Размещено на http://www.allbest.ru/

75

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правовые основы бюджетного контроля в органах федеральной службы безопасности

Оглавление

Введение

Глава 1. Теоретико-правовые основы бюджетного контроля в органах федеральной службы безопасности

1.1 Понятие и принципы бюджетного контроля в органах федеральной службы безопасности

1.2Правовое регулирование бюджетного контроля в органах федеральной службы безопасности

1.3 Эволюция бюджетного контроля в органах государственной безопасности

Глава 2. Практические вопросы бюджетного контроля в органах федеральной службы безопасности

2.1 Особенности субъектов бюджетного контроля в органах федеральной службы безопасности

2.2 Ревизия - основной инструмент бюджетного контроля в органах федеральной службы безопасности

2.3 Пути совершенствования правового регулирования бюджетного контроля в органах федеральной службы безопасности

Заключение

Библиография

Введение

1.1 . Понятие и принципы бюджетного контроля в органах федеральной службы безопасности

Рассмотрение вопросов бюджетного контроля в органах федеральной службы безопасности предполагает обращение к теоретическим аспектам государственного бюджетного контроля. С этой целью представляется необходимым проанализировать взгляды исследователей по вопросам сущности категорий «контроль», «финансовый контроль», «бюджетный контроль».

С.И. Ожегов даёт следующее краткое определение контроля: контроль - это проверка, а также наблюдение с целью проверки.См.: Словарь русского языка / Под. ред. докт. филол. наук, Н.Ю. Шведовой. изд. 16-е, испр. М.: Рус. яз., 1984. С. 251. Государственный контроль - одна из форм осуществления государственной власти, обеспечивающая соблюдение законов и других правовых актов, издаваемых органами государства. В осуществлении государственного контроля участвуют все органы государства в пределах обязанностей и прав, установленных законами и другими правовыми актами. Юридический энциклопедический словарь. 2-е дополненное издание. Гл. ред. А.Я. Сухарев.М.: «Советская энциклопедия». 1987. С.86.

С точки зрения государственного управления представляется верным мнение В.В. Журавлёва и Н.Т. Саврукова о том, что: «Контроль, будучи одной из форм управленческого цикла, представляет собой систему наблюдения, сопоставления, проверки и анализа функционирования управляемого объекта с целью оценки обоснованности и эффективности принимаемых и принятых управленческих решений, выявления степени их реализации, наличия отклонений фактических результатов от заданных параметров и нормативных предписаний и принятия решений по их ликвидации». Государственный бюджет: Конспект лекций / Научн. ред. Н.Т. Савруков.СПб.: Политехника, 2000. С.162. С экономической точки зрения контроль (от фр. Controle - проверка, англ. control) - составная часть управления экономическими объектами и процессами, заключающаяся в наблюдении за объектом с целью проверки соответствия наблюдаемого состояния объекта желаемому и необходимому состоянию, предусмотренному законами, положениями, инструкциями, другими нормативными актами, а также программами, планами, договорами, проектами, соглашениями. Контроль предназначен для осуществления наблюдения в соответствии с задачами, правами и обязанностями субъекта управления. Контроль можно подразделить на государственный, ведомственный, внутрихозяйственный и аудиторский. См.: Финансово-кредитный энциклопедический словарь. Под ред. д.э.н. А.Г. Грязновой. М.: Финансы и статистика. 2002.С.424.

Для реализации своих функций государству необходимо располагать финансовыми ресурсами и, соответственно, системой контроля за их законным, своевременным и эффективным формированием, распределением и использованием. Система данного контроля в Российской Федерации сложилась в виде института финансового контроля.

В науке сформировались различные взгляды на определение и сущность финансового контроля. См.:Ревизия и контроль: учебное пособие/ Под ред.проф. М.В. Мельник.-М.:ИД ФБК-ПРЕСС.2003.С.15. Степашин С.В., Столяров Н.С., Шохин С.О., Жуков В.А. Государственный финансовый контроль: Учебник для вузов.-СПб.: Питер. 2004. С.83. Козырин А.Н. Финансовый контроль/ В уч. Финансовое право/ под ред. Проф. О.Н. Горбуновой.-М.: Юрист.1996. С.48. Химичева Н.И. Финансовое право: Учебник. М.: Изд-во БЕК, 1995. С.83. Погосян Н.Д. Счётная палата Российской Федерации. М.: Юрист. 1998. С.109. Бурцев В.В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации: Теория и практика. М.: «Издательско-торговая корпорация Дашков и К^о». 2002. С.30. Э.А. Вознесенский. Финансовый контроль в СССР. Изд-во «Юридическая литература». 1973. С. 34. Например, Д.А. Аллахвердян определяет финансовый контроль как составную часть государственного контроля, элемент всей системы экономического управления и планирования. См., напр.: Аллахвердян Д.А. Финансы и социалистическое воспроизводство. М.: Финансы. 1971. С.116 По мнению автора, это определение слишком краткое и соответственно не способно отразить суть такого сложного процесса как финансовый контроль.

