управленческой деятельности государственных служащих закону и требует обоснованных законом действий. Так, например, А.И. Коваленко считает, что правовое государство основано на верховенстве закона; предполагает неукоснительное исполнение и соблюдение всеми гражданами, должностными лицами, органами государства и организациями законов государства См.: Коваленко А.И. Правовое государство: концепции и реальность. М.: Б. и., 1993. С. 9..

Далее, наиболее важным по своему значению принципом функционирования федеральной государственной службы, можно выделить принцип народовластия, приоритета прав и свобод В философии понятие свобода трактуется как возможность проявления субъектом своей воли. Философский энциклопедический словарь. М.: ИНФРА-М, 1999. С. 576. человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанности федеральных государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы граждан. Это новое явление в российском законодательстве. Для правового регулирования, которое предполагается создать в России, должно быть характерно то, что права личности являются высшей ценностью, и что все государственные служащие несут предусмотренную Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» ответственность за деяния, ведущие к нарушению прав, свобод и законных интересов граждан. Гражданин должен быть надежно защищен от «усмотрения» органов государства и его работников. Отсюда необходимость совершенствования национального законодательства, приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами России. Федеральная государственная служба предназначена для служения народу, и исходя из этого, определяется направленность должностных обязанностей и прав государственных служащих, кем бы и где они не работали.

Необходимо отметить, что права и свободы идентичны по своей юридической природе, и они очерчивают социальные возможности человека в различных сферах, обеспечиваемых государством.

В юридической литературе, как правило, различают гражданские (личные) права, политические права, культурные прав, социальные и экономические права.

Первые определяют свободу человека в сфере личной жизни, его юридическую защищенность от незаконного вмешательства. К числу данной категории прав относятся: право частной собственности; право на охрану семьи, материнства и детства; свобода совести; право на неприкосновенность частной жизни; личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени; право на свободное передвижение и выбор места жительства и др. Вторые выражают возможность граждан на участие в политической жизни и осуществление государственной власти (право на свободу слова; право на участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через своих представителей; право избирать и быть избранным и др). Третьи гарантируют человеку доступ к литературному, художественному, научному, техническому и другим видам творчества, их участие в культурной жизни и др. Четвертая группа прав призвана обеспечить человеку право на равную оплату за равный труд, право на социальное обеспечение, право на образование, на труд и др.

Федеральные государственные служащие связаны с обязанностями, возведенными в ранг служебного долга, они обязаны признавать права и свободы человека и гражданина, подчиняться тем самым воле законодателя, устанавливающего систему прав и свобод человека и гражданина. Признание федеральными государственными служащими правового статуса человека и гражданина не должно сводиться только к «подчинению воле законодателя». Необходимо формировать у федеральных государственных служащих положительное отношение к правам и свободам, чтобы последние не на бумаге, а на деле стали приоритетными и приобрели высшую ценность. Для этого целесообразно было разработать специальные образовательные программы по обеспечению реализации прав и свобод человека и гражданина для федеральных государственных служащих всех уровней и структур власти.

Для правового государства, которое предполагается создать в России, права и свободы человека и гражданина должны не только обрести ведущее место в политических и правовых доктринах, они должны быть реально обеспечены, прежде всего федеральными государственными органами.

Конституция России заложила основу для решения одной из существующих государственных проблем - разделения полномочий между федеральными органами и органами субъектов федерации в сфере государственной службы. Согласно п. «т» ст. 7 Конституции России в исключительном ведении Российской Федерации находится федеральная государственная служба, на которой состоят государственные служащие, осуществляющие полномочия по предметам ведения федеральных органов государственной власти. К указанной категории служащих можно отнести также государственных служащих, осуществляющих полномочия от имени Российской Федерации по предметам совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государства в субъектах федерации.

Для организации федеральной государственной службы и ее функционирования основополагающее значение имеет принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной власти.

Современное конституционное развитие идет по пути признания того, что все органы государства (несмотря на взаимные сдержки и противовесы, должны находить общие позиции по принципиальным государственным вопросам и находиться в постоянном взаимодействии. Вместе с тем, как отмечает В.Е. Чиркин, формулировка ст. 10 Конституции России, указывающая только три ветви власти и самостоятельность их органов, «очень бедна» См.: Чиркин В.Е. Российская Конституция и международный опыт // Государство и право. 1998. № 12. С. 5-14.. Более того, ст. 11 Конституции России, упоминающая о четырех институтах государственной власти (президенте, парламенте, правительстве и судах), не согласуется со ст. 10.

