Административный процесс: правовая природа и актуальные проблемы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство просвещения ПМР

Приднестровский государственный университет

им. Т.Г. Шевченко

Юридический факультет;

кафедра государственно - правовых дисциплин

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

На тему: Административный процесс: правовая природа и актуальные проблемы.

Тирасполь 2004 год

Содержание

Введение

Глава I. Природа административного процесса

§1.1 Понятие, сущность и основные признаки административного процесса

§1.2 Основные принципы административного процесса

§1.3 Структура административного процесса

§1.4 Виды административного процесса

Глава II. Административные процедуры

§2.1 Понятие, сущность и значение административных процедур

§2.2 Виды административных процедур

Глава III. Административная юстиция

§3.1 Определение понятия, сущность и основные признаки административной юстиции

§3.2 Административная юстиция в иностранных государствах

§3.3 Формирование административной юстиции в Приднестровской Молдавской Республике

Заключение

Библиография

Введение

Новые условия жизни нашего государства, становление правовой системы предопределяет новое содержание отраслей права и отраслей законодательства. Одним из главных направлений развития административного права в современных условиях является увеличение роли административно - процессуального регулирования. В центр государственного управления выдвигаются отношения государства с гражданским обществом, а приоритетными являются права и свободы человека и гражданина.

Тенденция дифференциации процессуального регулирования рассматривается как нормальный, естественный процесс функционирования законодательства, причинами которого является во-первых, развитие общественных отношений, во- вторых, необходимость установления дополнительных гарантий права граждан и организаций на защиту своих прав и свобод.

Целью данной дипломной работы является выяснение понятия, сущности административного процесса, его роли и значения в современных условиях развития правовой системы, изучение сущности и видов административных процедур. Также большое внимание уделено проблемам административной юстиции, поэтому в данной работе используется опыт систем административной юстиции иностранных государств.

Выбранная мной тема исследования в настоящее время является весьма актуальной. Так исполнительная власть в государстве реализуется в различного рода действиях, совокупно характеризующихся как государственно - управленческая деятельность, поэтому имеются необходимые основания для того, чтобы ее также рассматривать с процессуальных позиций.

В общем смысле «процесс» представляет собой совокупность последовательных действий, совершаемых для достижения определенного результата; порядок осуществления какой - либо деятельности.

С юридических позиций процесс своим назначением имеет реализацию норм материального права. Исходя из данной методологической позиции, деятельность по реализации материальных административно - правовых норм в юридической литературе рассматривается в качестве административного процесса.

Сложившееся в настоящее время понимание административного процесса весьма неоднозначно. Часто в его содержание включается практически любые или все виды процессуальной деятельности в административном праве, тем самым затрудняя определение понятия и объема административного процесса.

В условиях развития нашего государства, на мой взгляд, следует прежде всего оценить характер и назначение процессуальных норм и отношений. Видимо, административный процесс должен быть ориентирован не только на разбор административных правонарушений.

Для формирования правомерного административного поведения следует вести речь об административном процессе в двояком смысле: широком и узком. В данной работе я даю характеристику административного процесса в широком смысле, так как понять сущность административного процесса в узком (юрисдикционном) смысле не дает нам наиболее полную характеристику данного правового явления. В узком же смысле административный процесс в нашем государстве развивается как квазисудебный или общеюрисдикционный процесс и отождествляется с произвлдством по делам об административных правонарушениях. Следует сказать, что административно - юрисдикционная деятельность (в частности, производство по делам об административных правонарушениях) является составной частью административного процесса, которая достаточно урегулирована законодательством и заслуживает отдельного изучения.

В Главе I. дипломной работы я изложила основные концепции развития административного процесса, определения понятия административного процесса, основные принципы и виды административного процесса.

Глава II. данного исследования посвящена административным процедурам. Основное внимание в данной главе уделено определению понятия и сущности административных процедур, а также видам административных процедур, совершаемые органами государственной власти.

Выделение административных процедур в данной работе не случайно. На мой взгляд, развитие современного правового государства не может происходить без нормативно - установленных процедур государственного управления, так как государственное управление органически связано с порядком производства дел в органах государственного управления. Таким образом, административный процесс охватывает весь комплекс мер по осуществлению компетенции органов государственного управления.

Заключительная глава дипломной работы посвящена проблеме развития административной юстиции. В данной главе внимание уделяется определению понятия административной юстиции, выяснение ее сущности. Для этого в работе используется правовой анализ систем административной юстиции иностранных государств.

Дипломная работа выполнена на базе изучения и использования научно - монографического материала отечественных и зарубежных ученых. По данной теме можно найти значительное количество исследований, монографий, статей в журналах и газетах. Так при подготовке дипломного исследования были использованы работы таких современных авторов как, Ю.Н. Старилов, Н.Г. Салищева, Ю.А. Тихомиров, Ю.М. Козлов, Н.Ю. Хаманева, А.П. Коренев и т. д.

Правовую основу данной дипломной работы составляет законодательство Приднестровской Молдавской Республики, и законодательство современных государств.

