Понятие государственной службы по законодательству Республики Беларусь

Размещено на http://www.allbest.ru/

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ

ПЛАН

ВВЕДЕНИЕ

1. Понятие и историческое место государственной службы

1.1 Эволюция и реформы государственной службы США

2. Статус государственного служащего

3. Прохождение государственной службы

3.1 Принципы службы в органах государственного аппарата

3.2 Правовой статус государственного служащего

3.3 Ответственность государственного служащего

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ВВЕДЕНИЕ

Прошедший век -- время, которое мы -- человечество -- прожили как бы "на разрыв", в зоне притяжения двух разнонаправленных "магнитных полей" -- прошлого и будущего. С одной стороны, мы как бы живем в доме, унаследованном от предков. Социальные привычки, культурные обычаи, нормы общественной морали, политические и правовые традиции, наконец, государственные институты -- это рамки, заданные нам прошлым, квинтэссенция опыта прежних поколений, их своего рода духовное завещание нам. Разумное следование этому "завету" необходимо для сохранения цивилизованной устойчивости, хотя из прошлого тянутся к нам и цепи многообразных конфликтов, увы, слишком часто трагических и кровавых.

Будущее -- это не только материальные блага. Это и вызовы -- технологические, экологические, культурные, и проблемы, которые они порождают. Может быть, одна из глубинных причин трагедий ушедшего века как раз в том и состоит, что новые проблемы человечество пыталось решить при помощи подходов и институтов прошлого. Лишь практические инструменты, прежде всего -- оружие -- обновились. Две самые смертоносные в истории мировые войны и полувековое балансирование на грани третьей -- тому свидетельство. Наши новые проблемы, равно как и новые возможности, предполагают и новые подходы к ним, и новые самоограничения, и принципиально более высокий уровень человеческой кооперации и социальной ответственности. Попытки осознать это и сделать практические выводы предпринимаются в разных областях человеческой деятельности. Одна из них -- и немаловажная -- поиски нового статуса, новой роли государства и изменение характера его взаимоотношений с гражданами, с гражданским обществом.

По мере развития общественных отношений роль государства объективно возрастает, совершенствуются его структура и механизм воздействия. Оптимизация управления и все более широкое использование нарастающего объема знаний обеспечивают прогрессивную самоорганизацию общества как наиболее общую тенденцию. В этих условиях актуальными становятся факторы профессионализма и компетентности служащих государственного аппарата.

Исторический опыт свидетельствует, что инертность и закостенелость, известный консерватизм в решении проблем и застойные явления в кадровом обеспечении органов государственной власти и управления препятствуют выдвижению по-настоящему талантливых, компетентных людей, способных вывести государство на путь цивилизованного развития.

1. Понятие и историческое место государственной службы

Опыт государственного управления, на примере России, включает в себя, наряду со многими другими элементами, становление и строительство государственной службы, особенности ее организации и функционирования в условиях монархического строя, в период после февральской демократической республики и, наконец, в годы Советской власти.

Изучение, анализ и оценка деятельности государственной службы прошлых лет обогащает сегодня работников управления опытом предшествующих поколений государственных служащих, помогает уберечься от повторения ошибок, нередко имевших тяжелые последствия для истории не только российского государства, но и Республики Беларусь. И, наоборот, отказ от исследования государственной службы минувших эпох, игнорирование ее управленческой практики в дооктябрьский период лишает нас весьма поучительного наследия в области организации управления, обедняет знания нынешних работников аппарата государства об опыте деятельности государственной службы.

Укрепление российского централизованного государства и организация государственного управления потребовали, особенно во времена петровских административных реформ активного строительства системы государственной службы. Учреждение новых центральных органов управления, административно-территориальная реформа, создавшая в стране 10 губерний, во главе с губернаторами, вице-губернаторами и группой чиновничьего аппарата, подразделение этих губерний на 50 провинций, реорганизация уездных структур, - все это имело следствием повышение спроса на штаты государственных служащих. К концу правления Петра I в почти тысяче управленческих канцелярий различного ранга служило в общей сложности свыше 5 тыс. чиновников.

Аппарат чиновников увеличивался вместе с территориальным расширением государства и усложнением управления государственной жизнью. В конце ХVШ в. в бюрократических учреждениях России уже насчитывалось до 16 тыс. чиновников. Создание в соответствии с реформами в 1802-1811 годах 11 министерств, увеличением к этому времени сети губерний с их управленческим аппаратом до 51, - сопровождались значительным ростом количества чиновников. В 1851 г. Общая численность государственных служащих превышала 74 тысячи. [23.стр4]

Накануне первой революции в России чиновничий корпус составлял около 385 тысяч человек. Характерно, что если в конце XVIII в. один чиновник приходился на 2250 жителей, то в 1903 году один чиновник приходился на 335 человек населения, то есть в течение XIX веке количество служащих государственных учреждений увеличилось в 7 раз. По другим данным, в 1901-1903 гг. в государственном аппарате работало около 0,5 млн. чиновников, из них 120-125 тыс. внетабельных служащих.