Понимание разделения властей только как отделение их друг от друга неизбежно порождает противоречия между ними. Необходимо не противоречие, а четкое эффективное взаимодействие.

Как подчеркивает Г.В. Атаманчук: «разделение не сущность власти, а структуры и механизмы ее практической реализации» Государственная служба: первые шаги и перспективы / Под общ. ред. Г.В. Атаманчука. М.: РАГС, 1997. С. 48-49.. Власть в России одна и носителем суверенитета, и единственным источником власти является многонациональный народ.

Таким образом, принцип разделения власти - это разделение единой неделимой государственной власти на отдельные ее функции.

Каждая ветвь государственной власти и, следовательно, каждый вид федеральной государственной службы, осуществляет одну из трех функций самостоятельно в установленных законодательством пределах.

Федеральная государственная служба организуется и действует, исходя из равного доступа граждан Российской Федерации к федеральной государственной службе. Этот принцип соответствует положениям Конституции России (ч. 4 ст. 32), гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина при поступлении на работу, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и др. Принцип запрещает любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Дает возможность гражданам Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей; дает возможность свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессии.

Принцип равного права граждан к государственной службе означает, что приоритетного права поступления на государственную службу нет ни у одного гражданина, и заключается в равенстве прав на замещение государственных должностей и продвижение по службе, на получение одинакового вознаграждения от государства за равный труд, в наличии единого порядка поощрения и ответственности. Для общества важно, чтобы его способности и профессиональная подготовка соответствовали требованиям государственной службы См.: Управление персоналом государственной службы: Учебно-методическое пособие. М.: Издательство РАГС, 1997. С. 116. .

Принцип внепартийности (служебной лояльности) означает, что в федеральной государственной службе не образуются структуры политических партий и движений, иных общественных, а также религиозных объединений. Этот принцип вытекает из Конституции, ст. 13 которой, признавая идеологическое и политическое многообразие, гласит, что в Российской Федерации никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной и обязательной. Задачи и функции, выполняемые государственными служащими, требуют от них политической и религиозной беспристрастности.

Граждане должны знать, что федеральная государственная служба есть религиозно- и партийно-нейтральный социальный институт и сфера профессиональной деятельности. Вектор этого принципа обращен к общественности и предупреждает ее о том, что федеральной государственной службе должна быть чужда как партийная, так и религиозная ангажированность. Лояльность служебному долгу должна проявляться в безусловной лояльности федеральных государственных служащих основам конституционного строя и поддержке общего политического курса, определяемого, в частности, в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию.

Поэтому федеральные государственные служащие должны исходить из интересов государства, руководствоваться законодательством и не могут быть связаны при исполнении должностных обязанностей решениями политических партий, религиозных и иных общественных объединений; в федеральных государственных органах не могут быть созданы ни партийные, ни религиозные и иные общественные объединения. Задачи, выполняемые федеральными государственными служащими, требуют от них компетентности, политической и религиозной нейтральности и беспристрастности.

К сожалению, провозглашение принципа деполитизации и деидеологизации государственного аппарата пока не нашли воплощения в реальной практике Так, например, в кадровой политике министерств решающими факторами являются «принадлежность к определенному политическому клану и «дружба» с той или иной могущественной финансовой структурой''; перспективы служебного роста чиновников старшего и среднего звена зачастую во многом зависят «от того, в какой команде они играют, и, главное, от соотношения сил между ними в тот или иной момент».

Принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной службе, также базируется на конституционных нормах, определяющих основные принципы федеральной государственной службы. Единство федеральной государственной службы обеспечивается, прежде всего, единой системой органов по вопросам государственной службы и характером их задач. Эти органы существуют при органах государственной власти всех уровней и направлений деятельности и подчиняются им непосредственно. Вышестоящий орган по вопросам государственной службы осуществляет контроль за работой соответствующего нижестоящего органа по соблюдению им общих правил государственной службы, а также организационно-методологическое руководство им. В федеральной государственной службе должны действовать общие стандарты государственной службы, общие перечни прав и обязанностей, ограничений и гарантий, общие системы подготовки кадров и контроля их компетентности.

Принцип подконтрольности и подотчетности означает обязательность для государственных служащих исполнения решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ.

Государственный аппарат достаточно сложно структурирован и состоит из государственных должностей, структурных подразделений и других административных образований. Нарушение обязательности для государственных служащих исполнения решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями, может породить в системе управления хаос, безответственность чиновников, злоупотребление по службе и т.п.