В свою очередь, А.В. Румянцев даёт следующее определение финансового контроля: «Финансовый контроль представляет собой систему наблюдения и проверки финансовой деятельности управляемого объекта с целью оценки обоснованности и эффективности принятых решений, выявления отклонений от утверждённых нормативов и принятых мер по их устранению». Румянцев А.В. Финансовый контроль : Курс лекций . - М.: «Дело и сервис», 2003. С.8. Это определение шире и, соответственно, в большей степени отражает сущность финансового контроля, но также имеет недостатки. Так, из данного определения непонятно, чем установлено и кем ведётся наблюдение и проверка деятельности управляемого объекта.

Отдельно необходимо отметить подход профессора Е.Ю. Грачёвой к определению финансового контроля как к регламентированной нормами права деятельности государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их пользования. Финансовое право в вопросах и ответах / Под ред. Е.Ю. Грачёвой. М.: ООО «ТК Велби», 2003. С.41, 42. В представленном определении чётко обозначено то, что, во-первых, финансовый контроль регламентирован правом; во-вторых, относительно ограничен круг субъектов, в чью компетенцию входит деятельность по осуществлению финансового контроля, и, в-третьих, достаточно ясно раскрыта сущность финансового контроля как процесса. Это, по мнению автора, делает данное определение финансового контроля наиболее верным и полным из всех рассмотренных нами выше.

Среди основных задач финансового контроля необходимо назвать такие, как обеспечение соблюдения действующего финансового законодательства, проверка правомерности и эффективности использования государственных финансовых, трудовых, материальных ресурсов и внебюджетных фондов См.: Шохин С.О. Проблемы и перспективы финансового контроля в Российской Федерации. М.: Финансы и статистика. 1999. с.28,29..

Таким образом, можно говорить, что финансовый контроль - инструмент обеспечения, прежде всего, законности финансовой деятельности, так как сам должен быть строго регламентирован нормами права и призван обеспечить соблюдение установленных правил всеми субъектами финансовых правоотношений. Но финансовый контроль является таковым только при его организации с учётом общих и специфических принципов.

Финансовому контролю, как и любому другому виду государственной деятельности, присущи такие конституционные принципы, как законность, гласность, федерализм и плановость, но наряду с ними финансовому контролю свойственны специфические принципы, изложенные в частности в «Лимской декларации руководящих принципов контроля» 1977г.²² Контрольно - счётные органы Российской Федерации (в вопросах и ответах) / Под ред. С.В. Степашина. М.: Издательский дом «Финансовый контроль», 2001. С. 109. К ним относятся независимость, объективность, компетентность и гласность.

Так же можно согласиться с мнением А.С. Герасимова, который рассматривая правовые вопросы организации финансового контроля в Вооружённых силах РФ, считает необходимым разделить принципы осуществления финансового контроля в Вооружённых силах РФ, сущность которого схожа с финансовым контролем, осуществляемым в органах федеральной службы безопасности, на две группы: принципы организации финансового контроля и принципы правового регулирования финансового контроля Герасимов А.С. Финансовый контроль в Вооруженных Силах РФ. (Правовые вопросы организации). Диссертация на соискание учёной степени кандидат юридических наук. Военный университет. Москва 2000 С. 47.. К принципам организации финансового контроля в соответствии с данной классификацией относятся: принцип единства организации финансового контроля; принцип массовости; принцип гласности; принцип объективности; принцип действенности; принцип научности; принцип независимости финансового контроля.

К принципам правового регулирования финансового контроля относятся: принцип законности; принцип эффективной юридической защиты контролируемых субъектов.

Данный подход к классификации принципов финансового контроля достаточно обоснован и применим к организации финансового контроля в органах федеральной службы безопасности. Целесообразно согласиться со Степановым М.В., который выделяет дополнительно принцип комплексности проведения финансового контроля, т.е одновременное обревизование всех направлений финансово-хозяйственной деятельности с использованием максимально возможного количества методов финансового контроля¹¹ Степанов М.В. Правовое регулирование контрольно-ревизионной деятельности в пограничных органах федеральной службы безопасности : Дис. ... канд. юрид. наук : Москва, 2005..

Контрольно-ревизионные органы ФСБ России проводят плановые и внеплановые комплексные ревизии финансово-хозяйственной деятельности одновременно по двенадцати - пятнадцати направлениям. Кроме того, комплексный подход к проведению ревизий закреплён в п. 4 Указа Президента РФ от 25 июля 1996г. №1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» СЗ РФ. 1996. №31. Ст.3696..

