Новые тенденции в правовом регулировании земельных участков как объектов права собственности

Размещено на http://www.allbest.ru/

НОВЫЕ ТЕНДЕНЦИИ В ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ КАК ОБЪЕКТОВ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ

Введение

Реферат представляет собой комментарий тех изменений, которые предполагается внести в правовое регулирование права собственности на земельный участок. Основной вопрос, который при этом надо решить, - это соотношение норм Гражданского кодекса и природоресурсовых кодексов при регулировании права собственности на землю.

Работа основывается на анализе проекта федерального закона о внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации, который был разработан Советом при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства.

1. Общие положения о праве собственности на землю

Как было отмечено в п. 5 Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, подготовленной на основании Указа Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 г. N 1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации", в отличие от большинства развитых западных правопорядков в российском законодательстве не создана система стабильных вещных прав на землю и другие природные ресурсы. Реализация Концепции должна привести к ее созданию, что повлечет перераспределение соответствующего нормативного материала между ГК и комплексными законами природоресурсного законодательства.

Одной из основополагающих идей Концепции является сосредоточение всех правовых норм, регулирующих правовые отношения собственности на земельные участки в ГК. Так, в п. 3.5 Концепции отмечено, что в ГК необходимо включить самостоятельные главы о праве собственности на земельные участки и иные природные объекты. Соответственно, все нормы, посвященные указанному вопросу, должны быть изъяты из природоресурсовых кодексов и сосредоточены в ГК.

Это обусловлено тем, что в настоящее время правовое регулирование оборота природных ресурсов регулируется не только ГК, но и природоресурсовыми кодексами (Земельный кодекс, Водный кодекс и др.), между которыми существуют определенные противоречия. Более того, можно даже говорить о приоритете земельного законодательства по отношению к гражданскому. К первому отнесены не только федеральные законы и законы субъектов Федерации, но и акты органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления. Именно в этом, пожалуй, отличительная черта Земельного кодекса - большинство земельных полномочий и функций, ранее сосредоточенных в центре, передаются непосредственно на места - субъектам Федерации и муниципальным образованиям.

При этом, анализируя ст. ст. 1 и 3 Земельного кодекса, ст. 8 Федерального закона о введении его в действие, можно отметить, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними (купля-продажа, дарение, мена, ипотека) регулируются гражданским законодательством. Но гражданское законодательство применяется лишь в случае, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Отдельно был разработан проект Концепции развития законодательства о вещном праве, которая представляет собой часть единой Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации и основывается на идее необходимости создания полноценной системы ограниченных вещных прав.

Основополагающие положения Концепции нашли свое отражение в проекте федерального закона о внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации, который был разработан Советом при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства во исполнение упомянутого Указа Президента Российской Федерации. В развитие этого Указа и Концепции в недавно опубликованном проекте федерального закона о внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации появились изменения, затрагивающие понятие и классификацию земельных участков как объектов права собственности.

Прежде чем непосредственно перейти к земельным участкам как объектам права собственности и тем изменениям, которые предполагается внести в это понятие, необходимо дать общую характеристику земли и других природных ресурсов как объектов гражданского оборота.

В настоящее время пришло осознание того факта, что земля с ее почвенным покровом, являясь уникальным природным ресурсом, не может не рассматриваться в качестве общественного достояния, независимо от того, кому она принадлежит. Она имеет уникальное значение во всей системе предпринимательской деятельности людей и для всего человеческого сообщества, поскольку является единственным местом проживания всех народов и поколений людей, основным и естественным фактором в любой сфере бизнеса, прямо или косвенно участвующим в производстве всех других товаров и благ.

В связи с этим регулирование земельных отношений предполагает определенную специфику, включающую участие публично-правовых образований и наличие определенных ограничений при использовании и обороте земли. В то же время это не означает введение необоснованных ограничений на участие земли в гражданском обороте.

Земля как объект рыночных отношений имеет многофункциональное назначение, поэтому осуществление права собственности в отношении земельных участков регулируется конституционными нормами и земельным правом, а также гражданским законодательством с учетом лесного, водного, экологического и иного специального законодательства. Более того, земля как уникальный природный ресурс имеет особый юридический статус.

Земля является частью более широкого понятия - "природные ресурсы". Понятие "природные ресурсы" используется в ст. ст. 9 и 72 Конституции РФ. При этом оно не отождествляется с объектами права собственности. Назначение природных ресурсов намного шире и содержательнее: они используются и охраняются как основа жизнедеятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

С цивилистической точки зрения земельные участки и другие природные объекты - вещи. Земля как товар - это объект купли-продажи, удовлетворяющий различные реальные или потенциальные потребности и имеющий определенные качественные и количественные характеристики <1>. Согласно Конституции РФ земля и другие природные ресурсы - основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях, и это положение предопределяет вторичность норм любой отрасли права, их соподчиненность норме более высокого порядка. В свою очередь, особый конституционно-правовой статус природных ресурсов (ст. 9 Конституции включена в гл. 1 "Основы конституционного строя") объясняется их исключительной экологической, экономической, социальной ролью.