Соблюдение принципа стабильности кадров в государственных органах означает относительное постоянство кадров в занимаемых должностях, минимизацию текучести кадров при стабильности штатного состава. Государственная служба молодеет, но проблема в том, что молодые специалисты не задерживаются более чем на 3 года. Они приобретают навыки, знания в тех областях, которые востребованы на рынке труда, и очень быстро принимают решение об уходе, В результате в государственных структурах работают в основном те кому еще нет 30 лет, и те, кому за 50 лет. Люди в самом продуктивном возрасте предпочитают бизнеструктуры.

В современных условиях обеспечение стабильности кадров одно из важнейших условий качественного функционирования федеральной государственной службы без которой невозможно поддержание управления государственной службы на уровне, позволяющем ей качественно осуществлять функции государства.

Принцип гласности (принцип прозрачности) предполагает открытость законодательства о федеральной государственной службе, доступность государственных органов и решений. Но к сожалению, нельзя не признать, что деятельность федеральной государственной службы так и остается информационно закрытой от общества, поскольку на практике нет механизмов, которые бы позволили им воспользоваться.

Федеральная государственная служба в демократическом обществе должна быть институтом, открытым для общественного контроля. Граждане должны знать, как и по каким правилам она работает, иметь доступ к необходимым им нормативным материалам и сведениям, участвовать в процессе решения затрагивающих их интересы вопросов.

Это должно быть обеспечено правовыми средствами, административной, а при необходимости судебной практикой и в целом является необходимым элементом действительно публичной службы. Только такая открытость, помимо всего прочего, поднимет авторитет федеральной государственной службы в глазах общества.

Заслуживает внимания принцип этичности, как регулятор человеческого поведения. В предельно материализованных рыночных отношениях крайне важно задать систему нравственных ориентиров, которые бы давали рекомендации по поведению в тех или иных ситуациях и ясно обозначили бы область нравственных запретов для государственного служащего.

Особый интерес представляют принципы, относящиеся к профессиональной деятельности государственных служащих, такие как: принцип приоритета профессиональных качеств; компетентности; ответственности; социально-правовой защищенности.

Принцип приоритета профессиональных качеств - это главный, «несущий» принцип всей конструкции включает в себя более конкретные правила, обеспечивающие его реализацию на практике:

- конкурс на замещение всех возникающих в госаппарате вакансий, кроме: политических должностей; должностей, на занятие которых нет избытка претендентов; в этом случае действует аттестационный порядок назначения. Это существенно позволит расширить рынок кандидатов, привлечь людей из неаппаратных и внеполитических сфер, и тем самым, влить в аппарат столь необходимую «свежую кровь». В то же время это подтолкнет к самосовершенствованию претендующих на служебное продвижение работников самого учреждения, которым при прочих равных условиях должен отдаваться приоритет;

- создание четко и объективно работающей системы отбора и оценки кадров, направленной на привлечение, поощрение, удержание и привлечение лучших, достойнейших и, с другой стороны, на удаление кадрового «балласта». Для этого необходимо наличие следующих механизмов:

- четко прописанной и доступной для ознакомления системы критериев отбора, поощрения и продвижения работников по результатам квалификационных экзаменов и аттестаций на основе их деловых качеств, а не выслуги лет;

- апелляционных комиссий для несогласных с оценкой их труда служащих.

Компетентность отражает объем знаний и опыт работника. Профессионализм стимулирует расширение и повышение знаний, накопление опыта, развитие организаторских способностей. Профессионализм предполагает, прежде всего, знание (наличие образования) См.: Горбачидзе Б.Н., Коланда В.М. Принцип профессионализма в государственной службе // Государство и право. 1995. № 12. С. 19.. Государственные служащие также должны иметь определенную подготовку в области теории управления, относящуюся к сфере их профессиональной деятельности.

Следующий принцип - это принцип социальной защищенности федеральных государственных служащих, согласно которому государственным служащим создаются условия для эффективной деятельности и создаются гарантии: ежегодный оплачиваемый отпуск; медицинское обслуживание государственного служащего и членов его семьи, в том числе после выхода на пенсию; переобучение при увольнении в связи с сокращением штатов, ликвидацией или реорганизацией федерального государственного органа и другими, не зависящими от государственного служащего причинами; защита государственного служащего и членов его семьи от насилия, угроз, оскорблений и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных полномочий; повышение престижа управленческого труда, высокая заработная плата, обеспечение транспортом, средствами связи и т.п., перспектива повышения по службе.

