Административный процесс: правовая природа и актуальные проблемы

В меньшей степени урегулировано дисциплинарное производство, а также производство по жалобам. Так, административно-процессуальные нормы определяющие порядок и сроки рассмотрения жалоб граждан и организаций (административно-правовые споры) пока еще не кодифицированы и содержатся в различных законах, например, в Законе ПМР « Об обращениях граждан »², в указах Президента и иных нормативно-правовых актах.

Характерной чертой всех юрисдикционных производств является то, что они носят правоохранительный характер и заключаются в рассмотрении и разрешении органами исполнительной власти административно-правовых споров и в правовой оценке поведения их участников, а также в применении к виновным при негативной оценке их поведения мер государственного принуждения³.

В административно-юрисдикционном процессе наблюдается основанная на децствующем законодательстве определенная система процессуальных действий и правонарушений, характеризующихся логической последовательностью и функциональной завершенностью. Состав административно-юрисдикционного процесса и административных правонарушений сложен ввиду множественности правовых оснований возникновения таких правоотношений и их субъектов, в том числе субъектов правоприменения. В силу этого можно сказать, что административно-юрисдикционный процесс представляет собой правовое явление более широкое, чем собственно производство, так как каждое из названных нами производств специфично и представляет собой комплексное явление, несмотря на относительную простоту процедуры совершения некоторых процессуальных действий.

Содержание административно-юрисдикционного процесса в значительной мере определяется задачами по реализации законодательства об административных правонарушениях, которое на наш взгляд, является основой для конструирования определения понятия административно-юрисдикционного процесса.

Из всего вышесказанного можно сделать вывод о том, что административно-юрисдикционным процессом является регламентированная административно-процессуальными нормами деятельность органов государственного управления, иных государственных и общественных органов и их должностных лиц по выявлению и пресечению административных правонарушений, рассмотрению дел по существу и применению к виновным гражданам и должностным лицам предусмотренных законом мер административного пресечения, взыскания, административно-восстановительных мер или мер общественного воздействия и воспитания, а также мер по исполнению принятых постановлений (решений) в целях предупреждения правонарушений.

Административно-процедурное производство.

Государственно-управленческая деятельность, в рамках которой происходит реализация исполнительной власти, как уже подчеркивалось, свое непосредственное выражение в значительной степени находит в акциях позитивного характера, не связанных с осуществлением чисто юрисдикционных функций.

Часто действия, совершаемые в этих целях, охватываются понятием делопроизводства (например, делопроизводство в Администрации Президента), либо порядка (например, порядок организации и проведения митингов, собраний, уличных шествий и т. д.).

В совокупности, разнообразные управленческие действия подобного рода, охватываются понятием административно-процедурного процесса (производства). Суть административного производства выражается в том, что органы исполнительной власти, решая при отсутствии административного спора, который является основой для возникновения административно-юрисдикционного производства, определенные вопросы в пределах своей компетенции, обязаны соблюдать специальные процессуальные правила¹.

Таким образом, отличия административно-процедурного производства от административно-юрисдикционного заключаются в следующем.

Предметом процедурного производства являются индивидуальные административные дела бесспорного характера. В рамках данного производства правовая оценка поведения того или иного лица не является обязательной. То есть она может иметь место в качестве одного из условий удовлетворения тех или иных ходатайств (например, при регистрации, выдаче лицензий и т. п.), причем чаще всего предметом правовой оценки служат соответствующие документы (учредительные и т. д.). Но процедуры могут ее и не требовать (например, при подготовке управленческого решения).

Следующее отличие заключается в том, что результатом административно-процессуального производства является не применение мер государственного принуждения, а удовлетворение законных запросов физических и юридических лиц, а также обеспечение эффективной работы управленческого аппарата.

Наконец, в рамках процедурного производства возможно совершение правоохранительных действий, но их характер несколько иной: сам факт выдачи разрешения или проведения регистрации свидетельствует о том, что разрешительная или зарегистрированная деятельность соответствует требованиям законности. А это означает, что правоохрану нельзя сводить исключительно к административной юрисдикции².

Анализ административно-правовых норм дает нам основания для вывода широкого распространения разрешительной, лицензионной, регистрационной и иных аналогичных систем, в рамках которых компетентными органами совершается комплекс различных процессуальных действий.

Данный вариант административно-процессуальной деятельности в юридической литературе принято понимать как организационно-процедурная деятельность, поскольку во многом служит интересам именно организации повседневной работы исполнительного аппарата. Однако, большинство индивидуальных дел, относящихся к процедурным, возникает по инициативе физических и юридических лиц и своим предметом имеет удовлетворение их законных интересов (например, при лицензировании).

Эти два аспекта необходимо учитывать при анализе любых проявлений административно- процессуальной деятельности процедурного характера, в рамках которой складываются разнообразные процессуальные отношения.

В специальной литературе к делам административно-процедурного характера нередко относят, например, производство по различного рода ходатайствам государственных и негосударственных формирований; по административному надзору; по приему на работу (службу); по приватизации государственного и муниципального имущества; по поощрениям; и т. д.

Количество дел в данной сфере огромно, их нельзя перечислить, так как все зависит от решения той или иной проблемы.