Имущественные правоотношения по поводу земли имеют определенную специфику, которая заключается в том, что земельные участки должны использоваться строго по назначению, сам оборот земельных участков ограничен, действует презумпция государственной собственности на земельные участки, не принадлежащие гражданам, юридическим лицам либо муниципальным образованиям (п. 2 ст. 214 ГК РФ). Невыполнение установленных земельным законодательством правил пользования земельным участком может повлечь его изъятие у собственника. Это правило закреплено в действующей в настоящее время ст. 285 ГК. В частности, основанием для изъятия земельного участка могут, например, служить факт грубого нарушения правил рационального использования земель или использования земель не по целевому назначению либо случаи, когда его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки.

2. Земельный участок как объект права собственности

Непосредственным объектом права собственности является не земля как таковая, а земельные участки. Следует отметить, что законодатель помимо термина "земельный участок" оперирует и другими терминами: "земля", "земли", "угодья", "участки лесного фонда" и "водные объекты". Очевидно, что термины "земля" и "земли" рассматриваются в данном контексте как синонимы земельных участков. Что касается "угодий", "участков лесного фонда" и "водных объектов", то в данном случае речь идет об отдельных разновидностях земельных участков, в названиях которых указывается на их специфические особенности. Так, из названия "угодья" следует, что речь идет о землях сельскохозяйственного назначения. Когда мы говорим "участки лесного фонда" и "водные объекты", то понятно, что речь идет о земельных участках, покрытых в первом случае лесом, а во втором водой. земельный участок собственность

Существует также такое понятие, как "земельная доля", аналогу которому нет ни в законодательстве других стран, ни в законодательстве дореволюционной России. Правом на земельную долю наделялись работники сельскохозяйственных предприятий (бывших колхозов и совхозов), пенсионеры таких предприятий, а также работники социальной сферы. Таким образом, в основу определения круга лиц, имеющих право на бесплатное получение земельной доли, положен как производственный, так и социальный принцип.

Само понятие земельной доли - это идеальное понятие, однако в определенных законом случаях она может быть выделена в натуре. В частности это возможно при создании крестьянского (фермерского) хозяйства, при использовании в качестве личного подсобного хозяйства и в других случаях.

Выделяют такое отличное от земельного участка понятие, как территория, под которой понимается пространственная сфера деятельности земельного собственника, на которой он может возводить здания, строения и различные сооружения. Эта территория может использоваться и как средство производства.

В проекте ГК по-новому определяется сам земельный участок. Согласно п. 1 ст. 289 проекта ГК объектом права собственности может являться участок поверхности земли, границы которого описаны и удостоверены в установленном порядке, прошедший государственный кадастровый учет. По общему правилу право собственности распространяется и на находящийся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и находящиеся на нем растения.

В действующем законодательстве земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами (ст. 11.1 ЗК РФ). Особенностью земельных участков является то, что их правовой режим регулируется не только нормами гражданского права, но и земельно-правовыми нормами, среди которых важнейшими являются Земельный кодекс РФ и Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения, а также так называемыми природоресурсовыми кодексами (Лесным, Водным и т.д.).

Следует прийти к выводу о том, что определение проекта является более четким и развернутым. Важнейшим признаком, которому должен отвечать земельный участок для того, чтобы он был признан недвижимостью и тем самым объектом права собственности или иных прав на землю, заключается в том, что земельный участок должен быть соответствующим образом индивидуализирован. Другими словами, должны быть определены его размер, границы и местоположение, после чего он должен быть зарегистрирован в качестве объекта недвижимости (то есть произведен кадастровый учет). Как было правильно отмечено, границы земельного участка определяют территориальную и пространственную сферу осуществления прав и исполнения обязанностей их собственников, других лиц, использующих земельные участки на законных основаниях.

Таким образом, установление границ земельного участка является одним из правовых средств его индивидуализации. Описание границ земельного участка в установленном порядке и его постановка на кадастровый учет подтверждают его существование с характеристиками, позволяющими определить его в качестве индивидуально-определенной вещи. Согласно п. 1 ст. 37 ЗК РФ объектом купли-продажи могут быть только земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет. Продавец при заключении договора купли-продажи обязан предоставить покупателю имеющуюся у него информацию об обременениях земельного участка и ограничениях его использования.

В соответствии с п. 3 ст. 1 Закона о государственном кадастре недвижимости под государственным кадастровым учетом недвижимого имущества признаются действия уполномоченного органа по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества, а также иных предусмотренных Законом о государственном кадастре недвижимости сведений о недвижимом имуществе.