Принцип социально-правовой защиты государственных служащих означает См.: Старилов Ю.А. Служебное право. М.: РАГС, 1996. С. 229.:

- создание необходимых условий для нормальной деятельности управленческого персонала, в том числе установку в государственных органах компьютеров, других средств, ускоряющих управленческие процессы, повышающих производительность и результативность управленческого труда;

- повышение престижа труда государственных служащих и самой государственной службы;

- установление достаточно высокой заработной платы, использование системы премиальных выплат, медицинского обслуживания, государственного страхования, оптимальное решение вопросов пенсионного обеспечения служащих по выслуге лет. Федеральная государственная служба представляет собой важнейший инструмент в обществе, обслуживающий его реалии и интересы.

Принцип системности подготовки и переподготовки кадров федеральной государственной службы имеет интегрирующее значение для проводимой реформы государственной службы. По-настоящему радикальные изменения в аппарате могут произойти лишь с приходом нового поколения управленческих кадров.

Делается вывод о том, что подразделение принципов федеральной государственной службы на основные и профессиональные в значительной степени обеспечивающей правовую поддержку и защиту как самим федеральным государственным служащим, так и возможность правовой защиты граждан от неправомерных действий должностных лиц, руководителей, ущемляющих их права.

Федеральная государственная служба России, призванная стать основой формирования и развития современного государственного строительства, должна обеспечивать социальную стабильность, безопасность, эффективное развитие всей инфраструктуры общества; играть главенствующую роль в реализации предусмотренных Конституцией России задач и целей.

2.2 Формирование федеральной государственной службы Российской Федерации

Возрастающий образовательный уровень населения обуславливает повышение требовательности и требований к госаппарату, неудовлетворение которого стимулирует рост нигилизма по отношению к власти.

Формирование федеральной государственной службы - процесс сложный и многосторонний. Оно охватывает широкий круг вопросов: поступление на государственную службу и нахождение на государственной службе; конкурс на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы; испытание при замещении государственной должности федеральной государственной службы; аттестацию федеральных государственных служащих; основания для прекращения государственной службы и др.

Рассмотрение в полном объеме всех вопросов невозможно в пределах данного исследования, поэтому, на наш взгляд, необходимо ограничиться лишь некоторыми вопросами.

Политика экстенсивности развития федеральной государственной службы не бесконечна, она практически исчерпала себя, что требует обновления порядка отбора кандидатов, который учитывал бы всю совокупность профессиональных, нравственных качеств, необходимых для осуществления служебной деятельности в федеральной государственной службе.

В отечественной и зарубежной практике действует немало механизмов, способных обеспечить уже с момента поступления на государственную службу приток высокопрофессиональных кадров См.: Турчинов А.И. Профессиональный отбор и прием на государственную службу. Управление персоналом государственной службы. М.: Издательство РАГС, 1997. С. 113-117., с применением квалификационных требований, то есть стандартов для кандидатов на федеральную государственную службу Перечень качеств федерального государственного служащего в соответствии с должностью, на которую он назначается и требований, предъявляемых к федеральному государственному служащему.

Под термином «отбор кадров» следует понимать выделение какого-либо кандидата из числа других по признаку наибольшего соответствия характеру и содержанию предстоящей трудовой функции.

Процесс отбора складывается из следующих этапов:

- изучение контингента лиц того или иного источника комплектования с целью выявления кандидатов, отвечающих предъявленным требованиям;

- выбор кандидата или нескольких кандидатов;

- сбора информации о деловых и личных качествах кандидата на федеральную государственную службу;

- обработка, систематизация и осмысление полученной информации;

- оценка качеств кандидата по его прошлой трудовой деятельности и прогноза успешной работы на новой должности с учетом содержания, характера и специфики федеральной государственной службы;

- сопоставление совокупности качеств кандидата и тех требований, которые необходимы для успешного выполнения служебных обязанностей;

- сравнение нескольких кандидатов на одну и ту же должность и выбора того, кто больше других подходит для выполнения служебных обязанностей;

- назначение кандидата на должность.

Перечисленные этапы необходимо дополнить мотивацией выбора профессии.

Отбор кадров осуществляется на конкретные государственные должности с учетом ряда критериев. С определенной долей условности их можно разделить на формальные, социальные и профессионально-квалификационные.