В юридической литературе выделяют следующие виды администрационно - процедурных производств:

а) лицензионно-разрешительное;

б) регистрационное;

в) правотворческое (производство по принятию правовых актов управления).

г) другие виды производств организационно-процедурного характера¹.

Раскроем кратко сущность данных видов производств.

1. Одной из самых распространенных форм разрешительной системы является лицензионное производство. Оно урегулировано законом ПМР « О лицензировании отдельных видов деятельности» от 12июня 2002 года.

Полномочия по осуществлению лицензионной деятельности предоставляются соответствующими органами исполнительной власти, которое утверждает положения о лицензировании различных видов деятельности ( например по геологическому изучению и использованию недр и т. п. ).

Лицензия является официальным документом который разрешает осуществление указанного в нем вида деятельности в течении установленного срока, а также определяет условия его осуществления. Иначе говоря, лицензия это разрешение (право) на осуществление лицензионного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданные лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.

Законом определены виды деятельности, на осуществление которых требуются лицензии, а также полномочия лицензирующих органов, порядок принятия решения о выдаче лицензии на основании представленных доказательств, срок действия лицензии, переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии, формирования и ведения реестров лицензий и т. д. Соблюдение этих организационных процедур призвано обеспечить реализацию лицензирующими органами своей компетенции, осуществление соответствующих видов предпренимательской деятельности предприятиями, организациями, учреждениями независимо от организационно-правовой формы, а также физических лиц, занимающимися предпренимательской деятельностью без образования юридического лица.

Разрешительная система в ПМР предусмотрена различными нормативными актами, например, Законом ПМР «О милиции» от 18 июля 1995 года, Законом ПМР «Об оружии» от 23 января 2002 года, имеют своей целью регламентацию деятельности органов Министерства внутренних дел ПМР, государственных и негосударственных организаций, а также граждан непосредственно связанной с обеспечением общественного порядка и безопастности. Разрешительная система в этой сфере представляет собой совокупность правил, регулирующих организацию деятельности органов внутренних дел по выдаче (аннулированию) специальных разрешений (лицензий) на занятие видами деятельности, производствами, работами (оказание услуг), подлежащим лицензированию в системе Министерства внутренних дел, а также по контролю за осуществлением этих видов деятельности, производств, работ (услуг). На основе разрешительной системы ведется производство, продажа и приобретение оружия. Разрешительная система распространяется также и на проведение собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций. Так исполнительные органы власти и местного самоуправления дают разрешения на основе заявлений уполномоченных от трудовых коллективов предприятий, организаций, учреждений и отдельных групп граждан.

2. Регистрационное производство.

Регистрация - акт официального признания законности соответствующих действий, осуществляемой, как правило, органами Министерства юстиции ПМР, по государственной регистрации актов органов исполнительной власти, уставов общественных и религиозных организаций, регистрации юридических лиц и прав на недвижимое имущество.

Органы Министерства юстиции осуществляют также государственную регистрацию юридических лиц, лиц, занимающихся предпренимательской деятельностью без образования юридического лица, прав на недвижимое имущество. Данная функция относится к компетенции учреждения Министерства юстиции - Государственной Регистрационной Палате. Правовой основой деятельности данного учреждения являются: Указ Президента ПМР «Об утверждении Положения «О государственной регистрации юридических лиц»¹ от 21 июля 2003 г. № 304. с изменениями и дополнениями, внесенными Указом Президента от 28 августа 2003 г. № 380 ( САЗ 03 - 35 ); Указ Президента ПМР «Об утверждении Положения «О порядке государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 2003 г.

3. Особо важную роль в обеспечении эффективной деятельности государственного аппарата играет производство по принятию правовых актов управления.

Это производство является ярким примером административных процедур, которое используется непосредственно в интересах органов исполнительной власти по применению административно - правовых методов реализации исполнительной власти.

Общие правила процессуальных действий такого рода практически отсутствуют. Это связано с много численностью органов исполнительной власти в компетенцию которых входит принятие правовых актов управления.

Чтобы обеспечить законность и целесообразность правовых актов исполнительной власти, действующим законодательством предусмотрен определенный порядок их подготовки, принятия, опубликования, вступления в силу и действия.

Подготовка и принятие акта исполнительной власти обычно производится самим органом, в компетенцию которого входит его издание, или по поручению, одним или несколькими подчиненными ему органами, организациями, должностными лицами. Проекты актов управления могут разрабатываться группами специалистов, могут создаваться экспертные группы по различным вопросам. Согласование проекта осуществляется заинтересованными органами, и все нормативные акты должны быть согласованы с юридической службой.

В настоящее время порядок издания правовых актов Президента ПМР регулируется Указом Президента ПМР №101 от 27 апреля 1994 г. «Об утверждении Положения «О порядке подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента ПМР, проектов постановлений и распоряжений Правительства ПМР» ( в редакции Указа Президента ПМР № 361 от 30 июля 1997 г.).

Порядок издания правовых актов министерств и ведомств в ПМР регламентируется Постановлением Правительства ПМР № 118 от 25 июля 1997 г. «Об утверждении правил подготовки ведомственных нормативных актов» и Указом Президента ПМР № 295 от12 июня 2001г. «О порядке подготовки проектов правовых актов и об общих принципах взаимодействия исполнительных органов государственной власти с Верховным Советом ПМР».