Согласно ст. 22 Закона о государственном кадастре недвижимости в орган кадастрового учета должны быть представлены следующие необходимые для кадастрового учета документы:

1) межевой план (при постановке на учет земельного участка, учете части земельного участка или кадастровом учете в связи с изменением уникальных характеристик земельного участка), а также копия документа, подтверждающего разрешение земельного спора о согласовании местоположения границ земельного участка в установленном земельным законодательством порядке (если в соответствии со статьей 38 настоящего Федерального закона местоположение таких границ подлежит обязательному согласованию и представленный с учетом настоящего пункта межевой план не содержит сведений о состоявшемся согласовании местоположения таких границ);

2) технический план здания, сооружения, помещения либо объекта незавершенного строительства (при постановке на учет такого объекта недвижимости, учете его части или учете его изменений, за исключением кадастрового учета в связи с изменением указанных в пунктах 15 или 16 части 2 статьи 7 настоящего Федерального закона сведений о таком объекте недвижимости) или копия разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию (при постановке на учет или учете изменений такого объекта капитального строительства, за исключением кадастрового учета в связи с изменением указанных в пунктах 15 или 16 части 2 статьи 7 настоящего Федерального закона сведений о таком объекте капитального строительства);

3) акт обследования, подтверждающий прекращение существования объекта недвижимости (при снятии с учета такого объекта недвижимости);

4) документ, подтверждающий соответствующие полномочия представителя заявителя (если с заявлением обращается представитель заявителя);

5) копия документа, устанавливающего или удостоверяющего право заявителя на соответствующий объект недвижимости (при учете изменений такого объекта недвижимости, учете адреса правообладателя или снятии с учета такого объекта недвижимости и отсутствии сведений о зарегистрированном праве данного заявителя на такой объект недвижимости в государственном кадастре недвижимости);

6) копия документа, устанавливающего или удостоверяющего право собственности заявителя на объект недвижимости либо подтверждающего установленное или устанавливаемое ограничение (обременение) вещных прав на такой объект недвижимости в пользу заявителя (при учете части такого объекта недвижимости, за исключением случая, если заявителем является собственник такого объекта недвижимости и в государственном кадастре недвижимости содержатся сведения о зарегистрированном праве собственности этого заявителя на такой объект недвижимости);

7) копия документа, подтверждающего в соответствии с федеральным законом принадлежность земельного участка к определенной категории земель (при кадастровом учете в связи с изменением указанных в пункте 13 части 2 статьи 7 настоящего Федерального закона сведений о земельном участке);

8) копия документа, подтверждающего в соответствии с федеральным законом установленное разрешенное использование земельного участка (при кадастровом учете земельного участка в связи с изменением указанных в пункте 14 части 2 статьи 7 настоящего Федерального закона сведений);

9) копия документа, подтверждающего в соответствии с федеральным законом изменение назначения здания или помещения (при кадастровом учете в связи с изменением указанных в пунктах 15 или 16 части 2 статьи 7 настоящего Федерального закона сведений о таком здании или помещении).

Межевой план - это документ, который составлен на основе кадастрового плана соответствующей территории или кадастровой выписки о соответствующем земельном участке и в котором воспроизведены определенные внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения и указаны сведения об образуемых земельном участке или земельных участках, либо о части или частях земельного участка, либо новые необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведения о земельном участке или земельных участках. Формы кадастрового плана и кадастровой выписки установлены Приказом Минюста РФ от 19 марта 2003 г. N 66 "Об утверждении кадастровой выписки о земельном участке и кадастрового плана территории".

Для составления межевого плана необходимо провести межевание, которое определяется в соответствии с п. 3 Методических рекомендаций по проведению межевания объектов землеустройства, утвержденных Росземкадастром 17 февраля 2003 г. как работы по установлению на местности границ земельных участков с закреплением таких границ межевыми знаками и определению их координат. Осуществляют межевание так называемые кадастровые инженеры.

В соответствии с п. 1 ст. 44 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" с 1 января 2011 года кадастровую деятельность в отношении земельных участков должны осуществлять только кадастровые инженеры. При этом до 1 января 2011 года такую кадастровую деятельность наряду с кадастровыми инженерами вправе осуществлять лица, обладающие на день вступления в силу Закона о государственном кадастре недвижимости правом выполнения работ по территориальному землеустройству.

А в п. 1 ст. 44 указанного Закона установлено, что кадастровые инженеры осуществляют в установленном настоящим Федеральным законом порядке кадастровую деятельность в отношении зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства с 1 января 2013 года. При этом с 1 января 2013 года и до 1 января 2014 года эту кадастровую деятельность наряду с кадастровыми инженерами вправе осуществлять органы и организации по государственному техническому учету и (или) технической инвентаризации, которые 31 декабря 2012 года имели право осуществлять государственный технический учет и (или) техническую инвентаризацию данных объектов недвижимости.

Кадастровые инженеры вправе создавать на добровольной основе некоммерческие объединения в форме некоммерческого партнерства, основанного на членстве кадастровых инженеров, в целях обеспечения условий для профессиональной деятельности кадастровых инженеров. Специфической особенностью таких организаций является обеспечение саморегулируемой организацией дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями произведенных товаров, выполненных работ или оказанных услуг.