К первой группе - формальным критериям отбора - можно отнести анализ документов, характеризующих личность. Это самый распространенный способ изучения кандидата. Он дает возможность почерпнуть немало полезных сведений о различных сторонах деятельности личности. В документах, в частности, содержатся сведения о возрасте, образовании, семейном положении, трудовой деятельности и т.д. К документам, представляющим интерес в плане изучения кандидата, чаще всего относятся: автобиография, характеристики, паспорт, трудовая книжка, документы, подтверждающие профессиональное образование; справка из органов государственной налоговой службы о предоставлении сведений об имущественном положении (ст. 21 п. 4). Могут потребоваться и другие документы, если это предусматривается федеральным законом.

Ко второй группе критериев при отборе граждан на федеральную государственную службу можно отнести требования наиболее общего характера, связанные с социально-правовым положением граждан Российской Федерации. К ним следует отнести сведения о возрасте, состоянии здоровья, информацию об имущественном положении, о родственных отношениях с другими государственными служащими, о владении государственным языком, наличии гражданства и некоторые другие. Их перечень установлен п. 1, 2, 3 ст. 21, а также п. 2 ст. 25 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». Гражданин не может быть принят или оставаться на государственной службе в следующих случаях:

- при признании его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу В соответствии со ст. 29 Гражданского кодекса РСФСР гражданин может быть признан судом недееспособным, если вследствие психического расстройства он не может понимать значения своих действий или руководить ими.

Ограниченно дееспособными, согласно ст. 30 Гражданского кодекса РСФСР, могут быть признаны судом лица, которые вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставят свою семью в тяжелое материальное положение.

В соответствии с Гражданским кодексом РСФСР полная дееспособность гражданина (в праве), т.е. способность лица своими действиями приобретать права и создавать для себя юридические обязанности, а также нести ответственность за совершение правонарушений согласно закону наступает в 18 лет. Гражданский кодекс РСФСР. Ч. 1. М., Известия, 1994. С. 12.;

- при отказе от процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, утвержден Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. № 1201 // СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4775., если исполнение должностных обязанностей по государственной должности государственной службы, на которую претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;

- при близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственными служащими, государственная служба которых связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому Это правило основано на общих требованиях об ограничении совместной службы родственников, установлено ст. 20 КзоТ РФ.;

- при утрате гражданства Российской Федерации, наличии гражданства иностранного государства (за исключением случаев, когда доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями) См.: Конституции Российской Федерации. Ч. 1 ст. 62.

Кроме того, на государственную службу гражданин не может быть принят, если он отказывается ежегодно представлять в органы налоговой службы сведения о полученных им доходах и имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, являющихся объектами налогообложения.

Социальными критериями являются требования к владению государственным языком, а также возрастные границы поступления и пребывания на государственной службе. Так, право поступления на государственную службу имеют граждане Российской Федерации не моложе 18 лет, а предельный возраст нахождения на государственной должности государственной службы - 60 лет. Федеральный закон допускает продление нахождения на государственной службе государственных служащих, занимающих только высшие, главные и ведущие государственные должности государственной службы, до 65 лет.

К третьей группе критериев отбора на государственную службу - профессионально-квалификационных - следует отнести требования специального характера, представляющие собой совокупность требований к профилю, уровню профессионального образования и соответствия его специализации государственной должности, стажу и опыту работы по специальности, уровню знаний Конституции Российской Федерации, федеральных законов.

Так в органы внутренних дел на должности рядового и младшего начальствующего состава принимаются граждане, имеющие образование не ниже среднего. На должности среднего и старшего начальствующего состава - граждане, имеющие соответствующее среднее специальное или высшее образование (ст. 8 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации).

Критерием могут выступать требования, связанные с образованием, стажем и опытом работы по специальности, стажем работы в органах государственной власти и др.

Эти требования, как правило, характеризуют уровень владения конкретной предметной областью должности и свидетельствуют о квалификации человека. Разработка таких требований - одна из актуальных задач практики становления государственной службы. Указом Президента Российской Федерации «О квалификационных требованиях по государственной службе» от 30 января 1996 г. №123 такие требования установлены См.: СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 533..

Для замещения высшей государственной должности - стаж государственной или службы на главных должностях должен быть не менее 2-х лет, или стаж работы по специальности не менее 5 лет.

Для замещения главной должности - стаж государственной или службы на ведущих должностях должен быть не менее 2-х лет, или стаж работы по специальности не менее 3-х лет.

Для замещения ведущей должности - стаж государственной или службы на старших должностях должен быть не менее 2-х лет, или стаж работы по специальности не менее 3-х лет.

Для замещения старшей должности - стаж работы по специальности должен быть не менее 3-х лет.