Правовой акт приобретает юридическую силу с момента его издания или опубликования в зависимости от вида нормативного акта.

Завершающим этапом данного производства является государственная регистрация правовых актов управления. Она предполагает юридическую экспертизу правового акта, решение о необходимости его регистрации, присвоение ему регистрационного номера, внесение акта в Государственный реестр нормативных правовых актов. Для исполнения акты направляются только после государственной регистрации и официального опубликования. Без этого акт не может применятся. Нормативные акты органов исполнительной власти вступают в силу на всей территории ПМР после их официального опубликования.

административный процесс юстиция

Глава II. Административные процедуры

§2.1 Понятие, сущность и значение административных процедур

Многообразная управленческая, контрольная, экономическая и иная деятельность всегда сопряжена с нормативными правилами и усмотрением. Дистанция между ними всегда подвижна, поскольку от правового начала до его реального окончания каждый субъект права проходит ее сам. Ошибки, отступление от норм, злоупотребления встречаются постоянно.

В публично правовой сфере их можно предотвращать с помощью тех или иных способов упорядочения, и прежде всего процедур. Наиболее актуален в настоящее время вопрос об административных процедурах, без которых трудно наладить эффективную государственную и социально - экономическую деятельность.

Понимание процедуры как порядка не вызывает никаких сомнений. Оно породило систему сложных процессуальных норм, с помощью которых развивается законодательный, бюджетный, гражданский процесс и т. п. Сложнее на практике формируется процесс в административной сфере ввиду ее безграничных объемов, динамики развития, быстротекучести.

Существование процедур в административных и местных органах власти наблюдалось и ранее, так министерства и ведомства часто принимали регламенты, правила и т. п., посвященные в основном регулированию организационных вопросов. И все же многие органы обходились без легально установленных процедур.

Довольно часто в законах содержится понятие «порядок», которое можно рассматривать как процедуру действий, подлежащих осуществлению, и подготовки правовых актов и документов, которые следует разобрать, утвердить и ввести в действие.

Трактовка юридического процесса в общетеоретическом плане означает его рассмотрение как порядка деятельности компетентных органов, урегулированной процессуальными нормами и состоящей в принятии общих или индивидуальных юридических режимов. В этом смысле юридический процесс может быть правотворческим и правоприменительным¹. В науке административного права юридический процесс служит разновидностью процедур, понимаемых в широком смысле в качестве способов упорядочения деятельности. Ему присущи система процессуального законодательства, а в частности административные процессы и административное производство².

Под процедурой в узком смысле обычно понимают порядок совершения действий, необходимых для выполнения какого - либо дела, решения, задания³.

Понимание процедур в позитивном смысле породило интерес к изучению управленческих процедур, охватывающих разные виды управленческой деятельности (нормотворчества, контроля, реализации прав и обязанностей граждан и т.п.). Ю.А. Тихомиров высказывал мнение о том, что «административные процедуры это - нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий субъектов права для реализации их прав и обязанностей⁴». Возникает вопрос: каковы же критерии введения процедур? Если его не решить, процедуры утратят свою специфику и сольются со своим объемом деятельности, а административные усмотрение исчезнет. В этой связи вполне обоснована постановка вопроса об элементах административной процедуры, позволяющих точнее определить их критерии. К таким элементам относятся:

а) процедурные правила, предназначенные для легального применения материальных норм;

б) типичный «набор» юридических действий и актов, совершаемых и принимаемых компетентными субъектами;

в) стадии деятельности компетентных субъектов и связанных с ними других субъектов права, последовательность совершения юридических действий и их связь;

г) временная характеристика (сроки, продолжительность, периодичность).

Каким же образом названные элементы опосредуются правом? По своей природе они являются преимущественно организационно - функциональными правилами. Их юридический аспект выражен в расчленении диспозиции материальной нормы¹.

В гражданском и уголовном процессах система норм строго регламентирована законом. Их нормы как бы привязаны к типичным фактам и событиям. В административном праве, нормы которого имеются почти во всех отраслях права, нужны иные процедуры. С помощью процедур организуется деятельность публичных субъектов принятия решений, юридических лиц и граждан, действующих в русле этих решений. Речь идет о резком увеличении законодательного регулирования административных процедур. Лишь тогда эти процедуры выйдут из - под опеки подзаконных актов и станут на прочную и стабильную почву закона. Все участники получат гарантии устойчивой деятельности в соответствии с их правами и законными интересами. Отечественные традиции и опыт иностранных государств служат тому доказательством².

В самом деле, законодательство иностранных государств давно впитало в себя институт административных процедур. В США с 1996 г. действуют Правила административной процедуры (Свод законов США. Титул 5 главы 1-5), в рамках которых регулируются статус, полномочия, документы, решения, действия административных агенств по рассмотрению обращений. В Швейцарии на уровне федерации и кантонов есть законы об административных процедурах преимущественно с судебными элементами. Близок к ним по структуре и Административно - процессуальный кодекс Эстонии (1999 г.); Кодекс административной процедуры в Польше (1960 г.); Закон об административной процедуре в Болгарии (1979 г.)¹.