С формированием государственной службы стали особенно актуальными вопросы о требованиях к служащим аппарата, правилах их приема на службу, учете их квалификации, порядке продвижения по службе, поощрениях и дисциплинарной ответственности. В чиновниках своих учреждений государство видело лиц, находящихся на государственной службе. Создатель новой центральной и местной администрации в России Петр I неоднократно писал в своих указах, что весь смысл его деятельности заключается в службе государству. Высшей нормой жизни он считал для себя заботу об интересах государства. Вот этого "радения за Отечество", служебное усердие для блага и славы России он требовал от чиновников государственной службы. В своем указе 1713 г. он предлагал довести до широкого сведения населения о том, что "преступники и повредители интересов государственных" заслуживают самых строгих наказаний. Естественно, что, требуя от всех сословий неукоснительного выполнения законов, государственные служащие должны были показывать образцы соблюдения установок государственного законодательства.

Глава верховной власти проявлял себя по отношению к чиновникам как непримиримый противник служебной распущенности, настойчиво внедрял практику быстрого и четкого исполнения указов, жестоко, хотя и безуспешно, боролся с казнокрадством и взяточничеством в чиновничьей среде вплоть до высших сановников. В целях обеспечения государственных учреждений компетентными работниками открывались общеобразовательные и специальные школы для детей и юношества, был введен институт "юнкеров" - стажеров в коллегиях, являвшихся предшественниками будущих министерств; разрешалось выдвигать на государственную службу по признаку грамотности даже лиц, не принадлежавших к дворянскому сословию, что в условиях петровского времени было актом большого прогресса.

Важным установлением, определявшим порядок прохождения государственной и другой службы от низших чинов к высшим стало введение по закону 1722 г. Табели о рангах. Прежнему порядку замещения должностей по признаку знатности происхождения был нанесен тяжелейший удар. Только службой в государственном учреждении, возможно, было теперь сделать служебную карьеру. Государственная служба стала также основным путем к получению дворянского звания.

Прием на государственную службу определялся правилами, которые включали в себя такие признаки, как сословное происхождение, возраст и уровень знаний. Не останавливаясь на условиях поступления на службу по сословному происхождению и возрасту, обратим внимание на требования к государственным служащим в области образования. В связи с относительно невысоким общим уровнем образования чиновников правительство, в частности, Александра I, принимало меры по его повышению. В августе 1809 г. был издан указ о правилах производства в чины на гражданской службе. По этому указу для получения чина коллежского асессора (VШ класс) и статского советника (V класс) все претендующие на эти чины должны были представить свидетельство об успешном прохождении испытаний по целому ряду учебных предметов или предъявить диплом об окончании одного из университетов.

В связи со сложностью выполнения указа 1809 г. и массовым недовольством чиновничества требования к выполнению этого указа постепенно ослабевали. В 1834 г. ему на смену пришло "Положение о порядке производства в чины по гражданской службе", в котором все чиновники подразделялись по образованию на лиц с высшим, средним, низшим и домашним образованием, т.е. на три разряда. Сроки производства в чины для каждого разряда устанавливались различные. Образование оставалось важным стимулом для продвижения чиновников по службе. Лица, причисленные к Ш разряду, после сдачи необходимых экзаменов получали права чиновников I и II разрядов.

С другой стороны, в "Уставе о службе гражданской", изданном в 1842 г., правительство поощряло поступление на гражданскую службу лиц с высшим образованием. Те, кто окончили университет с ученой степенью кандидата, принимались на службу не ниже чина коллежского секретаря, т.е. становились чиновниками X класса. Вышедшие из университета со степенью магистра принимались в государственные учреждения чином IX класса и начинали службу в звании титулярного советника. Что касается граждан, пришедших на службу со степенью доктора, то специалисты такой квалификации получали чин VШ класса коллежского асессора. Таким образом, уровень образования, зафиксированные в дипломах различия в успехах учебы являлись важным фактором для определения начальной ступени служебной лестницы и дальнейшего продвижения по службе.

Созданная при Государственном Совете комиссия для пересмотра устава о службе гражданской (1895 г.) наряду с вопросами о чинопроизводстве, продвижении по службе, сословном цензе и других, - рассмотрела вопрос о состоянии образовательной подготовки чиновников. Из материалов, которые были представлены комиссией, следовало, что корпус государственных служащих не отличался высокой образованностью.

В докладе комиссии содержались весьма характерные данные о степени грамотности чиновников. С ноября 1894 по август 1895 гг. на государственную службу было принято 4339 человек. Из них высшее образование имели 32 проц., среднее -15 проц. и 52,5 проц. получили образование в объеме программы уездного училища.

Отметив недостаточный уровень образовательной подготовки чиновников, комиссия высказалась за повышение образовательного ценза, дававшего право для поступления на гражданскую службу. Если по прежнему законодательству для этого было достаточно окончить уездное училище, то теперь решением комиссии был установлен минимальный образовательный ценз в объеме шести классов среднего учебного заведения.

Поскольку повышение по службе осуществлялось только после определенного уставом соответствующего числа лет на каждой должности, важно отметить, что время пребывания в каждой классной должности было поставлено в зависимость от уровня образования. Если лицам с высшим образованием для получения должности VП класса (надворного советника) было достаточно трех лет, а должности VI класса (коллежского советника) - 6 лет, то для чиновников со средним или меньшим образованием эти сроки удлинялись втрое, вчетверо и более раз. Следовательно, служебный рост государственного чиновника был поставлен в зависимость от образовательного уровня.