Для замещения младшей должности наличие трудового стажа не требуется Указанные квалификационные требования применяются по должностям, занимаемым федеральными государственными служащими после вступления в силу названного указа, т.е. после 3 февраля 1996 г. Российская газета. 1996. 3 фев..

Совокупность перечисленных критериев составляет основу требований для организации профессионального отбора граждан на федеральную государственную службу. Однако каждая государственная должность федеральной государственной службы характеризуется своей специализацией, т.е. установленной профессиональной предметной областью. Это обусловливает и специфику содержания профессионально-квалификационных требований, которые необходимо учитывать при приеме граждан на федеральную государственную службу.

Закономерно встает вопрос: какими качествами должен обладать федеральный государственный служащий. По мнению Д.Н. Бахраха, профессионализм государственных служащих требует, как минимум, четырех качеств. Во-первых, компетентности, знаний и опыта работы. Во-вторых, организаторских способностей. В-третьих, постоянного занятия только государственной службой (без отвлечения на политическую деятельность, предпринимательство и т.д.). Наконец, в-четвертых, честности и дисциплинированности в работе, своевременного и полного выполнения функциональных обязанностей См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М.: БЕК, 1996. С. 98-99..

Профессиональный отбор персонала на федеральную государственную службу выполняет ряд важных функций. В их числе функция защиты общества от таких лиц, которые по формальным, социальным, и, прежде всего, по профессионально-квалификационным критериям не удовлетворяют требованиям, предъявляемым к государственным служащим, а также государственным должностям федеральной государственной службы. Профессиональный отбор проводится после того, как выяснилось, что претендент на федеральную государственную должность соответствует формальным и социальным критериям отбора. Такой метод выполняет роль защитного механизма общества от непрофессионалов, людей не только не владеющих соответствующими профессиональными качествами, но и не способных их приобрести в будущем. Следовательно, при приеме граждан на федеральную государственную службу необходимо использовать весь арсенал доступных методов оценки профессиональной пригодности и профессиональной направленности личности.

Система подбора и отбора сотрудников на федеральную государственную службу должна содержать механизм не только привлечения квалифицированных кадров, но и сдерживания притока «случайных людей», включающий проверку, контроль и отказ в приеме на работу. Механизм этот должен быть разработан на основе равного права граждан на занятие любой государственной должности.

В настоящее время особую актуальность приобрела объективная оценка персонала федеральной государственной службы, которая справедливо считается одним из важнейших компонентов управления, поскольку лишь знания и умения людей, их согласованные действия могут обеспечить достижение целей организации. Новые социально-экономические, правовые, трудовые и нравственные отношения в системе федеральной государственной службы настоятельно требуют от руководителей поиска наиболее эффективных, научно-обоснованных и законных методов оценки персонала См.: Базаров Т.Ю. Технология центров оценки для государственных служащих: проблемы конкурсного отбора. М.: Изд-во МГУ, 1995. С. 56..

На наш взгляд, наиболее характерной формой оценки является конкурс, испытание и аттестация Термин ''аттестование'' используется в ряде специфических видов государственной службы, например, в Министерстве внутренних дел Российской Федерации. (Примечание автора)..

Конкурс объявляется при наличии вакантной государственной должности и отсутствии резерва для ее замещения. Любой гражданин и, конечно, федеральный государственный служащий вправе участвовать в конкурсе по собственной инициативе, независимо от того, какую должность он занимает в момент его проведения.

Конкурс проводится в два этапа. На первом Совет по вопросам государственной службы при Президенте публикует объявление органа о приеме документов для участия в конкурсе. Оно может быть также опубликовано в органах печати, учрежденных соответствующими органами, и других печатных изданиях. В этом объявлении указываются наименование вакантной государственной должности, требования, предъявляемые к гражданину, претендующему на ее замещение, и условия прохождения федеральной государственной службы.

Первая часть конкурса - конкурс документов. Комиссия по документам, оценивает кандидатов, сравнивая уровень образования и его качество, и другие параметры.

Гражданин, изъявивший желание участвовать в конкурсе представляет в государственный орган указанные в Положении документы.

Федеральный государственный служащий, изъявивший желание участвовать в конкурсе, направляет заявление на имя руководителя государственного органа, а ему обеспечивается получение документов, необходимых для участия в конкурсе. Проверка достоверности сведений, представляемых лицом, изъявившем желание участвовать в конкурсе, осуществляется только в случае его участия в конкурсе на замещение вакантной государственной должности.