Детальная регуляция юридических процедур взаимоотношений граждан с субъектами исполнительной власти и защиты прав граждан от произвола администрации. Данный принцип современного административного права диктует необходимость тщательного регулирования административных процедур, закрепляющих порядок позитивной деятельности органов и должностных лиц публичной администрации по отношению друг к другу и иным участникам управленческой деятельности, прежде всего к гражданам. В отличие от традиционного административного процесса, имеющего юрисдикционную направленность, административные процедуры призваны гарантировать граждан от злоупотреблений властью посредством установления на уровне закона единых прозрачных правил, определяющих порядок осуществления полномочий органов и должностных лиц государственного аппарата. Этими правилами должна быть пронизана деятельность Администрации по рассмотрению обращений граждан, принятию административно - правовых актов, совершению распорядительных действий по реализации запретов, разрешений, дозволений предписаний, контрольно - надзорных, координационных, регистрационных, лицензионных и иных функций управления. Зарубежный опыт законодательного оформления и исполнения административных процедур свидетельствует о том, что именно благодаря прозрачности и относительной простоте гражданин может быть защищен от ведомственного произвола².

По существу административные процедуры призваны играть сдерживающую, ограничительную роль в процессе реализации государственными и местными органами власти принадлежащих им полномочий, лишая их возможности злоупотреблять своим статусом, сводя к минимуму необоснованное административное усмотрение, исключая чрезмерную свободу публичных органов и их должностных лиц в определении допустимого режима собственно управленческой деятельности. Все это подчеркивает исключительную значимость юридических процедур осуществления исполнительной власти.

§2.2 Виды административных процедур

Многообразие управленческой, регулятивной и контрольной деятельности публичных органов и учреждений требует введения и использования различных процедур. Наибольший интерес для нас представляют так называемые позитивные административные процедуры, призванные нормировать, упорядочить и стабилизировать основные виды деятельности органов государственной власти. Другие процедуры, их можно назвать коллизионными, предназначены для рассмотрения споров и разногласий¹.

Различие видов административных процедур проводится здесь по видам решаемых задач в пределах компетенции субъектов права. С учетом вышеизложенного можно выделить примерный перечень административных процедур:

а) организационные (распорядок работы, распределение обязанностей, регламент взаимоотношений);

б) принятие решений (правовых актов, устных решений и др.);

в) использование информации (документооборот, информационное обслуживание);

г) совершение юридических действий ( лицензирование и т. п.);

д) осуществление контроля;

е) рассмотрение обращений граждан;

ж) деятельность в рамках целевых программ;

Данный перечень может быть продлен так как деятельность компетентных субъектов в государственных органах весьма разнообразна.

Существует много способов закрепления административных процедур: закон, регламент, правила, положение, распорядок и т. п. При этом их нельзя использовать произвольно, так как требуется адекватное отражение в них типов задач.

Многообразие видов административных процедур осуществляемые государственными органами и органами местного самоуправления не позволяет нам наиболее точно понять их сущность. Для того, чтобы более наглядно разобраться в процедурах рассмотрим их на конкретном примере. В ПМР из всего объема существующих административных процедур наиболее всего развито регистрационное производство. Данный вид административных процедур регламентируется различными нормативно - правовыми актами. Регистрационное производство, а именно государственная регистрация в различных государственных органах происходит по - разному.

Рассмотрим кратко осуществление административных процедур в государственных органах, входящих в структуру Министерства юстиции, Министерства внутренних дел, и некоторых иных органах исполнительной власти.

1. Государственная регистрация в органах Министерства юстиции.

Органы Министерства юстиции осуществляют государственную регистрацию юридических лиц, граждан, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, прав на недвижимое имущество и сделок с ним, регистрацию ведомственных нормативных актов.

Функция по осуществлению государственной регистрации юридических лиц, а также прав на недвижимое имущество относится к компетенции учреждения Министерства юстиции - Государственной Регистрационной палате. Правовой основой государственной регистрации юридических лиц и прав на недвижимое имущество являются различные нормативные акты. К их числу относится прежде всего Указ Президента ПМР от 15 января 2001 г. № 25 « Об утверждении единой системы государственной регистрации»; Указ Президента ПМР от 17 июля 2003 г. № 304 « Об утверждении Положения « О государственной регистрации юридических лиц»¹, а также Указ Президента ПМР от 17 июля № 305 «Об утверждении Положения «О порядке государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»²; а также различные Положения и инструкции Министерства юстиции.

В соответствии со ст. 4 Указа Президента ПМР «Об утверждении Положения «О государственной регистрации юридических лиц» государственная регистрация юридических лиц - юридический акт признания государством возникновения юридического лица. Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного юридического лица.

Процедура государственной регистрации начинается с подачи в регистрационный орган уполномоченным лицом заявления и соответствующих документов, необходимых для государственной регистрации. Датой приема документов на государственную регистрацию является дата подачи документов непосредственно в регистрационный орган. Отказ в приеме документов не допускается, но при отсутствии заявления или оплаты за проведение регистрации является основанием для оставления документов без рассмотрения.

После приема документов на государственную регистрацию регистрирующий орган осуществляет правовую экспертизу учредительных документов. В течении 10 дней с момента приема документов регистрирующий орган обязан осуществить государственную регистрацию либо приостановить ее или отказать в государственной регистрации юридического лица.

