Правовые основы бюджетного контроля в органах федеральной службы безопасности

Важную роль по контролю за финансово-хозяйственной деятельностью войск действующей армии играла созданная в начале гражданской войны сеть военно-полевых органов Наркомата госконтроля. Штатная численность полевого контроля в стрелковой дивизии, например, составляла около 40 человек. Его уполномоченные постоянно находились во всех штабах, службах и воинских частях дивизии.

В войсках наибольшее внимание уделялось контролю за расходованием денежных средств на денежное довольствие военнослужащих. Довольствующий орган выписывал распоряжение об отпуске денег (ассигновку) и вместе с требованием воинской части направлял его в кассовый орган Наркомата финансов, который в свою очередь пересылал эти документы на предварительную проверку военному органу НКГК. Не позже чем через месяц после отпуска денег раздаточные ведомости направлялись воинской частью кассовому органу Наркомфина для последующей ревизии.

Принципиально важными документами в развитии государственного финансового контроля для советской армии явились Декрет ВЦИК от 9 апреля 1919 г. «О государственном контроле» СУ РСФСР. 1919. № 12. Ст. 122. и изданный в феврале 1920 г. Декрет ВЦИК о преобразовании НКГК в единый орган социалистического контроля под названием Народный комиссариат Рабоче-крестьянской инспекции (НКРКИ) СУ РСФСР. 1920. № 16. Ст. 94.. Кроме функций, перешедших от НКГК, на РКИ было возложено наблюдение за исполнением всех декретов и постановлений Советской власти, а также надзор за учетом, распределением и хранением государственного имущества.

Образование внутриведомственного контроля за использованием выделяемых Советским государством денежных средств на удовлетворение потребностей армии и флота происходило в непосредственной связи с созданием финансовой службы Красной Армии. Здесь целесообразно отметить, что одни органы, наделявшиеся контрольными функциями, сменялись другими в связи с несостоятельностью либо по организационно-штатным мероприятиям.

Определенные задачи по внутриведомственному контролю решала созданная в октябре 1918 г. в составе Полевого штаба РВСР Военно-хозяйственная инспекция. Во время инспектирования фронтовых частей Военно-хозяйственная инспекция проверяла правильность и полноту обеспечения войск денежными средствами, снабжения их продовольствием, фуражом, вещевым и обозно-хозяйственным имуществом.

В середине периода гражданской войны было положено начало организации внутреннего финансового контроля в воинских частях. В соответствии с приказом РВСР от 26 марта 1919 г. № 561 командирами воинских частей ежемесячно, не позднее 4-го числа, приказом по части назначались комиссии для проверки денежных сумм и ведения денежного журнала за истекший месяц. Результаты проверок объявлялись приказом по части. Однако этот контроль нашел свое применение в основном лишь в воинских частях, учреждениях и заведениях, расположенных на территории военных округов. В условиях действующей армии внутренний финансовый контроль в полном объеме предусмотренных приказом правил осуществлялся редко.

Коренная реорганизация финансового контроля, проведенная в 1926 г., заключалась в упрощении его системы и методов. Постановлением СНК СССР от 16 ноября 1926 г. Постановление СНК СССР от 16 ноября 1926 г. «О реорганизации финансового контроля» // СЗ СССР. 1926. № 76. Ст. 608. сплошной последующий документальный контроль исполнения госбюджета был отменен. В качестве основной системы устанавливалась фактическая ревизия финансовых и хозяйственных операций по исполнению госбюджета с применением выборочного метода проверки подлинных документов и обследования состояния денежных и материальных ценностей.

Положение о финансовых органах РККА, введенное в декабре 1932 г., завершило происходивший в 1928--1931 гг. процесс переустройства всей финансовой службы Красной Армии. Положением была подведена прочная правовая основа для внутриведомственного финансового контроля. Главным объектом финансового контроля в войсках стал самостоятельный финансовый орган воинской части, подчиненный непосредственно командиру части, а по специальным вопросам -- финансовому отделу округа.

Наиболее распространенными в то время формами последующего финансового контроля наряду с документальной ревизией были документальная проверка финансового хозяйства и обследование финансового состояния воинских частей. Отличие документальной проверки от ревизии состояло в том, что при ней проверкой охватывался не весь период со дня последней ревизии, а определенный промежуток финансово-хозяйственной деятельности. При обследовании проверялись на выборку отдельные участки деятельности или финансового хозяйства.

Начало важному этапу в развитии финансового контроля способствовало постановление Совета Народных Комиссаров от 15 апреля 1936 года «О внутриведомственном финансовом контроле и документальной ревизии учреждений, предприятий, хозяйственных организаций и строительств» СЗ СССР. 1936. № 22. Ст. 202.. Согласно постановлению все наркоматы и ведомства были обязаны обеспечить проведение ежегодных ревизий финансово-хозяйственной деятельности во всех подведомственных им предприятиях и организациях с оформлением результатов ревизий актами и принятием соответствующих решений, направленных на устранение выявленных недостатков и нарушений в использовании денежных средств и материальных ценностей.

В соответствии с указанным Постановлением Правительства был издан приказ НКО СССР от 15 июля 1936 г. № 140 «Об организации внутриведомственного финансового контроля и документальной ревизии воинских частей и учреждений РККА». Положительным моментом было то, что данным документом был значительно упорядочен финансовый контроль в армии и на флоте. Финансовыми отделами округов были разработаны и доложены на утверждение командующим войсками округов планы проведения документальных ревизий, которыми впервые было предусмотрено обревизование не реже одного раза в год всех финансируемых воинских частей, учреждений, предприятий и организаций, а также всех довольствующих органов округов.

