Государственная политика в обеспечении жильем молодых семей

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА ЖИЛИЩЕ

1.1 Понятие права на жилище

1.2 Правовое регулирование права на жилище

ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В ОКАЗАНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ МОЛОДЫМ СЕМЬЯМ В РЕШЕНИИ ЖИЛИЩНЫХ ПРОБЛЕМ

2.1 Основные направления совершенствования механизмов реализации подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы

2.2 Законодательное регулирование механизмов оказания государственной поддержки молодым семьям

2.3 Роль ипотечного жилищного кредитования в решении жилищных проблем молодых семей

ГЛАВА 3. ПРЕДПОСЫЛКИ К РАЗРАБОТКЕ НОВОЙ РЕДАКЦИИ ПОДПРОГРАММЫ «ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЖИЛЬЕМ МОЛОДЫХ СЕМЕЙ» ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ «ЖИЛИЩЕ» НА 2002-2010 ГОДЫ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАНОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ПРИЛОЖЕНИЯ

ВВЕДЕНИЕ

Динамика политического и экономического развития Российской Федерации на протяжении нескольких последних лет свидетельствует о том, что сегодня государство может больше внимания уделять проблемам социальной сферы, отдельного человека, отдельной семьи. Это подтверждают провозглашенные Президентом Российской Федерации В.Путиным национальные проекты, сформулированные в качестве особой концепции развития России, которые являются задачами общенационального масштаба, представляют собой долгосрочные приоритетные направления государственной политики, определяет социальную направленность нового этапа экономических преобразований в стране. Совокупность выделенных четырех ключевых направлений: «Образование», «Здоровье», Доступное и комфортное жилье», «Эффективное сельское хозяйство» представляет собой элементы понятия «инвестиции в человека», подкрепленные увеличением финансирования заявленных сфер, что находит свое отражение при подготовке законов о бюджете на очередной год и плановый период. Достижение существенных результатов по этим направлениям послужит как укреплению социальной стабильности, так и созданию атмосферы в обществе, способствующей развитию деловой активности.

В выступлении на встрече с членами Правительства, руководством Федерального Собрания и членами президиума Государственного совета 5 сентября 2005 г. Президентом В.Путиным были особо подчеркнуты вопросы жилищной политики и жилищных проблем: «От качества жилья во многом зависит здоровье людей, их семейное благополучие. Однако более комфортная квартира или дом, по сути, пока остаются лишь мечтой для миллионов российских семей. Наша задача к 2007 году - обеспечить значительный рост объемов жилищного строительства. ... В последнее время много говорится об ипотеке. Однако на практике делается еще явно недостаточно. … Поручаю Правительству Российской Федерации … значительно увеличить уставный капитал Агентства по ипотечному жилищному кредитованию, предоставив ему серьезные государственные гарантии. … Особый вопрос - значительное увеличение расходов федерального бюджета на поддержку молодых семей. Надо помочь решению жилищной проблемы молодых специалистов на селе. Рассчитываю здесь на заинтересованное участие региональных и местных властей.».

Эта задача может быть решена в результате соединения усилий как со стороны государства, так и со стороны бизнеса, граждан, отдельной семьи. Увеличение финансирования жилищной сферы из бюджетов всех уровней должно сопровождаться превращением ипотеки в реально действующий механизм, способный предоставить возможность значительной части россиян за счет собственных сбережений реализовать закрепленное в ч. 1 ст. 40 Конституции Российской Федерации право на жилище. Государство лишь тогда сможет обеспечить право малоимущих и иных граждан на бесплатное или за доступную плату жилище, гарантированное ч. 3 указанной статьи Конституции России, когда на подобные меры государственной поддержки не будут претендовать экономически активные, трудоспособные слои населения. При этом речь не идет о каком-либо ограничении юридически правомерных притязаний. Речь идет об изменении иждивенческих настроений, о появлении обширной социальной группы, способной собственным трудом с помощью государственной поддержки ипотечных программ обеспечить себе и своей семье такое благо, как жилище.

В период реализации национальных проектов планируется развитие финансовых механизмов, обеспечивающих доступность приобретения жилья для граждан с достаточной платежеспособностью. Реальная возможность заработать на достойное жилье для значительных групп населения будет способствовать активизации их экономической деятельности, а четкое определение групп, перед которыми общество несет обязательства по удовлетворению их жилищных потребностей, - преодолению иждивенческих настроений у значительной части населения страны.

В целях комплексного решения проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающих доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания в нем, Правительством Российской Федерации утверждена федеральная целевая программа «Жилище» на 2002 - 2010 годы, одним из элементов которой является подпрограмма «Обеспечение жильем молодых семей».

Объектом данного исследования являются общественные отношения в области регулирования жилищных прав молодыми семьями в современной России.

Предмет исследования- проблемы реализация конституционного права на жилище молодой семьей в современной России.

Актуальность выбранной темы настоящей дипломной работы заключается в остроте проблемы обеспечения жильем различных групп населения и важности ее решения для социально-экономического развития Российской Федерации.

Целью данной работы является раскрытие сути государственной политики в оказании поддержки молодым семьям при улучшении жилищных условий и предложение новых путей совершенствования механизма реализации подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей».