Как свидетельствовали правила "О принятии в гражданскую службу, об определении к должностям, они несли на себе печать монархического строя, в частности, учет сословного происхождения. Преимущественное право поступления на государственную службу принадлежало дворянскому сословию, детям лиц духовного звания не ниже священника и дьяка, детям купцов 1-й гильдии.[23.стр.7]

В то же время запрещалось принимать на государственную службу иностранцев, кроме научных и учебных должностей, купцов 2-й, 3-й гильдий и их детей, вольноотпущенников и их детей, отставных военных нижних чинов. Хотя во второй статье "Устава о службе гражданской"(1832 г.) объявлялось, что "различия вероисповедания или племени" не могут быть препятствием для приема на государственную службу, однако в Уставах 1842 и 1857 годов были введены определенные ограничения для лиц еврейской национальности. В пункте о праве поступления на службу говорилось только о детях священников православного и греко-униатского вероисповедания, а также о детях евангелических и реформаторских пасторов.

Весьма характерным было содержание статьи II "Устава о службе гражданской". Ее требования были выдержаны в духе известных принципов официальной государственной политики, исповедовавшей "православие", "самодержавие" и "народность". В статье подчеркивалось, что дети российских подданных имеют право поступления на государственную службу лишь при условии, если они от 10-летнего до 18-летнего возраста воспитывались предпочтительно в отечественных общественных заведениях. В противном случае они лишались права на занятие должностей в государственных учреждениях.

Весьма примечательным было то, что анкета для поступающего на государственную службу, содержала такие вопросы, как принадлежность к той или иной национальности, вероисповедание, из какого звания происходит, имеет ли имение сам или родители, подвергался ли наказаниям или взысканиям, соединенным с ограничениями в преимуществах по службе, не был ли оставлен в подозрении.

Среди отличительных признаков организации комплектования чиновников обращает на себя внимание высокая требовательность к качественным характеристикам служащих государственных учреждений. Правительство стремилось к тому, чтобы в аппарате работали знающие дело люди. От них требовалось добросовестное исполнение обязанностей, исполнительность и организованность в работе, политическая лояльность по отношению к государству. Так, указы от 3 апреля и 6 августа 1809 года требовали, чтобы чиновники государственной службы являлись "исполнителями сведущими, обладающими твердым отечественным образованием", продвигающимися по службе не выслугой лет, а "действительными заслугами и отличными познаниями".

В государственном служащем ценился опыт и выработанная постепенным прохождением службы разносторонняя подготовка для успешной деятельности в учреждении. После известного выступления декабристов в 1825 г. среди требований, которые предъявлялись государственным служащим, усилилось требование "верности службе", политической "лояльности". Законами от 21 апреля 1826 г. и 7 ноября 1850 г. давалась прямая установка на очищение чиновничества от "политически неблагонадежных лиц". На этом основании последний закон разрешал руководителям ведомств увольнять чиновников без объяснения причин и права обжалования. Эта традиция продолжалась и в последующее время. В частности, Сенат особым определением от 30 апреля 1908 г. признал несовместимым государственную службу с революционной или оппозиционной деятельностью чиновников.

Представляется интересным опыт организации контроля за деятельностью чиновников государственной службы. Для упорядочения функционирования подразделений аппарата, надзора за выполнением указов и распоряжений о службе гражданских чиновников, учета их личного состава в 1846 г. был образован Инспекторский департамент. Он занимался определением на службу, производством в чины, увольнением со службы, определением к должностям, располагал формулярными списками всех классных чинов, состоящих на государственной службе.

Инспекторский департамент, следовательно, имея банк данных на всех чиновников, работающих в государственных учреждениях, а главное - сосредоточивал в своих руках все практические вопросы, связанные со службой чиновников в масштабах России. В обязанность департамента входило составление и ежегодное представление отчетов о деятельности государственной службы вместе с данными о численности чиновников по классам и ведомствам, их продвижении по службе, источниках доходов, о количестве служащих, подвергшихся дисциплинарным взысканиям и привлеченных к суду.

Инспекторский департамент не был постоянным в системе центральных органов управления. Во второй половине XIX в. он то прекращал свое существование, то восстанавливался вновь. Очевидно, это было связано с тем, что, с одной стороны, правительство было заинтересовано в создании специального учреждения, с помощью которого оно могло держать под постоянным контролем такой важный инструмент государственного управления, каким являлась гражданская служба. А с другой стороны, такая жесткая централизация в руководстве чиновничьим аппаратом делала машину государственной службы с ее многотысячным чиновным людом малоподвижной, отстававшей от требований все более усложнявшегося государственного управления.

Изученные выше материалы о формировании государственной службы в дооктябрьской России позволяют сделать выводы о том, что правительство рассматривало ее как институт государственного управления, важный инструмент проведения в жизнь политики правящих кругов.

Монархический строй, оказывая соответствующее влияние на отбор, порядок продвижения по службе, поощрение чиновников за "верность службе", добивался их политической лояльности. Как свидетельствует исторические факты, в годы социальных потрясений корпус государственных служащих высшего и среднего звена был одной из опор правительства в борьбе за сохранение прежних порядков, а также проявил себя консервативной силой во время попыток прогрессивных деятелей России провести назревшие либеральные реформы.

Следствием послеоктябрьских (1917 года) революционных преобразований был разгон профессионального чиновничества и его фактическое истребление.