Через год были подведены итоги проделанной в Красной Армии работы по финансовому контролю, объявленные в приказе НКО СССР от 22 июля 1937 г. № 136, который, в свою очередь, утвердил Положение «Об организации внутриведомственного финансового контроля и документальной ревизии в воинских частях и учреждениях РККА».

В Положении был учтен годовой опыт осуществления финансового контроля. Были уточнены правомочия и ответственность финансовых и других довольствующих органов в области внутриведомственного финансового контроля, определены основные формы контроля, методы проведения ревизий и реализации их результатов, установлены единые формы планирования и отчетности по контрольно-ревизионной работе.

Было определено, что финансовый контроль в армии и на флоте должен осуществляться документальными ревизиями и внутренними проверками. Впервые было указано, что основным методом ревизии должна быть сплошная документальная ревизия за все время, прошедшее со дня предыдущей ревизии.

До середины 30-х годов внутренний контроль в воинских частях был одновременно и хозяйственным, и финансовым. Согласно Положению «О войсковом хозяйстве РККА» 1933 г. финансовое довольствие относилось к одному из участков войскового хозяйства, хотя оно и было подчинено непосредственно командиру части. Поэтому внутренняя проверка финансовой деятельности в воинских частях производилась одновременно с проверкой всего хозяйства части специально назначенными в каждом случае приказом командира части комиссиями.

Внутренние проверки отдельных вопросов финансовой деятельности, в основном касавшихся довольствия личного состава, производились учрежденными в 1924 г. комиссиями хозяйственного содействия (КХС), деятельность которых была регламентирована Положением «О комиссиях хозяйственного содействия в РККА» Приказ РВС СССР от 10 июля 1933 г. № 117..

В соответствии с приказом НКО СССР от 15 июля 1936 г. № 140 «Об организации внутриведомственного финансового контроля и документальной ревизии воинских частей и учреждений РККА» во всех воинских частях, учреждениях, заведениях и организациях, имевших самостоятельное финансовое хозяйство, были созданы постоянные внутренние проверочные комиссии для периодических проверок финансового хозяйства. Комиссии назначались приказом командира части сроком на один год в составе не менее трех человек из числа военнослужащих части, знакомых с основными правилами ведения войскового и финансового хозяйств.

В первом Положении «О финансовом хозяйстве воинских частей РККА», введенном приказом НКО от 15 декабря 1936 г. № 230, указывалось, что основной задачей внутреннего финансового контроля в воинской части является предупреждение финансовых нарушений, незаконного расходования денежных средств и материальных ценностей. Было установлено, что проверки финансового хозяйства внутренними проверочными комиссиями должны проводиться во всех воинских частях и учреждениях Красной Армии не реже одного раза в квартал.

Приказом НКО СССР от 18 апреля 1941 г. № 183 было введено новое Положение «О финансовом контроле воинских частей Красной Армии». Положением более четко были определены общие задачи финансового контроля, к которым относились также осуществление проверки исполнения постановлений правительства, приказов НКО СССР, оказание практической помощи воинским частям в налаживании финансового хозяйства и правильном применении действующего законодательства, борьба с хищениями социалистической собственности.

Таким образом, в предвоенные годы была создана система финансового контроля, позволявшая решать большинство вопросов обеспечения экономного и целесообразного расходования денежных и материальных средств на нужды обороны.

В период Великой Отечественной Войны появилась новая и специфическая форма контроля за выплатой денежного довольствия военнослужащим - предварительная проверка раздаточных ведомостей. Она позволила уже в скором времени выявить незаконное и неправильное использование фонда денежного довольствия.

Финансовый контроль в советской армии в послевоенный период развивался в соответствии с расширением общественного контроля за финансово-хозяйственной деятельностью и укреплением внутриведомственного контроля.

Первым послевоенным положением о финансовом контроле, вышедшем в 1954 году, устанавливалось, что плановые документальные ревизии воинских частей должны производиться не реже одного раза в год. Впервые введено требование о составлении планов проведения документальной ревизии, предусмотрено привлечение к участию в ревизиях воинских частей специалистов довольствующих служб, а также введено обязательное привлечение к проведению ревизий воинских частей членов внутренней проверочной комиссии. Кроме того, в финансовой службе каждой дивизии была введена должность инспектора-ревизора. Однако последнее не распространялось на органы и войска пограничной службы.

В послевоенный период стали применяться совместные и комплексные ревизии финансово-хозяйственной деятельности, внедряются проверенные опытом и дающие большой эффект различные виды проверок, применяются разнообразные методы и приемы проверок законности и эффективности произведенных расходов денежных средств.

Финансовая служба координировала свою контрольно-ревизионную работу с комитетами и группами народного контроля, созданными в стране в соответствии с Положением об органах народного контроля в СССР Положение об органах народного контроля в СССР от 19 декабря 1968 г. « 1020. // СП СССР. 1969. № 1. Ст. 2.. Члены комитетов и групп народного контроля широко привлекались к участию в ревизиях и проверках. Основные задачи и направления органов народного контроля, их права и обязанности были определены в Законе СССР от 30 ноября 1979 г. «О народном контроле в СССР» Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. № 49. С. 840. Обязательность привлечения к ревизиям финансово-хозяйственной деятельности групп народного контроля была закреплена в вышедшем в 1969 году Положении о финансовом контроле в СА и ВМФ Приказ МО СССР 1969 года № 300..