В соответствии с поставленной целью в дипломной работе решаются следующие задачи:

-рассмотрение общей характеристики права на жилище;

-анализ основ правового регулирования права на жилище;

-изучение правового регулирования обеспечения молодых семей жильем в Российской Федерации в целом и в Чувашской Республике в частности;

-анализ нормативной правовой базы в сфере обеспечения жилищных прав молодых семей в Российской Федерации и в Чувашской Республике;

-мониторинг и оценка реализации подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» в Чувашской Республике;

-выявление проблем и разработка предложений по повышению эффективности реализации подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей.

Правовую основу данного исследования составили следующие источники: Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ, ФЗ «Об ипотеке»,законы Чувашской Республики и т.д.

Теоретическую базу исследования составили труды таких видных ученых, как Е. В. Богданов, П. В. Крашенинников, А. Н. Кичихин, С. М. Корнеев, И. Л. Корнеева, Э. Б. Лыков, И. Б. Марткович, П. И. Седугин, В. Р. Скрипко, Л. М. Пчелинцева, А. А. Титов и др

Исследование основывается на действующем федеральном законодательстве, законодательстве субъектов РФ и иных нормативно-правовых актах.

Практическое значение данной дипломной работы состоит в предложении мероприятий по реализации подпрограммы, направленных на совершенствование комплексной системы обеспечения молодых семьей комфортным социально доступным жильем путем консолидации действий различных структур, как государственных, так и коммерческих, задействованных в этом механизме.

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА ЖИЛИЩЕ

государственная политика ипотечный семья жилье

1.1 Понятие права на жилище

Право граждан на жилище является одним из фундаментальных субъективных прав, закрепленных в Конституции РФ. По нашему мнению, в качестве исходного пункта изучения юридической природы права российских граждан на жилище следует рассматривать вопросы его регулирования и анализ соответствующих разделов международно-правовых актов.

Отметим, что в отличие от Конституции РФ международно-правовые акты не рассматривают право граждан на жилище как самостоятельный правовой институт, а закрепляют его в рамках прав на достаточный уровень обеспечения жизни каждого человека и его семьи. В отечественной юридической литературе эти нормы принято расценивать как закрепляющие и подтверждающие признание международным сообществом права гражданина на жилище как такового.

В контексте норм международно-правовых актов признание права граждан на жилище как важнейшей составной части более широкого права каждого человека на достойный жизненный уровень сложилось в середине XX в. Впервые положение о том, что каждый человек имеет право на жизненный уровень, необходимый для поддержания здоровья и благосостояния индивида и его семьи (включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание), было провозглашено во Всеобщей декларации прав человека (ст. 25).

В дальнейшем понятие права на жилище как элемента общего права всех граждан на достаточный уровень жизни получило развитие в других международно-правовых актах по правам человека. В ст. 31 Европейской социальной хартии (ETS N 163) (Страсбург, 3 мая 1996 г) закреплена обязанность государств принимать меры, направленные на:

а) содействие доступу к отвечающему должным требованиям жилью;

б) постепенное сокращение масштабов бездомности вплоть до полной ее ликвидации; в) поддержание доступной для не имеющих достаточных средств людей цены на жилье. Кроме того, в Европейской социальной хартии содержатся положения о специальных гарантиях в жилищной сфере для отдельных, наиболее социально уязвимых категорий граждан. В частности, ст. 23 предусматривает, что государства обязаны предоставлять пожилым людям возможность свободного выбора образа жизни и независимого существования в привычной для них обстановке. Реализация данного выбора предполагает предоставление пожилым людям соответствующего их потребностям и состоянию здоровья жилья или оказание помощи в переоборудовании жилищ. В ст. 30 хартии закреплена норма общего характера, предусматривающая необходимость осуществления права граждан на защиту от нищеты и социального отторжения и принятие государствами мер по облегчению доступа к жилью для лиц, живущих в условиях социального отторжения или нищеты.

Наконец, подтверждением права граждан на жилище как части общепризнанных стандартов прав человека стало принятие в 1988 г Генеральной ассамблеей ООН «Глобальной стратегии в области жилья до 2000 г.». Генеральная ассамблея констатировала, что право на надлежащее жилище получило всеобщее признание международного сообщества. В соответствии с определением «Глобальной стратегии» термин «достаточное жилище» означает надлежащую жилую площадь, защиту частной жизни, безопасность, наличие освещения и вентиляции, базовой инфраструктуры, подобающее расположение относительно производственных и других важных объектов.

В отечественной правовой системе понятие «право на жилище» впервые было применено в юридической литературе в конце XIX в. Его использование было связано с формированием нового личного сервитута (права на жилище), закреплявшего за гражданами право пользования жилым помещением. Данный сервитут не был закреплен в законодательстве, но уже охранялся судебными властями.

Развитие отечественного жилищного законодательства и учения о праве граждан на жилище, в зависимости от прямого закрепление в законодательстве права граждан на жилище, условно можно разделить на четыре исторических этапа.

Первый этап (1917-1977 гг.) связан, с одной стороны, с формированием и действием советского жилищного законодательства (от первых конституций, декретов и постановлений советской власти до Конституции СССР, принятой 7 октября 1977 г). С другой стороны, данный период ассоциируется с развитием теории советского гражданского и жилищного права, в основе которой лежало понимание права граждан на жилище исключительно как права на жилое помещение.

На первом историческом этапе основное внимание исследователей было сосредоточено на раскрытии и обосновании права советских граждан на жилую площадь как гражданско-правового института, а не института государственного (конституционного) права [46, с.25]. Поэтому основной формой удовлетворения потребности советских граждан в жилье стало предоставление им жилых помещений в домах местных Советов депутатов трудящихся или в ведомственном жилищном фонде на основе жесткого нормирования жилищных отношений и площадей. Право на жилище связывалось с необходимостью обеспечить всех нуждающихся в улучшении жилищных условий советских граждан государственным жильем, а основными его элементами являлись право на получение жилого помещения в пользование и право пользования помещением.

