Совершенствование деятельности муниципальных служащих в органах муниципального образования (на примере Муниципального округа № 7 г. Санкт-Петербурга)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

Государственное образовательное учреждение высшего

Профессионального образования

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

СЕРВИСА И ЭКОНОМИКИ

Институт региональной экономики и управления

Кафедра государственного и муниципального управления

ДИПЛОМНЫЙ ПРОЕКТ

Тема: «Совершенствование деятельности Муниципальных служащих в органах Муниципального образования (на примере Муниципального округа № 7 г.Санкт-Петербурга)»

Зав. Кафедрой ГМУ

д.э.н., профессор Р.А. Исляев

Научный руководитель

к.э.н., дацент Л.В. Соловьева

Студент Е.Н. Соловьев

Санкт-Петербург

2006

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. СОВЕРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РОССИИ

1.1 Основы организации местного самоуправления в России

1.2 Муниципальный служащий в условиях реформирования местного самоуправления

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО СЛУЖАЩЕГО В Г.САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ

2.1 Особенности организации местного самоуправления в г.Санкт-Петербурге

2.2 Правовое положение муниципального служащего г.Санкт-Петербурга

ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ В ОРГАНАХ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ, НА ПРИМЕРЕ 7-ГО МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ Г.САНКТ-ПЕТЕРБУРГА

3.1 Особенности деятельности муниципальных служащих 7-го муниципального образования г. Санкт-Петербурга

3.2 Повышение эффективности деятельности муниципальных служащих

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ЛИТЕРАТУРА И ИСТОЧНИКИ

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что проблема организации местных органов власти является одной из наиболее важных тем нашей современности. На всех этапах исторического развития Российское государство уделяло большое внимание организации власти на местах. Особенности географического положения, обширность территории государства во все времена осложняли процесс управления им. Поэтому поиск путей наиболее эффективной организации власти на местах, в том числе с привлечением населения конкретной территории, всегда оставался одним из самых актуальных для руководителей государства.

Местное самоуправление отражает политические, культурные, географические, социально-экономические и иные особенности территориальных единиц, и тем самым усиливает чувство принадлежности человека к определенному местному сообществу. Именно местное самоуправление является важным средством приобщения населения к современным демократическим ценностям. Оно воспитывает чувство ответственности и гражданственности в обществе. Органы местного самоуправления способны более эффективно по сравнению с центральной властью решать различные локальные проблемы, реагировать на непредвиденные ситуации. Местные органы власти являются многоцелевыми органами, обеспечивающими интеграцию и координацию различных служб на местном уровне, обеспечивая, тем самым, комплексный подход к решению проблем.

В современных условиях естественным является усиление интереса к вопросу создания эффективной системы местного самоуправления мегаполисов, ее оптимального сочетания с системой государственного управления.

Эффективное функционирование муниципального аппарата, укомплектованного кадрами надлежащей компетенции и высокой квалификации, выступает одним из решающих факторов консолидации населения для решения жизненно-важных задач на территории собственного проживания, ускорения перехода к рыночной экономике и устранения многих кризисных явлений. Но, как показала практика, в любой системе управления должны быть четко определены функции и задачи каждого звена управления, каждого структурного подразделения, а также порядок их взаимодействия. Этого же требуют научная организация и научное сопровождение кадровой работы в муниципальной службе, как в целом, так и на каждом рабочем месте. Необходимость решения этих проблем и определила выбор данной темы.

Предметом исследования является совокупность норм и принципов, регулирующих процесс формирования муниципальной службы в Российской Федерации в условиях реформирования федеративных отношений и местного самоуправления.

Объектом исследования являются тенденции становления и развития системы правовых отношений, возникающих по поводу организации и функционирования муниципальной службы как нового вида служебной деятельности.

Цель исследования заключается в проведении комплексного анализа современного состояния института муниципальной службы, а также выявление возможностей повышения эффективности деятельности муниципальной службы.

Задачи исследования:

выделить основные характеристики муниципальной службы, позволяющие обособить ее как новый вид служебной деятельности, уточнить понятие "муниципальная служба";

-определить цель, задачи, функции института муниципальной службы;

-рассмотреть особенностей формирования и деятельности местных органов власти в Санкт-Петербурге;

-проанализировать и дать рекомендации по совершенствованию деятельности муниципальных служащих в органах муниципального образования.

Гипотеза исследования.