Профессор Грачёва Е.Ю. в своих научных исследованиях справедливо отмечает, что основным направлением современного этапа развития внутриведомственного контроля является усиление комплексности ревизий производственной и финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций. В отличие от общегосударственного (межведомственного) контроля, сфера действия которого зачастую ограничена определённым кругом вопросов финансовой и хозяйственной деятельности, внутриведомственный контроль носит обычно комплексный характер См.: Грачёва Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. Диссертация на соискание учёной степени доктора юридических наук. МВД России. Московский институт МВД России. 2000. С. 258..

Все изложенные принципы характерны и для бюджетного контроля как одного из видов финансового контроля. В связи с тем, что органы федеральной службы безопасности являются частью федерального органа исполнительной власти Указ Президента РФ от 11 марта 2003 г. N 308 "О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации". // СЗРФ от 24 марта 2003 г. N 12 ст. 1101. (Федеральной службы безопасности Российской Федерации) и, соответственно, находятся на полном государственном обеспечении, т.е. финансируются за счёт федерального бюджета, то контрольно-ревизионные правоотношения органах федеральной службы безопасности складываются в рамках осуществления бюджетного контроля, который, в свою очередь, является частью государственного финансового контроля. Иными словами, государственный финансовый контроль в органах федеральной службы безопасности представлен в виде бюджетного контроля. Но бюджетный контроль имеет более узкую, в отличие от финансового контроля направленность. Так что же представляет собой бюджетный контроль?

Если обратиться к теоретическим положениям финансового права, то мы можем рассмотреть различные взгляды на определение бюджетного контроля. См. напр.: Государственный бюджет: Конспект лекций / Научн. ред. Н.Т. Савруков.СПб.: Политехника, 2000. С.162; Бурцев В.В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации : Теория и практика./ М.: Издательско- торговая корпорация «Дашков и К⁰», 2002 С.63. Бюджетная система Российской Федерации : Учебник /Под ред. О.В. Врублёвской, М.В. Романовского.-3-е изд., испр. и перераб.- М.: Юрайт-Издат, 2003. С.698 Так, А.В. Румянцев считает, что бюджетный контроль является основной частью финансово-экономического контроля и представляет собой мероприятия, проводимые государственными органами по проверке законности, целесообразности и эффективности использования денежных ресурсов Российской Федерации Румянцев А.В. Финансовый контроль : Курс лекций . - М.: «Дело и сервис», 2003. С.31.. В.В. Журавлёв определяет бюджетный контроль, как составную часть финансово - экономического контроля и рассматривает его как совокупность мероприятий проводимых госорганами по проверке законности, целесообразности и эффективности действий в образовании, распределении использовании денежных фондов РФ и местных органов самоуправления, выявлении резервов увеличения доходных поступлений в бюджет и улучшении бюджетно - налоговой дисциплины. Журавлёв В.В., Савруков Н.Т. Государственный бюджет: Конспект лекций. СПб.: Политехника. 2000. С.162. Данные определения весьма сходны, но, в отличие от позиции А.В. Румянцева, В.В. Журавлёв несколько конкретизирует данное понятие определяя, что бюджетный контроль это не просто контроль за использованием денежных ресурсов, а именно контроль процесса образования, распределения и использования денежных фондов, а кроме того выявление резервов увеличения доходных поступлений в бюджет и улучшение бюджетно - налоговой дисциплины, как одной из основных целей его осуществления, что безусловно также немаловажно.

Таким образом, бюджетный контроль в органах федеральной службы безопасности является составной частью государственного финансового контроля и рассматривается как совокупность мероприятий, проводимых государственными уполномоченными органами по проверке законности по образованию, распределению и использованию денежных фондов, выявлению резервов увеличения доходных поступлений в бюджет и улучшению бюджетной дисциплины.

Наиболее всеобъемлющим методом бюджетного контроля является ревизия. Система бюджетного контроля в целом состоит из следующих элементов:

- субъект контроля (кто контролирует) Субъект (от лат.subjectus - лежащий внизу, находящийся в основе), носитель предметно-практической деятельности и познания (индивид или социальная группа), источник активности, направленный на объект (См.: Советский энциклопедический словарь. Издание 4-е. Гл. ред. А.М. Прохоров. М.: «Советская энциклопедия» 1988. С. 1286.). Главной отличительной особенностью органов федеральной службы безопасности является то, что ст. 23 Федерального закона «О федеральной службе безопасности» не относит к числу субъектов, осуществляющих контроль, какие-либо органы исполнительной власти. Поэтому на практике субъектами бюджетного контроля, наделёнными полномочиями по осуществлению ревизий, в органах федеральной службы безопасности являются Счётная палата РФ и Контрольно-ревизионные управления Контрольной службы ФСБ России.