Второй этап (1977-1981 гг.) развития жилищного законодательства и научных исследований обусловлен появлением в юридической литературе качественно нового подхода к пониманию сущности и содержания права на жилище в связи с принятием Конституции СССР (7 октября 1977 г.), Конституции РСФСР (12 апреля 1978 г), а также Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик (24 июня 1981 г).

Впервые в истории России произошло конституционное закрепление права граждан на жилище, что позволило пересмотреть его содержание с принципиально новых позиций. Право на жилище стало рассматриваться как неотъемлемый элемент системы социально-экономических прав человека, комплексный правовой институт.

Многие юристы высказывали суждение о том, что право на жилище является емкой и многоаспектной категорией. Следовательно, оно может рассматриваться как признаваемая конституционным законодательством социально-правовая возможность удовлетворения потребности в жилье, как элемент правоспособности граждан, а также как конкретное субъективное право, обеспечивающее удовлетворение потребности в жилье.

Предполагалось, что право на жилище реализуется в основном посредством справедливого распределения под общественным контролем жилой площади, предоставляемой по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ, а также установления символической платы за пользование квартирой и коммунальными услугами. Вместе с тем следует отметить, что «бесплатное жилье» при «самой низкой в мире квартирной плате», в сущности, означало, что все получающие заработную плату трудоспособные граждане косвенно оплачивают содержание жилья (включая капитальные затраты на строительство и полные издержки по его содержанию), а также целиком коммунальные услуги. Однако в заработную плату эти расходы, равно как и затраты на оплату образования и медицинской помощи, не закладывались. Государство, изымая эти средства из прибыли предприятий, аккумулировало их в государственном и местных бюджетах. Впоследствии они инвестировались в жилищное строительство и направлялись на дотации жилищно-коммунальному хозяйству (покрывавшие то, что не могла компенсировать «самая низкая квартирная плата»).

Поэтому, на наш взгляд, в теории советского жилищного права начинал формироваться качественно новый подход к определению сущности права на жилище, рассматривавшейся как реальная и гарантированная государством возможность фактического удовлетворения жилищных потребностей.

В принятых Верховным Советом СССР «Основах жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик» (1981 г.) были конкретизированы основания и условия реализации конституционной нормы права на жилище.

Третий этап (1981-1993 гг) стал переходным периодом от советского к российскому жилищному законодательству. Его границы определяются, с одной стороны, принятием «Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик» (24 июня 1981 г.), Жилищного кодекса РСФСР (24 июня 1983 г), а с другой -- принятием Декларации прав и свобод человека и гражданина (22 ноября 1991 г.), Закона Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» (24 декабря 1992 г.) и Конституции Российской Федерации (12 декабря 1993 г.).

Развивая теоретические основы и принципы, заложенные в предыдущем периоде, отечественные исследователи рассматривали право на жилище как неотъемлемую часть системы социально-экономических прав, элемент правового статуса гражданина, который по своей природе относился к государственно-правовой категории [27, с.58].

Большинство ученых признавали, что право на жилище являлось многоаспектным, имело сложную юридическую природу и реализовалось в правоотношениях различных видов (административных, гражданских, жилищных), а также гарантировалось государством. Право на жилище уже не отождествлялось и не сводилось исключительно к праву на жилую площадь.

С учетом сложившихся форм удовлетворения жилищных потребностей под правом на жилище понималась либо гарантированная каждому гражданину возможность быть обеспеченным (обладать) постоянным жилищем, отвечающим по размеру и качеству установленным требованиям, либо его право получить в установленном порядке жилое помещение в домах государственного или общественного жилищного фонда или в домах жилищно-строительных кооперативов, либо иметь в соответствии с действующим законодательством дом в личной собственности.

Четвертый этап (с 1993 г. по настоящее время) развития жилищного законодательства и научных исследований характеризуется как период действия российского жилищного законодательства. В этот период были приняты Конституция РФ (12 декабря 1993 г.) и Жилищный кодекс РФ (29 декабря 2004 г), а также произошли принципиальные изменения в научном осмыслении права граждан на жилище. Причиной перемен стали произошедшая в России социально-экономическая и политическая трансформация, переход к новой государственной жилищной политике и соответствующие изменения в законодательстве (прежде всего в конституционном, гражданском и жилищном).

Несмотря на то, что вскоре исполнится 15 лет с момента принятия Конституции РФ, проблемы сущности и содержания закрепленного в ней права на жилище не получили должного освещения в юридической литературе. Более того, исследователям не удалось достичь единого понимания данной категории.

По меткому замечанию Е. В. Богданова, «видимо, право на жилище, предусмотренное действующей Конституцией РФ, по своей природе и содержанию оказалось еще более сложным правовым понятием по сравнению с правом на жилище, закрепленным в Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года» [37, с.17].

В юридической литературе неоднократно отмечалось, что статья 40 Конституции РФ несовершенна и дает основания для различного понимания права на жилище, поскольку сущность этого важнейшего социально-экономического права не раскрывается ни в самой Конституции, ни в отдельных законах.