Эффективность деятельности муниципальных служащих зависит от следующих факторов:

1. уровня финансирование местных органов власти;

2. фактической возможности реализации полномочий органов городского самоуправления;

3. уровня социальной защищенности муниципальных служащих;

4. от степени профессиональной подготовки муниципальных служащих.

Теоретической и методологической базой исследования являются принятые законы и постановления Правительства РФ, Указы Президента РФ, основные положения теории менеджмента, а также публикации отечественных и зарубежных авторов по исследуемой проблеме.

Необходимость проведения комплексного исследования данной темы объясняется особенностями правового положения Санкт-Петербурга, как города федерального значения и городского поселения, что приводит к созданию ситуации, при которой органы местного самоуправления решают не только вопросы местного значения, но и государственного значения (при делегировании им государством ряда своих функций).

При исследовании вопросов управления персоналом, мы опирались на работы В.Г. Игнатова, Т.А. Ляшенко, В.Н. Федоткина, А.Ю. Калинина и мн. др.

Глава 1. Современное состояние муниципальной службы в России

1.1 Основы организации местного самоуправления в России

Местное самоуправление по российскому законодательству второй половины прошлого века делилась на две основные формы: земское и городское. Наиболее важное значение имело земское самоуправление, так как в нем участвовало население не только уездов, но и городов (городские избирательные собрания при выборах органов земского самоуправления).

В Положении о губернских и уездных земских учреждениях, утвержденном указом Александра III от 12 июня 1890 года, устанавливалось, что “должности председателей и членов земских управ замещаются по выборам подлежащих земских Собраний, которым предоставляется избирать и более одного лица на каждую должность”.

При замещении земских должностей необходимо было учитывать, чтобы на выборных должностях в одном и том же учреждении не служили одновременно лица, состоящие в первой степени родства и степенью родства: в прямой линии - без ограничения, а в боковых - до третьей включительно. Министр внутренних дел утверждал лиц, избранных председателями Губернских Управ. Губернатор утверждал лиц, избранных председателем Уездных Управ, и членов как Губернских, так и Уездных Управ

На выборных должностях в земском управлении устанавливался трехлетний срок службы. Дела об ответственности подчиненных Управам должностных лиц, в том числе и служащих по найму, за преступления по службе возбуждались по предложениям Губернатора или по представлениям Земских Собраний и Управ. Эти лица подлежали ответственности за должностные преступления на одинаковых основаниях с лицами, состоявшими на государственной службе. Городовое положение 1892 года определяло порядок формирования Городской Управы и других исполнительных органов городского общественного управления.

Настоящая тема является довольно обширной. Вообще, правовая база муниципальной службы становится на собственный правовой путь.

Раньше данный вопрос относился к государственной службе, которая давала общие понятия и регламентировала как государственную службу, так и муниципальную службу. Но в последнее время все больше появляется мнений о том, что государственную службу следует отграничивать от муниципальной службы по многим вопросам. Это связано с тем, что идет общее развитие всех институтов муниципального права.

Местное самоуправление - одно из проявлений народовластия, предполагающее самостоятельное решение населением (непосредственно или через создаваемые им органы) достаточно широкого круга проблем преимущественно местного характера. Они напрямую связаны с жизненными интересами людей, повседневными заботами жителей городских и сельских поселений.

Местное самоуправление - институт глубоко демократичный, поскольку оно приобщает граждан к участию в управлении делами общества и в значительной мере обеспечивает их политические права. Местное самоуправление направлено против неоправданного сосредоточения дел в руках государственных органов. Решение многих вопросов "внизу" - там, где обеспечивается наиболее полный учет местных условий и особенностей, существенно повышает эффективность управления делами общества и государства.

В Российской Федерации местное самоуправление не только признается, но его функционирование гарантируется как федеральными органами власти, так и органами власти субъектов Федерации. Это гарантии экономические, юридические, организационные. Экономические гарантии предполагают наличие муниципальной, в том числе земельной, собственности, объекты которой определяются исходя из их значимости для обслуживания данного поселения, например города или поселка. Кроме того, реализация полномочий местного самоуправления обеспечивается достаточными финансовыми ресурсами. Юридические гарантии включают установление федеральными законами, актами представительных органов субъектов Федерации статуса местного самоуправления, обеспечение обязательности решений субъектов местного самоуправления. Организационные и кадровые гарантии включают подготовку на государственном уровне муниципальных служащих различных рангов, информационное обеспечение местного самоуправления и др.

Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления, - самостоятельность. Органы местного самоуправления наделяются компетенцией, принадлежащей только им, свободны в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти.