объект контроля (кого контролируют) Объект (позднелат. Objectum -предмет от лат. objicio - бросаю вперёд, противопоставляю), философская категория, выражающая то, что противостоит субъекту в его предметно практической и познавательной деятельности (См.: Советский энциклопедический словарь. Издание 4-е. Гл. ред. А.М. Прохоров. М.: «Советская энциклопедия» 1988. С.914.). Объектом государственного бюджетного контроля является Федеральная служба безопасности Российской Федерации и её отдельные органы и подразделения;

предмет контроля (что контролируют); Предметом бюджетного контроля является финансово-хозяйственная деятельность, осуществляемая в пределах ФСБ России и её отдельных органов и подразделений;

принципы контроля Принцип - основное исходное положение какой-нибудь теории, учения, науки и т.п.(См.: Словарь русского языка / Под. ред. докт. филол. наук, Н.Ю. Шведовой. изд. 16-е, испр. М.: Рус. яз., 1984. С. 529.). Как было отмечено выше, принципы бюджетного контроля сходны с принципами финансового контроля и среди них можно отметить такие, как законность, объективность, гласность, научность, независимость, комплексность и др;

метод (методика) контроляМетод - (от греч. methodos - путь исследования, теория, учение), способ достижения какой-либо цели, решения конкретной задачи (См.: Советский энциклопедический словарь. Издание 4-е. Гл. ред. А.М. Прохоров. М.: «Советская энциклопедия» 1988. С. 797.).К основным методам бюджетного контроля можно отнести документальную и камеральную проверку, экономический анализ, обследование и ревизию;

техника и технология контроля Техника - (от греч. techne - искусство, мастерство), совокупная характеристика навыков и приёмов, используемых в какой-либо сфере деятельности человека (См.: Советский энциклопедический словарь. Издание 4-е. Гл. ред. А.М. Прохоров. М.: «Советская энциклопедия» 1988. С. 1329.). К техническим приёмам контроля можно отнести различного рода оценки, наблюдение, анализ, сравнение, обмеры и т.д. Подробно технология контроля рассмотрена в нашем исследовании ниже;

- процесс контроля Процесс - (от лат. processus - продвижение), совокупность последовательных действий для достижения какого-либо результата (См.: Советский энциклопедический словарь. Издание 4-е. Гл. ред. А.М. Прохоров. М.: «Советская энциклопедия» 1988. С.1075.) . Процесс контроля является достаточно сложным и многоэтапным элементом системы бюджетного контроля и поэтому его целесообразно разделить на несколько подэлементов:

1.сбор и обработка исходных данных для проведения контроля. (изучение актов предыдущих ревизий и проверок, нормативных актов, регламентирующих деятельность проверяемого субъекта, изучение нормативной базы по осуществлению финансового контроля и т.д.);

2.непосредственно проведение контрольных мероприятий. (практическая деятельность по осуществлению ревизий, проверок и иных контрольных действий);

3.результат контроля. (обнаружение нарушений финансово-хозяйственной дисциплины. Как правило, закрепляются документально в виде акта ревизии или проверки);

4. принятие решения по результатам контроля. См. напр.:Журавлёв В.В., Савруков Н.Т. Государственный бюджет: Конспект лекций. СПб.: Политехника. 2000. С.162. (исходя из характера и сущности, обнаруженных в ходе контрольных мероприятий нарушений, предлагаются меры по предотвращению, недопущению и предупреждению подобных нарушений);

Рассматривая бюджетный контроль в органах федеральной службы безопасности необходимо отметить такую его особенность, как его правовое регулирование нормами финансового и военного права, которое в свою очередь является комплексной отраслью права, соответственно институт бюджетного контроля в органах федеральной службы безопасности также является комплексным. Кроме того, комплексность данного института заключается в том, что контроль за финансовой деятельностью органов федеральной службы безопасности осуществляется как государственными органами финансового контроля так и ведомственными.

В качестве вывода по параграфу отметим, что бюджетный контроль в органах федеральной службы безопасности является составной частью государственного финансового контроля и рассматривается как совокупность мероприятий, проводимых государственными уполномоченными органами по проверке законности по образованию, распределению и использованию денежных фондов, выявлению резервов увеличения доходных поступлений в бюджет и улучшению бюджетной дисциплины, контроль за выполнением предложений актов ревизий и устранением выявленных нарушений и недостатков, а также выполнением принятых по материалам ревизий и проверок решений. Ревизия является основным методом бюджетного контроля. Главной отличительной особенностью бюджетного контроля в органах федеральной службы безопасности является то, что действующее законодательство исключает возможность контроля органов федеральной службы безопасности какими-либо органами исполнительной власти.