Взамен бремя "слуг народа" возложили на себя две службы: партийная и государственная (советская). Партийная служба была вне сферы правового регулирования, она сама была законом. Государственная служба была тенью партийной, она фактически дублировала работу партийного аппарата. По устоявшейся традиции партийная служба рассматривалась в качестве руководящей и направляющей, тогда как государственная служба - как подчиненный объект, через который КПСС проводила свои решения.

Основной чертой этой службы был не профессионализм, а исключительно партийная принадлежность. Служебный карьеризм в хорошем смысле этого слова был подменен фаворитизмом, личной преданностью начальству. Основной организационной формой образования и деятельности государственной службы, достигшей расцвета в 80х годах прошлого столетия, являлась система партийной номенклатуры руководящих работников.

Поэтому неудивительно, что при всей относительной разработанности законодательства по функционированию публично-правовых институтов государства - центрального и местного управления, суда, контрольных и надзорных органов - в течение 70 лет в советском государстве так и не был принят закон о государственной службе. При всей "немощности", декларативности тогдашних законов, тем не менее, он формально "мог связать руки партийному руководству", а это не входило в планы партии.[32]

И только с обретением Республикой Беларусь государственного суверенитета, избавлением от партийного диктата был взят курс на реформирование государственной службы, призванной обеспечить решение новых задач.

1.1 Эволюция и реформы государственной службы США

государственный служащий власть право

История американской государственной службы, особенно на начальных этапах ее развития, достаточно своеобразна и в определенном смысле даже уникальна. Она -- детище американской политической системы и американского общества в целом со всей его спецификой. Как известно, американская цивилизация сложилась в результате достаточно необычного сочетания историко-культурных, географических, политических и идеологических факторов. Стремление освободиться от пресса и контроля любой власти, будь то светская или духовная, лежало в основе "идеальной", внеэкономической части мотиваций действий, как первых, так и последующих поколений колонистов. Принцип самоуправления "свободных людей на свободной земле" лег в основу того уклада, который называют "великим американским экспериментом". Когда же, полтора века спустя после начала "эксперимента", Британская корона попыталась настоять на своих прерогативах неограниченного верховенства власти метрополии, это привело к известным последствиям -- провозглашению колониями независимости и защите ее с оружием в руках. Значение тех событий для американского политического менталитета вышло далеко за рамки простого обретения политической самостоятельности. Это было фундаментальное переосмысление самой природы политической власти, формирование устойчивого стереотипа недоверия ко всякому правительству, особенно центральному и соответственно к его агентам -- аппарату исполнительной власти. Такова исходная точка эволюции американской государственной службы.

Бюрократия в Америке, в отличие от других стран, возникла позже демократии. Она постепенно и с большими трудностями приживалась в обществе с глубоко укоренившейся демократической культурой и практикой. Первоначально американцы хотели обойтись без постоянных государственных служащих, передав все властные полномочия собраниям граждан и выборным лицам, в первую очередь -- легислатурам. Однако довольно быстро они убедились, что выборные лица так же способны на злоупотребления, как и постоянные служащие, а отказ от профессиональных администраторов приводит дела в состояние хаоса. В результате уже в Конституции появилось упоминание о назначаемых должностных лицах.[28.стр.74]

Аппарата при первых американских президентах практически не существовало. Известно, например, что Дж. Вашингтон использовал глав немногочисленных департаментов (по-нашему -- министров) для диктовки им своих распоряжений. Других служащих у него для этого просто не было. Для самих "отцов-основателей", чиновники, как и для других жителей американских колоний, ассоциировались прежде всего с насилием и притеснениями со стороны короля, который "учредил множество новых должностей и прислал сюда толпу своих чиновников, разоряющих народ и высасывающих из него все соки". [28.стр.75]

С одной стороны, "отцы-основатели" исходили из возможности и необходимости поручать управление лицам, лично незаинтересованным), с другой, именно индивидуальный интерес они рассматривали как движущую силу политики. Они считали, что судьба общества не должна зависеть от личных достоинств управляющих, поскольку люди -- отнюдь не ангелы, с другой -- акцентировали внимание на моральных качествах призванной править "естественной аристократии". Способы примирения этих противоречий они видели как в разработанной ими системе институционных сдержек и противовесов, ограничивающих возможности злоупотреблений властью, так и в нравственной сфере -- в выдвижении на руководящие посты людей, руководствующихся принципами служения общественному благу, и поощрении этих качеств. Б. Франклин как-то заметил, что главное в государственной службе -- не выгода, а честь. Основатели Соединенных Штатов придавали большое значение этической стороне поведения людей. Будучи детьми века Просвещения, но при этом не порвавшими с христианской традицией, они верили в победу доброй стороны человеческой природы и органично сочетали реализм и оптимизм, скептицизм и идеализм.

С развитием американского государства число государственных служащих постоянно росло. Однако вплоть до Гражданской войны происходило это главным образом не за счет расширения государственных функций, а благодаря развитию почтовой службы. Так, хотя формально количество гражданских служащих с 1816 до 1861 года возросло почти в 8 раз -- с менее чем 5 до почти 37 тысяч, но 86% роста пришлось на Федеральную почтовую службу, т. е. не было следствием расширения управленческого аппарата. Штат других ведомств по-прежнему был ничтожен и исчислялся десятками человек. Исключение составляло лишь Казначейство, осуществлявшее, помимо сбора налогов и других собственно финансовых функций, еще и государственные закупки, а также учет быстро расширявшихся земель. При этом назначения в аппарат производились в соответствии с концепцией "естественной аристократии", в основном из числа узкого круга образованных и, предположительно, проникнутых духом "общественного служения" людей, и носили практически пожизненный, а зачастую -- и наследственный характер.