Саморегулируемая организация в обязательном порядке должна нести ответственность за неправомерные действия своих работников. Обеспечение имущественной ответственности членов саморегулируемой организации перед потребителями произведенных ими услуг и иными лицами может осуществляться либо путем создания системы личного и (или) коллективного страхования с минимальным размером страховой суммы в 30 тысяч рублей в год на каждого члена, либо путем формирования компенсационного фонда в размере не менее чем 3 тысячи рублей на каждого члена. Если же действия кадастровых инженеров будут носить умышленный характер, то речь может пойти и об уголовной ответственности.

При проведении межевых работ и принятии результата этих работ (т.е. межевого плана) особое внимание следует уделить следующему:

- общей характеристике участка (площадь, категория земель, вид разрешенного использования);

- конфигурации участка;

- положению границ участка относительно объектов местности (лес, дороги, водоемы и т.д.).

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 27 Закона о государственном кадастре недвижимости орган кадастрового учета принимает решение об отказе в осуществлении государственного кадастрового учета в случае, если необходимые для кадастрового учета документы по форме либо содержанию не соответствуют требованиям Закона о кадастре. Такими документами, подготовка которых согласно Закону о кадастре осуществляется кадастровым инженером, являются:

- межевой план;

- технический план;

- акт обследования.

На основе правоустанавливающего документа на земельный участок кадастровый инженер запрашивает в кадастре недвижимости сведения о контактных адресах владельцев смежных участков и обеспечивает процедуру согласования границ.

Порядок ведения государственного реестра кадастровых инженеров утвержден Приказом Минэкономразвития РФ от 20 сентября 2010 г. N 444.

Спорным является вопрос о том, нужно ли рассматривать межевание в качестве необходимого элемента индивидуализации земельного участка. Согласно пункту 3.2 Правил оформления кадастрового плана земельного участка N ГЗК-1-Т.О-04-01-01, утв. Росземкадастром 10 апреля 2001 г., в определенных случаях в строку "16" раздела В.1 кадастрового плана заносится отметка "площадь ориентировочная, подлежит уточнению при межевании".

Таким образом, формально межевание не является необходимым элементом кадастрового учета. Однако судебная практика в своем большинстве придерживается мнения, что кадастровые планы земельных участков, межевание которых не осуществлялось, не являются документами, индивидуализирующими участки для совершения с ними сделок (см. Определение ВАС РФ от 31 марта 2008 г. N 1857/08).

Результаты межевания должны согласовываться с соседями. Согласование заключается в том, что они должны расписаться на акте согласования границ. В противном случае те соседи, которые не согласны с границами земельного участка, имеют право оспорить в суде процедуру межевания.

В отдельных случаях вступить в контакт с соседом-землевладельцем практически невозможно (участок заброшен и владельца найти невозможно). В таких случаях можно дать объявление о предстоящих согласованиях в местной газете, в которых публикуются официальные акты муниципальных властей. Если через месяц после публикации сосед не объявится, то границы бут считаться согласованными по умолчанию.

Границы земельного участка, не имеющего кадастрового номера (в т.ч. условного) или не прошедшего кадастровый учет, не обособлены и не выделены в натуре. Соответственно, такой земельный участок не существует как самостоятельный объект гражданских прав. До прохождения государственного кадастрового учета и присвоения кадастрового номера земельный участок не может быть признан недвижимым имуществом, обладающим признаками индивидуально-определенной вещи, и, следовательно, не может являться объектом гражданских прав.

Что касается условных номеров, то их присвоение земельным участкам было предусмотрено еще до вступления в силу Закона о государственном земельном кадастре (в настоящее время утратил силу). Условный номер присваивался земельному участку, если не были закончены работы по его кадастровому учету (п. 3 ст. 12, п. 4 ст. 18 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" в редакции, действовавшей до 16 сентября 2003 г.).

Следовательно, наличие у земельного участка условного кадастрового номера говорит о том, что участок еще не идентифицирован в качестве индивидуально-определенного имущества. Это означает, что такой участок не может быть предметом сделок.

Однако описание границ земельного участка и его постановка на кадастровый учет не обязательно влекут установление границ земельного участка на местности. В то же время, по мнению ряда ученых, установление границ земельного участка на местности - это обязательное условие для того, чтобы он стал полноценным объектом недвижимости и был включен в оборот. Такое установление границ земельного участка является одним из правовых средств его индивидуализации и идентификации как объекта права собственности и иных прав.

Местоположение границ земельного участка подлежит обязательному согласованию с правообладателями смежных участков, если в результате выполнения кадастровых работ подготавливаются документы, необходимые для учета в государственном кадастре недвижимости изменений земельного участка в связи с уточнением местоположения его границ, или уточнено местоположение границ смежных с ним земельных участков, сведения о которых внесены в государственный кадастр недвижимости (п. 1 ст. 39 Закона о государственном кадастре недвижимости).