Глава I. Природа административного процесса

§1.1 Понятие, сущность и основные признаки административного процесса

Управленческая, исполнительная деятельность осуществляется в определенной последовательности. Эта последовательность совершения управленческих действий и операций составляет процесс управления. Иначе говоря, управленческий процесс- движение, стадии развития действий и отношений, связанных с ним См.: Коренев А. П. Административное право России. В 3 Ч. Ч. 1. Москва. С. 106.. Порядок совершения управленческих действий регламентируется нормами права и связи с этим он приобретает юридический характер.

Управленческие процессуальные действия регулируются административно-процессуальными нормами. Исходя из данной методологической позиции, деятельность по реализации материально-правовых норм можно рассматривать в качестве административного процесса.

В подобном понимании он предназначен для того, чтобы обеспечить применение указанных правовых норм в сфере государственного управления в целях достижения юридических результатов предполагаемых диспозицией нормы, то есть соответствующих правил должного поведения См.: Козлов Ю. М. Попов Л. Л. Административное право. Москва. 2000 г. С. 381..

Данная функция составляет прерогативу субъектов исполнительной деятельности, осуществляемой в процессуальной форме. Именно в такой форме происходит юридически-властная реализация задач и функций исполнительной власти. Но процесс правоприменения не сводится лишь к обеспечению соблюдения соответствующих правил поведения (диспозиции). В равной мере на долю субъектов исполнительной власти приходится реализация санкций материальных административно-правовых норм. Следовательно, осуществляя государственно-управленческую деятельность, соответствующие исполнительные органы (должностные лица) совершают административно-процессуальные действия правоприменительного и правоохранительного характера.

При характеристике административного процесса прежде всего необходимо учитывать общие качества, присущие этим двум направлениям, его практического воплощения в повседневной государственно-управленческой деятельности. Эти качества находятся в прямой зависимости от основного признака процесса в его юридическом понимании, а также непосредственно связаны со свойствами деятельности по практической реализации исполнительной власти. Таким образом, административно-процессуальная деятельность с учетом данных свойств, фактически проявляется как один из элементов общей характеристики исполнительной власти в ее динамике (наряду с формами и методами ее осуществления) См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов. Административное право. Москва. 1997 г. С. 301. .

Есть еще одно важное обстоятельство без учета которого нельзя понять сущность административного процесса и, соответственно, административно-процессуальной деятельности. Его суть заключается в том, что реально административно-правовые отношения всегда воспринимаются только как процессуальные См.: Ю. М. Козлов Предмет советского административного права. Москва. 1967 г. С.90..

Следует заметить, что в целом проблема административного процесса до настоящего времени не получила своего решения. Причем отсутствие результатов дискуссий по этому вопросу наблюдается как в теоретическом (отсутствие конкретных предложений по современному реформированию административно-процессуальной деятельности), так и в юридическом плане (отсутствие единого нормативного акта, устанавливающего административно-процессуальную деятельность) См.: Д. Галлиган., В. В Полянский., Ю. Н. Старилов. Административное право: история развития и основные современные концепции. - Москва. 2002 г. С.292. .

Для того чтобы было более понятным действительное положение административного процесса в правовой системе государства обратимся к истории его развития.

В истории отечественного административного права в механизме защиты публичного права выделялись различные способы обеспечения законности. Например, А.И. Елистратов еще в 1917 году признавал важным само устройство проявлений власти (обособление законодательных и административных учреждений, коллегиальность, четкое определение полномочий, содействие самоуправлении, административный надзор и ревизия), принцип «закономерного повиновения» требованиям власти, жалобы на чиновников. Особое внимание ученый уделял изучению административной юстиции в странах Запада, как судебному обжалованию актов управления. По его мнению, она служит для граждан публично-правовой гарантией и означает подчинение правящей власти судебному контролю¹.

В первые послереволюционные годы сохраняется интерес к зарубежной административной юстиции. Применительно к нашей стране акцент делается скорее на жалобы как легальной форме опротестования нарушенных прав и способах их преимущественно «инстанционного» рассмотрения. Одной из первых работ такого рода была книга М. Д. Загряцкого об административной юстиции и праве жалобы. С этим связывалась разработка проблем административного процесса. Позднее вопросы законности в государственном управлении стали преобладать в тематике исследований, отражая ее сугубо «наказательный» аспект². Ситуация меняется в начале 60-х гг. в связи с курсом на демократизацию всех сторон государственной жизни.

Интерес к процессуальным нормам привел некоторых юристов к выводу об их слитности с материальными нормами административного права. Такой широкий подход к пониманию сущности административного процесса был подвергнут критике. Но не столько авторско-критический, сколько позитивный смысл имела одна из первых работ в данной сфере, а именно книга Н.Г. Салищевой «Административный процесс в СССР»³.

Это была первая крупная работа, в которой автор изложил исходные положения своей концепции о понимании сущности, а также масштабах административного процесса.