В 1829 году с избранием президента Эндрю Джексона вводится система назначений служащих по принципу так называемой victor's spoils system ("добыча -- победителю"), что означало раздачу должностей представителям победившей партии, а на деле -- активистам президентской избирательной кампании. Другой идеей Джексона было упрощение административных операций до такой степени, чтобы их мог выполнять любой образованный человек.

Разработанная система имела положительное качество, отличающее ее от государственных служб большинства "старых" стран. Это -- ее принципиальная ориентированность не на некие "высшие интересы" государства, а на гражданина, клиента в широком смысле слова. К концу XIX века она была самым большим исполнительным учреждением в мире, имея более 6000 штатных служащих и обеспечивая ведение почти полумиллиона пенсионных дел. Хозяйственные же ведомства -- труда, коммерции, сельского хозяйства -- возникли позднее, были неизмеримо меньше и развивались гораздо медленнее. И по сей день, как известно, американское государство вмешивается в хозяйственные дела меньше, чем в других странах.

Общие закономерности индустриального и социального развития государств в XIX веке сказывались, и постепенно США обретали "нормальную", а в некоторых аспектах даже передовую бюрократию. Так, очень важные изменения знаменовал "Пендлтон акт" 1883 года, позволивший вслед за Англией воплотить в жизнь принцип квалификационных экзаменов для служащих (сперва лишь для 10% должностей) и значительно раньше других стран ввести единую систему должностей и окладов. Закон этот знаменует начало современной гражданской службы в стране. Он нанес сильный удар по spoils system, к тому времени изрядно коррумпировавшей американскую администрацию.[28.стр78]

В 1923 году был принят Классификационный Акт, деливший служащих на категории в зависимости от выполняемой ими работы. Классификационная сетка вводилась постепенно и к 1932 году охватывала 80%.

В 1940 году Рэмстек Акт распространил классификационную должностную сетку на всю госслужбу, разделив все должности на три класса. Поверх них была установлена надстройка “внекатегорных” должностей. В этом отношении, по мнению А.В.Оболонского, американская система ближе к российской, чем к европейской.

2. Понятие государственного служащего Республики Беларусь

В силу предписаний Конституции Республики Беларусь, провозгласившей становление демократической правовой государственности, призванной обеспечить конституционный строй, гражданское согласие, незыблемые устои народовластия, законность и правопорядок, в настоящее время в республике достаточно быстрыми темпами идет процесс создания нормативно-правовой базы для осуществления реформ. При этом не подвергается сомнению зависимость успеха реформ от функционирования государственной службы. Структуры всех ветвей государственной власти должны не только соответствовать новым условиям развития общества и государства, но и быть эффективно действующим механизмом социально-политических реформаций.

Административно-государственная деятельность - это деятельность по осуществлению государственной политики через систему государственных органов. Любое государство способно функционировать, только имея в своем составе государственно-правовой институт, именуемый государственной службой. От государства зависит, в каком статусе указанный институт будет пребывать, какие цели и задачи он будет призван решать.

Государственной службой признается профессиональная деятельность лиц, занимающих государственные должности, осуществляемая в целях непосредственной реализации государственно-властных полномочий и (или) обеспечения выполнения функций государственных органов. Действующий Закон "Об основах службы в государственном аппарате" был направлен на регулирование отношений, складывающихся в государственных органах, обеспечивающих выполнение функций государства. При этом под службой в государственном аппарате понимался вид трудовой деятельности, осуществляемой гражданами на профессиональной основе. Определение государственной службы в новом Законе основывается на новых подходах к оценке сущности института государственной службы, характера складывающихся в нем отношений, которые, имея ряд общих черт с трудовыми отношениями, претендуют на выделение их в качестве самостоятельных, служебных отношений.

Под государственной должностью в новом Законе понимается должность, предусмотренная Конституцией Республики Беларусь, указанным Законом и иными законодательными актами, либо должность, учрежденная в установленном законодательством порядке как штатная единица государственного органа с определенным для занимающего ее лица кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа.

Должности, включенные в штатное расписание государственного органа в целях технического обслуживания и обеспечения деятельности этого органа в соответствии с перечнем, определяемым Правительством Республики Беларусь или уполномоченным им государственным органом, не относятся к государственным должностям.

В настоящее время действует Перечень категорий работников, осуществляющих техническое обслуживание и обеспечение функционирования государственного аппарата, не относящихся к служащим государственного аппарата, утвержденный постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31 января 1994 г. N 46, с последующими изменениями и дополнениями [15.]. К ним, в частности, относятся: начальник (заведующий) общего отдела, начальник хозяйственного, административно-хозяйственного отдела, заведующий архивом, канцелярией, машбюро, библиотекой; старший инспектор (по неосновной деятельности), статистик, корректор, диспетчер; инспектор (по неосновной деятельности), статистик, корректор, кассир, счетовод, учетчик, дежурный бюро пропусков; стенографистка, секретарь-стенографистка, машинистка, машинистка диктофонной группы, секретарь-машинистка; делопроизводитель, архивариус, экспедитор, кладовщик; оператор: копировальных и множительных машин, ЭВМ, связи, светокопировщик, стеклографист, ротаторщик, телеграфист, телефонист всех видов связи; комендант, курьер, гардеробщик, уборщица, дворник, кочегар, истопник, лифтер, рабочий, сторож; водитель и др.