Эта чрезвычайно важная норма Конституции дает основание оценивать местное самоуправление как особую власть, не относящуюся ни к одной из трех ветвей государственной власти, о которых говорится в ст. 10 Конституции. Вместе с тем это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства. Формирование органов местного самоуправления - дело самого населения соответствующего города или иного населенного пункта. Одни из них могут быть непосредственно избраны населением, другие - сформированы этими выборными органами. Но при всех условиях они не могут назначаться "сверху", их состав не должен согласовываться с вышестоящими государственно-властными инстанциями или утверждаться ими. Будучи сформированы "снизу", органы местного самоуправления не находятся в отношениях подчиненности к органам государственной власти и не обязаны выполнять их оперативные предписания.

Решения представительных и исполнительных органов местного самоуправления так же обязательны для исполнения, как и решения органов государственной власти. Их деятельность, будучи инициативной и самостоятельной, не является абсолютно независимой и обособленной от деятельности государственных органов. Само создание и важнейшие функции органов местного самоуправления определены актами органов государственной власти - федеральных и субъектов Федерации. Они действуют в русле общегосударственной политики - экономической, социальной, экологической, в области культуры и др. Они могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в реализации государственных программ.

Государство в лице его федеральных органов и органов субъектов Федерации оказывает разностороннюю поддержку местному самоуправлению. Особенно важна она в настоящее время, когда идет процесс формирования самоуправления, его становления. С этой целью изданы Указы Президента Российской Федерации о некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местному самоуправлению от 9 октября 1993 г. N 1616, о гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. N 2265 и др.

С изменением политических, экономических, правовых условий в России возрождается местное самоуправление. И сейчас, в органах местного самоуправления занимают должности муниципальные служащие, которые структурно представляют особую группу служащих.

Реформирование системы местного самоуправления

В настоящее время можно обоснованно говорить о начале этапа реформирования системы местного самоуправления, местных финансов и внутрирегиональных межбюджетных отношений на уровне субъектов РФ - возможно самого значительного и радикального этапа реформ за всю историю экономических и политических преобразований в России на рубеже XX и XXI веков.

Особенность названной реформы состоит, прежде всего, в ее комплексности. Другими словами, реформа охватывает не только формальную структуризацию институтов местного самоуправления, но также и ключевые вопросы экономического обеспечения их деятельности; существенно уточняет вопросы разграничения полномочий органов местного самоуправления между собой и в отношениях с органами власти и управления субъектов РФ.

Реформа, несомненно, намечает важные шаги в области демократизации деятельности институтов местного самоуправления. Она направлена в сторону усиления начал прямой демократии, широкого участия граждан в решении вопросов социально-экономического развития территорий.

Такая реформа, содержит в себе существенное потенциал-продвижение в сторону укрепления начал гражданского общества и дальнейшего развития России как демократического федеративного государства.

Первым этапом реформирования стало принятие нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-Ф3 от 6 октября 2003 года.

Главные особенности новой редакции закона о местном самоуправлении состоят в том, что он:

-устанавливает необходимость всем субъектам РФ иметь два уровня местного самоуправления и соответственно два уровня местных бюджетов, т.е. каждое муниципальное образование должно иметь свой полноценный бюджет;

-предпринимает попытку жесткого разделения вопросов (полномочий) местного значения между двумя уровнями муниципального управления;

четко разграничивает (в том числе и в аспекте финансового обеспечения) собственные полномочия муниципального управления и полномочия, делегированные ему государством в лице федеральных и региональных органов государственной власти;

существенно усложняет до многоканального характера -систему внутрирегионального финансового выравнивания(субъект Федерации - в отношении поселений; субъекты Федерации - в отношении муниципальных районов и городских округов; муниципальные районы - в отношении входящих в их состав поселений);

жестко предписывает методологические основы практической реализации названных выше каналов финансовой помощи муниципальным образованиям различного уровня.

Остановимся, прежде всего, на первой из перечисленных новаций. Обязательный переход всех субъектов Федерации ко вновь создаваемой в большинстве регионов России системе институтов местного самоуправления двух уровней является, на наш взгляд, важнейшей и даже системообразующей компонентой в ходе предполагаемой муниципальной реформы. Реформа имеет, таким образом, чисто количественный аспект - феномен резкого увеличения числа формально действующих муниципальных образований.