Государственная регистрация осуществляется путем внесения записи в Единый Государственный реестр юридических лиц о государственной регистрации юридического лица. Одновременно с этим проставляется специальная надпись (штамп) с наименованием регистрационного органа, номера государственной регистрации и даты на первой странице (титульном листе) учредительных документов, скрепляемая подписью должностного лица, ответственного за регистрацию, и печатью регистрирующего органа.

Оригиналы учредительных документов выдаются заявителю. Один экземпляр учредительных документов приобщается к регистрационному делу юридического лица.

Более подробно процедура государственной регистрации юридических лиц установлена в Приказе Министерства юстиции ПМР от 21 января 2004 г. № 35 «Об утверждении инструкции «О порядке государственной регистрации юридических лиц».

2) Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Процедура государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним входит в компетенцию Государственной Регистрационной палаты ПМР и регулируется Указом Президента ПМР от 17 июля 2003 г. № 305 «Об утверждении Положения «О порядке государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». В соответствии с указом государственная регистрации подлежат право собственности и другие вещные права на недвижимое имущество и сделок с ним. Государственная регистрация является единственным доказательством существования права, подлежащего государственной регистрации.

Государственная регистрация проводится в следующем порядке:

а) прием документов необходимых для государственной регистрации прав на недвижимое имущество; регистрация таких документов с обязательным приложением документа об оплате регистрации;

б) правовая экспертиза документов, проверка законности сделки и соблюдение сторонами сделки требованиям действующего законодательства ПМР;

в) устранение противоречий между заявляемыми правами и уже зарегистрированными правами на данный объект недвижимого имущества, а также иных оснований на недвижимое имущество для отказа или приостановления государственной регистрации прав;

г) внесение записей в Единый Государственный Реестр прав. При отсутствии указанных противоречий и других оснований для отказа;

д) совершение надписей на правоустановительных документах и выдача удостоверений о произведенной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Государственная регистрация проводится в течении 20 дней со дня подачи заявления и документов, необходимых для государственной регистрации. Проведенная государственная регистрация возникновения и перехода прав на недвижимое имущество удостоверяется свидетельством о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Проведенная государственная регистрация договоров и сделок удостоверяется посредством совершения специальной регистрационной надписи на документе, выражающем содержание сделки.

3) Государственная регистрация ведомственных правовых актов.

Во исполнение статей 29 и 53 Конституции ПМР все правовые акты нормативного характера подлежат до их вступления в силу государственной регистрации в Министерстве юстиции ПМР. Данная регистрация осуществляется в соответствии с Указом Президента ПМР от12 июня 2001 г. №295 «О порядке подготовки проектов правовых актов и об общих принципах взаимодействия исполнительных органов государственной власти с Верховным Советом ПМР»¹.

В соответствии со ст. 26 Указа государственной регистрации подлежат ведомственные правовые акты:

а) затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина

б) устанавливающие правовой статус организаций, определяющие вопросы их ведения;

в) имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения ограниченного распространения.

Государственная регистрация ведомственного правового акта включает в себя:

1) юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству ПМР;

2) принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;

3) присвоение ему регистрационного номера;

4) занесение в Государственный Реестр ведомственных правовых актов.

Подлежащие государственной регистрации ведомственные правовые акты не позднее десяти дней со дня их подписания (утверждения) представляются в Министерство юстиции ПМР в двух экземплярах (подлинник и копия), а также один экземпляр в виде файла на магнитном носителе в том же порядке и на тех же условиях, которые предусмотрены Положением. Представленный на государственную регистрацию ведомственный правовой акт должен быть завизирован юридической службой уполномоченным государственного органа, представляющего акт на регистрацию.

Государственная регистрация ведомственного правового акта производится Министерством юстиции ПМР в срок до 15 дней с даты получения акта. В случае необходимости срок может быть продлен. В регистрации ведомственного правового акта может быть отказано. В данном случае правовой акт возвращается издавшему органу с указанием причин отказа. Ведомственный правовой акт может быть возвращен Министерством юстиции уполномоченному государственному органу без регистрации по просьбе уполномоченного органа, предоставившего этот акт на государственную регистрацию, а также если нарушен установленный порядок подготовки и представления акта на государственную регистрацию.

В течении суток после государственной регистрации подлинник ведомственного правового акта с присвоением ему регистрационного номера направляется Министерством юстиции уполномоченному органу, представившему акт на государственную регистрацию.

Изменения и дополнения, вносимые в ведомственные правовые акты, также подлежат регистрации в установленном данным Положением порядке.

2. Государственная регистрация в органах внутренних дел.

Государственная регистрация в органах Министерства внутренних дел, а также выдача специальных разрешений осуществляется специальными подразделениями Министерства внутренних дел. Данная деятельность регламентируется различными нормативно - правовыми актами к числу которых относятся : Закон «О милиции»¹, Закон «Об оружии»², Указы Президента, Приказы Министра внутренних дел, различные Положения и инструкции.

Государственная регистрация производится в зависимости от объекта регистрации и в различных органах Министерства внутренних дел происходит по - разному.

1) В соответствии с Законом «Об оружии» от 23 января 2002 г. с изменениями и дополнениями в текущей редакции, регистрация приобретенного оружия указанных типов в органах внутренних дел осуществляется на основании документа, подтверждающего законность его приобретения. При регистрации огнестрельного оружия в обязательном порядке производится его отстрел для получения необходимых данных для пулегильзотеки МВД ПМР.