Однако ожидать в ближайшее время каких-либо концептуальных изменений в Основном законе не приходится. Вот почему объективная оценка правовой природы и содержания права на жилище представляется возможной только на основе комплексного и системного анализа закрепленных в Конституции РФ (ст. 2, 25, 27, 40, 42) и Жилищном кодексе РФ (ст. 1, 2, 3, 15) норм, а также с учетом их несомненной общности и взаимосвязи. Не вызывает сомнений, что эти исследования должны опираться на уже имеющиеся научные подходы и разработки.

Подчеркнем, что данный метод научных исследований используют многие российские ученые, занимающиеся изучением проблем права граждан на жилище и жилищного права в целом (Е. В. Богданов, П. В. Крашенинников, А. Н. Кичихин, С. М. Корнеев, И. Л. Корнеева, Э. Б. Лыков, И. Б. Марткович, П. И. Седугин, В. Р. Скрипко, Л. М. Пчелинцева, А. А. Титов и др.).

Принятие новой Конституции (законодательного акта высшей юридической силы), безусловно, является знаковым событием в истории любого государства и обусловлено вполне объективными причинами материального и идеологического характера. Процесс разработки Конституции РФ в 1990-х гг. происходил на фоне назревших в стране социально-экономических и политических преобразований, а также идеи создания «демократического государства» «свободных граждан». В результате принятая в 1993 г. Конституция провозгласила (в статье 7), что: «Российская Федерация -- социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Толкование этой конституционной нормы до сих пор является предметом дискуссий в юридической литературе.

В сущности, эта норма является необходимой предпосылкой для реализации закрепленного в статье 40 Конституции РФ права на жилище, поскольку удовлетворение различных потребностей граждан, в том числе и в жилье, является для социального государства одним из основных приоритетов. Разделяя данную позицию, отметим, что статья 7 Конституции не просто закрепляет социальный характер государства, но, по сути, объявляет его гарантом всех закрепленных в Основном законе прав и свобод граждан.

На практике реализация нормы о праве каждого на жилище (ст. 40 Конституции РФ) тесно связана с экономическими возможностями государства, политической и правовой ситуацией в стране. Очевидно, что в начале 1990-х гг. в России в отсутствие четкой и непротиворечивой системы гражданского и жилищного законодательства в условиях нарастающего экономического и политического кризиса реализация данной конституционной нормы была невозможна.

Еще до принятия Конституции РФ ряд исследователей предлагали отказаться от конституционного закрепления права на жилище. Спекуляции по данному вопросу в юридической литературе не утихают. Предпринимаются попытки объявить право на жилище не более чем политической декларацией, абстрактным понятием. Россия якобы не обладает достаточным экономическим и правовым потенциалом для обеспечения жильем даже тех категорий нуждающихся граждан, которые указаны в ч. 3 ст. 40 Конституции РФ.

Представляется, что такой подход носит формальный, поверхностный характер. Во-первых, еще на самых ранних стадиях развития человечества до возникновения таких институтов, как государство и право, люди не могли обходиться без жилища. Жилище представляет собой естественную первостепенную потребность любого человека наряду с водой, пищей, одеждой. Право человека на жилище -- одно из базовых социально-экономических прав, без реализации которого невозможно существование и развитие человечества в целом.

Даже экономически развитые страны мира, в национальном законодательстве которых на высшем уровне закреплено право на достаточный уровень жизни (включая право на жилище), не в состоянии обеспечить всех своих граждан «достаточным» жильем. Как уже отмечалось, всеобщее признание и социальная значимость права на жилище в рамках более широкого права на достаточный уровень жизни каждого человека и его семьи подтверждается и различными международно-правовыми актами. В этой связи справедливое замечание сделал Е. Б. Богданов: «Исключить право на жилище из числа социально-экономических прав человека можно только в том случае, если считать, что у человека на жилище не больше прав, чем у зверя или птицы. Человек должен иметь свое пристанище. Жилище для него является средой обитания, предпосылкой существования. Не говоря уже о важности жилья для создания и функционирования семьи, воспитания детей» [4,с.19].

Во-вторых, с позиций теории права еще одним источником субъективных прав (в частности, права на жилище) и обязанностей являются регулятивные правоотношения, сторонами которых выступают государство и граждане. Таким образом, право на жилище является конституционным субъективным правом граждан. Субъективное право подразумевает под собой свободу и возможность поведения. Однако не всякая правовая возможность совпадает с фактической способностью использования предусмотренных ею благ. В то же время, как отмечает М. Н. Марченко, значение правовой нормы, как правило, велико даже в тех случаях, когда ее содержание существенно расходится с реальностью. Правовая норма может быть выражением не только фактических возможностей, но и необходимым средством «перевода» потенциальных возможностей в фактические [14,с.78].

Закрепленное в конституционной норме право граждан на жилище означает не фактическую возможность получения достаточного жилища, но право требования его от государства. Государство, в свою очередь, обязано создавать все необходимые условия для реализации имеющихся у граждан потенциальных возможностей по получению жилища.

Достижение разумного баланса между экономическими возможностями государства и объемом, формами реализации социальных прав граждан, в том числе и конституционного права на жилище, предполагает активное отношение государства к решению этой проблемы. Правовые положения статьи 7 Конституции РФ должны восприниматься не как правовая демагогия, а как руководство к проведению комплексной, продуманной политики, направленной на достижение желаемых результатов в обозримом будущем. Такая политика должна проводиться с использованием инновационных подходов и имеющихся социальных, экономических и организационно-правовых ресурсов.