Однако чисто количественный аспект проблемы, конечно, не главный. Наиболее значимо существенное качественное усложнение функций управления социально-экономическим развитием территорий на субрегиональном уровне. Усложняется положение региональных органов управления, которым теперь придется взаимодействовать (в том числе и в финансово-бюджетном плане) с неизмеримо большим числом муниципальных образований, их представительных органов и руководителей исполнительной власти. Радикально меняется и вся система управления на субмуниципальном уровне, который до последнего времени вообще мало освещался и анализировался в литературе по вопросам территориального управления. Сегодня практика управления на этом уровне в преобладающей мере строится на системе прямого подчинения руководителей поселковых и сельских администраций назначившему их главе муниципального образования. При всех возможных негативах эта система обеспечивала не только концентрацию всех средств в едином местном бюджете, но и единую вертикаль внутримуниципального управления.

Теперь же ситуация меняется: «внизу» и «сверху» оказываются руководители, так или иначе избранные населением и не связанные друг с другом отношениями соподчиненности, на недопустимость чего прямо указано в новом Федеральном законе по местному самоуправлению.

Единая, достаточно жесткая схема институтов местного самоуправления, предлагаемая ныне для огромного многообразия субъектов Российской Федерации, выглядит контрастом по сравнению с фактической ситуацией в этой сфере, где пока имеет место существенная вариантность в организации систем субрегионального управления. В настоящее время в большинстве субъектов РФ в составе бюджетов районов действуют лишь сметы поселковых и сельских администраций. В 24 субъектах РФ уже сейчас в той или иной мере действуют муниципальные образования местные бюджеты «низового уровня», а в 15 субъектах существуют «низовые» муниципалитеты и местные бюджеты, а также «квазибюджеты» районных государственных администраций.

Ст. 52 нового закона требует наличия в каждом муниципальном образовании своего «полноценного бюджета». Звучит это, конечно, хорошо, но не всегда достоверно. Прежде всего, это не очень достоверно экономически, т.к. наличествует огромное количество муниципальных образований (особенно низового уровня) практически лишенных всякой собственной налоговой базы.

Еще одна новация предполагаемой реформы в сфере территориального (внутрирегионального управления) - институт так называемых малонаселенных межселенных территорий. Согласно новому федеральному закону функции низового муниципалитета по отношению к населенным пунктам, не входящим в состав поселений (включая, видимо, и налогово-бюджетные функции), выполняются муниципальными районами.

Новый федеральный закон устанавливает демографические (по численности населения) и территориальные (по показателям доступности для населения) критерии структуризации муниципальных образований поселенческого уровня.

1.2 Муниципальный служащий в условиях реформирования местного самоуправления

Муниципальная служба это один из видов социальной деятельности, являющийся необходимым условием функционирования общества, представляющий собой управленческую деятельность уполномоченных органов или деятельность по обслуживанию управления в установленном порядке в интересах людей, а также характерные черты службы как социального института, позволяющие выделить службу из совокупности видов социальной деятельности.

Муниципальная служба обладает особенностями, общими для всех видов служебной деятельности, а также характерными чертами, позволяющими позиционировать ее относительно институтов муниципального права и других отраслей российского законодательства на основании понятия муниципальной службы. Характерные черты проявляются во взаимодействии муниципальной службы как единого целого с другими самостоятельными правовыми системами. Стоит выделить следующие характерные черты муниципальной службы:

1) муниципальная служба формируется в сфере публичной власти и функционирует как публичная служба, наряду с государственной службой;

2) муниципальная служба в качестве института муниципального права имеет собственное законорегулирование;

3) организационно-правовой формой муниципальной службы являются органы местного самоуправления, которые вправе осуществлять найм персонала на должности, наличие которых предусмотрено Реестром муниципальных должностей и Уставом муниципального образования;

4) главное предназначение муниципальной службы состоит в обеспечении реализации вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, которыми могут быть наделены органы местного самоуправления;

5) правовое регулирование муниципальной службы осуществляется на трех уровнях; федеральном, субъекта Российской Федерации и муниципальном;

6) органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют подбор, расстановку и управление персоналом муниципальной службы;

7) муниципальная служба содержится за счет местных бюджетов, минимально необходимые расходы муниципальных образований на этот вид деятельности учитываются органами государственной власти субъектов Федерации при определении минимальных местных бюджетов;

8) муниципальная служба имеет схожие черты с другим видом публичной службы - государственной; непризнание государственных гражданских и муниципальных служащих наемными работниками по обычному найму рассматривается в числе признаков, присущих современному этапу реформирования публичной службы.