Владельцам зарегистрированного оружия соответствующие органы внутренних дел в зависимости от типа оружия и цели его приобретения выдают разрешение на хранение либо на хранение и ношение огнестрельного оружия сроком на два года. Срок может быть продлен в соответствии с настоящим Законом.

2) Регистрация в Министерстве внутренних дел осуществляется также в его специальном подразделении - Государственной автомобильной инспекцией по регистрации транспортных средств.

Данная процедура регулируется Приказом Министра внутренних дел от 21 ноября 2003 г. № 347 «Об утверждении единого образца временного свидетельства о регистрации транспортных средств и прицепов к ним, временных и транзитных государственных номерных знаков транспортных средств»¹.

Регистрация транспортных средств осуществляется подразделениями РРЭО ГАИ МВД ПМР. Транспортные средства регистрируются только за собственниками транспортных средств.

Регистрация транспортных средств производится уполномоченным органом на основании документа удостоверяющего личность владельца. Регистрационное производство, оформление паспортов транспортных средств, регистрационных и иных документов, выдаваемых регистрационными подразделениями ведется на русском языке.

Сотрудниками регистрационных подразделений осуществляется контроль за представлением собственниками или владельцами транспортных средств квитанций или платных поручений об уплате установленных платежей за выдачу и замену регистрационных документов. Сотрудники регистрационных подразделений при совершении регистрационных действий устанавливают личность владельца транспортного средства на основании паспорта гражданина, или иных документов, удостоверяющих личность гражданина. При совершении регистрационных действий производится осмотр транспортного средства на предмет их соответствия сведениям, указанным в регистрационных документах.

Регистрационные документы выдаваемые регистрирующим подразделением удостоверяется печатью этого подразделения. К регистрационным документам относятся свидетельство о регистрации транспортных средств или технические паспорта транспортных средств.

Факт получения регистрационных документов и регистрационных знаков удостоверяется подписью владельца транспортного средства в Реестре зарегистрированных транспортных средств.

3) Органы Министерства внутренних дел осуществляют также регистрацию и ведут учет граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства.

Данная процедура осуществляется в соответствии с Приказом Министерства внутренних дел от 26 августа 2002 г. № 249 «Об утверждении и введении в действие Положения «О правилах прописки, выписки и регистрации граждан на территории Приднестровской Молдавской Республики»¹.

Органы осуществляющие регистрацию граждан, иностранных граждан, и лиц без гражданства являются Органы внутренних дел ПМР. Регистрация и прописка иностранных граждан на территории ПМР осуществляется на основании Положения «О правилах пребывания на территории ПМР и транзитного проезда через территорию ПМР иностранных граждан» № 212 от 24 августа 2001 г. ²

Иностранные граждане въезжающие на территорию ПМР и выезжающие из ПМР через пункты пропуска на государственной границе ПМР по действующим заграничным паспортам либо удостоверениям личности, которые должны быть зарегистрированы в органах внутренних дел. Заграничные паспорта либо удостоверения личности предоставляются в отдел виз и регистраций и паспортные отделы Органов внутренних дел для регистрации прибывших иностранных граждан в ПМР в течении 24 часов, при наличии контрольного талона, выданного на пограничном постах ПМР.

Не требуется регистрация заграничных паспортов у лиц, имеющих дипломатический иммунитет, глав иностранных государств.

Регистрация иностранных граждан производится в отделах виз и регистраций ( паспортных отделениях ) горрайорганов внутренних дел по заявлению гражданина, прибывшие в ПМР по служебным делам, для учебы или иных целей, представляют в отдел виз и регистраций горрайорганов внутренних дел паспорта, контрольные талоны пограничных постов.

За регистрацию и продление регистрации взимается установленная законом государственная пошлина.

3. Регистрация Средств массовой информации.

Процедура регистрации Средств массовой информации установлена Законом ПМР № 263-3- III от 11 апреля 2003 г. «О средствах массовой информации»¹.

В соответствии со ст. 12 данного Закона, редакция средств массовой информации осуществляет свою деятельность после регистрации в исполнительном органе государственной власти в области информации ( в Министерстве информации и телекоммуникаций).

Заявление о регистрации Средств массовой информации подается учредителем либо лицом, действующем по его уполномочию, в соответствии с учредительными документами в регистрационный орган. Решение о регистрации принимается в пятнадцатидневный срок со дня подачи заявления о регистрации Средств массовой информации с необходимым перечнем документов, установленных настоящим Законом.

Средства массовой информации считаются зарегистрированными со дня выдачи свидетельства о регистрации.

При организации Средств массовой информации в качестве юридического лица, она подлежит регистрации в органе, осуществляющем регистрацию юридических лиц, с последующей регистрацией в Министерстве информации и телекоммуникаций.

Возможен также и отказ в регистрации. Отказ в регистрации Средств массовой информации возможен только по установленным в Законе основаниям². Извещение об отказе в регистрации направляется заявителю в письменной форме в течении 15 дней со дня подачи заявления.

Отказ может быть оспорен в судебном порядке. За выдачу свидетельства о регистрации взимается регистрационный сбор в порядке определенном Президентом ПМР.