Представляется, что в современных социально-экономических условиях возможность реализации права на жилище имеет два аспекта. Во-первых, государство должно создать благоприятные условия, включая оказание материальной помощи, для фактической реализации права на жилище малоимущими и иными социально незащищенными слоями населения (исходя из смысла статьи 40 Конституции РФ). Во-вторых, для остальных категорий граждан, способных реализовать право на жилище с использованием собственных финансовых средств, а также материальной помощи государства, эта возможность является, скорее, потенциальной.

Практическая реализация конституционного права на жилище сопряжена с необходимостью преодоления объективных трудностей. Но подавляющее большинство отечественных ученых, исследующих проблемы законодательного обеспечения прав и свобод граждан и жилищного права в целом, придерживаются во многом сходных воззрений на юридическую природу и сущность данного права. По их мнению, право на жилище является подлинным, «сущностным» правом, а не стандартом, к которому должно стремиться государство в своей социальной политике. В современных социально-экономических условиях права, содержащиеся в Конституции государства и важнейших международно-правовых документах, относятся к основным правам человека, «составляют стержень правового статуса индивида». Данное право представляет собой государственно-правовой институт и входит по своему содержанию в состав важнейших социально-экономических прав. Оно является «одним из аспектов обеспечения достаточного уровня жизни» [30,с.7].

Праву на жилище и правоотношениям, элементом которых оно является, присущи весьма специфические черты. Во-первых, этим правом наделены все граждане без строгой их индивидуализации, а обязанность по созданию условий для осуществления права на жилище приняло на себя государство в лице органов государственной власти и органов местного самоуправления. Данное правоотношение носит не конкретный, а более общий характер «гражданин-- государство». Во-вторых, в связи с тем, что право на жилище возникает у граждан непосредственно из закона, оно прекращается только в связи со смертью конкретного лица или отменой закона. Следовательно, право на жилище является постоянным правом граждан, а соответствующее правоотношение -- длящимся.

Соблюдение социально-экономических прав граждан требует от государства осуществления целого комплекса мер, создания целостной системы правовых и материальных гарантий. Для решения данной задачи необходимо относительно продолжительное время и последовательные действия. Все сказанное относится и к праву граждан на жилище как одному из социально-экономических прав граждан России, важной составляющей их правового статуса в целом.

Наиболее целостный и комплексный подход в определении правовой природы права на жилище был предложен П. И. Седугиным. Ученый отмечал, что право на жилище: во-первых, имеет многоаспектный характер; во-вторых, по своей юридической природе является государственно-правовым институтом; в-третьих, принадлежит каждому гражданину от рождения и является неотчуждаемым, поскольку относится к числу основных конституционных прав. Право на жилище не может быть изъято государством у гражданина или ограничено в объеме, кроме случаев, прямо указанных в Конституции РФ и в федеральных законах [69,с.23]. При этом П. И. Седугин утверждает, что право на жилище на стадии пользования жилым помещением реализуется в конкретных правоотношениях, в которых соответствующие органы государства, частные, кооперативные и общественные организации, иные лица выступают в качестве наймодателей, а граждане -- как наниматели жилых помещений. В то же время право на получение гражданами жилого помещения в домах государственного или муниципального жилищного фонда социального использования реализуется в основном в правоотношениях административно-правового характера, а в домах частного жилищного фонда -- в отношениях гражданско-правового характера. Данное определение легло в основу теоретических исследований сущности права на жилище и его юридической природы многих российских ученых.

Например, многие исследователи отмечают, что право на жилище можно определить как государственно-правовой институт только в смысле его закрепления в Конституции РФ и предоставления соответствующих гарантий. Принимая во внимание, что реализация права на жилище осуществляется в различных по юридической природе правоотношениях (конституционных, административных, имущественных, жилищных и др.), регулируемых нормами нескольких отраслей законодательства, более правильным будет определить право на жилище (в объективном смысле) как комплексный правовой институт, ядро которого составляют нормы Конституции РФ.

Сложную юридическую природу права на жилище подтверждают и другие исследователи: «Использование субъективного права на деле означает осуществление положений целой системы разных по своей юридической природе норм, в которых могут конкретизироваться содержание данного права, условия, порядок его использования и прочие аспекты» [68,с.76].

Итак, право граждан на жилище регулируется разнообразными по содержанию юридическими нормами, а не только той, в которой данное субъективное право сформулировано в общем виде.

Наиболее сложным и противоречивым аспектом права на жилище в научном понимании стало его содержание. Анализ статьи 40 Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, что в содержание права на жилище в качестве составных элементов входят такие правомочия граждан, как право пользования имеющимся жилым помещением, право на получение в установленном порядке жилого помещения в домах государственного и муниципального фондов, право на удовлетворение жилищной потребности путем приобретения жилого помещения в собственность по гражданско-правовым сделкам или в результате участия в жилищном строительстве.

Право на жилище является достаточно емкой и сложной категорией. Поэтому, определяя его содержание, мы не может руководствоваться только нормами статьи 40 Конституции РФ. Исследование содержания права на жилище должно осуществляться применительно к каждому из смысловых значений этой сложной правовой категории. Мы имеем в виду право на жилище как элемент правоспособности, как составную часть правового статуса граждан, как субъективное конституционное право граждан, как государственно-правовой институт.

Рассматривая содержание права на жилище, некоторые авторы отмечают, что оно может возникнуть в силу разных оснований и всегда является элементом жилищных правоотношений. Последние представляют собой собирательное понятие и охватывают разнородные общественные отношения (по эксплуатации и управлению жилищным фондом, обеспечению его сохранности, использованию жилых помещений по различным основаниям и др.), а также обязательно включают отношения по предоставлению жилых помещений по договору социального найма.