Внутреннее содержание муниципальной службы, начиная от методологии ее построения и заканчивая решениями органов местного самоуправления, зависит от принципов муниципальной службы, которые могут быть обозначены для целей данного исследования как закрепляемые в Конституции Российской Федерации и федеральных законах и обусловленные природой местного самоуправления основополагающие идеи и правила, предопределяющие актуальное содержание муниципальной службы и перспективы ее правового регулирования.

Принципы муниципальной службы - это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций органов местного самоуправления, полномочий муниципальных служащих, действующие в системе публичной власти, и в частности, в системе муниципальной службы.

Принципы муниципальной службы должны объективно отражать сущность муниципальной службы, ее наиболее важные черты, они раскрывают общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной и другой административной деятельности муниципальных служащих, закрепляют их в нормах, входящих в правовой институт муниципальной службы. Принципы муниципальной службы устанавливают важнейшие закономерности в системе организации и функционирования муниципальной службы. Они обуславливают значимость, законность, социальную ценность отношений, возникающих в системе муниципальной службы. Отсутствие правовых принципов может повлечь за собой произвол, бюрократизм в худшем смысле этого слова, неорганизованность, беззаконие, несправедливость.

Принципы муниципальной службы - это субъективное понятие. Они формируются человеком (законодателем), исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране и базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства.

Каждый в отдельности принцип муниципальной службы отражает не все объективные закономерности деятельности муниципальных служащих, а лишь некоторые из них. Но все принципы взаимосвязаны, то есть соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из принципов отрицательно сказывается на выполнение остальных принципов. В систему принципов входят уже известные принципы:

1) верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих;

2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия;

3) самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий;

4) профессионализма и компетентности муниципальных служащих;

5) ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

6) равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой;

7) единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций;

8) правовой и социальной защищенности муниципальных служащих;

9) внепартийности муниципальной службы.

Выделенные мною в работе характерные черты муниципальной службы носят более существенный характер, чем те, что определены Федеральным законом "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации". Понятие муниципальной службы, принятое в настоящее время как профессиональной деятельности, осуществляемой на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной, на сегодняшний день нуждается в уточнении, поскольку не отражает ряда существенных особенностей муниципальной службы.

На основе вышеизложенного предлагаю уточненное понятие муниципальной службы: муниципальная служба - это особый вид публичной служебной деятельности, осуществляемой гражданами Российской Федерации за счет средств местного бюджета на профессиональной, невыборной основе в органах местного самоуправления, нанимаемыми муниципальными образованиями, и обеспечивающей решение вопросов местного значения и реализацию отдельных государственных полномочий в интересах муниципальных образований, а также с учетом общегосударственных интересов и задач, реализуемых на местном уровне.

Задачи муниципальной службы

Понятие «муниципальной службы» сравнительно новое для нашего законодательства. Понятие, виды, содержание муниципальной службы напрямую связанны с пониманием и законодательным установлением местного самоуправления и системы его органов.

В годы существования СССР о муниципальной службе не говорили. Но на уровне местного управления в то время работали государственные служащие, выполнявшие специфические функции, но не имевшие специального наименования, то есть это были «государственные служащие местных органов государственной власти».

После принятия в 90-х годах новых законов, устанавливающих систему местного самоуправления, встает вопрос и о служащих, работающих в органах местного самоуправления, об их правовом статусе и особенностях функционирования и прохождения службы. Принимаемые органами местного самоуправления нормативно-правовые акты фиксируют и правовой статус муниципальных служащих.

До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие «муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, ибо в нем не было необходимости: служащие местных органов государственной власти местных Советов и исполнительных комитетов - являлись государственными служащими. Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные понятия. Согласно такому взгляду муниципальный служащий - это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Федеральный Закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" года разграничил государственную службу как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

Государственный служащий - это гражданин Российской Федерации, исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Таким образом, муниципальная служба не входит в систему государственной службы, не является ее структурной частью и требует своего правового регулирования.

Муниципальная служба является сложным социально-правовым институтом. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих права и обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. В нравственном аспекте - рассматривает этические основы муниципальной службы. Если говорить об отличии задач муниципальных служащих от задач государственных служащих, то оно заключается лишь в уровне (федеральный, региональный, местное самоуправление), то есть качественного отличия не существует, все направлено на улучшение благосостояния общества, удовлетворение общественных интересов.

Учреждение муниципальной службы как нового вида служебной деятельности, обособление ее от государственной службы обусловлено формированием в России местного самоуправления как специфического уровня власти, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти.