Положение о ведомственном контроле за финансово-хозяйственной деятельностью объединений, предприятий, организаций и учреждений Утверждено Постановлением Совета Министров СССР от 02.04.1981 г. // СП СССР. 1981. Отд. 1. № 15. Ст. 89. ввело в теорию и практику финансового контроля новое понятие - «ведомственный контроль». Субъектами ведомственного контроля выступали министерства, комитеты и иные государственные органы, которые наделялись правом контрольной деятельности в отношении входящих в их систему предприятий, учреждений и т.д.

В 1982 году вышло новое Положение о финансовом контроле в Министерстве обороны СССР, в котором были закреплены произошедшие за последние десятилетия изменения в организации и осуществлении контроля.

Положением было установлено, что в Министерстве обороны осуществляются следующие виды финансового контроля:

1) предварительный - путём проверок сметно-плановых, договорных, расчётных и других документов в процессе финансового планирования, финансирования, начисления денежного довольствия и заработной платы, начисления пенсий и пособий, регистрации штатных расписаний до совершения финансово-хозяйственных операций.

2) последующий - путём документальных ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности по учётным и отчётным данным, приходно-расходным и другим документам после совершения финансово-хозяйственных операций, проверки фактического наличия денежных средств, ценностей и бланков строгого учёта по финансовой службе.

Основным руководящим методическим документом по проведению документальных ревизий оставался справочник инспектора-ревизора, периодический переиздаваемый Центральным финансовым управлением (в 1948,1957,1973 гг.).

В практике организации и проведения проверок по отдельным вопросам оправдали себя такие разновидности этой формы контроля как тематические проверки, проводимые по одному из вопросов финансово-хозяйственной деятельности с охватом широкого круга воинских частей; проверки отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности в ходе ревизии соединений, объединений и военных округов; оперативные проверки организации финансового хозяйства; углубленные проверки финансово-хозяйственной деятельности у молодых, недостаточно опытных финансовых работников и допускающих финансовые нарушения; проверки выполнения предложений по актам ревизий и проверок, документальные проверки авансовых отчетов районных (городских) военкоматов и кораблей.

В 1987 году была разработана новая «Инструкция по проведению ревизии финансово-хозяйственной деятельности воинской части». По сравнению с ранее действовавшим документом изменялось название, количество и содержание разделов акта ревизии, вводилась новая форма справки о выявленных ревизией финансовых и других нарушений.

Завершая параграф, следует сделать ряд выводов: со времени образования органов государственной безопасности бюджетный контроль приобрел обширную правовую регламентацию, многообразие форм и методов ее осуществления. Целесообразно выделить ряд особенностей бюджетного контроля в СССР: плановость, разнообразие методов проведения ревизий и проверок, своевременность проведения ревизий, их превентивный, предупредительный характер, разнообразие средств - встречные проверки, документальная проверка, сопоставление плановых, нормативных и отчетных показателей, группировка нарушений и положительных факторов работы и др. Представляется, что дальнейшее развитие института бюджетного контроля целесообразно осуществлять с опорой на накопленный опыт его проведения в СССР так как принципы, формы и методы его проведения остались неизменны.

Глава 2. Практические вопросы бюджетного контроля в органах федеральной службы безопасности

2.1 Особенности субъектов бюджетного контроля в органах федеральной службы безопасности

Контроль традиционно представляют в виде двух взаимодействующих подсистем: субъекты контроля и объекты контроля См.: Основы применения кибернетики и правоведения. М.1997. С. 28-44. . В теории познания субъект - это источник познавательной активности, объект - это, на что направлена познавательная активность субъекта. Понятие «субъект» и «объект» соотносительны; одно без другого невозможно; нет не только субъекта без объекта, но и объекта без субъекта. В современной философии всё больше значение для понимания субъективно-объективных взаимодействий приобретает анализ условий этого взаимодействия См. напр.: Краткий философский словарь. Под ред. А.П. Алексеева. Изд. 2-е, перераб. и доп.- ПБОЮЛ М.А. Захаров. 2001. С.379-380..

Понятно, что в нашем случае объектом контроля выступают органы федеральной службы безопасности. Напомним, что главной отличительной особенностью бюджетного контроля в органах федеральной службы безопасности является то, что действующее законодательство исключает возможность контроля органов федеральной службы безопасности какими-либо органами исполнительной власти. В результате необходимыми полномочиями по бюджетному контролю органов федеральной службы безопасности не обладают такие субъекты контроля, как специально созданные для этих целей Федеральная служба финансово - бюджетного надзора, Федеральная антимонопольная служба и другие органы исполнительной власти¹¹¹ ст. 23 Федерального закона «О федеральной службе безопасности»/.

На практике контрольно-ревизионную деятельность в органах федеральной службы безопасности осуществляют образованная в соответствии с Конституцией РФ Советом Федерации и Государственной Думой Счетная палата Российской Федерации и bнспекции Контрольно-ревизионного управления Контрольной службы ФСБ России.

При этом проверяется законность и целевое использование бюджетных средств, выделенных по ведомственному признаку бюджетной классификации, своевременность и полнота отчисления налогов и перечисления платежей в государственные внебюджетные фонды, сохранность федеральной собственности, использование материальных и финансовых ресурсов, правильность постановки бухгалтерского учета, достоверность отчётности и состояние контрольно-ревизионной работы.