Результаты многолетних научных исследований свидетельствуют о различных подходах к определению понятия «административного процесса». Одни ученые считают, что административный процесс охватывает весь комплекс мер по осуществлению компетенции органов государственного управления (от принятия правового акта управления до наложения административных взысканий), другие же полагают, что административным процессом является только производство по делам об административных правонарушениях². Наибольшее распространение получили два подхода к определению административного процесса, причем оба они имеют право на существовани³. Первая - представлена в работах Н.Г. Салищевой, Л.В. Самойленко, О.В. Иванова и других, она получила наименование « юрисдикционной концепции» административного процесса (альтернативные термины - «негативный административный процесс», « административно - юрисдикционный процесс», « правоохранительный процесс»). Данная позиция базируется на традиционно сложившихся взглядах на процессуальную деятельность в юридическом смысле как на чисто юрисдикционную. В данном случае за основу берется осуществление правоохранительной функции. Процесс при этом отождествляется с осуществлением правосудия по гражданским и уголовным делам.

Вторая - проводимая в работах В.Д. Сорокина, А.Е. Лунева, В.М. Манохина и др., имеет целью доказать, что административный процесс не может ограничиваться только юрисдикционной деятельностью, а представляет собой явление более широкого плана.

Рассмотрим кратко сущность этих двух точек зрения. Представители «юрисдикционной концепции» рассматривают административный процесс только как деятельность по применению мер административного принуждения, то есть урегулированную законом деятельность государственных органов при рассмотрении индивидуальных дел¹. Основной изъян данной позиции, на наш взгляд, заключается в стремлении построить административный процесс как копию гражданского и уголовного процессов.

Однако юрисдикционную функцию, причем в значительном объеме, повседневно осуществляют исполнительные органы власти, то есть во внесудебном порядке. Это означает, что они осуществляют тем самым административную юрисдикцию. Такого рода юрисдикция, однако, не является главным признаком определяющим содержание государственно - управленческой деятельности. В основе юрисдикционной деятельности лежит рассмотрение и разрешение спорных вопросов применения материальных правовых норм, правовая оценка поведения тех или иных лиц, и наконец, применение при необходимости мер юридического (государственного) принуждения².Так, в частности поступают судебные органы при рассмотрении правовых споров, давая тем самым основу для понимания реального юридического содержания юрисдикционной деятельности.

Данные позиции в полной мере можно применить и для характеристики юрисдикционной деятельности исполнительных органов. В рамках своей управленческой деятельности они в праве, а иногда и обязаны, рассматривать и разрешать административно - правовые споры, применять в необходимых случаях меры административной ответственности³. Совершаемые действия совпадают по своему назначению с теми которые совершаются в рамках судебного процесса. С таким пониманием административного процесса полностью согласится нельзя, так как теряется взаимосвязь административного процесса с государственным управлением, юридическим выражением которого он и является. Поэтому, на наш взгляд, понятие административного процесса необходимо выводить не из уголовного и гражданского процессов, а из особенностей государственного управления.

Второй подход состоит в том, в что административный процесс помимо отношений по осуществлению принуждения включаются отношения так называемого положительного управленческого характера¹, которые возникают в результате применения регулятивных норм материального права. То есть, в этом случае, административный процесс не ограничивается рамками принудительных юрисдикционных действий и мероприятий, включающих в себя всевозможные управленческие действия реализуемые с целью осуществления функций и целей управления и решения его задач². Так по мнению А. Е. Лунева «под административным процессом следует понимать порядок деятельности всех органов государственного управления по осуществлению их компетенции, порядок разрешения всех дел, возникающих в процессе управления, а также применение норм материального административного права»³. Особенностью административного процесса,- считает Д.Н. Бахрах, - является то, что он регулирует не только юрисдикционную деятельность по рассмотрению споров и применению принудительных мер, но и реализацию регулятивных норм⁴.

При характеристике административного процесса необходимо учитывать общие черты свойственные этим двум направлениям.

Так, известно, что в традиционном юридическом смысле понятие «процесс», как правило, отождествляется с деятельностью судебных органов по рассмотрению и разрешению конкретных уголовных, гражданских, трудовых и прочих дел. Однако в подобном понимании процесс сводится лишь к правоохранительной деятельности, составляющей главное содержание функций правосудия⁵.

Государственно-управленческая же деятельность, в основном, сориентирована на решение задач позитивного характера; юрисдикция не является определяющим ее содержание признаком, а сама она не совпадает с судебно-процессуальной деятельностью⁶.

Таким образом, существующие различия в содержательной стороне административного права породили неопределенность позиций некоторых ученых - административистов в определении понятия « административный процесс», что породило двоякий подход к пониманию сущности и назначения административного процесса, а именно понятия его в так называемом «широком» и «узком» смыслах.

Так, Г.И. Петров писал, что административный процесс в широком смысле - это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления; административный процесс в узком смысле - это процесс деятельности органов государственного управления по рассмотрению подведомственных им индивидуальных дел¹.