К основным задачам муниципальной службы относится:

1) обеспечение прав и свобод человека и гражданина на территории муниципальных образований;

Эта задача вытекает из положения ст. 18 Конституции, согласно которой права и свободы человека и гражданина определяют деятельность не только государственной власти, но и местного самоуправления.

2) подготовка, принятие, исполнение и контроль решений в пределах

полномочий органов местного самоуправления;

При этом следует учитывать, что в ведении муниципальных образований находятся не только вопросы местного значения, но и отдельные полномочия, которыми, согласно ст.132 Конституции РФ, могут наделяться законом органы местного самоуправления.

3) обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного

значения через выборные органы местного самоуправления и непосредственно;

4) организация оптимального обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований исходя из интересов населения, исторических и иных местных традиций;

5) защита прав и законных интересов муниципального образования, его населения.

Государство устанавливает конституционный запрет на ограничение прав местного самоуправления, гарантирует его право на судебную защиту, которое должны использовать органы местного самоуправления в случае нарушения полномочий местного самоуправления, законных интересов населения муниципального образования.

С точки зрения задач, эта служба представлена:

в социальном аспекте - это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами;

в политическом - как деятельность по реализации государственной политики, достижении целей и задач в обществе и государстве, то есть от ее стабильности и эффективности зависит устойчивость общественных отношений;

правовом - юридическое установление служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих.

Если говорить об отличии задач муниципальных служащих от задач государственных служащих, то оно заключается лишь в уровне (федеральный, региональный, местное самоуправление), то есть качественного отличия не существует, все направлено на улучшение благосостояния общества, удовлетворение общественных интересов.

Муниципальная служба является сложным социально-правовым институтом. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих права и обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. В нравственном аспекте - рассматривает этические основы муниципальной службы. Если говорить об отличии задач муниципальных служащих от задач государственных служащих, то оно заключается лишь в уровне (федеральный, региональный, местное самоуправление), то есть качественного отличия не существует, все направлено на улучшение благосостояния общества, удовлетворение общественных интересов.

Муниципальное право включает в себя нормы, устанавливающие правовые основы муниципальной службы, которая не является государственной. Общим для государственной и муниципальной службы является термин “публичная служба”.

Публичная служба - это служба в органе публичной власти. С этой точки зрения можно говорить о том, что нормы муниципального права являются источником публичной службы, то есть службы государственной. Так как органы местного самоуправления не признаются государственными органами, то и работники в этих учреждениях не могут называться государственными служащими.

Значит важным отличительным признаком, которым обладает муниципальная служба, является то, что это деятельность по исполнению полномочий органов местного самоуправления, то есть деятельность, находящаяся в подчинении муниципального образования, а муниципальные служащие получают денежное содержание из местного бюджета.

Отсюда следует, что муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, занимающий в установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации порядке, включенным в штат должностей, в структуре муниципальной администрации, и имеющий квалификационный разряд (специальное звание, ранг, чин, степень, класс), заключивший с государственным органом трудовой договор, осуществляющий предоставленные ему функции и полномочия, получающий денежное содержание и имеющий гарантированный государством социально-правовой статус.

Необходимость правового регулирования отношений в сфере муниципальной службы и установления правового статуса муниципальных служащих, то есть лиц, занимающих штатные муниципальные должности в органах местного самоуправления и иных образуемых ими органах, назрела уже давно. Статус муниципального служащего наряду со статусом государственных служащих определяется федеральным законодательством, а так же законодательством субъектов федерации.

Правовое регулирование деятельности муниципальной службы

Нормативную базу деятельности муниципальной службы составляют положения Конституции Российской Федерации 1993 года, а также находящиеся в системной связи с иные нормативные правовые акты, такие как: Трудовой и Бюджетный кодексы, федеральные законы в области местного самоуправления и муниципальной службы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" №154-ФЗ от 28 августа 1995 года и №131-Ф3 от 6 октября 2003 года, "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" №8-ФЗ от 8 января 1998 г., а также федеральные законы, регламентирующие государственно-служебные отношения: "О системе государственной службы Российской Федерации" №58-ФЗ от 27 мая 2003 г.; "О государственной гражданской службе Российской Федерации" №79-ФЗ от 27 июля 2004 года.

В нормативную базу включена, также Европейская Хартия местного самоуправления, являющаяся основополагающим общеевропейским документом в области местного самоуправления, ратифицированная

Российской Федерацией без оговорок, и вступившая в силу для нашей страны 1 сентября 1998 года.