В. Р. Скрипко выделяет в содержании права на жилище следующие юридические возможности: а) стабильное пользование имеющимся у гражданина жилым помещением; б) неприкосновенность; в) недопущение произвольного лишения жилища; г) улучшение жилищных условий путем приобретения другого жилья.

По мнению П. И. Седугина, право на жилище включает в себя такие важные юридические возможности, как стабильность пользования имеющимся жильем, улучшение жилищных условий, использование жилья в интересах других граждан, обеспечение здоровой среды обитания, недопустимость произвольного лишения жилища, неприкосновенность жилища.

Некоторые исследователи выражают сомнение в обоснованности включения в состав конституционного права на жилище права на его неприкосновенность, поскольку последнее, по их мнению, является одним из составляющих более широкого субъективного права -- права на частную жизнь.

Несколько позже П. И. Седугин скорректировал свою позицию по данной проблеме. По его мнению, право на неприкосновенность жилища тесно связано с правом на жилище, но является самостоятельной категорией и не входит в его содержание.

Особого внимания заслуживает позиция Е. В. Богданова, который, исходя из сложного и многоаспектного характера права граждан на жилище (как элемента правоспособности, составной части правового статуса граждан, субъективного конституционного права граждан, государственно-правового института), отмечает, что «в содержание права на жилище в качестве элементов входят следующие правомочия граждан: право пользоваться имеющимся жилым помещением; право на получение в установленном порядке жилого помещения в домах государственного и муниципального фондов и право на удовлетворение жилищной потребности путем приобретения жилого помещения в собственность по гражданско-правовым сделкам или в результате участия в жилищном строительстве».

Акцентируя внимание на том факте, что право на жилище является субъективным правом, некоторые авторы выделяют в его содержании два основных элемента: право на приобретение и право на пользование жилым помещением.

Поддерживая предложенное Е. В. Богдановым определение содержания субъективного права на жилище, мы предлагаем включить в него такое правомочие, как право на получение гражданином в установленных законом случаях и порядке финансовой помощи со стороны государства (жилищной субсидии, государственного жилищного сертификата и др.).

Отдельные конституционные положения о праве граждан на жилище получили свое развитие в статьях 1, 2 и 3 Жилищного кодекса РФ, посвященных основным началам жилищного законодательства, обеспечению условий для осуществления права на жилище, а также неприкосновенности жилища и недопустимости его произвольного лишения.

Анализ названных статей Жилищного кодекса позволяет определить позицию законодателя относительно содержания права на жилище. В соответствии с законом в него включаются такие элементы, как право на безопасность жилища, право на его неприкосновенность, недопустимость произвольного лишения уже имеющегося жилища, а также право на содействие соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления в приобретении или получении жилого помещения, а также в пользовании им.

Вместе с тем такие права граждан, как право на благоприятную окружающую среду в месте проживания, право на неприкосновенность жилища и право на свободу передвижения и выбор места жительства, в сущности, являются личными правами. Они могут быть отнесены скорее к категории прав, неразрывно связанных с правом на жилище.

Наиболее лаконичным и вместе с тем отражающим самую суть права граждан на жилище в субъективном понимании является определение, предложенное Л. М. Пчелинцевой: «Право граждан на жилище -- это возможность приобретения гражданами жилища (в собственность или во владение и пользование) по тем или иным основаниям и стабильного пользования им...» [61,с.45]. На наш взгляд, для правильного понимания данной правовой категории целесообразно заменить в формулировке термин «приобретение» на близкое, но несущее иную смысловую нагрузку понятие «получение». Представляется, что в рассматриваемом нами аспекте термин «получение» является более широкой категорией и может включать в себя понятие «приобретение», но не наоборот.

Сравнительно-правовой анализ отечественного законодательства конца XX -- начала XXI в., а также изучение взглядов ученых о праве на жилище позволяют сделать вывод о том, что на разных исторических этапах развития конституционного, гражданского и жилищного законодательства превалирующие в юридической науке подходы к определению правовой природы и содержания права граждан на жилище постепенно эволюционировали. Если первоначально право на жилище рассматривалось как право на жилую площадь, то сейчас оно понимается как многоаспектная правовая категория.

Обобщая существующие в настоящее время научные подходы и действующее законодательство и принимая во внимание многоаспектный характер права на жилище, мы предлагаем формулировку, которая в самом общем виде и наиболее полно отражает сущность этого института: конституционное право на жилище -- это субъективное право граждан, одновременно являющееся элементом социально-экономических прав и правового статуса личности, практическая реализация которого осуществляется комплексом различных по своей юридической природе правовых норм и в содержание которого входят возможности получения гражданами жилища (в собственность или пользование) по тем или иным основаниям, в том числе с использованием финансовой помощи государства, а также возможность стабильного пользования им.

Предлагаемое определение наиболее полно отражает сущность и правовую природу конституционного права граждан на жилище. Исходя из него, право на жилище включает в себя следующие элементы. Во-первых, (в объективном смысле) оно представляет собой комплексный государственно-правовой институт. Это означает, что данное право граждан закреплено и гарантировано Конституцией РФ, а его реализация осуществляется в различных по юридической природе правоотношениях (конституционных, административных, имущественных, жилищных и др.).