Кроме того, непосредственно руководителем и финансовой службой конкретного органа федеральной службы безопасности осуществляется внутренний бюджетный контроль. При этом наибольшее внимание уделяется правильному ведению бухгалтерского учета, обеспечению законности и целесообразности хозяйственных операций, экономному использованию материальных и финансовых ресурсов См. напр.: Берладир Ю.В. Правовые основы финансирования Федеральной пограничной службы Российской Федерации. Диссертация на соискание учёной степени кандидат юридических наук. Москва. Московский военный институт ФПС России. 2002г. С.68-69..

Счётная палата РФ отнесена к органам, осуществляющим контроль в бюджетной сфере и имеющим право осуществлять ревизионную деятельность Указом Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 года №1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» СЗ РФ. 1996. №31. Ст.3696 ..

Счётная палата Российской Федерации (далее Счётная палата РФ) созданная в соответствии с Конституцией Российской Федерации См.: п.5 ст.101 Конституции Российской Федерации. и Федеральным законом «О Счётной палате Российской Федерации» (далее ФЗ «О Счётной палате РФ») от 11 января 1995г. №4-ФЗ СЗ РФ. 1995. №3. Ст.167.,- единственный конституционный орган, внешний по отношению к исполнительной власти, который от имени общества осуществляет контроль за деятельностью власти в сфере распоряжения государственными финансами и имуществом, относящимся к ведению Федерации См.: Контрольно-счётные органы в Российской Федерации (вопросах и ответах).Под общ. ред. Председателя Счётной палаты Российской Федерации С.В. Степашина.- М.: Изд. дом «Финансовый контроль». 2001. С. 25..

В связи с тем, что финансирование федеральной службы безопасности осуществляется за счёт федерального бюджета, а всё используемое имущество находиться на праве оперативного управления, в то время как оно является федеральной собственностью, то федеральная служба безопасности является объектом финансового контроля со стороны Счётной палаты РФ.

В соответствии с ФЗ «О Счётной палате РФ» среди основных задач Счётной палаты необходимо отметить такие как организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета, определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности, финансовая экспертиза нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.

Деятельность Счётной Палаты РФ организована по 12 направлениям осуществления контроля См.подробно: Контрольно-счётные органы в Российской Федерации (вопросах и ответах).Под общ. ред. Председателя Счётной палаты Российской Федерации С.В. Степашина.- М.: Изд. дом «Финансовый контроль». 2001. С. 26. (Приложение 7). Согласно ст. 15 закона, комплексные ревизии и тематические проверки проводятся по месту расположения проверяемых объектов. Сроки, объемы и способы их проведения устанавливаются Счетной палатой.

Об ущербе, причиненном государству, и о выявленных нарушениях закона Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу, а при выявлении нарушения законов, влекущего за собой уголовную ответственность, передает соответствующие материалы в правоохранительные органы.

Вместе с тем существует и ряд проблем в работе Счётной палаты РФ. Основную из них можно охарактеризовать как невозможность быстро и эффективно реализовать результаты проведённых контрольных мероприятий. Выявляя факты злоупотреблений и грубых нарушений действующего законодательства, Счётная палата РФ направляет материалы ревизий и проверок в правоохранительные органы. Ввиду достаточной продолжительности установленных законодательством процессуальных сроков рассмотрения поступивших материалов и принятия решения по ним, а также загруженности правоохранительных органов, которые не всегда в состоянии уложиться даже в эти отведённые законом сроки, решения выносятся через такой промежуток времени, когда они уже становятся не актуальны. (например за время с момента совершения правонарушения до момента вынесения решения о привлечении виновного к ответственности, военнослужащий, совершивший правонарушение, может уволиться с военной службы, что значительно затруднит процесс привлечения его к ответственности).

В целях повышения эффективности деятельности Счетной палаты 4 июля 2000 года было заключено Соглашение между Счетной палатой Российской Федерации и Федеральной службой безопасности Российской Федерации о сотрудничестве и взаимодействии от 4 июля 2000 г¹¹ объявлено приказом ФСБ России от 15 июля 2000 года № 388 // не опубликован..

В соответствии с Соглашением сотрудничество в выявлении, предупреждении и пресечении правонарушений, связанных с незаконным использованием средств федерального бюджета, средств бюджетов федеральных внебюджетных фондов и федеральной собственности, осуществляется в следующих формах:

1) обмен представляющей взаимный интерес информацией о событиях и фактах, связанных с незаконным использованием средств федерального бюджета, средств бюджетов федеральных внебюджетных фондов и федеральной собственности,

2) проведение по информации другой Стороны в пределах своей компетенции мероприятий, направленных на выявление, предупреждение и пресечение правонарушений;

3) обмен опытом работы по выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений, связанных с незаконным использованием средств федерального бюджета, средств бюджетов федеральных внебюджетных фондов и федеральной собственности, в том числе путем проведения совещаний, конференций, семинаров;

4) участие специалистов Сторон в проводимых мероприятиях другой Стороны, направленных на выявление, предупреждение и пресечение правонарушений;

5) планирование и осуществление скоординированных (совместных) мероприятий, направленных на выявление, предупреждение и пресечение правонарушений;

6) обмен нормативными правовыми актами, методическими рекомендациями, литературой по вопросам, представляющим взаимный интерес;

7) содействие в повышении квалификации кадров, в том числе путем организации стажировок;

8) проведение совместных исследований проблем выявления, предупреждения и пресечения правонарушений.