В силу положений (ст. 5 Закона) государственным служащим является гражданин Республики Беларусь, занимающий в установленном законодательством порядке государственную должность, наделенный соответствующими полномочиями и выполняющий служебные обязанности за денежное вознаграждение из средств республиканского или местных бюджетов либо других предусмотренных законодательством источников финансирования.

Современная государственная служба осуществляется с учетом многообразия и специфики сфер и отраслей государственной деятельности, выполнения государством многочисленных внешних и внутренних функций. В соответствии с конституционным принципом разделения властей государственная служба может быть подразделена на службу в органах законодательной, исполнительной и судебной ветвях власти. Но такое деление носит весьма условный характер, ибо профессиональная деятельность в контрольно-надзорных органах, в частности, профессиональная деятельность в органах прокуратуры, таможни является по существу государственной службой.

Поэтому к государственной службе правомерно следует отнести военную службу, службу в органах внутренних дел, финансовых расследований, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, службу в таможенных и налоговых органах.

Общепризнанным является также деление государственной службы на гражданскую и милитаризованную.

К лицам, состоящим на государственной службе, на которых распространяется действие Закона о государственной службе, в соответствии со ст. 7 указанного Закона относятся лица, которые в установленном законодательством порядке занимают государственные должности в:

Палате представителей и Совете Республики Национального собрания Республики Беларусь и их Секретариатах;

Правительстве Республики Беларусь и его Аппарате;

Конституционном Суде Республики Беларусь и его Секретариате, Верховном Суде Республики Беларусь и его аппарате, Высшем Хозяйственном Суде Республики Беларусь и его аппарате, общих и хозяйственных судах и их аппаратах;

Администрации Президента Республики Беларусь, Государственном секретариате Совета Безопасности Республики Беларусь, Управлении делами Президента Республики Беларусь, иных государственных органах, непосредственно обеспечивающих деятельность Президента Республики Беларусь;

органах Комитета государственного контроля Республики Беларусь, органах Прокуратуры Республики Беларусь, Национальном банке Республики Беларусь, Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов и ее аппарате;

министерствах, иных республиканских органах государственного управления, их территориальных подразделениях;

дипломатических представительствах, консульских учреждениях и миссиях Республики Беларусь;

местных Советах депутатов и их аппаратах, исполнительных и распорядительных органах и их аппаратах;

государственных нотариальных конторах;

таможенных органах;

иных государственных органах и приравненных к ним в соответствии с законодательством государственных организациях. Как видим, перечень государственных органов, служба в которых считается государственной службой, является открытым.

Следует также заметить, что Закон не претендует на распространение своего действия на все категории государственных служащих, относящихся и к гражданской службе. В этой связи, в п. 2 ст. 7 Закона содержится оговорка, что на отношения, связанные с поступлением, прохождением, прекращением государственной службы применительно к отдельным категориям государственных служащих, обусловленные спецификой их профессиональной деятельности, не урегулированные указанным Законом, распространяются нормы специальных законодательных актов, закрепляющих их правовой статус.

Например, правовой статус судей Конституционного Суда закреплен в настоящее время Законом "О Конституционном суде Республики Беларусь", судей общих и хозяйственных судов - Законом "О судоустройстве и статусе судей Республики Беларусь", прокурорских работников - Законом "О прокуратуре", таможенных работников - Таможенным кодексом и иными законодательными актами.

Действие Закона не распространяется также на военнослужащих, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов финансовых расследований Комитета государственного контроля, если иное не предусмотрено законодательными актами.

Следует заметить, что вопрос о том, кто является служащим государственного аппарата, по мнению многих практиков, был одним из самых сложных при применении Закона "Об основах службы в государственном аппарате". [32]

По смыслу этого Закона он не должен был распространяться на лиц, занимающих должности так называемой "политической" части государственного аппарата - депутатов, членов Правительства, других лиц, назначаемых, избираемых на должности Советами всех уровней и Советом Министров. На этих лиц было распространено лишь действие статей 12, 13, 22 и 23 Закона. Такой подход законодателя был учтен и в постановлении Совета Министров от 12 мая 1994 г. N 325 "Об утверждении перечня должностей, соответствующих классам служащих государственного аппарата". В перечень не были включены должности членов Президиума Верховного Совета, членов Правительства, председателей исполкомов местных Советов и некоторые другие. В дальнейшем, однако, при отсутствии законодательного определения статуса государственных служащих, занимающих указанные и аналогичные им "политические" должности, назрела необходимость совершенствования правового регулирования служебных отношений указанных лиц. Постановлением Министерства труда от 31 июля 1995 г. N 70 перечень должностей, соответствующих классам служащих государственного аппарата, был дополнен, в частности, должностями премьер-министра, заместителей премьер-министра, руководителей министерств, госкомитетов. Указанные должности соответствовали 1-2 классам. Указом Президента Республики Беларусь от 27 октября 1997 г. N 545 "Об утверждении Положения о порядке и условиях присвоения классов служащих государственного аппарата и размеров надбавок за классы служащих государственного аппарата" было установлено, что для служащих государственного аппарата вводятся высший класс и 12 классов, из которых 12-й класс является низшим. Действие Положения распространялось на лиц, которые назначаются либо избираются (утверждаются) на должность Президентом, Палатой представителей и Советом Республики Национального собрания, Советом Министров, Советами депутатов всех уровней, а также лиц, отнесенных к служащим государственного аппарата в соответствии с частью первой ст. 8 Закона "Об основах службы в государственном аппарате.[9]