Наиболее распространенной точкой зрения на административный процесс выражена Ю.М. Козловым. Он считает, что административный процессов широком смысле это фактически совокупность всех действий, совершаемых органами государственного управления для реализации своей компетенции. В узком смысле определяет его «как деятельность полномочных исполнительных органов (должностных лиц) по реализации санкций материальных норм административного права» и рассматривает административный процесс как правоохранительную, т.е. юрисдикционную деятельность².

Интересна позиция Ю.А. Тихомирова который пишет, что «административный процесс предназначен для реализации статуса всех субъектов административного права»³, и выделяет несколько видов административного процесса⁴.

Интересные теоретические рассуждения по поводу административного процесса высказаны А.А. Деминым, который считает, что в области права понятие процесса неразрывно связано с разбирательством спора, а при реализации компетенции государственного органа спор в правовом смысле отсутствует. Тогда (т.е. при отсутствии спора) государственный орган действует не в рамках юридического процесса, а в рамках процедуры функционирования этого органа. Административно-процессуальные отношения возникают, по мнению А.А. Демина, только при трехстороннем характере отношений: две стороны и арбитр⁵. Кроме того, ученый отмечает, что характер содержания административного процесса, его сущностный смысл требуют признать обращение к уполномоченному государством на разрешение административного спора органу с административным иском¹.

И.В. Панова рассматривает административный процесс как вид юридического процесса, который представляет собой нормативно установленную специфическую форму упорядочения управленческой ( исполнительно распорядительной) деятельности и правовых актов органов исполнительной власти, которая включает в себя административную юстицию (судопроизводство) и правовые процедуры: процессуальные (юрисдикционная деятельность судебного характера по реализации санкций и защите охраняемого правоотношения с применением мер государственного принуждения), материальные (нормотворческая, правонаделительная). Таким образом, дается широкая трактовка административного процесса².

По мнению же Ю.М. Козлова, административный процесс это "урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации функций исполнительной власти"³. При этом всю административно-процессуальную деятельность он подразделяет на административно-процедурный и административно-юрисдикционный виды.

П.И. Кононов в статье "Административный процесс: подходы к определению понятия и структуры"⁴ предлагает следующее определение административного процесса - это внешняя правоприменительная деятельность органов и учреждений исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления, иных уполномоченных государством субъектов (административных органов) по урегулированию (разрешению) в пределах их компетенции конкретных юридических дел, возникающих на основе материальных норм различных отраслей права, осуществляемая в предусмотренных процессуальными нормами несудебных формах (процедурах). В зависимости от функций, выполняемых административными органами в ходе разрешения индивидуальных юридических дел, он выделяет два крупных вида административного процесса: административно-распорядительный и административно-охранительный¹.

Несколько спорной представляется позиция Ю.Н. Старилова, согласно которой «административный процесс представляет собой нормативно установленную процедуру рассмотрения судами (или квазисудебными органами) спора (дела), возникшего в сфере публичного управления и в результате действий (решений) органов государственной власти и должностных лиц, т.е. административный процесс-это не что иное как административная юстиция»². На наш взгляд, такой подход не может не вызвать возражений. Во-первых, административный процесс рассматривается традиционно как совокупность различных административных производств. Во-вторых, административная юстиция (судопроизводство) осуществляется только судом. Поэтому, административный процесс является более широким понятием включающим в себя не только административную юстицию, но и деятельность по рассмотрению административных дел органами исполнительной власти³.

Перед органами исполнительной власти стоит двуединая задача: организация эффективного осуществления задач органа и обеспечение приоритета защиты и соблюдения законных прав и интересов граждан и организаций. Эту же задачу должны решать и законодательные органы при регулировании деятельности органов государственной власти и должностных лиц, и органы судебной власти. Так как именно детальная регламентация в процессуальном законодательстве, деятельности органов государства обеспечивает необходимые юридические гарантии реализации прав и интересов граждан и организаций. Одновременно именно закрепление процессуальных норм, по нашему мнению, позволяет достигать максимальной эффективности в деятельности государственных органов и обеспечивать соблюдение баланса между публичными интересами государства с одной стороны, и частными интересами граждан и организаций - с другой.

Чем более детально в законодательстве регламентируется деятельность органов власти, тем надежнее гарантии реального осуществления интересов общества и человека. Процессуальные нормы позволяют упорядочить процесс принятия властных решений и их исполнения, поскольку устанавливают конкретно-технологические правила реализации исполнительными органами государства и их должностными лицами возложенных на них полномочий. Это, в свою очередь, уменьшает возможности субъективистских отклонений от заданных целей деятельности и способствует повышению эффективности управления в целом¹.

Иначе говоря, процессуализация позволяет ограничивать и предупреждать социально нежелательные последствия произвольных действий должностных лиц, повысить степень подконтрольности их деятельности невластным субъектам права. Наконец, процессуализация создает реальные гарантии права граждан и организаций на защиту от произвола. Тем самым она способствует более полному и четкому исполнению требований норм материального права, поддержанию режима реальной законности в сфере государственного управления.