1.2 Правовое регулирование бюджетного контроля в органах федеральной службы безопасности

Правовое регулирование характеризуется как специфическая управленческая деятельность, где конкретные её формы в их юридическом аспекте органически связаны с правовыми формами деятельности государственной: правотворческой, правоприменительной, контрольно-надзорной См.напр.: Халфина Р.О. Право как средство правового регулирования и управления. М.: Наука. 1998. С.78-140..

Осуществление финансового (в том числе и бюджетного) контроля как важнейшей функции государства регламентируется нормами финансового права, совокупность которых образует самостоятельную подотрасль финансового права Грачёва Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. Диссертация на соискание учёной степени доктор юридических наук. Московский институт МВД России. Москва. 2000. С.240. .

В социальном управлении, частью которого является государственный контроль, в том числе и финансовый, контроль определяется как проверка; наблюдение с целью проверки исполнения законов, постановлений, управленческих решений и т.п. См.: Социальное управление: Словарь. М. 1994. С.74. Соответственно государственный финансовый контроль направлен на соблюдение норм финансового законодательства Российской Федерации.

Анализ нормативных правовых актов государственного финансового контроля, осуществляемого в органах федеральной службы безопасности позволяет предложить следующую их классификацию:

1. Законы, принятые на уровне федерации - Конституция РФ, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, федеральные законы «О статусе военнослужащих», «О Счётной палате Российской Федерации» и др.

2. Подзаконные нормативные правовые акты - указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и другие нормативные акты РФ; нормативные правовые акты субъектов РФ; внутриведомственные нормативные правовые акты ФСБ России - положения, вводимые приказами Директора ФСБ России.

Большинство учёных сходятся во мнении, что на сегодняшний день в Российской Федерации: «… законодательная база финансового контроля находится в стадии формирования. В настоящий момент она представляет собой во многом противоречивый набор разноуровневых правоустановлений, не складывающихся в единую более или менее организованную систему. Официальная концепция осуществления государственного финансового контроля в России до сих пор не сформулирована. Формы и методы осуществления государственного контроля пока не получили чёткого легального определения» См. напр.: Степашин С.В., Столяров Н.С., Шохин С.О., Жуков В.А. Государственный финансовый контроль: Учебник для вузов. СПб.: Питер. 2004. С. 118.. С данным мнением следует согласиться. Действительно, нормативная правовая база финансового контроля в Российской Федерации до конца ещё не сформирована, если не сказать, что она находиться в самом начале процесса формирования. Ввиду отсутствия единого для всех органов государственного финансового контроля нормативного правового акта, который бы регламентировал основы финансового контроля, на данный момент различные контрольные органы относительно по-своему рассматривают сущность, виды и формы финансового контроля. Федеральный закон «О государственном финансовом контроле», необходимость принятия которого утверждалась Указом Президента от 25 июля 1996 года Указ Президента РФ «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» от 25 июля 1996г. №1095 // СЗ РФ. 1996. №31. Ст.3696., все еще находится в стадии разработки.

Аналогичного мнения придерживается В.В. Бурцев, критически характеризуя нормативную базу государственного финансового контроля в Российской Федерации: «Существующая нормативная база государственного финансового контроля не отвечает масштабам и глубине процессов управления финансовыми потоками государства в условиях многоукладной экономики, характеризуется отрывочностью и бессистемностью, имеет принципиальные изъяны и упущения» Бурцев В.В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации: Теория и практика. М. Издательско-торговая компания «Дашков и К^о». 2002. С. 193. .

Тем не менее, принятие новой Конституции Российской Федерации 1993 г. ознаменовало собой новый этап социально-экономической и политической жизни страны, что не могло не отразиться и на системе государственного финансового контроля.

В нашей стране юридической базой всего законодательства является Конституция РФ. Закрепляя основные стороны социально-экономической системы, она распространяет свое действие на всю систему общественных отношений, в том числе и на финансовые отношения Конюхова Т.В. Финансы и налоги // Законодательство и экономика.- 1997.- № 19-20.- С.23..

Важность конституционного закрепления основ государственного финансового контроля заключается в том, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, составляет базис правовой системы российского государства, определяет политико-правовую идеологию, организационный и содержательный стержень правового обеспечения гражданского общества. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, развивают и детализируют конституционные принципы и положения и не должны противоречить Конституции Российской Федерации. При этом важнейшей функцией Конституции является безусловное нормативное закрепление единства правового поля при наличии федеративного государственного устройства. Её положения имеют прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации. Эти конституционные принципы чрезвычайно важны для обеспечения эффективной финансовой деятельности государственных органов и адекватного государственного контроля за использованием общественных финансовых и материальных ресурсов. Степашин С.В., Столяров Н.С., Шохин С.О., Жуков В.А. Государственный финансовый контроль: Учебник для вузов. СПб.: Питер. 2004. С. 119.