Материалы, полученные органами федеральной службы безопасности, свидетельствующие об отклонениях от установленных показателей федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов, фактах незаконного и несвоевременного движения средств указанных бюджетов, нарушений, связанных с использованием федеральной собственности, рассмотрение которых относится к компетенции Счетной палаты Российской Федерации, либо обращения ФСБ России о целесообразности проведения Счетной палатой Российской Федерации контрольных мероприятий, направляются в Счетную палату Российской Федерации, как правило, за подписью Директора ФСБ России или заместителей Директора ФСБ России. Счетная палата Российской Федерации информирует ФСБ России о результатах рассмотрения представленных материалов и обращений ФСБ России.

Переходя к ведомственному контролю необходимо указать, что ведомственный бюджетный контроль в органах федеральной службы безопасности осуществляется инспекциями Контрольно-ревизионного управления Контрольной службы ФСБ России. Контрольно-ревизионные органы ФСБ России осуществляют последующий государственный финансовый контроль путём проведения в пограничных органах и пограничных войсках комплексных ревизий и тематических проверок финансово-хозяйственной деятельности.

Основными задачами деятельности контрольно-ревизионных органов ФСБ России являются проверка деятельности исполнения действующих законов Российской Федерации, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и иных нормативных актов высших органов государственной власти, приказов, директив, инструкций и указаний руководства ФСБ России, обеспечение сохранности федеральной собственности, экономного использования финансовых и материальных ресурсов.

Особенностью контрольно-ревизионных органов ФСБ России, с точки зрения их структуры, является то, что в их составе имеются специалисты (если позволяют штаты) по всем видам финансового и материально-технического обеспечения: финансовое, тыловое (4 направления), вооружение (3 направления), капитальное строительство, морское, авиационное, связи, технические средства пограничного контроля, медицинское, подготовка войск, тогда как в Министерстве обороны Российской Федерации, например самостоятельные контрольно-ревизионные органы имеют все центральные и главные довольствующие управления (центральное продовольственное управление, центральное вещевое управление, главное квартирно-эксплуатационное управление и т. д.). Аналогично строится система контрольно-ревизионных органов в видах и родах войск Министерства обороны Российской Федерации.

Далее перейдем к рассмотрению третьей группы субъектов бюджетного контроля осуществляемого органах федеральной службы безопасности. Начальники органов федеральной службы безопасности осуществляют руководство финансовой деятельностью, в связи с чем на них возложены задачи по обеспечению законного, экономного и хозяйственно целесообразного использования денежных средств, принятию мер к укреплению финансовой, кассовой и штатно - тарифной дисциплины, предотвращение бесхозяйственности и расточительства в расходовании денежных средств, повышение качества и эффективности финансового контроля.

По мнению А.В. Румянцева, которое на наш взгляд представляется правильным, предварительный финансовый контроль проводится до совершения финансовых операций и имеет важное значение для предупреждения финансовых нарушений. Примером такого контроля является процесс разработки финансовых планов и смет, кредитных и кассовых заявок, проектов договоров. См.: Румянцев А.В. Финансовый контроль : Курс лекций . - М.: «Дело и сервис», 2003. С.17. Соответственно, начальниками органов федеральной службы безопасности осуществляется предварительный финансовый контроль в части утверждения сметы расходов на содержание воинских частей, сводного финансового плана и плана финансирования по кодам бюджетной классификации и сметы по видам внебюджетных средств.

Начальники органов федеральной службы безопасности распоряжаются бюджетными денежными средствами и осуществляют руководство финансовой деятельностью через финансово - экономические отделы, которые осуществляют контроль за исполнением сметы расходов и выполнением обязательств перед федеральными и местными бюджетами по уплате налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации, состоянием дебиторской и кредиторской задолженности, соблюдением финансовой дисциплины.

В соответствии с Инструкцией по финансовому хозяйству воинских частей Комитета госбезопасности при Совете Министров СССР приказ председателя Комитета государственной безопасности при Совете Министров СССР от 2 октября 1976г. №152 «Об утверждении и введении в действие Инструкции по финансовому хозяйству воинских частей Комитета госбезопасности при Совете Министров СССР». Не опубликовывалось. командир воинской части обязан :

- не реже одного раза в месяц производить внезапную проверку наличия денежных сумм и ценностей в денежном ящике (кассе);

- принимать меры к устранению выявленных недостатков, предупреждению и прекращению нарушений и злоупотреблений, привлечению виновных лиц к ответственности и возмещению причинённого ими государству материального ущерба;

- назначать документальные ревизии финансово - хозяйственной деятельности подсобных (обслуживающих) хозяйств в соответствии с инструкцией о порядке проведения ревизии;

- периодически, но не реже одного раза в месяц, заслушивать доклад начальника финансовой службы о состоянии финансового хозяйства части.

Начальник финансовой службы обязан:

- контролировать финансовую деятельность подсобных (обслуживающих) хозяйств, производить в установленные командиром воинской части сроки, но не реже одного раза в год, документальные ревизии их финансово - хозяйственной деятельности;

- рассматривать проекты заключаемых воинской частью договоров и соглашений в отношении их законности, соблюдения установленных цен и расценок, обеспеченности необходимыми денежными средствами и визировать их;

- проверять своевременность и полноту оприходования по книгам учёта материальных ценностей, приобретённых войсковой частью, а в необходимых случаях и фактическое наличие этих ценностей на складах части и о результатах проверки докладывать командиру части.

Положительной стороной должностного контроля является то, что при хорошей организации начальник органа федеральной службы безопасности знает состояние финансовой деятельности, устраняет имеющиеся нарушения и обеспечивает её улучшение.