Административно-процессуальные нормы реализуются в форме и методами административного процесса, который есть обозначенный законодательством порядок осуществления последовательных действий, направленных на достижение определенного юридического эффекта. Эти действия официально устанавливаются нормами административно-процессуального права и группируются в производство. Следует также подчеркнуть, что административный процесс - не только ответственная процедура применения норм материального права в сфере государственного управления, а и деятельность, в ходе которой возникают гражданские отношения, которые регулируются нормами административно-процессуального права. Отсюда можно сделать вывод, что административно-процессуальное право - это самостоятельная отрасль действующего права, которую можно обозначить как совокупность процессуальных правил, что устанавливают процедуры разрешения конкретных административных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти, административной юрисдикции, самоуправления и другими компетентными субъектами.

Как любому другому правовому явлению административному процессу присущи определенные черты, которые отражают в полной мере его понятие и сущность. Характерными чертами административного процесса являются: а) административный процесс, связан с государственным управлением, с его юридическими видами, которые реализуются в правовых формах; б) административный процесс, связан с материальными нормами административного права; эта связь находит проявление в том, что в ходе реализации задач административного процесса разрешаются индивидуальные дела в государственном управлении и эффективно используются нормы материального права.

Применение норм административного права - очень многообразная и обширная деятельность исполнительно-распорядительных органов государственной власти и некоторых иных полномочных органов. Она охватывает все категории индивидуально конкретных дел, которые входят в компетенцию названных органов, независимо от их отраслевой принадлежности. Иными словами, административный процесс осуществляется там, где у компетентного органа государственного управления возникает необходимость решить индивидуальное дело, урегулировать конкретное отношение управленческого характера, получить юридический результат.

Следовательно, административный процесс одновременно является выражением управленческой деятельности органов государственной власти и формой реализации норм административного права. в) применение норм административного права осуществляется в юридическом порядке, урегулированном административно-процессуальными нормами. В соответствии с этими нормами органы государственного управления разрешают подведомственные им дела. Например, административно-процессуальные нормы регулируют порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан, порядок разрешения организационных дел в аппарате управления, порядок применения мер административных взысканий и др.

г) административный процесс - это не только применение норм материального права, в сфере государственного управления, но и соответствующая деятельность, в результате которой возникают гражданские отношения, урегулированные нормами административно-процессуального права.

Таким образом, административный процесс складывается из двух частей, одинаковой мерой отрегулированных нормами административно-процессуального права: деятельности органов государственного управления по разрешению конкретных дел и отношений между участниками этой деятельности. Поэтому административный процесс - это соответствующая процедура, происходящая в рамках, установленных процессуальными правовыми нормами, а их совокупность, объединенная общей функцией, составляет производство. Совокупность разных видов производств составляет административный процесс.

Административный процесс, подобно процессам гражданскому и уголовному, состоит из двух элементов, в равной степени регулируемых нормами административно- процессуального права - деятельности органов государственного управления по разрешению подведомственных дел и отношений между участниками этой деятельности¹.

Для более полной характеристики административного процесса необходимо произвести сравнение его с гражданским и уголовным процессами.

Общность между тремя видами процесса состоит в их юридической природе, и в их сущности. То есть каждый вид процессуальной деятельности урегулирован соответствующими процессуальными нормами и является порядком реализации материальных норм различных отраслей права.

Специфической чертой административного процесса, отличающей его от уголовного и гражданского процессов, является то, что административный процесс - это последовательно совершаемые действия по осуществлению управленческой деятельности. Он является формой реализации норм материального административного и некоторых иных отраслей права, специфической юридической формой управленческой деятельности.

Таким образом, содержанием административного процесса являются управленческие процессуальные отношения, возникающие между субъектами процесса, совершаемые в определенной последовательности действия и операции субъектов административного права, осуществляющих свои правомочия и обязанности в сфере управления¹.

Далее, характерной особенностью административного процесса, является то, что он охватывает более широкий круг общественных отношений, имеет сложную структуру производств, регламентируемую многочисленными административно - процессуальными нормами².

Особенность административного процесса составляет и то, что сфера его применения не исчерпывается только реализацией норм административного материального права и защитой административно- правовых отношений. Так правоприменительная деятельность органов государственного управления, органов исполнительной власти, должностных лиц и других субъектов управления нередко встречается с определенными фактами, разрешение которых может быть осуществлено не только посредством применения норм административного права, но и норм финансового, земельного и других отраслей права.

Таким образом, административный процесс представляет собой более широкий вид процессуальных отношений. Но не потому что охватывает широкий круг применения, а потому что административный процесс отличается различными специфическими характеристиками процессуальных отношений.

Тем не менее ученые отмечают тесную взаимосвязь административного процесса с различными отраслями права. По своей природе наиболее близок к административному процессу уголовный процесс. Авторы учебника "Уголовный процесс" определяют его как "предусмотренную законом и облеченную в форму правоотношений деятельность органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (судьи) при участии организаций, должностных лиц и граждан, содержанием которой являются возбуждение, расследование, рассмотрение и разрешение судами уголовных дел, исполнение приговора, имеющая своей задачей обеспечить охрану прав и свобод человека и гражданина, общественного порядка и общественной безопасности, конституционного строя России от преступных посягательств" ^1. Кроме того, они указывают, что характерным для уголовного процесса является то, что вся система процессуальных действий и каждое из них в отдельности производятся в предусмотренном законом процессуальном порядке. Этот порядок обязателен для всех, так как обеспечивает законность производства по делу, права, интересы и свободы лиц, участвующих в деле, создает гарантии обоснованности и справедливости принимаемых решений.