Глава III. Административная юстиция

§3.1 Определения понятия, сущность и основные признаки административной юстиции

Одним из основных элементов правового государства является институт судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти. Именно специфика этой деятельности, носящая подзаконный характер, порождает необходимость контроля со стороны представительных, вышестоящих органов в порядке подчиненности, а также судебных органов.

Одной из форм судебного контроля в сфере управления, касающейся защиты прав граждан является институт судебного обжалования неправомерных действий (бездействия), решений государственной и муниципальной Администрации. В разных государствах данный институт прошел довольно сложные и неоднозначные этапы своего становления. В результате в каждой из зарубежных стран создавались свои институты защиты прав граждан с учетом исторической обстановки и потребности общественного развития¹. Но несмотря на определенные отличия, все существующие в мире системы объединяет одна их главная цель - осуществление судебного контроля за законностью актов публичной власти по отношению к лицам, не обладающим государственно - властными полномочиями².

Судебный контроль за управлением в сфере исполнительной власти (управленческими действиями органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих) принято называть административной юстицией, и реже правосудием по административным делам³.

Административной юстиции как научной проблеме посвящено много работ как ученых зарубежных, так и отечественных, в которых она рассматривается в различных аспектах: историческом, юридически - содержательном, сравнительно - правовом. В процессе своего развития проблема административной юстиции претерпела смену самых противоположных мнений: от «институт административной юстиции является чуждым советскому праву» (1925г.), «в советском праве не может быть административного иска» (1947г.), «существует ли административная юстиция в советском праве» (1970г.) до «нужен административный суд» (1988г.)¹.

Одно из классических научных определений понятия «административная юстиция» еще четверть века назад была предложено Д. М. Чечетом: административная юстиция - «это порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и административными органами - с другой, осуществляемый юрисдикционными органами, специально созданными для разрешения правовых споров»².

Н.Г. Салищева определяет понятие административной юстиции с точки зрения ее контролирующего потенциала. По ее мнению, административная юстиция - это система внешнего контроля за действиями административных органов и их должностных лиц по отношению к гражданам³. Данное определение, на наш взгляд, является наиболее широким, отражая целевое назначение административной юстиции в системе обеспечения прав и свобод граждан.

Н.Ю. Хаманева, понимая под административной юстицией систему специальных органов, которые осуществляют контроль в сфере управления, признает необходимость создания целостной системы административных судов, обособленных от общего судопроизводства⁴.

Махина С.Н. понимает административную юстицию как комплексный институт и понимает его в двух смыслах: широком и узком. По ее мнению, в широком смысле под административной юстицией понимается вся совокупность органов административной юстиции, порядок их формирования, функционирования и разрешения ими административно - правовых споров. Это понятие включает в себя понятие административного процесса. В узком смысле под административной юстицией понимается материальная сторона, то есть совокупность норм, которая определяет систему органов административной юстиции, порядок их образования и функционирования, перечень дел, подлежащих рассмотрению посредством административного судопроизводства¹.

Определений понятия «административной юстиции» в юридической литературе очень много, на наш взгляд, бессмысленно перечислять их все. При этом важно отметить мнение еще одного ученого, который наиболее подробно изучал данную проблему, и чьи труды заслуживают особого внимания.

Ю.Н. Старилов, на наш взгляд, довольно правильно определяет административную юстицию, характеризуя ее как «двояконаправленный государственный механизм»². Это прежде всего средство защиты прав и свобод граждан от злоупотребления органов власти, но вместе с тем и средство обратной связи, предоставившее судебным органам ценную управленческую информацию и возможность на ее основе контролировать действия (решения) администрации.

Уникальная сторона контролирующей деятельности рассматриваемого механизма заключается в том, что она осуществляется по инициативе, по жалобе гражданина, чьи права и установленные законом интересы нарушены действиями (бездействиями) органа управления (должностного лица). Гражданин реализует свое субъективное право - возможность обратиться за защитой нарушенного права в суд, а суд в свою очередь, проверяет законность действий администрации. При этом Ю.Н. Старилов также подчеркивает то, что административная юстиция представляет собой своеобразный способ реализации гражданином конституционного права на обжалование незаконных действий администрации³.

Итак, основное содержание института административной юстиции составляет судебный контроль за законностью действий органа (должностного лица) публичной власти. В этой связи, как правильно, на наш взгляд, отмечал И.С. Яценко, основная правозащитная черта административной юстиции состоит в том, что она представляет собой правосудие, судебную защиту, а не исполнительную власть¹.

Данный вид юстиции представляет собой юридическую форму разрешения конфликтов, возникших в связи с правовой оценкой законности актов или действий того или иного органа публичной власти. Следует также отметить, что такие споры имеют специфический административно- правовой характер, особое положение его субъектов, особый порядок разрешения, а также специфические средства и способы защиты и др., что обуславливает необходимость специального нормативного правового регулирования процедуры их рассмотрения. По данному поводу, А.К. Соловьева выделяет в проблеме административной юстиции три основных аспекта: 1) материальный, связанный с природой спора (административно - правовой спора); 2) организационный, обусловленный наличием специальных органов по рассмотрению указанных споров; 3) формальный, то есть наличие специальных процессуальных норм и порядка рассмотрения публично - правовых споров².