А.А. Васильев подчёркивает, что основополагающие положения государственного бюджетного контроля заложены в Конституции Российской Федерации, которая устанавливает принципы государственного устройства Российской Федерации и осуществления государственной власти, такие как федерализм, равноправие субъектов Российской Федерации, разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и её субъектов, принцип разделения властей. Эти конституционные принципы пронизывают всю сферу бюджетной деятельности государства. Они во многом определяют законодательное регулирование бюджетных отношений в Российской Федерации, в том числе по бюджетному контролю, и в рамках бюджетного законодательства получают свою дальнейшую конкретизацию.А.А. Васильев. Актуальные проблемы правового регулирования государственного бюджетного контроля в Российской Федерации. «Адвокат». №4, апрель. 2003г. С. 12.

Следующим по значению нормативным правовым актом, регламентирующим организацию бюджетного контроля в Российской Федерации, является Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Принятый в 1998 году Бюджетный кодекс Российской Федерации, безусловно, оказал положительное влияние на формирование и развитие правовой базы в области финансового контроля. В БК РФ закреплена соответствующая терминология, обозначены все стадии бюджетного процесса, так же уделено не мало внимания организации контроля. Законодатель более или менее чётко обозначил систему контроля. БК РФ содержит целую главу, посвящённую финансовому контролю - глава 26 «Основы государственного и муниципального контроля». Также вопросы функционирования контрольных органов затронуты в главе 18 «Полномочия участников бюджетного процесса». Это характеризует Бюджетный кодекс Российской Федерации с положительной стороны.

В ч.1 ст.1 Бюджетный кодекс РФ относит правоотношения, возникающие в процессе контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации к сфере своего действия. Таким образом не вызывает сомнений тот факт, что Бюджетный кодекс РФ является одним из основополагающих нормативных правовых актов регламентирующих вопросы осуществления финансового контроля. Осуществление контроля за исполнением бюджетов всех уровней в соответствии со ст.7 Бюджетного кодекса РФ является компетенцией органов государственной власти Российской Федерации. К ведению же субъектов Федерации отнесено установление порядка осуществления контроля за исполнением региональных бюджетов и непосредственно контроль за их исполнением (ст.8). На лицо чёткое определение полномочий органов различных уровней власти.

Ст. 241 Бюджетного кодекса РФ решает такую важную проблему в организации бюджетного контроля, как форма отчётности по исполнению бюджетов. Согласно названной статье единая методология отчетности об исполнении бюджета устанавливается Правительством Российской Федерации.

Но, несмотря на все положительные стороны действующего Бюджетного кодекса Российской Федерации, существует ряд не решённых вопросов, а местами даже не упомянутых в его статьях, тогда как они вполне могли найти своё отражение в нормах этого документа.

Так, А.А. Васильев отмечает следующее: «Нормы действующего Бюджетного кодекса РФ, определяющие основы государственного и муниципального контроля, не справляются с этой задачей. Их слабость и противоречивость приводят к замкнутости контроля по уровням бюджетной системы Российской Федерации, к отсутствию развитых механизмов взаимодействия, координации и прямого контроля органов государственной власти высшего уровня бюджетной системы РФ над нижестоящим» А.А. Васильев. Совершенствование правовых основ финансового (бюджетного) контроля в Российской Федерации. «Законодательство и экономика». №1 январь 2003. С. 21..

Данное мнение имеет право на существование, ведь нормы главы 26 Бюджетного кодекса РФ по большому счёту определяют лишь систему органов, осуществляющих государственный финансовый контроль в РФ, их полномочия и формы контроля, а принципы организации самой контрольной деятельности, её методы, порядок проведения, закрепления результатов - об этом законодатель умолчал. Если до принятия Бюджетного кодекса РФ в нормативных актах Российской Федерации, регулирующих вопросы организации государственного финансового контроля, не были определены такие понятия, как ревизия и проверка, порядок их назначения, проведения, оформления материалов, права и обязанности субъектов, то почему этого не сделать в Кодексе - основополагающем документе, регламентирующем организацию бюджетного процесса и контроль за его исполнением? Примером в данном случае могут служить статьи Налогового кодекса. Васильев А.А. Там же. С. 22. В главе 14 «Налоговый контроль» НК РФ определены формы проведения налогового контроля (ст. 82), налоговые проверки (ст. 87), камеральная налоговая проверка (ст. 88), выездная налоговая проверка (ст. 89), так же законодательно закреплены такие процессуальные действия как участие свидетеля (ст. 90), осмотр (ст. 92), истребование документов (ст. 93), выемка документов и предметов (ст. 94), экспертиза (ст. 95) и др. Такой детальный подход к законодательному закреплению норм налогового контроля с нашей точки зрения действительно может рассматриваться в качестве образца в процессе создания документов регламентирующих государственный финансовый контроль.