Подводя итог, можно сказать, что, во-первых, как гражданский, так и уголовный процессы - это, прежде всего, нормативно регулируемая деятельность компетентных государственных органов и иных участвующих в делах лиц; во-вторых, в нормах регулирующих и гражданский, и уголовный процессы закрепляются круг и порядок деятельности всех лиц, участвующих в процессе, последовательность, содержание и характер всех их действий. Особо обращает на себя внимание то обстоятельство, что в качестве одной из основных задач как уголовного, так и гражданского процессов является обеспечение охраны прав и свобод человека и гражданина. В этом находит отражение закрепленная в статьях 2 и 18 Конституции ПМР обязанность государства, всех его органов и должностных лиц соблюдать и защищать законные права и свободы человека и гражданина, которые являются непосредственно действующими и определяющими смысл, содержание и применение норм законодательства, а также деятельности любых органов государственной власти и местного самоуправления. Эти сущностные признаки юридического процесса по нашему мнению в полном объеме должны быть отнесены и к административному процессу, поскольку он является разновидностью юридического процесса.

§ 1.2 Основные принципы административного процесса

Являясь составной частью управленческой деятельности, административный процесс базируется на общих принципах государственного управления. Вместе с тем общие принципы управления находят свое специфическое выражение и в административном процессе. Так, В. Д. Сорокин писал, что, «будучи органической частью управленческой деятельности, административный процесс естественно и неизбежно базируется на принципах, лежащих в основе… государственного управления»¹.

При этом ученый выделял две группы принципов административного процесса: в первую группу принципов включались те из них, которые охватывают наиболее существенные стороны организации и деятельности аппарата государственного управления (законность, равноправие сторон, и т.д.), вторую группу составили принципы, определяющие «сущность более узкого явления»². Таким же образом рассуждает Н.Г. Салищева, считая что принципами административного процесса «являются принципы организации и деятельности органов государственного управления» (например, законность и участие граждан в управлении)³.

А.П. Коренев также выделил принципы административного процесса, базирующиеся на устоях и закономерностях административной деятельности⁴.

В целом, применительно к административному процессу, трудно говорить о какой - либо устоявшейся системе взглядов на его принципы, поскольку разброс мнений ученых - административистов достаточно большой. И тем не менее некоторые идеи разделяются большинством авторов. Попробуем разобраться в основных принципах административного процесса.

Принцип законности.

Важнейший из принципов любого процесса (уголовного, административного, гражданского), он предполагает, что организация и деятельность государственного управления регулируются правовыми нормами и проводятся в целях реализации предписаний закона при неукоснительном соблюдении прав и свобод граждан и иных субъектов административного процесса. Данное положение вытекает из положений Конституции ПМР. Так, в соответствии со ст. 45 Конституции ПМР, принцип законности исходит из того, что все государственные органы и их должностные лица надлежащим образом реализуют свои права и обязанности, обеспечивают государственную защиту прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, данный принцип состоит не только в строгом и надлежащем исполнении законов, но и в надлежащем применении этих актов.

Принцип объективности (материальной истины).

Данный принцип тесно связан с предыдущим принципом законности, так как сущность его сводится к установлению истины по спору возникшему между субъектами административного процесса.

Как справедливо подчеркивает С.С. Алексеев, «принцип объективной истины является общим принципом юридического познания». Именно это и объединяет существующие особенности соответствующей процессуальной формы необходимостью законодательного закрепления различного рода гарантий, обеспечивающих достижение истины в административном процессе¹.

Принцип равенства человека и гражданина перед законом и органом разрешающим дело.

Данный принцип осуществляется во всех видах юридического процесса. Он вытекает из более общего принципа согласно которому все граждане равны перед законом без различия пола, расы, национальности, языка, религии, социального положения, убеждений, личного и общественного положения². На каждого гражданина, на каждое должностное лицо, независимо от его служебного положения, нормы закона распространяются в равной степени. Содержание данного принципа находит свое отражение в закреплении определенного правового статуса сторон, установлении их административно - процессуальных прав и обязанностей как участников определенного вида правовых отношений.

Данный принцип исходит из необходимости оказания соответствующей правовой помощи стороне, которая в ней нуждается, и в то же время предполагает обязанность соответствующего органа следить за тем, чтобы стороны должным образом использовали принадлежащие права и исполняли возложенные на них обязанности.

Принцип гласности также присущ и административному процессу. Он вытекает из положений ст. 85 Конституции ПМР, в которой предусмотрено, что разбирательство во всех судах открытое.