К числу последних согласно п. 3 ст. 39 указанного Закона относятся:

лица, обладающие смежными земельными участками на праве:

1) собственности (за исключением случаев, если такие смежные земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставлены гражданам в пожизненное наследуемое владение, постоянное (бессрочное) пользование либо юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными учреждениями либо казенными предприятиями, в постоянное (бессрочное) пользование);

2) пожизненного наследуемого владения;

3) постоянного (бессрочного) пользования (за исключением случаев, если такие смежные земельные участки предоставлены государственным или муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, органам государственной власти или органам местного самоуправления в постоянное (бессрочное) пользование);

4) аренды (если такие смежные земельные участки находятся в государственной или муниципальной собственности и соответствующий договор аренды заключен на срок более чем пять лет).

Согласно ст. 7 Закона в государственный кадастр при осуществлении кадастрового учета включаются сведения об уникальных характеристиках объекта недвижимости, в том числе:

1) вид объекта недвижимости (земельный участок, здание, сооружение, помещение, объект незавершенного строительства);

2) кадастровый номер и дата внесения данного кадастрового номера в государственный кадастр недвижимости;

3) описание местоположения границ объекта недвижимости, если объектом недвижимости является земельный участок;

4) описание местоположения объекта недвижимости на земельном участке, если объектом недвижимости является здание, сооружение или объект незавершенного строительства;

5) кадастровый номер здания или сооружения, в которых расположено помещение, номер этажа, на котором расположено это помещение (при наличии этажности), описание местоположения этого помещения в пределах данного этажа, либо в пределах здания или сооружения, либо соответствующей части здания или сооружения, если объектом недвижимости является помещение;

6) площадь, определенная с учетом установленных в соответствии с настоящим Федеральным законом требований, если объектом недвижимости является земельный участок, здание или помещение.

Осуществляет кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии.

Границы земельного участка устанавливаются посредством определения координат характерных точек таких границ, то есть точек изменения описания границ участка и деления их на части (п. 7 ст. 38 Закона о государственном кадастре недвижимости). Таким образом, речь идет только о границах по горизонтали. Иногда высказывается мнение о необходимости установления верхних и нижних границ земельного участка <5>. Такое предложение является трудно реализуемым. Глубина земельного участка (нижняя граница) определяется прежде всего толщиной почвенного слоя, который может различаться даже в пределах одного земельного участка. Введение нижних границ приведет к необходимости проводить соответствующие замеры, что усложнит процедуру индивидуализации и межевания земельного участка и сделает ее еще более дорогостоящей.

Определение верхних границ земельного участка также представляет определенные сложности. Прежде всего говорить о верхней границе земельного участка не совсем правильно, поскольку эта граница установлена естественным образом верхней границей поверхности земли. Другое дело, что речь может идти о верхней границе зданий и сооружений, расположенных на данном земельном участке. Говорить об этом стоило бы только в том случае, если бы недвижимость, расположенная на земельном участке, и сам земельный участок составляли бы единое целое, участвующее в гражданском обороте (как это имеет место в законодательстве других стран). Однако земельные участки и расположенная на них недвижимость могут иметь разных собственников и, соответственно, участвовать в гражданском обороте независимо друг от друга. Поэтому верхние пределы зданий и сооружений устанавливаются не ЗК РФ, а другими правовыми актами. Так, в ст. 38 Градостроительного кодекса РФ говорится о предельной высоте зданий, строений, сооружений, установленной для определенных территориальных зон, которая согласно п. 2 указанной статьи устанавливается применительно к каждой территориальной зоне (различают производственные, жилые, зоны сельскохозяйственного назначения и т.п. зоны).

3. Основания возникновения и прекращения права собственности на земельные участки

Согласно п. 2 ст. 288 проекта ГК право собственности на земельный участок возникает по основаниям, предусмотренным настоящим Кодексом. Эти основания установлены гл. 18 проекта ГК, в которой различают первоначальные и производные основания возникновения права собственности. Так, согласно п. 1 ст. 240 проекта ГК приобретение права собственности на вещь, которая не имеет собственника, а также приобретение права собственности на вещь в силу приобретательной давности является первоначальным. А в п. 2 этой же статьи сказано, что приобретение права собственности на вещь, которая имеет собственника, является производным основанием приобретения права собственности, кроме случаев, предусмотренных в законе.

Следует отметить, что в действующем законодательстве отсутствует легальное определение первоначальных и производных оснований возникновения права собственности. На теоретическом уровне считается, что к первой группе относятся юридические факты, по которым отсутствует правопреемство (вещь появляется впервые, право предшествующим собственником утрачено либо предыдущий собственник неизвестен (находка, клад и т.д.)). При производных основаниях право собственности нового собственника основывается на праве предыдущего собственника независимо от того, по воле или помимо воли предшествующего собственника происходит переход права собственности. Наиболее распространенными производными основаниями перехода права собственности являются договоры.

К числу первоначальных способов относятся: приобретение права собственности на вновь изготовленную вещь, переработка чужой вещи (спецификация), обращение в собственность общедоступных для сбора вещей (лов рыбы, сбор ягод и т.д.), приобретение при определенных условиях права собственности на самовольную постройку, приобретение бесхозяйного имущества, находка, задержание безнадзорных животных, приобретательная давность и др. Применительно к земельным участкам можно говорить только о таком первоначальном основании приобретения права собственности, как приобретательная давность.