Вернёмся к Конституции, п.5 ст.101 Конституции РФ устанавливает, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счётную палату, состав и порядок деятельности которой определяется Федеральным законом от 11 января 1995г. №4-ФЗ «О Счётной палате Российской Федерации» СЗ РФ от 16 января 1995г., №3, ст. 167. (далее ФЗ «О Счётной палате РФ») который закрепляет за Счётной палатой Российской Федерации (далее Счётная палата РФ) статус постоянно действующего органа государственного финансового контроля. Таким образом, Счётная палата РФ, по сути, является единственным органом государственного финансового контроля федерального значения, статус которого закреплён Конституцией РФ.

Что касается непосредственно контрольно-ревизионной деятельности Счётной палаты РФ, то ст. 9 Федерального закона «О Счётной палате РФ» к одному из видов деятельности Счётной палаты РФ относит проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

Отметим недостатки Федерального закона «О Счётной палате РФ». Необходимо обратить внимание на ст. 15 ФЗ «О Счётной палате РФ» которая называется «Ревизии и проверки». В данной статье указано где они должны проводиться, цель их проведения, необходимость составления отчётов по итогам и доведения результатов до заинтересованных органов, но по меньшей мере вызывает удивление тот факт, что ни в этой ни в других статьях ФЗ «О Счётной палате РФ» не дано определение ревизии или проверки.

Среди недостатков в правовом регулировании деятельности Счётной палаты РФ можно отметить такие как вопрос координации деятельности Счётной палаты РФ и контрольно-счётных палат субъектов РФ. На современном этапе данный пробел восполняется сотрудничеством Счётной палаты РФ с аналогичными палатами субъектов РФ на основе двухсторонних соглашений и преимущественно по поводу оказания помощи в получении информации в случаях, когда полномочий контрольно-счётных палат субъектов РФ оказывается недостаточно. См.: Болдырев Ю.Ю. Внешний государственный контроль // Бюллетень Счётной палаты РФ.1998.№1. С.13.

Так же необходимо сказать о том, что Конституция РФ предписывает Совету Федерации и Государственной Думе в целях осуществления контроля за исполнением федерального бюджета образовать Счетную палату РФ, которая в соответствии с Законом «О Счетной палате Российской Федерации» является постоянно действующим органом государственного финансового контроля.

Поэтому положение ст.265 БК РФ о том, что создание и функционирование контрольных органов соответствующих законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления является лишь правом, а не обязанностью последних, противоречит Конституции РФ и правовым основам бюджетного процесса в Российской Федерации. См.: Васильев А.А. Совершенствование правовых основ финансового (бюджетного) контроля в Российской Федерации. «Законодательство и экономика», №1, январь 2003г. С.21.

Переходя к подзаконным актам нельзя не упомянуть в очередной раз об Указе Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 года №1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» СЗ РФ. 1996. №31. Ст.3696 (Далее Указ). Важность данного документа для организации государственного финансового контроля неоднократно подчёркивалась различными учёными. См. напр.: Данилевский Ю.А. Овсянников Л.Н. Насущные проблемы финансового контроля. «Бухгалтерский учёт», №3, февраль 2002г. С.13. Указом определено, что в Российской Федерации государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджета федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых налоговых льгот и преимуществ.

Указом признано необходимым проведение не реже одного раза в год соответствующими контрольно-финансовыми органами комплексных ревизий и систематических проверок поступлений и расходования бюджетных средств в федеральных органах исполнительной власти, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях, использующих средства федерального бюджета.

В соответствии с Указом, Правительству РФ с участием Главного государственно-правового управления Президента РФ, необходимо было в месячный срок подготовить и представить для внесения в Государственную Думу проект Федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации ». Как совершенно справедливо констатировал А.А. Васильев: «Правовая ценность данного Указа определялась тем, что он предусматривал принятие Федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации»». Васильев А.А. Актуальные проблемы правового регулирования государственного бюджетного контроля в Российской Федерации. «Адвокат». №4, апрель. 2003г. С. 14. Но Указом Президента РФ от 18 июля 2001г. №872 СЗРФ от 23 июля 2001г. №30, ст.3156 «О признании утратившим силу пункта 5 Указа Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г. N 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля» данное положение было отменено. В результате Федерального закона «О государственном финансовом контроле в РФ» в настоящее время не существует, что отрицательно сказывается на самой организации государственного контроля, так как не конкретизированы его задачи, объекты контроля, формы его проведения, права и обязанности лиц непосредственно осуществляющих контроль, оформление его результатов и т. д. Кроме того, отсутствие федерального закона привело к дублированию задач и функций органов, на которые Указом возложен государственный финансовый контроль, так как эти органы сами определяют себе задачи и функции, закрепляя их законами или постановлениями Правительства РФ.