Данный принцип предполагает ознакомление широких слоев населения с решением тех или иных вопросов, входящих в компетенцию соответствующих органов государственного управления и обеспечивает сторонам в административном процессе возможность беспрепятственно знакомиться с материалами по делу, документами и т. д., что в действительности и является одним из существенных условий правильного рассмотрения и разрешения административных дел.

Одним из существенных принципов административного процесса является принцип быстроты процесса или его оперативность¹.

Данный принцип проявляется в оперативности государственной управленческой деятельности. С другой же стороны, этот принцип выступает в качестве определенной юридической гарантии реализации прав и законных интересов участников процесса. Поэтому действующее законодательство устанавливает точные сроки, в течении которых должно быть осуществлено производство по тому или иному административному делу, например. Сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях устанавливаются ст. 264 Кодекса об административных правонарушениях ПМР.

Принцип полноты и объективности исследования доказательств.

Данный принцип означает такое ведение разбирательства по делу, которое должно дать результат, полностью соответствующий объективному положению. Закон обязывает орган рассматривающий дело, использовать все имеющиеся возможности для привлечения доказательств, относящихся к данному делу, учесть и правильно их оценить, полностью исключить односторонний, а также предвзятый подход к оценке доказательстви, следовательно, к принятию решения. Должностные лица, разрешающие те или иные дела, должны внимательно разбираться в их существе. В необходимом случае они в праве принимать различные меры для объективного разрешения дела.

Принцип двустепенности административного процесса.

По этому принципу участники разбирательства административного дела, чьи права и интересы устанавливаются в ходе процесса, имеют право обжаловать любое первичное действие органа государственного управления или должностного лица, рассматривающий данное дело. При этом, обжалованию может подлежать решение любой первой инстанции, в соответствующую вторую инстанцию, являющейся вышестоящим органом государственного управления, суд или какой - либо другой орган в зависимости от характера административного дела или законодательного установления¹.

Принцип осуществления административного процесса на родном языке.

Существование данного принципа обусловлено многонациональным составом нашей республики, и конституционно закреплен равноправием всех национальностей проживающих на территории нашего государства².

Участвующим в административном процессе лицам, не владеющим языком, на котором ведется производство по делу, предоставляется право и возможность выступать, давать объяснения, заявлять ходатайства и т. д., на своем родном языке, а также пользоваться услугами переводчика¹.

Принцип ответственности за нарушение правил процесса и за принятый акт (решение).

Согласно данного принципа, должностные лица, виновные в нарушении правил процесса или принятии незаконного акта (решения), несут дисциплинарную ответственность.

Проведенный анализ содержания основных принципов административного процесса позволяет прийти к выводу о целесообразности выделения нескольких групп указанных принципов. Так, одна группа принципов непосредственно связана с обеспечением конституционных прав личности, например, принцип равенства граждан перед законом и органом разрешающим дело. Другая группа принципов является производной от конституционных принципов судопроизводства, например, такие как принцип гласности, принцип осуществления административного процесса на родном языке.

При этом все перечисленные основные принципы административного процесса находятся в тесной взаимосвязи, и не могут существовать отдельно друг от друга. Потому как только при реализации всех вместе взятых принципов можно говорить о полном, объективном, всестороннем разбирательстве административного дела.

§1.3 Структура административного процесса

Вопрос о структуре административного процесса, его составных частях, то есть о видах производств, должен решаться в зависимости от характера той процессуальной деятельности, которая выражает правовую часть государственного управления и, следовательно, заключает в себе свойства управленческой деятельности.

Другая особенность административного процесса связана с более обширной сферой действия этого вида процесса, по сравнению с гражданским и уголовным.

В юридической литературе высказываются различные мнения по вопросу о структуре административного процесса. При этом важно отметить, что вопрос о структуре административного процесса может решаться лишь при его широком понятии, а не юрисдикционном подходе к этому правовому явлению.

Вот один из вариантов решения этого вопроса. Так, по мнению Ю. М. Козлова, к видам административных производств относятся:

1) производство по организации аппарата государственного управления;

2) производство по заявлениям и ходатайствам граждан, связанным с реализацией принадлежащих им субъективных прав;

3) производства по жалобам на неправильные действия должностных лиц;

4)производство по делам о применении принудительных мер (дисциплинарных, материальных, административных)¹.

Главное при решении вопроса о структуре административного процесса состоит в отыскании критерия, который давал бы возможность выделить однородные группы административных дел, рассмотрение которых составило бы содержание соответствующих видов производств. Таким критерием может служить характер индивидуальных дел, возникающих в сфере государственного управления.

Руководствуясь названным критерием можно выделить такие производства: 1) по обработке и принятии нормативных актов; 2) по принятии индивидуальных актов управления; 3) по применению административно-процессуальных мер и мер пресечения; 4) по делам об административных правонарушениях; 5) по применению дисциплинарных взысканий; 6) регистрационно-разрешительное; 7) надзорно - контрольное; 8) по административно - правовым жалобам и спорам; 9) по делам по возмещению материальных убытков и др. Несмотря, на имеющиеся особенности и различия, названные виды производств связывает во едино коренная общность, дающая основание говорить о каждом из них, как о составной части общего понятия административного процесса.