Как недостаток должностного контроля можно отметить, что не все направления финансовой деятельности им охвачены, например не проверяются качество планирования материальных и денежных средств и их целевое использование, доведение норм довольствия до личного состава и т.д. Конечно, командир воинской части не в состоянии контролировать всю финанасово - хозяйственную деятельность подразделения, но, тем не менее, приведённые в качестве примера направления являются объектом его непосредственной ответственности.

В качестве вывода отметим, что действующее законодательство исключает возможность контроля органов федеральной службы безопасности специально созданными для этих целей Федеральной службой финансово - бюджетного надзора, Федеральной антимонопольной службой и другими органами исполнительной власти. Бюджетный контроль в органах федеральной службы безопасности имеют полномочия осуществлять Счетная палата РФ как единственный конституционный орган, внешний по отношению к исполнительной власти, а также инспекции Контрольно-ревизионного управления Контрольной службы ФСБ России. Кроме того, непосредственно руководителем и финансовой службой конкретного органа федеральной службы безопасности осуществляется внутренний бюджетный контроль.

2.2 Ревизия - основной инструмент бюджетного контроля в органах федеральной службы безопасности

Организация и проведение ревизии является достаточно сложным и многоэтапным процессом. Правоотношения, возникающие в процессе организации контрольно-ревизионной деятельности регулируются определёнными нормативными правовыми актами. Поскольку сама контрольно-ревизионная деятельность может быть подразделена на несколько этапов, можно выделить и несколько групп правоотношений, возникающих на этих этапах:

1. Правоотношения, возникающие при подготовке к проведению ревизии.

2. Правоотношения, возникающие в ходе проведения ревизии.

3. Правоотношения, возникающие в ходе реализации материалов ревизии.

На I этапе при подготовке к проведению ревизии в соответствии с утверждёнными планами ревизий, на проведение каждой ревизии оформляется предписание, которое подписывает соответственно руководитель Контрольной службы ФСБ России.

Срок проведения ревизии определяется с учётом объёма предстоящей работы, вытекающих из конкретных задач ревизии, и особенностей ревизуемого органа, но во всех случаях не более 30 календарных дней Постановление Совета Министров СССР от 2 апреля 1981г. №325 «О мерах по улучшению контрольно-ревизионной работы в министерствах, ведомствах и других органах управления». «Свод законов СССР» 1981г. №15. с.417. ст.1990г.. Продление этого срока допускается с разрешения руководителя органа, назначившего ревизию.

Проведению ревизии должна предшествовать тщательная и всесторонняя подготовка.. Одним из основных элементов этапа подготовки к проведению ревизии является составление плана ревизии. В органах федеральной службы безопасности на сегодняшний день не существует нормативных правовых актов, которые устанавливали бы структуру плана ревизии, требования к его содержанию, порядок составления и т.д. Исходя из практики проведения ревизий план ревизии должен быть привязан к специфике деятельности конкретного подразделения, его структуре, выполняемым подразделением задачам и т.п. Кроме того, к плану ревизии предъявляются следующие требования См. подробно: Ревизия и контроль: учебное пособие/ Под ред.проф. М.В. Мельник. -М.:ИД ФБК-ПРЕСС.2003.С.77.:

Действенность. В плане должны содержаться точные указания на исполнителей, сроки ревизионных мероприятий. Такой план позволяет контролировать эффективность работы ревизоров.

Конкретность. Вопросы, подлежащие проверке в ходе ревизии, в плане должны быть конкретизированы таким образом, чтобы можно было определить срок выполнения и исполнителей.

Реальность. План должен быть составлен с учётом реальных возможностей выделенных для проведения ревизии людей и материальных ресурсов.

Гибкость и мобильность. В ходе ревизии, при выявлении каких-либо фактов нарушений, может возникнуть необходимость в проверке новых направлений непредусмотренных ранее планом. Поэтому в ходе ревизии план совершенствуется, дополняется и уточняется.

При подготовке к ревизии проводятся следующие мероприятия: 1) детальное изучение руководящих документов; 2) ознакомление с документами, характеризующими деятельность и состояние хозяйства подразделения, назначенного к обревизованию; 3) уточнение плана ревизии и проведение инструктажа (постановка перед ревизующими общих и частных задач; 4) подбор необходимых контрольных данных и сведений.См.: Учебное пособие курс лекций и опорных конспектов для изучения тем №8-10 по дисциплине «Организация финансового обеспечения в Вооружённых Силах». Часть 3. «Контроль и ревизия». Под общей ред. К.Э.Н. доц. Федчишина Ю.И. Ярославль.2003. С.25.

Кроме уже рассмотренных нами выше федеральных и ведомственных нормативных правовых актов См. напр.: Бюджетный кодекс РФ. СЗРФ от 3 августа 1998 г. N 31 ст. 3823. Указ Президента РФ «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» от 25 июля 1996г. №1095 // СЗ РФ. 1996. №31. Ст.3696.