Вторая часть конкурса - испытание, которое завершается государственным квалификационным экзаменом. Он может включать в себя прохождение испытания на соответствие государственной должности. Экзамен проводится государственной конкурсной комиссией. Оцениваются профессиональные и личностные качества кандидата. Наиболее распространенными являются собеседование, анкетирование, проведение групповых дискуссий, написание рефератов по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей и полномочий и т.д.

При оценке указанных качеств кандидата комиссия исходит из квалификационных требований, предъявляемых к соответствующей должности, и требований должностных инструкций.

Таким образом, назначение на государственную должность государственной службы на основе конкурса позволяет отбирать наиболее достойных кандидатов из числа лиц, изъявивших желание участвовать к конкурсе, поскольку соответствующее решение принимается после тщательной оценки кандидата по основанию документов и (или) результатов экзаменов, испытаний. В то же время на практике известны лишь единичные случаи объявления конкурсов в государственные органы, и это при том, что именно конкурс обеспечивает конституционное право граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе (ч. 4 ст. 32 Конституции РФ).

При исследовании проблем прохождения федеральной государственной службы большое значение имеют вопросы, касающиеся оснований ее прекращения. Ст. 25 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» устанавливает такие основания. Госслужба прекращается при увольнении государственного служащего, в том числе в связи с выходом на пенсию. Помимо оснований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о труде, увольнение государственного служащего может быть осуществлено по инициативе руководителя государственного органа в случаях:

- достижения им предельного возраста, установленного для замещения государственной должности;

- прекращения гражданства Российской Федерации;

- несоблюдения обязанностей и ограничений, установленных для государственного служащего вышеназванным федеральным законом;

- разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую тайну;

- возникновения других обстоятельств, при которых государственный служащий не может находиться на государственной службе.

Ст. 16 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» устанавливает, что при ликвидации государственного органа или сокращении его штата государственному служащему в случае невозможности предоставления работы в том же государственном органе должна быть предложена другая государственная должность в другом государственном органе с учетом профессии, квалификации и занимаемой ранее должности. Но на практики отсутствует механизм информирования государственных служащих о вакансиях в других, органах государственной власти что способствует утечке высокопрофессиональных компетентных государственных служащих, имеющих опыт работы.

При невозможности трудоустройства государственного служащего, заключившего трудовой договор на неопределенный срок, гарантируется переподготовка (переквалификация) с сохранением на период переподготовки (переквалификации) денежного содержания по занимаемой до увольнения государственной должности государственной службы и непрерывного трудового стажа, а также представление возможности замещения иной государственной должности государственной службы.

В некоторых государственных органах устанавливаются и другие основания для прекращения государственно-служебных отношений.

Основаниями для увольнения сотрудника из органов внутренних дел являются:

- собственное желание;

- достижение определенного предельного возраста, необходимого для службы;

- выслуга срока службы, дающего право на пенсию;

- окончание срока службы, предусмотренного контрактом;

- нарушение условий контракта;

- сокращение штатов - при ликвидации или реорганизации органа внутренних дел в случае невозможности использования сотрудника на службе;

- по болезни - на основании постановления врачебной комиссии о негодности к службе;

- ограниченное состояние здоровья;

- служебное несоответствие в аттестационном порядке;

- грубое нарушение или систематическое нарушение дисциплины;

- совершение проступков, несовместимых с требованиями, предъявляемыми к личностным нравственным качествам федерального государственного служащего;

- осуждение за преступление после вступления обвинительного приговора в законную силу. Увольнение по основаниям, предусмотренным в п. 2, 3, 4 и 5 может осуществляться как по инициативе сотрудника, так и по инициативе начальника соответствующего федерального органа.

В условиях экономических и политических преобразований, на первое место в системе задач стратегического развития государства и общества выдвинулась проблема формирования федеральной государственной службы, способной работать не в экстремальных условиях переходного периода, а в условиях принципиально нового стабильного развития общества. Все это требует разработки принципиально новых методов, средств и технологий, позволяющих объективно оценивать потенциальные возможности государственных служащих.

Проблемы разработки научно обоснованных критериев отбора и оценки федеральных государственных служащих, продвижения их по службе является на сегодня актуальным для России. Они должны быть основаны на современных научных разработках и методах определения потенциальных возможностей кандидатов, соответствия их профессионально-должностным требованиям.

Необходимо более основательно оценить законодательные документы по вопросам формирования федеральной государственной службы, выработать конструктивные предложения для радикального совершенствования всей системы работы с персоналом в государственном аппарате.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод, что формирование федеральной государственной службы - это система мер, предпринимаемых федеральной государственной службой, для привлечения работников, обладающих навыками, необходимыми федеральной государственной службе для достижения стоящих пред ней задач.