Во-вторых, это субъективное право гражданина, содержание которого составляют правомочия по стабильному пользованию имеющимся жилым помещением, правомочия по получению жилого помещения в пользование бесплатно по договору социального найма в домах государственного и муниципального жилищного фонда или за доступную плату по договору коммерческого найма, правомочия по получению жилого помещения в собственность за счет собственных средств и (или) при финансовой поддержке государства путем участия в строительстве или по гражданско-правовым сделкам.

В-третьих, в объективном смысле это элемент правового статуса личности, по своему содержанию входящий в состав важнейших социально-экономических прав граждан (в соответствии с Конституцией РФ и международно-правовыми актами). Оно характеризуется такими признаками, как стабильность содержания, всеобщность, масштабность. Право на жилище как элемент социально-экономических прав граждан неразрывно связано с такими личными правами граждан, как право на благоприятную окружающую среду в месте проживания, право на неприкосновенность жилища и право на свободу передвижения и выбор места жительства.

С позиции современного законодателя социальное государство выступает в качестве не всеобщего благодетеля, а лишь организатора социальной заботы о гражданах. В этой связи под гарантиями государства прав на жилище понимается создание им благоприятных условий для фактической реализации данного права малоимущими и иными социально незащищенными слоями населения (статья 40 Конституции РФ), а также обеспечение потенциальных возможностей реализации прав на жилище для остальных категорий граждан. Во втором случае основной акцент делается на использовании гражданами собственных финансовых средств и возможностей, что отнюдь не исключает получение ими материальной помощи со стороны государства.

Практическая реализация закрепленного в Конституции РФ права граждан на жилище (конкретизированного в Жилищном кодексе РФ и других нормативно-правовых актах) происходит с большими трудностями. Реализация права на жилище зачастую не соответствует объективным экономическим возможностям государства в целом или индивидуальным возможностями граждан по удовлетворению жилищных потребностей. Об это свидетельствует хотя бы отсутствие в ст. 40 Конституции РФ, равно как и в главе 1 Жилищного кодекса РФ, правовых норм, определяющих способы реализации гражданами права на жилище.

К сожалению, приходится констатировать, что проблема доктринального определения права граждан на жилище до сих пор не решена. Дело не столько в отсутствии единой научной позиции относительно правовой природы и содержания данной категории (ее и не должно быть, иначе не будет развиваться и сама наука), сколько в недостаточно четкой, недвусмысленной правовой регламентации данного права. Неоднородность и противоречивость действующего законодательства в целом и отсутствие правового механизма практической реализации данного права в частности, на фоне сложной экономической обстановки в стране позволяет недобросовестным государственным чиновникам «по-своему» толковать это конституционное право граждан.

1.2 Правовое регулирование права на жилище

Наличие жилища является одним из условий достойного существования человека в обществе. Всеобщая декларация прав человека 1948 года и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 года содержит нормы о том, что каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и на непрерывное улучшение условий жизни.

Конституция Российской Федерации провозглашает право на жилище и относится к группе важнейших социально-экономических прав граждан. Содержание права на жилище следует определить путем указания на две его главные составные части.

Во-первых, право на жилище означает, что государство гарантирует каждому человеку на территории РФ возможность пользоваться тем жилищем, которое у него имеется на данный момент по тем или иным правовым основаниям. В данном случае речь идет об охране государством имеющегося у лица субъективного гражданского права на конкретное жилище. В Конституции РФ это выражено путем провозглашения принципов неприкосновенности жилища (ст. 25) и неприкосновенности частной жизни (ст. 23).

Во-вторых, конституционное право на жилище заключается в том, что государство принимает на себя обязанность содействовать тому, чтобы каждый гражданин был обеспечен жильем и имел возможность улучшить свои жилищные условия путем приобретения другого жилья: «Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище». Так же в статье предусмотрено бесплатное или за доступную плату обеспечение жильем малоимущих и иных перечисленных в законе граждан.

Указанные особенности органов государственной власти и органов местного самоуправления имеют государственно-правовой, конституционный характер. Следовательно, право на жилище следует рассматривать как институт конституционного права, но не как институт гражданского или жилищного права.

Право на жилище и его неприкосновенность - это право пользоваться жилищем на законных основаниях, регулируемое федеральным законодательством (Жилищный Кодекс, Гражданский Кодекс, Федеральные законы и т.п.). Предполагается система мер, способствующих обеспечению жильем граждан из муниципального фонда, проведение кредитно-финансовой политики и т.д. Гарантируется защита от проникновения в жилище без согласия на то лиц, законно занимающих это помещение и защита от незаконного лишения жилища. Данное право может быть ограничено только в тех случаях, которые оговорены в Федеральном законе. В случае его нарушения используются те же статьи, что и при нарушении любых прав человека и гражданина и предоставляется право обжаловать в суд незаконные действия, восстановить свои права и получить соответствующую компенсацию.

Вступившие в силу с 1 марта 2005 года Жилищный Кодекс Российской Федерации (ЖК РФ) готовился более 10 лет. Прежний Кодекс - от 24 июня 1983 года - безнадежно устарел. Кроме того, только на федеральном уровне до принятия нового ЖК РФ действовало более трех тысяч актов жилищного законодательства, которые в итоге позволяли по-разному трактовать права и обязанности участников жилищных отношений. Понятно, что даже специалистам было сложно разобраться, что к чему, а граждане тем более защищали свои права с трудом. Поскольку Конституция СССР 1978 года всем предоставляла право (для многих только на бумаге) получить бесплатное жилье, а очередь на него была огромной и бесконечной, то люди, которые эту очередь контролировали, имели огромные возможности для злоупотреблений.