Постановление Совета Министров СССР от 2 апреля 1981г. №325 «О мерах по улучшению контрольно-ревизионной работы в министерствах, ведомствах и других органах управления» «Свод законов СССР» 1981г. №15. с.417. ст.1990г. Приказ председателя Комитета государственной безопасности при Совете Министров СССР от 2 октября 1976г. №152 «Об утверждении и введении в действие Инструкции по финансовому хозяйству воинских частей Комитета госбезопасности при Совете Министров СССР». Не опубликовывалось., в зависимости от специфики деятельности проверяемого подразделения, также могут изучаться такие документы, как Типовые положения о военном образовательном учреждении высшего профессионального образования Типового положения о военном образовательном учреждении высшего профессионального образования. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 18 июня 1999 г. N 650 "Об утверждении Типового положения о военном образовательном учреждении высшего профессионального образования".СЗРФ от 5 июля 1999 г., N 27, ст. 3361., Инструкция о порядке санаторно-курортного обеспечения в органах ФСБ России, Инструкция о порядке предоставления бесплатных путёвок в санаторно-курортное или другое оздоровительное учреждение либо выплаты денежной компенсации лицам, подвергшимся воздействию радиации Приказ ФСБ России от 21 апреля 2000г. №206 «Об утверждении Инструкции о порядке санаторно-курортного обеспечения в органах ФСБ России». Не опубликовывалось., Положение о заказчике при строительстве объектов для государственных нужд на территории Российской Федерации Постановление Госстроя России от 8 июня 2001г. №54 «Об утверждении Положения о заказчике при строительстве объектов для государственных нужд на территории Российской Федерации.» Госстрой РФ. М. 2001. и др.

Изучение ревизорским составом такого широкого спектра нормативных правовых актов перед проведением ревизии имеет важное значение для осуществления качественного, всестороннего и квалифицированного контроля за финансово-хозяйственной деятельностью ревизуемого подразделения. Особое внимание в ходе подготовки к ревизии должно уделяться изучению вновь поступивших нормативных правовых актов, касающихся финансово-хозяйственной деятельности.

При ознакомлении с документами, характеризующими деятельность и состояние хозяйства подразделения, назначенного к обревизованию, ревизорским составом изучаются: акты предыдущих ревизий и проверок данного подразделения; донесения и акты проверок выполнения предложений, внесённых в акт предыдущей ревизии; структура расходов воинской части по финансово-плановым и отчётным документам (смета расходов, годовой финансовый отчёт); сведения о выявленных финансовых нарушениях и взысканиях в возмещение причинённого государству ущерба; указания довольствующих финансовых органов и органов материально-технического обеспечения о порядке расходования средств и использования имущества; другие документы, характеризующие финансово-хозяйственную деятельность.

Перед убытием в ревизуемое подразделение, руководителем контрольно-ревизионного органа проводится инструктаж ревизорского состава, в ходе которого уточняются и конкретизируются вопросы, предусмотренные планом ревизии (например: целевое использование денежных средств См. : ст.160 Бюджетного кодекса РФ. проверяется по каждому направлению финансово-хозяйственной деятельности, в связи с чем уточняется методика проверки этого вопроса, в том числе взаимодействие ревизорского состава, проверяющего финансовый орган и службы материально-технического обеспечения), назначаются старшие среди ревизорского состава по направлениям финансово-хозяйственной деятельности (финансовое, тыловое, техническое), ставятся задачи по организации ревизии и взаимодействию с должностными лицами ревизуемого подразделения, напоминается об ответственности за качество проводимых контрольных мероприятий и выполнение регламента служебного времени в период проведения ревизии, определяется порядок и маршрут следования до ревизуемого подразделения. Уточнение плана ревизии и проведение инструктажа позволяет ревизорскому составу более конкретно уяснить поставленную задачу, а руководителю ревизионной группы - эффективно организовать проведение ревизии, разграничить ответственность среди ревизорского состава и обеспечить выполнение плана и качество ревизии.

При подготовке к ревизии, в довольствующих органах осуществляется подбор необходимых контрольных данных и сведений, которые будут проверены непосредственно в ходе ревизии:

- в финансовом органе получается справка об объёмах финансирования бюджетных и внебюджетных средств ревизуемого подразделения, о выданных бланках строгой отчётности;

- в органах материально-технического обеспечения получаются справки о видах и объёмах материальных средств, поставленных ревизуемому подразделению по центропоставкам, а также уточняются лимиты топливно-энергетических ресурсов Постановление Правительства РФ от 4 апреля 2000 г. N 296 «Об утверждении Порядка взаимодействия главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, Российского акционерного общества "ЕЭС России", открытого акционерного общества "Газпром" и их дочерних и зависимых обществ по осуществлению контроля за своевременной оплатой потребления электрической и тепловой энергии и газа».СЗРФ от 10 апреля 2000 г., N 15, ст. 1595., установленные для подразделения.

Подбор контрольных данных и сведений осуществляется с целью проверки полноты поступления денежных и материальных средств в ревизуемое подразделение и исключения фактов искажения учётных и отчётных данных, а также проверки на месте обоснованности расчёта лимитов топливно-энергетических ресурсов.

II этап - непосредственное проведение ревизии - это организационная работа на месте ревизии, документальная и фактическая проверка, систематизация и подготовка материалов ревизии (составление промежуточных, разовых актов и приложений к ним, систематизация всех материалов, составление сводного акта ревизии) См.: Берладир Ю.В. Финансовое право. Общая часть: Уч. Пособие. М.: МВИ ФПС России. 2003. С.85..

Ревизия проводится в соответствии с утверждённым планом, но во всех случаях проверяются учредительные, регистрационные, плановые, отчётные, и другие документы по форме и содержанию.