Таким образом, формирование федеральной государственной службы несет значительную нагрузку в практике становления эффективной и жизнеспособной отечественной системы государственного управления. Дальнейшее совершенствование этих механизмов - залог наличия в России высокопрофессионального состава федеральной государственной службы.

2.3 Эффективность деятельности федеральной государственной службы России

В настоящее время во многих государствах со стабильной системой публичной службы, идет активный поиск путей совершенствования и реформирования государственной службы, с целью уменьшения количества служащих и улучшения их деятельности, резкого сокращения расходов и превращения служащих в высококвалифицированных работников.

Нельзя сказать, что проблема совершенствования функционирования федеральной государственной службы, повышения ее эффективности находится на периферии внимания ученых и практических работников, но отличительной чертой большинства публикаций является то, что само понятие «эффективность» в них, как правило, не анализируется, не рассматриваются теоретические вопросы, связанные с раскрытием содержания этого понятия, его структуры, взаимосвязи с другими социальными явлениями общественной жизни, такими как политика и идеология, право и мораль. Оно берется как априорно понятная всем точка отсчета для формирования тех или иных предложений «по совершенствованию» См., например: Эффективность действия правовых норм / Под ред. Пашкова А.С., Явича Л.С., Фомина Э.А. Л.: ЛГУ, 1977; Эффективность правовых норм / Под ред. В.Н. Кудрявцева и др. М.: Юридическая литература, 1980; Залепукин А.А. К вопросу об эффективности российского законодательства // Правовоедение. 1996. № 2. С. 15-21..

Само понятие эффективности, благодаря присущей ему многоаспектности, имеет множество трактовок и толкований. Так, в макроэкономике под эффективностью часто понимают производственную функцию, описывающую зависимость затрат и выпуска или же достижение наибольшего объема производства товаров и услуг с применением ресурсов определенной стоимости См.: Макконелл Кэмпбелл Р., Брю Стенли л. экономика: принципы, проблемы и политика: Пер. с анг. М.: ИНФРА-М, 2000. С. 354.. В административной теории наряду с экономической составляющей понятия эффективности - «отношение объемов предоставляемых услуг к стоимости (объему) ресурсов, необходимых для предоставления данного объема услуг» См.: Epstein P. Using Performance Measurement in Local Governments, Denver, 1998. P. 14., - выделяют также и техническую (или организационную составляющую, определяемую с позиции целедостижения. Техническая эффективность обозначает степень соответствия государственных служб потребностям, желаниям и ресурсам их клиентов, т.е. отражает соответствие управленческой организации внешним условиям См.: Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность / Под ред. Л.В. Сморгунова. СПб.: Изд-во СПб ун-та, 2000. С.49-51..

Приверженцы «классической школы» нередко толковали эффективность как достижение формальных целей, заранее установленными методами в конкретные сроки, что предполагает, что цели четко установлены и измеряемы и для достижения этих целей используются стандартные методы.

Постепенно «школа человеческих отношений» отвергла механическое понимание эффективности. Эффективность стала трактоваться как сложное, комплексное явление, определяемое по ряду критериев: степени удовлетворения персонала организацией своей работы и ее результатами, уровню текучести кадров в организации, мотивации персонала и др.

Кибернетический, а затем и синергетический подходы к анализу эффективности сделали понятие более сложным. Исходным пунктом их методологии стала открытость организации, ее активное взаимодействие со средой.

В последние годы в литературе появилась тенденция говорить о «социальной эффективности», противопоставляя эти понятия технической эффективности. Анасе ле Пор в своей критике бюрократии и традиционного подхода к анализу государственного управления пишет: «Опыт показывает, что недостаточно изменить способ производств, социальную систему или систему управления, чтобы исчез риск возрождения бюрократии; опасения в отношении ее нового появления требуют добросовестного определения причин, ее порождающих, а также сильной политической воли, чтобы избавиться от прежней логики развития и определить условия создания большей социальной эффективности» См.: Anicet le Pors. L'Etat efficace. Paris, 1985. Р. 65..

Вместе с тем деятельность федеральной государственной службы органически вплетена в жизнь общества, определяется ею и сама воздействует на нее. Поэтому ни сама федеральная государственная служба, ни ее эффективность, ни используемые для ее оценки критерии и показатели не могут быть понятны вне связи с социальными реалиями.