Нормативно-правовое регулирование муниципальной службы осуществляется не только на федеральном уровне, но и субъектами Федерации, а также органами местного самоуправления. Кроме того, особое значение для формирования правовых основ муниципальной службы имеют соответствующие Постановления Конституционного Суда Российской Федерации.

Важно подчеркнуть, что развитие муниципальной службы находится в непосредственной зависимости, во-первых, от процесса совершенствования системы местного самоуправления, во-вторых, от изменений в области государственной гражданской службы, которая, наряду с муниципальной службой, является одним из видов служебной деятельности публично-правового характера. При этом содержание деятельности муниципального служащего предопределяется количественными характеристиками компетенции муниципальных образований, а отношения, связанные с определением статуса муниципального служащего, прохождением муниципальной службы, регламентируются во взаимосвязи со сходными правоотношениями на государственной гражданской службе.

Проблемы реформирования муниципальной службы

Модель местного самоуправления, принятая в современной России и закрепленная в Конституции России 1993 года, исходит из того, что его органы не являются структурными подразделениями государственного управления. Хотя по-прежнему сохраняется большое сходство между государственной и муниципальной службой по сути управленческой работы, по технологии управленческого процесса. В то же время в законодательстве Российской Федерации возникло противоречие по вопросу об определении муниципальной службы. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 года дается следующее понятие муниципальной службы: "Муниципальная служба - профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий". В то же время в Федеральном законе "О муниципальной службе в Российской Федерации" эта служба ограничивается полномочиями занимаемой должности, не являющейся выборной. Это противоречие находит отражение и в законодательстве субъектов Российской Федерации о муниципальной службе.

В муниципальной службе России в настоящее время большое внимание уделяется процессу ее профессионализации, т.е. усилению управленческого характера содержания труда: приобретению профессиональных знаний, умений и навыков: повышению претензий на правовой и социальный статус, а следовательно, на возрождение привилегий профессии: освобождению от необоснованных претензий политиков на патронаж над должностями муниципальной службы (повышению уровня ее относительной самостоятельности): приобретению новой профессиональной культуры.

Данные положения созвучны с нормой статьи 6 Европейской Хартии местного самоуправления, определившей, что условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы возможно было обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетентности. Для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты и продвижения по службе. Принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих отражает сущность муниципальной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий муниципальных органов. Сложившаяся в России система реализации принципа профессионализма и компетентности требует совершенствования, поскольку не позволяет органически связать обучение муниципальных служащих с прохождением службы, планированием их карьеры, оценкой качества труда, присвоением классного чина. Проблема качественной профессиональной подготовки кадров муниципальной службы остается весьма важной и актуальной. Анализ показывает, что в составе руководителей муниципальных образований лишь небольшой процент имеют профессиональное образование, соответствующее их должности. Среди работников поселковых и сельских администраций высшее образование имеют около 20%. Преобладающий состав муниципальных служащих имеет техническое, сельскохозяйственное или педагогическое базовое образование. У более трети муниципальных служащих стаж работы в органах местного самоуправления составляет от 1 до 3 лет (32-41%), а менее года - до 10%.

В Российской Федерации на 1 января 2000 года в органах местного самоуправления работали 415, 5 тыс. человек. Качественно изменяется система мотиваций к труду, возрастает значение профессиональной культуры. Следовательно, для улучшения управленческой деятельности необходима система профессиональной подготовки и переподготовки муниципальных служащих на основе введения системы их обязательного непрерывного образования и самообразования, без чего невозможно будет занимать соответствующую должность в органах местного самоуправления. Для реализации этого процесса необходимо создать единую систему подготовки и переподготовки муниципальных служащих. Базовым научным учреждением в этой сфере могла бы выступить Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации, которая наработала колоссальный опыт в подготовке государственных служащих. Подобное мнение уже высказывалось рядом ученых.

Одним из механизмов создания высокопрофессиональной муниципальной службы является аттестация, которая позволяет с помощью оценки произвести отбор лучших работников и их должностное перемещение, способствует улучшению подбора и расстановки кадров, а, в конечном счете - повышает качество муниципального менеджмента. Вопросы аттестации муниципальных служащих относятся к непосредственной компетенции муниципальных образований, правовая регламентация этих мероприятий находит отражение в уставах муниципальных образований и иных нормативно-правовых актах, принимаемых на местном уровне.