Правовой статус, иначе правовое положение государственных служащих определяет содержание служебных отношений. Правовое положение государственных служащих раскрывается, как правило, через установление прав и обязанностей государственных служащих, гарантии их реализации, ответственности за надлежащее осуществление прав и исполнение обязанностей, а также уровень их правовой, материальной, социальной защищенности.

Каждому государственному служащему присущ свой правовой статус, определяемый в соответствии с законодательством видом государственной службы, местом государственного органа в структуре государственного механизма, а также уровнем занимаемой государственной должности.

Особенности правового статуса отдельных категорий государственных служащих обуславливаются спецификой выполняемых задач и реализуемых государственным служащим государственных функций и полномочий (например, имеет свои особенности правовой статус работников Аппарата Совета Министров и аппарата местного Совета, статус работников налоговых и таможенных органов, дипломатической службы и судей). Эти особенности могут проявляться в особых правилах поступления на службу, прохождения государственной службы, в установлении специфических прав и обязанностей, ограничений по службе.

В связи с этим следует считать оправданным, что наряду с общими нормами, определяющими правовой статус государственных служащих, содержащимися в Законе "О государственной службе в Республике Беларусь" (далее Закон), имеется ряд законодательных актов, определяющих правовой статус отдельных категорий государственных служащих (например, Законы "О судоустройстве и статусе судей в Республике Беларусь", "О прокуратуре", Положение о дипломатической службе Республики Беларусь", Таможенный кодекс и др.).

В качестве основного элемента правового статуса государственного служащего, посредством которого достигается эффективное функционирование государственной службы, выступают, несомненно, права государственного служащего, т.е. права, обусловленные пребыванием государственного служащего в качестве субъекта государственных служебных отношений.

Перечень основных прав государственного служащего приведен в ст. 20 Закона. Согласно указанной статье государственный служащий имеет право на:

письменное закрепление своих служебных обязанностей и создание надлежащих условий для их исполнения;

принятие решений или участие в их подготовке в соответствии со служебными обязанностями;

посещение в установленном порядке для исполнения служебных обязанностей государственных органов, иных организаций;

получение в установленном порядке от граждан, государственных органов, иных организаций информации и других материалов, необходимых для исполнения служебных обязанностей;

повышение квалификации и переподготовку за счет средств соответствующего бюджета или иных предусмотренных законодательством источников финансирования;

повышение в должности, классе государственного служащего;

заработную плату и дополнительное стимулирование труда, в порядке, определяемом Законом, иными законодательными актами;

участие в конкурсе на занятие вакантной государственной должности;

получение вознаграждений за публикации и выступления, связанные с исполнением служебных обязанностей, в порядке и на условиях, определяемых Правительством Республики Беларусь по согласованию с Президентом Республики Беларусь;

ознакомление с материалами своего личного дела и другими документами перед внесением их в личное дело, приобщение к делу своих письменных объяснений;

проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;

уважение личного достоинства, справедливое и уважительное отношение к себе со стороны руководителей, иных должностных лиц и граждан;

отказ от выполнения поручения, если оно противоречит законодательству;

свободу объединений, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь;

здоровые и безопасные условия труда;

отставку по основаниям, предусмотренным Законом;

государственное социальное страхование, пенсионное обеспечение. Государственный служащий имеет и иные права, предусмотренные законодательством Республики Беларусь.

Перечень не является исчерпывающим, поскольку государственный служащий может иметь и иные права, предусмотренные законодательством. По сравнению с Законом "Об основах службы в государственном аппарате" следует однозначно отметить, что перечень прав в новом Законе является гораздо более внушительным: 17 позиций против 8. Но различие не исчерпывается только количественной характеристикой. Гораздо большее значение представляет характеристика содержания, существенного предназначения прав.

Права государственных служащих можно разделить на 3 группы:

1)права, обеспечивающие уяснение государственным служащим своего правового статуса и его правовую защиту;

2)права, способствующие непосредственному выполнению государственным служащим служебных обязанностей;

3)права, способствующие усилению должностной активности государственного служащего, реализации принадлежащих ему конституционных прав и свобод и обеспечивающих его социальные гарантии. [25.стр.153]

В этой связи нельзя не отметить, что на законодательном уровне закреплены такие права, которые обеспечивают не только высокий статус государственного служащего, но и его надлежащую защиту. Речь, в частности, идет о таких правах как право на проведение по требованию государственного служащего служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство, право на уважение личного достоинства, справедливое и уважительное отношение к себе со стороны руководителей, иных должностных лиц и граждан.