Что касается внутриведомственных нормативно - правовых актов, то в связи со спецификой деятельности органов федеральной службы безопасности практически вся внутриведомственная нормативная база по вопросам бюджетного контроля имеет секретный характер, либо предназначена для служебного пользования, а потому ее освещение не представляется возможным в рамках выпускной квалификационной работы. Однако таких актов масса. В качестве примера можно привести Приказ ФСБ России от 15 июля 2000 года № 388 «Об объявлении Соглашения между Счетной палатой Российской Федерации и Федеральной службой безопасности Российской Федерации от 4 июля 2000 г.»¹¹ не опубликован.^.

В конце данного параграфа представляется возможным заключить то, что правовое регулирование бюджетного контроля в органах федеральной службы безопасности имеет сложное многоуровневое построение. В то же время при достаточно обширном и детальном регулировании вопросов осуществления финансового контроля, в российском законодательстве имеет место множество противоречий и неопределённостей, связанных, в основном, с отсутствием единого федерального нормативного акта о финансовом контроле (федерального закона «О государственном финансовом контроле»). Действующие на сегодняшний день нормативные правовые акты в области государственного финансового контроля требуют пересмотра, доработки и в некоторых случаях изменения. Кроме того, необходима разработка и принятие новых документов, регламентирующих государственный финансовый контроль в РФ на смену устаревшим и не отвечающим сегодняшним требованиям и реалиям нормативных актов.

1.3 Эволюция бюджетного контроля в органах государственной безопасности

Государственный бюджетный контроль является одним из направлений Государственного финансового контроля и представляет собой комплексное и стратегически важное явление, содержание которого является результатом многолетнего и сложного эволюционного развития всего государства. Выделение из государственной казны денежных средств на военные нужды всегда сопровождалось осуществлением контроля за их использованием, как со стороны государства, так и со стороны командования в самой военной организации См.: Военная финансово-экономическая служба России: история и современность. М.: ИНЭС, 2003. С. 70..

Органы государственной безопасности Российской Федерации берут свое начало от Всероссийской чрезвычайной комиссии, которая была образована 20 декабря 1917г. постановлением Совета Народных Комиссаров для борьбы с контрреволюцией и саботажем. Специфика отношений по бюджетному контролю в органах государственной безопасности регулировалась ведомственными актами, принятыми органом государственной власти в сфере обеспечения безопасности, название которого неоднократно менялось, однако в связи со спецификой деятельности их освещение не представляется возможным в рамках выпускной квалификационной работы. Вместе с тем органы государственной безопасности развивались наряду со всеми Вооруженными Силами нашего государства. Вследствие этого целесообразно рассмотреть механизм осуществления бюджетного контроля в армии и на флоте, который относился и к органам государственной безопасности СССР.

После революции 1917 г. в России в рамках прежней компетенции продолжал существовать специализированный орган финансового контроля - Государственный контроль. Декретом от 5 декабря 1917 г. были определены права Государственного контроля как Народного комиссариата (НКГК) и создана коллегия Госконтроля Декрет СНК РСФСР от 05.12.1917 «О создании коллегии Госконтроля» // СУ РСФСР. 1917. № 6. Ст. 91.. Он наделялся правом военно-полевого контроля; ему поручалось наблюдать не только за законностью, но и целесообразностью хозяйственных операций.

На НКГК как орган вневедомственного контроля возлагался контроль за промышленной, финансовой и хозяйственной деятельностью предприятий, государственных и общественных учреждений и организаций. В его задачи входило, в частности, осуществление надзора за целесообразным и бережным расходованием трудовых, материальных и финансовых ресурсов.

Постановление СНК от 26 ноября 1918 г. утвердило Правила о предварительной ревизии хозяйственной, финансовой и промышленной деятельности советских и общественных учреждений и предприятий СУ РСФСР. 1918. № 86. Ст. 898., которые распространялись на воинские части и учреждения военного ведомства. Эти правила основывались на следующих принципах: а) предварительная ревизия ассигновок на отпуск денежных средств; б) проверка расходов на денежное довольствие как в предварительном, так и в последующем порядке; в) последующая ревизия документальной отчетности по расходам, не подлежащим предварительному контролю. Правила существенно повысили роль и значение финансового контроля за расходованием денежных средств в низовом звене -- воинских частях, учреждениях и заведениях армии и флота. Всем учреждениям военного ведомства было предложено в течение 15 дней по истечении каждого месяца представлять органам военного контроля Народного комиссариата государственного контроля отчетность с оправдательными документами для последующего контроля.