К производным основаниям права собственности помимо договоров (купли-продажи, дарения и т.д.) относятся наследование (переход прав и обязанностей от умершего лица к его наследникам) и реорганизация юридического лица.

По непонятной причине в проекте ничего не сказано о таком основании возникновения права собственности, как приобретение в результате приватизации прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности (ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации). Согласно п. 1 указанной статьи земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность.

Речь, в частности, идет о переоформлении в право собственности права пожизненного наследуемого владения земельным участком (ст. ст. 265 - 267 ГК РФ, ст. 21 ЗК РФ), постоянного бессрочного пользования.

Представляется, что особо следует остановиться на приватизации таких земельных участков. Так, еще с советских времен сохранилось довольно значительное количество субъектов права постоянного бессрочного пользования, и процесс приватизации участков, предоставленных им в безвозмездное пользование, встречает определенные трудности. Речь прежде всего идет о приватизации земельных участков, которые предоставлялись садоводческим товариществам. В соответствии с ранее действовавшим законодательством земельные участки предоставлялись не конкретным физическим лицам, а садоводческим товариществам или дачным кооперативам на праве постоянного бессрочного пользования. Таким образом, каких-либо документов, подтверждающих право владения тем или иным земельным участком, у членов таких товариществ или кооперативов нет. Единственными документами, подтверждающими это право, являются документы членства в данном товариществе. В частности, таким документом является книжка члена садоводческого товарищества или кооператива.

Правовой основой для этого является ст. 28 Закона о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан, согласно которой садоводам, огородникам, дачникам и их садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям, получившим земельные участки из государственных и муниципальных земель на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, не может быть отказано в приватизации таких земельных участков, за исключением установленных федеральными законами случаев запрета на передачу земельных участков в частную собственность. При этом приватизация садовых, огородных и дачных земельных участков может осуществляться за плату или бесплатно в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Согласно п. 3 ст. 28 указанного Закона граждане, обладающие садовыми, огородными или дачными земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, вправе зарегистрировать права собственности на такие земельные участки в соответствии со статьей 25.2 Федерального закона от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Принятие решений о предоставлении указанным гражданам в собственность таких земельных участков в этом случае не требуется.

В соответствии с пунктом 4 статьи 28 Закона о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан в случае, если земельный участок, составляющий территорию садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, предоставлен данному некоммерческому объединению либо иной организации, при которой до вступления в силу настоящего Федерального закона было создано (организовано) данное некоммерческое объединение, гражданин, являющийся членом данного некоммерческого объединения, имеет право бесплатно приобрести в собственность земельный участок, предоставленный ему в соответствии с проектом организации и застройки территории данного некоммерческого объединения либо другим устанавливающим распределение земельных участков в данном некоммерческом объединении документом. Предоставление в указанном случае такого земельного участка в собственность этого гражданина осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, обладающими правом предоставления такого земельного участка, на основании заявления этого гражданина или его представителя. К данному заявлению прилагаются следующие документы:

- описание местоположения такого земельного участка, подготовленное этим гражданином;

- заключение правления данного некоммерческого объединения, в котором указывается гражданин, за которым закреплен такой земельный участок, и подтверждается соответствие указанного описания местоположения такого земельного участка местоположению земельного участка, фактически используемого гражданином.

Член некоммерческого объединения граждан может сам обратиться в органы местной власти для получения решения о передаче земельного участка в собственность на основании документов о распределении земельных участков. Затем с кадастровым паспортом и актом о передаче участка в собственность обратиться в Росреестр для получения свидетельства о праве собственности.

Таким образом, процедура приватизации в этом случае довольно сложная. Прежде всего необходимо провести процедуру межевания, под которой понимается определение границ и местоположения земельного участка на местности. Далее проводится постановка земельного участка на кадастровый учет и государственная регистрация права собственности на этот участок. Все это влечет большие временные и денежные затраты. Для отдельных категорий граждан она просто непосильная, и в связи с этим представляется правильным для пенсионеров и инвалидов сделать ее бесплатной.

Для решения этой проблемы был принят ФЗ от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества", который широко известен под неформальным названием - Закон о дачной амнистии и который внес изменения в целый ряд правовых актов.

Особо Закон о дачной амнистии остановился на государственной регистрации права собственности гражданина на земельный участок, предоставленный до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства на праве собственности, пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования либо если в акте, свидетельстве или другом документе, устанавливающих или удостоверяющих право такого гражданина на данный земельный участок, не указано право, на котором предоставлен такой земельный участок, или невозможно определить вид этого права (ст. 25.2 Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним). В последнем случае речь идет о ситуациях, когда в силу юридической неграмотности при предоставлении земельного участка не указывалось право, которое предоставлялось владельцу на этот земельный участок (как правило, имелось в виду право постоянного (бессрочного) пользования).