Все виды данных производств осуществляются в сфере государственного управления и представляют собой определенные процедуры рассмотрения возникающих в этой сфере индивидуально - конкретных дел. Каждый вид производства осуществляется преимущественно исполнительно-распорядительными органами государственной власти. Общественные отношения, возникающие в ходе осуществления каждого вида производства, регулируются административно - процессуальными нормами.

Таким образом, если различия между названными видами производств носят частный характер, обусловленный конкретными особенностями дел, то факторы, объединяющие их в единый административный процесс, имеют уже принципиальное значение.

§1.4 Виды административного процесса

Многообразие и специфика индивидуальных дел, разрешаемых в ходе административного процесса, обуславливают его сложную структуру.

Как было уже сказано, административный процесс представляет собой сложное правовое явление состоящее из совокупности разных видов производств.

В зависимости от функций выполняемых административными органами в ходе разрешения индивидуальных юридических дел (государственное регулирование или административно - правовая охрана и защита), представляется возможным выделить два крупных вида административного процесса: административно - юрисдикционный и административно -процедурный процесс¹.

Раскроем кратко сущность этих двух производств.

Как мы уже указывали, административный процесс в юридической литературе выделяется в узком и в широком смысле. В так называемом «узком» или юрисдикционном смысле административный процесс занимает особое место в структуре административного процесса и тем самым в наибольшей степени урегулирован законодательством.

Сложившаяся к настоящему времени основа административной юрисдикции включает в себя совокупность материально-правовых норм, регулирующих общественные отношения не только в связи с применением мер административного взыскания, но некоторых иных мер административного принуждения. В юридической литературе под административным процессом понимается: 1) рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях; 2) рассмотрение и разрешение индивидуальных дел в случае возникновения спора о праве в сфере государственного управления (исполнительной власти)².

В широком смысле административно-юрисдикционный процесс представляет собой установленный законом порядок разрешения индивидуально определенных административных дел или вопросов в целях обеспечения законности и государственной дисциплины¹.

В узком смысле административно-юрисдикционный процесс отождествляется с производством об административных правонарушениях. Так, Якимов А.Ю. понимает административно-юрисдикционный процесс как совокупность юридических действий по рассмотрению и разрешению дел об административнйх правонарушениях².

Предметом правового регулирования в сфере административной юрисдикции являются общественные отношения складывающиеся в связи с нарушением материальных административно-правовых норм, которое влечет применение установленных законом мер административного принуждения или мер общественного воздействия и воспитания. Таким образом, могут возникнуть процессуальные отношения между: субъектом административной юрисдикции и государством; субъектом административного правонарушения и органом государственного управления либо иным органом, правомочным совершать предусмотренные законом процессуальные действия и применять меры административного принуждения; субъектом административной юрисдикции и потерпевшим, а также органом, исполняющим решение, вынесенное компетентным органом, органом административной юрисдикции и трудовым коллективом либо общественной организацией, которым передаются дела для рассмотрения по существу и т. д. Иными словами, складываются правоотношения, не связанные с управленческим служебным подчинением. Они являются предметом процессуального регулирования. Специфичен здесь и метод правового регулирования- государственно-властного подчинения, носящий императивный характер. В административно - юрисдикционном процессе обязательно участие органа государственного управления, правомочного осуществлять административную юрисдикцию (или должностное лицо этого органа).

Говоря о структуре административно - юрисдикционного процесса, нельзя не заметить, что он, как и традиционные виды процессов (гражданского и уголовного, а теперь и административного в широком смысле), представляет собой совокупность производств, каждое из которых имеет функциональное значение, определенную обособленность и завершенность.

Совокупность административных производств - базовая характеристика административной юрисдикции. При этом различия между производствами проводятся как по субъекту осуществления юрисдикционных полномочий, так и по предмету (объекту). С учетом состояния действующего законодательства и административно-процессуальных норм можно выделить следующие виды административно-юрисдикционного процесса (производства:

1) производство по делам об административных правонарушениях;

2) дисциплинарное производство;

3) производство по жалобам;

4) производство по делам о возмещении в административном порядке материального ущерба;

5) производство по различным спорам, касающимся прав физических и юридических лиц в сфере исполнительной власти.

В Российской Федерации выделяют еще и согласительное производство, но оно является новым, поэтому пока еще не урегулировано в достаточной мере.

В наибольшей степени законодательством урегулировано производство по делам об административных правонарушениях. Значительность нормативного материала в сфере административной юрисдикции достигла достаточно высокого уровня¹, которое содержит процессуальные нормы, определяющие задачи производства, его принципы, а также порядок осуществления процессуальных действий на всех стадиях производства: возбуждение дела, рассмотрение и разрешение дела по существу, исполнении принятого по делу постановления, а также обжаловании действий и решений органа административной юрисдикции. На всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях должны соблюдаться установленные законом права и обязанности гражданина и других лиц, участвующих в производстве по делу¹.