В рамках традиционного подхода административная юстиция характеризуется следующими общими чертами:

1. Наличие правового (административно - правового, управленческого) спора о публичном праве, возникшего в связи с реализацией публичного управления, исполнительной власти, управленческой деятельности государственных и муниципальных служащих, должностных лиц, т. е. в сфере управленческой деятельности. Рассмотрение возникшего спора происходит при применении норм не только публичного, но и частного права.

2. Разрешение административно - правового пора в рамках осуществления правосудия, т.е. административная юстиция - это судебная власть³.

3. Правовая защита субъективных публичных прав граждан как одна из главных целей административной юстиции. Именно нарушение этих публичных прав и составляет предмет административной юстиции; при этом нарушения, вызванные незаконными действиями и решениями органов управления и должностных лиц, могут касаться и других субъективных прав граждан и юридических лиц.

4. Органы административной юстиции в известной мере независимы как от других ветвей власти (иных органов управления), так и от судов общей юрисдикции; они осуществляют также внешний контроль за исполнительной властью, т.е. судебный контроль за работой органов управления и их должностных лиц; часто эти органы называются квазисудебными органами, так как их деятельность отличается от общих судов, рассматривающих делав рамках традиционного гражданского процесса.

5. Существование специальных субъектов «административно-юстиционного» правоотношения (граждане, органы публичного управления, субъекты исполнительной власти, должностные лица); должностные лица (судьи), рассматривающие споры в области управления, обладают специальными знаниями квалификацией в конкретных областях функционирования органов исполнительной власти.

6.Административные споры (т.е. споры граждан и других субъектов права с публичной властью) подведомственны либо общим судам, либо специальным административным судам, отделенным от общих судов, либо так называемым квазисудебным органам.

7. Административные споры рассматриваются по установленным процессуальным законодательством правилам, обеспечивающим участникам правового спора формальное (процессуальное) равенство, т.е. в рамках специально созданных процедур рассмотрения жалоб (или исков). При рассмотрении административного дела должны соблюдаться все принципы административного процесса (гласность, устность, законность, и т.д.).

8. Юридическим «результатом» административно - юстиционного процесса является признание административным судом (общим судом, квазисудебными органами) незаконности или недействительности (или, наоборот, законности и действительности) принятых органами управления (должностными лицами) административных актов или совершаемых ими действий (бездействия)1.

Д.Н. Бахрах предлагает различать административную юстицию в широком и узком смысле. В широком смысле она представляет собой правосудие, осуществляемое на основе обращений граждан по поводу законности действий органов управления и должностных лиц. В узком смысле под административной юстицией понимается рассмотрение судами жалоб граждан на акты должностных лиц (вообще служащих) и органов управления.

В странах Западной Европы термин «административная юстиция», сыгравшей позитивную роль в создании правовой защиты граждан от действий и решений публичного управления и его органов, получил широкое распространение еще в 19 в., когда судебный контроль за деятельностью администрации выделился в отдельную сферу государственной проверки и процессуальных действий. В настоящий момент в нашем государстве институт административной юстиции как таковой отсутствует. Но применение опыта зарубежных стран в разрешении данной проблемы поможет нам сформировать действительно достойную систему защиты прав и свобод граждан от произвола органов управления и должностных лиц.

§3.2 Административная юстиция в иностранных государствах

Интересен и весьма поучителен опыт административной юстиции в странах, где она существует уже многие десятилетия.

Изучение зарубежного опыта необходим нам для более глубокого анализа данного правового явления и в дальнейшем формирования административной юстиции в нашем государстве.

Административная юстиция - это термин, применяющийся в законодательстве зарубежных государств, появление которой относится к XIX веку. Тем не менее ученые отмечают, что в законодательстве иностранных государств данный термин почти не используется. И все же выделяют два его признака: административная юстиция представляет собой разновидность судебной деятельности и осуществляется с соблюдением основных элементов судебного производства. Одной из сторон судебного процесса обязательно является представитель Администрации. В структурном плане административная юстиция осуществляется либо специальными подразделениями. Либо судейской специализацией в рамках органов исполнительной власти или судов общей юрисдикции. Существуют и смешанные формы, когда допускается отправление административной юстиции как судами общей юрисдикции, так и специальными административными судебными инстанциями.

С учетом мировой практики можно выделить два ее вида: самостоятельная, независимая от судов общей юрисдикции, и система, при которой решения административных судов могут быть обжалованы в суд общей юрисдикции¹.

Анализ организации административной юстиции на примере Франции и ФРГ дает следующую картину. Эти страны отличаются строгой структурированностью административной юстиции как по горизонтали, так и по вертикали. Здесь сложилась трехступенчатая структура административной юстиции. Во Франции это административные суды, административные апелляционные трибуналы, Государственный совет (его специальная секция). Во Франции административная юстиция сформировалась, по существу, из недр самой администрации. Влияние власти на административную юстицию весьма существенно. Это проявляется в формировании судейского корпуса, материально - техническом обеспечении работы административных судов, и, наконец, Государственный совет, по своим задачам и характеру деятельности, является элементом исполнительной власти. С точки зрения разделения властей германская модель организации административной юстиции более последовательна. Конституция гарантирует ее независимость.