Для того чтобы зарегистрировать право собственности на такой участок, необходим следующий набор правоустанавливающих документов: акт о предоставлении такому гражданину данного земельного участка, изданный органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах его компетенции и в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания такого акта на момент его издания;

- акт (свидетельство) о праве такого гражданина на данный земельный участок, выданный уполномоченным органом государственной власти в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания такого акта на момент его издания;

- выдаваемая органом местного самоуправления выписка из похозяйственной книги о наличии у такого гражданина права на данный земельный участок (в случае если этот земельный участок предоставлен для ведения личного подсобного хозяйства);

- иной документ, устанавливающий или удостоверяющий право такого гражданина на данный земельный участок.

При этом следует иметь в виду, что обязательным приложением к документам, необходимым для такой государственной регистрации прав на земельный участок, является кадастровый номер данного земельного участка. Здесь следует иметь в виду, что подавляющее большинство граждан оформляли право собственности на приусадебные и дачные участки до 1999 г., когда вступил в силу Закон о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Хотя государственная регистрация прав на земельные участки осуществлялась и до 1999 г., она носила упрощенный характер (в частности, не было предусмотрено предоставление полноценного кадастрового плана и наделение земельного участка кадастровым номером).

Постановлением Правительства РФ от 06.09.2000 N 660 были утверждены Правила кадастрового деления территории Российской Федерации и Правила присвоения кадастровых номеров земельным участкам. Согласно п. 5 Правил присвоения кадастровых номеров земельным участкам кадастровый номер присваивается каждому земельному участку, формируемому и учитываемому в качестве объекта имущества, права на который подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Несколько обособленных земельных участков, представляющих собой единое землепользование, по заявлению правообладателя могут быть учтены в качестве одного объекта недвижимого имущества с присвоением им одного кадастрового номера.

Таким образом, даже тем гражданам, у которых есть право собственности на земельный участок, зафиксированное в соответствующем свидетельстве, но отсутствует кадастровый номер на него, необходимо провести землеустроительные работы, в том числе межевание (определение границ) земельного участка, и затем передать эти сведения в территориальное подразделение Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии. Последнее и должно выдать соответствующее свидетельство о праве собственности на земельный участок.

Одной из острых проблем при приватизации земельных участков является согласование границ земельных участков с соседями. Это обусловлено тем, что при предоставлении земельных участков и определении границ земельных участков землемерами допускались фактические ошибки и в результате фактические размеры земельных участков не соответствуют размерам, указанным в документах.

В некоторых случаях недвижимость, расположенная на земельном участке, предоставленном в постоянное бессрочное пользование или пожизненное наследуемое владение, принадлежит на праве общей долевой собственности нескольким лицам. В таких случаях в п. 3 ст. 36 ЗК установлено, что в случае, если здание (помещения в нем), находящееся на неделимом земельном участке, принадлежит нескольким лицам на праве собственности, эти лица имеют право на приобретение данного земельного участка в общую долевую собственность или в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, федеральными законами, с учетом долей в праве собственности на здание.

Таким образом, сами участники общей долевой собственности должны решить, приобретут ли они земельный участок в собственность в соответствии с их долями на недвижимость либо заключат договор аренды. В случае недостижения соглашения эти вопросы должен решить суд.

Особым образом в проекте ГК регулируется приобретение права собственности в силу приобретательной давности, которая, как уже было отмечено, является первоначальным способом приобретения права собственности на земельный участок. Согласно п. 1 ст. 242 проекта ГК лицо - гражданин или юридическое лицо, не являющееся собственником вещи, но открыто и непрерывно владеющее как своей собственной недвижимой вещью в течение пятнадцати лет либо движимой вещью в течение пяти лет, приобретает право собственности на эту вещь (приобретательная давность).

Такой способ приобретения права собственности известен и действующему законодательству, однако указанная выше формулировка далеко не полностью совпадает с формулировкой п. 1 ст. 234 действующего ГК. Так, отличие заключается в том, что вместо слова "имущество" в проекте указано слово "вещь". Такое изменение полностью оправданно, поскольку слово "имущество" включает в себя не только вещи, но и имущественные права и обязанности. В данном же случае речь идет только о вещах.

Кроме того, условиями приобретательной давности в соответствии с действующим законодательством является открытость, непрерывность и добросовестность владения. В последнем случае речь идет о том, что незаконный приобретатель недвижимого имущества не знал и не мог знать о незаконности отчуждения вещи.

Добросовестность означает, что владелец, извинительно заблуждаясь в фактических обстоятельствах, с достаточными причинами полагает, что то основание, по которому к нему попала вещь, дает ему право собственности на нее <6>. Проблемы, возникающие с применением приобретательной давности, связаны с непониманием того, что владелец в силу приобретательной давности - незаконный владелец, ведь законный владелец, как правило, получает вещь по договору от собственника и, следовательно, знает, что собственником вещи является другое лицо. Поэтому, например, ни арендатор, ни хранитель не могут приобрести недвижимое имущество по приобретательной давности.