Сформулированное в ранее действовавшем Законе право защищать свои права и законные интересы в соответствующих государственных органах или суде в новом Законе получило новое содержательное закрепление применительно к реализации этого права через конкретные правоотношения. Согласно п. 2 ст. 20 нового Закона государственный служащий вправе обратиться в вышестоящие государственные органы и (или) суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам поступления на государственную службу, ее прохождения, реализации прав государственного служащего, перевода на другую государственную должность, дисциплинарной или материальной ответственности, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты, освобождения от занимаемой должности (увольнения), в иных случаях, предусмотренных законодательством.

Законом дополнена группа прав, способствующих непосредственному выполнению государственным служащим служебных обязанностей. Прежде всего, это право на посещение в установленном порядке для исполнения служебных обязанностей государственных органов, иных организаций, право на принятие решений или участие в их подготовке в соответствии со служебными обязанностями, право на отказ от выполнения поручения, если оно противоречит законодательству. Нельзя сказать, что перечисленными правами государственные служащие не пользовались раньше. Эти права суть механизма, обеспечивающего надлежащую реализацию служебных обязанностей. Однако закрепление их на законодательном уровне обеспечивает надлежащие гарантии их реализации, что немаловажно.

Из третьей группы прав, содействующих должностной активности государственного служащего, качественному, профессионально грамотному выполнению им своих обязанностей, следует особо отметить право государственного служащего на участие в конкурсе на замещение вакантной государственной должности, право на повышение квалификации и переподготовку за счет средств соответствующего бюджета или иных предусмотренных законодательством источников финансирования.

Обязанности государственного служащего характеризуют сущность, содержание служебной деятельности, ибо реализация государственным служащим государственно-властных полномочий и (или) обеспечение выполнения функций государственных органов возможны только путем надлежащего функционирования государственной службы.

Обязанности государственного служащего установлены ст. 21 Закона. Для более подробной их характеристики вначале приведем текст Закона.

Государственный служащий обязан:

поддерживать конституционный строй Республики Беларусь, обеспечивать неукоснительное соблюдение норм Конституции Республики Беларусь и иных актов законодательства;

выполнять служебные обязанности в пределах полномочий, предоставленных ему законодательством;

соблюдать ограничения, связанные с государственной службой, установленные Конституцией Республики Беларусь, Законом и иными законодательными актами;

обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц;

исполнять в установленном законодательством порядке приказы, распоряжения руководителей, изданные в пределах их компетенции;

соблюдать культуру общения, другие нормы служебной этики;

не допускать действий и поступков, порочащих государственную службу и несовместимых с занятием государственной должности;

соблюдать установленные в государственном органе регламент, правила внутреннего трудового распорядка, должностные положения и инструкции, порядок работы со служебной информацией;

в пределах своих должностных полномочий своевременно и объективно рассматривать обращения граждан и юридических лиц и разрешать их в порядке, установленном законодательством;

сохранять, не распространять доверенные ему государственные секреты, в том числе после прекращения государственной службы в течение срока, установленного законодательством;

не разглашать полученные при исполнении служебных обязанностей сведения, затрагивающие личную жизнь, честь и достоинство граждан, и не требовать от них представления таких сведений, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами;

поддерживать необходимый уровень квалификации для эффективного исполнения своих служебных обязанностей.

Сегодня на первое место выдвинута обязанность поддерживать конституционный строй Республики Беларусь, обеспечивать неукоснительное соблюдение норм Конституции Республики Беларусь и иных актов законодательства. Данная обязанность напрямую основывается на нормах ст. 7 Конституции, устанавливающей, что государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства, а также требованиях ст. 137 Конституции, закрепляющих верховенство Конституционных норм, их непосредственное действие.

Поддержка конституционного строя, вменяемая в первейшую обязанность государственного служащего, представляет собой не что иное, как требование политической лояльности. Призвав гражданина на государственную службу, государство вправе рассчитывать на его активную поддержку конституционного строя.

Анализируемая обязанность органично связана с обязанностью соблюдать ограничения, связанные с государственной службой, установленные Конституцией, Законом "О государственной службе в Республике Беларусь", иными законодательными актами, не допускать действий и поступков, порочащих государственную службу и несовместимых с занятием государственной должности.

Обязанность по обеспечению соблюдения и защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц также основывается на конституционном предписании. Согласно ст. 59 Основного Закона государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности.

3. Прохождение государственной службы в Республике Беларусь

3.1 Принципы службы в органах государственного аппарата

Исходной позицией в разработке и реализации кадровой политики в органах государственного аппарата являются принципы службы в государственном аппарате.

В самом общем виде принципы представляют собой руководящие положения, начала, можно сказать, правила, которыми руководствуются люди затем, чтобы их практическая деятельность осуществлялась в соответствии с закономерностями развития природы и общества.

В общественных науках под принципами обычно понимаются исходные положения и теоретические идеи, отражающие развитие общества и государства.

Как таковые, принципы не привносятся извне, они вытекают из самой сущности, из природы присущих обществу объективных закономерностей.

Таким образом, формирование принципов практической деятельности есть не что иное, как проявление объективных закономерностей, выраженных в субъективной форме.

Целесообразно, как представляется, подходить к формированию принципов службы в государственном аппарате и их содержанию с использованием положений теории управления, согласно которой работа с кадрами является компонентом системы социального управления и, соответственно, должна базироваться на его принципах. В методологическом отношении эти принципы следует отнести к категории общих, вытекающих из сущности государственного управления.