При проведении ревизий финансовой деятельности органов федеральной службы безопасности проверяются:

- наличие расчётов соответствующих служб в определении годовой потребности денежных средств исходя из выделенных лимитов топливно-энергетических ресурсов, титульных списков на капитальный ремонт, табелей и норм положенности, а также норм довольствия личного состава;

- наличие смет расходов бюджетных средств, доходов и расходов внебюджетных средств ревизуемого подразделения;

- наличие регистрационных документов, подтверждающих постановку на учёт в налоговом органе и внебюджетных фондах;

- соответствие объёмов выделенного финансирования смете расходов бюджетных средств, а также данным справки об объёмах финансирования, полученной в довольствующем финансовом органе;

- правомерность корректировки сметы расходов и лимитов финансирования бюджетных средств;

- исполнение сметы доходов и расходов внебюджетных средств по их поступлению и целевому использованию;

- целевое использование поступивших бюджетных средств в соответствии с установленными лимитами и кодами бюджетной классификации См.: Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации". СЗРФ от 19 августа 1996 г. N 34, ст. 4030. Приказ Минфина РФ от 11 декабря 2002 г. N 127н "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации". "Финансовая газета", июнь 2003 г., N 23. на приобретение материальных средств, оплату работ и услуг, выплаты денежного довольствия См.:Указ Президента РФ от 1 июня 2002 г. N 537 "О денежном довольствии военнослужащих".СЗРФ от 10 июня 2002 г., N 23, ст. 2132., заработной платы, различных компенсаций и социальных пособий;

- полнота и правильность организации и ведения бухгалтерского учёта бюджетных и внебюджетных средств См.:Приказ Минфина РФ от 30 декабря 1999 г. N 107н "Об утверждении Инструкции по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях"."Российская газета" от 23 мая 2000 г. N 98. Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете". CЗРФ от 25 ноября 1996 г. N 48, ст. 5369.;

- достоверность и своевременность представленной в довольствующий орган финансовой отчётности о поступлении и расходовании бюджетных и внебюджетных средств См.: Приказ Минфина РФ от 15 июня 2000 г. N 54н "Об утверждении Инструкции о годовой, квартальной и месячной бухгалтерской отчетности бюджетных учреждений и иных организаций, получающих финансирование из бюджета в соответствии с бюджетной росписью". "Экономика и жизнь", июль 2000 г., N 28., наличие и содержание заключения по результатам финансовой отчётности;

- соблюдение командирами воинских частей предоставленных им прав по списанию денежных средств;

- наличие денежных средств, бланков строгой отчётности См. напр.: Письмо МНС России от 15 июня 2000г. №ВНК-6-16/453 «О решениях государственной межведомственной экспертной комиссии по контрольно-кассовым машинам от 10.03.2000». и ценных подарков в кассе подразделения.

Заключительной стадией на этапе непосредственного проведения ревизии является подготовка и оформление акта. Акт ревизии - документ, которым оформляются результаты обследования финансово-хозяйственной деятельности объединения, предприятия, организации, учреждения См.: Барихин А.Б. Большой юридический энциклопедический словарь. М.: Книжный мир, 2004. С.36. . При этом должна соблюдаться строгая объективность, достоверность и точность описания выявленных фактов со ссылками на соответствующие нормативные правовые акты, требования которых были нарушены, и на подлинные документы, подтверждающие достоверность записей, внесенных в акт ревизии. Как отмечает В.В. Журавлёв «Каждый факт выявленного нарушения должен быть всесторонне проверен и отражён в акте ревизии полностью с указанием времени совершения данного неправомерного действия или операции, сделанных бухгалтерских проводок, стоимостной оценки нарушений, их причин, а также фамилии, инициалов и должности виновных лиц»Журавлёв В.В., Савруков Н.Т. Государственный бюджет: Конспект лекций. СПб.: Политехника. 2000. С.176. . М.В. Мельник также пишет о том, что в акте ревизии не допускаются различные выводы, предположения и факты, не подтверждённые документами или результатами проверок, сведениями из материалов правоохранительных органов и ссылками на показания, данные следственным органам. Ревизия и контроль: учебное пособие/ Под ред.проф. М.В. Мельник.-М.:ИД ФБК-ПРЕСС.2003.С. 293.

На практике существует ряд правил, в соответствии с которыми формируется структура и содержание актов ревизий. Так, в актах всегда указывается кем, на основании какого документ, в соответствие с чем и за какой период проведена ревизия, перечисляются ответственные за финансово-хозяйственную деятельность, указываются обревизованные направления, наличие регистрационных документов и лицензий.

--алее материал акта излагается согласно плану ревизии по соответствующим направлениям, где по финансовой деятельности указывается: организация планирования денежных средств; состояние бухгалтерского учёта бюджетных и внебюджетных средств; объёмы финансирования и направления использования денежных средств, целевой характер и законность их расходования; наличие кредиторской и дебиторской задолженности, принимаемые меры к её погашению; законность выплаты денежного довольствия, заработной платы, различных компенсаций и пособий, использования воинских перевозочных документов; результаты проверки наличных денег и бланков строгой отчётности в кассе обревизованного подразделения; своевременность и качество представленной отчётности. Объём акта ревизии не ограничивается, но должна соблюдаться разумная краткость изложения при обязательном отражении ясных и полных ответов на все поставленные перед ревизией вопросы.

Акт ревизии подписывается членами ревизионной группы, командиром (начальником) подразделения, заместителями командира (начальника) подразделения по вооружению и по тылу, начальником финансового аппарата. Если командир (начальник) подразделения, его заместители или начальник финансового аппарата имеют замечания по акту ревизии, то они должны подписать акт и одновременно приложить к нему свои возражения или замечания в письменной форме. В необходимых случаях руководитель ревизионной группы результаты проведенной ревизии докладывает на совещании руководящего состава ревизуемого подразделения. На основании материалов акта ревизии ревизионная группа разрабатывает предложения по устранению недостатков и нарушений, вскрытых ревизией, с которыми знакомит командира (начальника) подразделения. По результатам ревизии в обревизованном подразделении издается приказ.