Особенно важными являются те случаи, в которых организация - правопреемник госпредприятия продолжает владеть неприватизированным объектом недвижимости, полученным еще в советское время от государства, на основании акта госоргана (частный вариант этой ситуации - наличие во владении объекта, не включенного в уставный капитал при акционировании и приватизации). Возникает все больше споров, в центре которых находится вопрос о принадлежности таких объектов. Весьма часто владельцы ссылаются на то, что они уже приобрели спорное имущество в силу приобретательной давности. Однако ст. 234 ГК здесь вряд ли может быть применена. Добросовестное владение имуществом как своим означает, что в момент приобретения приобретатель не знал и не мог знать действительного собственника. Но в данном случае приобретателям всегда был известен собственник - государство. Более того, такой титул, как право оперативного управления, являясь производным от собственности, сам собой означает известность действительного собственника.

При применении приобретательной давности речь не может идти о юридической ошибке, поскольку в данном случае нет добросовестности (незнание закона не освобождает от ответственности). Добросовестность может возникнуть только в результате фактической ошибки.

Так, в результате ошибки землемера кто-то владел большим земельным участком, чем это было предусмотрено правоустанавливающими документами. При этом сам собственник не знал о том, что владеет не принадлежащей ему землей. По истечении 15 лет незаконный владелец земельного участка может быть признан его собственником в силу приобретательной давности.

Однако в проекте признак добросовестности более не фигурирует и, более того, в ч. 2 п. 1 ст. 242 проекта ГК установлено, что лицо, завладевшее вещью помимо воли собственника вещи, но открыто и непрерывно владеющее ею как своей собственной в течение тридцати лет, приобретает право собственности на эту вещь. Это положение направлено на защиту владения, правовая охрана которого впервые предусмотрена проектом ГК. Вместе с тем с учетом специфики российского менталитета наличие подобной нормы может привести к злоупотреблениям.

Срок владения по приобретательной давности для недвижимого имущества по действующему законодательству установлен в 15 лет. В этот срок входит как срок владения самим незаконным владельцем, так и его правопредшественниками. Согласно п. 3 ст. 234 ГК лицо, ссылающееся на давность владения имуществом, может ко времени своего владения присоединить все то время, в течение которого данным имуществом владело лицо, чьим правопреемником оно является, в частности в результате наследования и реорганизации юридического лица. Отсчет срока начинается с момента завладения имуществом.

Владелец вещи должен относиться к ней как к своей собственной. В частности, действиями, свидетельствующими об этом, являются такие действия, как ремонт недвижимого имущества, ее страхование и т.д. Доказательство владения недвижимым имуществом включает как непосредственное господство над вещью (для жилого дома это проживание в доме, для нежилого здания - его охрана), так и сделки, связанные с передачей недвижимого имущества во временное владение другим лицам.

Однако следует иметь в виду, что приобретательная давность для земельных участков может начать течь не раньше 1991 г. Именно в этом году была впервые введена частная собственность на землю. До этого вся земля находилась в исключительной собственности государства и владелец земельного участка не мог относиться к ней как к своей собственной по определению.

По иному в проекте определяется момент, с которого начинает течь приобретательная давность. Согласно п. 2 ст. 242 проекта ГК течение срока приобретательной давности для давностного владельца начинается с момента начала владения вещью как своей собственной. Если лицо приобрело владение вещью в силу соглашения с собственником или с обладателем ограниченного вещного права, то течение срока приобретательной давности начинается с момента наступления срока возврата вещи указанному лицу. Тогда как в действующем законодательстве согласно п. 4 ст. 234 ГК течение срока приобретательной давности в отношении вещей, находящихся у лица, из владения которого они могли быть истребованы в соответствии со статьями 301 (истребование имущества из чужого незаконного владения) и 305 (защита прав владельца, не являющегося собственником) ГК, начинается не ранее истечения срока исковой давности по соответствующим требованиям.

Таким образом, основания возникновения и прекращения права собственности, установленные проектом ГК, в целом не изменились, однако нельзя не обратить внимания на появление таких экзотических способов приобретения права собственности, как естественный нанос (намыв) земли водным потоком, и прекращения права собственности, как искусственное или естественное затопление водой, приведшее к образованию водного объекта (п. 3 ст. 288 проекта ГК).

4. Права и обязанности собственника земельного участка

Особый характер земельного участка как объекта права собственности проявляется в целом ряде ограничений при осуществлении правомочий собственника. Помимо традиционного положения, предусмотренного п. 1 ст. 288 проекта ГК о том, что собственник земельного участка вправе владеть, пользоваться и распоряжаться им, совершать любые действия с земельным участком, не противоречащие закону и не нарушающие права и законные интересы других лиц, в проекте предусмотрен и ряд дополнительных ограничений. Так, в этом же пункте сказано, что права собственника земельного участка могут быть ограничены законом в публичных интересах или в интересах соседей.