В соответствии с данным Кодексом, конституционное право граждан на жилье обеспечивалось путем создания условий для получения кредита на строительство или для приобретения жилья лицами, находящимися на учете для предоставления жилищного займа. Субъектами права собственности на жилье могут быть граждане России, иностранцы, лица без гражданства, юридические лица, и, наконец, государство.

В новом ЖК РФ четко прописаны права, обязанности и ответственность всех, кто пользуется жилыми помещениями. Любой закон - это компромисс. После первого чтения проекта нового Закона в него было внесено около двух тысяч поправок, их которых 700 было принято.

В соответствии со ст. 72 КРФ жилищное законодательство находится в совместном ведении субъектов, соответственно к ведению субъектов РФ отнесена значительная часть вопросов, например, признание «малоимущими». Малоимущими, согласно ЖК РФ являются граждане, если они признаны таковыми органом местного самоуправления в порядке, установленном жилищным законом соответствующего субъекта РФ. Принадлежность к такой категорий граждан зависит не только от величины заработной платы, но и от размера других доходов, а также от наличия в собственности недвижимости, иных объектов, которые подлежат налогообложению (дача, квартира, автомобиль и др.). Но сами критерии оценки в разных субъектах Федерации, конечно же, разные, поэтому и нормативы будут разными.

Необходимо особо подчеркнуть, что те лица, которые были поставлены на жилищный учет до введения в действие нового ЖК РФ, продолжают оставаться в очереди. Органы государственной власти и органы местного самоуправления сохраняют перед ними свои обязательства.

Говоря о конституционном праве на жилье, определим, что входит в понятие жилье.

Отнесение жилых помещений к этой категории осуществляется с учетом физического износа, повреждений несущих конструкций, недостатков планировки и уровня внутреннего благоустройства, а также санитарных требований. К непригодным для постоянного проживания относятся каменные дома с физическим износом свыше 70%, деревянные дома с износом свыше 65%. К непригодным для проживания относятся жилые дома, расположенные в пределах санитарно-защитных, пожаро- и взрывоопасных зон, промышленных предприятий, в опасных зонах отвалов угольных, сланцевых шахт и обогатительных фабрик. Непригодными для постоянного проживания считаются также бараки, под которыми понимаются одно-, двухэтажные жилые строения, предназначенные для временного проживания, с общими кухнями и санитарными узлами, как правило, деревянные, рассчитанные на короткий срок службы. Решение о признании непригодным для постоянного проживания жилого помещения, независимо от его принадлежности, выносится администрацией района, города, района в городе.

Термин «жилое помещение» предлагается рассматривать в широком смысле этого слова.

В широком смысле, жилое помещение - это вся совокупность жилых помещений, независимо от форм собственности: жилые дома, в том числе и многоквартирные; коттеджи (дачи), пригодные для постоянного проживания и зарегистрированные в этом качестве в установленном порядке; отдельные квартиры; иные жилые помещения (под иными подразумеваются, к примеру, отдельные изолированные комнаты, специализированные дома, общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, специальные дома для одиноких престарелых, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и другие), служебные жилые помещения и иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания.[]

В узком смысле - это жилые дома, квартиры, часть дома, часть квартиры в виде изолированной комнаты, а остальные объекты самостоятельны в силу специфичности их юридических статусов и особенностей в вопросах пользования, владения и распоряжения ими. «Регулирование режима этих объектов осуществляется специальным законодательством, и расширение за их счет состава жилищного фонда можно считать чисто декларативным» [].

Признак, отличающий жилое помещение от нежилого, связан с понятием «постоянное проживание».[] ГК РФ не называет конкретно санитарные и технические требования к жилому помещению, обеспечивающие его пригодность для постоянного проживания. Пригодность определяется в порядке, предусмотренном жилищным законом.[]

На федеральном уровне стандарт проживания не определен в целом (установлены норма жилой площади на одного человека, социальные нормы общей площади на семью, критерии пригодности жилого помещения). Отдельные субъекты РФ и органы местного самоуправления устанавливают стандарт жилья. Так, для города Новосибирска установлен следующий стандарт - дом (квартира) со всеми видами удобств: электроснабжение, водопровод, канализация, центральное отопление, ванна (душ), газовая или электрическая плита, горячее водоснабжение (централизованное или газовая колонка), лифт и мусоропровод независимо от материала стен. Нормативы будут совершенствоваться с периодичностью в 5 лет. Соответственно помещение, не отвечающее заданным параметрам, не могут признаваться жилыми (гаражи, погреба, склады). В юридической литературе авторы разграничивают жилые помещения по различным основаниям. К примеру, И.Б. Марткович представил классификацию, в основу которой легло назначение жилых помещений:

- жилые дома и жилые помещения общего назначения;

- жилые дома и жилые помещения специального назначения, среди которых: служебные жилые помещения и общежития, а также жилые дома и жилые помещения, так называемого маневренного или переселенческого фонда, предназначенные для временного проживания граждан, переселяемых на период капитального ремонта жилых домов и помещений, в которых они постоянно проживают.

П.И. Седугин подразделяет жилые помещения на два основных вида:

- предназначенные для постоянного пользования, то есть рассчитанные на длительный период их пользования;

- временного характера, то есть построенные для использования в течение относительно непродолжительного времени.