Субъектами Российской Федерации в целях единообразия правотворчества муниципальных образований в рамках одного региона, а также во избежание противоречий муниципальных правовых актов федеральному законодательству вопросы правового регулирования на местном уровне держатся под пристальным вниманием. Более того, в ряде субъектов Федерации приняты модельные правовые акты, носящие рекомендательный характер, которые помогают муниципальным образованиям в разработке собственной правовой базы. Конечно, поводом для дискуссий может стать вопрос: а как такие действия субъекта Федерации соотносятся со статьей 12 Конституции Российской Федерации и не являются ли они вторжением в компетенцию муниципального образования?

На наш взгляд, названные примеры не выходят ни за рамки статьи 12 Конституции России, ни за пределы статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", определившей полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. В настоящее время российская действительность такова, что в ней только начинают создаваться условия для функционирования высокопрофессионального, компетентного управленческого аппарата в муниципалитетах, остается достаточно низким уровень правовых знаний муниципального менеджмента, что во многих лучаях затрудняет самостоятельную разработку муниципальных правовых актов.

Завершая анализ важнейшего муниципального института - муниципальной службы, следует отметить, что с большей или меньшей степенью детализации правовой статус муниципального служащего в Российской Федерации определен, чем созданы предпосылки для эффективной работы управленческого аппарата муниципальных образований. Однако реальное состояние муниципального менеджмента, по мнению В.И.Васильева, таково, что муниципальным служащим немало потребуется времени, чтобы самоуправление приобрело адекватные черты.

Институт муниципальной службы является юридически исходным правовым средством в системе построения местного самоуправления, ибо он включает в себя правовой материал, который используется в каждодневной практике органов власти, то есть он обеспечивает функционирование местного самоуправления.

Институт муниципальной службы состоит из первичных единичных юридических положений - правовых норм, устанавливающих многочисленные и разнообразные по характеру и значимости служебные отношения. Этому институту права соответствуют конкретные законодательные и нормативные акты, устанавливающие все его основные элементы. Деятельность муниципальных служащих, как субъектов административного права характеризуется применением не только регулятивных, но и административных методов, но и нормами материального и процессуального права, а также нормами одной отрасли права и правовыми установлениями многих других правовых отраслей и институтов.

Следовательно, институт муниципальной службы - это система правовых норм, которая регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы муниципальной службы, статуса муниципальных служащих, гарантий и процедур его реализации (выполнение служащими своих должностных обязанностей и функций), а также механизма прохождения муниципальной службы.

Совершенно неразработанным в данной сфере остается вопрос о выборных муниципальных служащих. И, наверное, уже в ближайшее время процессы выборов муниципальных служащих будут все более набирать силу. Какие факторы влияют на реформу отрицательно? Это:

политическая и организационная нестабильность в органах местного самоуправления;

отсутствие достаточного нормативно-правового регулирования деятельности муниципальных служащих;

неопределенность правового статуса муниципальных служащих;

отсутствие единой кадровой политики, то есть неопределенность работы по подготовке, переподготовке и повышения квалификации муниципальных служащих;

слабая профессиональная подготовленность значительной части муниципальных служащих, особенно в юридических, финансово-экономических, социально-культурных вопросах;

не учет местных особенностей, которые являются важными факторами, сопутствующими управленческой деятельности служащих.

Реформирование муниципальной службы - длительный процесс, связанный с другими реформами, со многими изменениями, происходящими внутри законодательства, а также самого государства. Новые процессы, происходящие в обществе, политике, экономике будут влиять на формирование системы муниципальной службы. К сожалению, до сих пор нет правовой модели и юридической обоснованности реформы муниципальной службы в России, но она делится приблизительно на 3 этапа:

I - начало 90-х, то есть начало развития законодательства в отношении государственной и муниципальной службы;

II - конец 90-х, в течении этого времени реформа муниципальной службы осуществляется не только на федеральном уровне, но и на других управленческих уровнях: в аппарате управления субъектов Российской Федерации и в органах местного самоуправления.

III - Завершающим этапом охватывается весь последующий период. Это кодификация всего нормативно-правового материала (создание Кодекса гражданской службы)

Что касается реформы местного самоуправления, то здесь имеются общие вопросы, без решения которых реформа реализована быть не может. Среди этих вопросов:

1. Вопросы, касающиеся создания и организации работы сельских, поселковых администраций, которые в соответствии с законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" №131 от 06.10.03 приобретают статус муниципальных образований, а опыта работы, для того чтобы реализовать все полномочия по решению вопросов местного значения в самостоятельном режиме, не имеют. Данная проблема является главной, ключевой, требующей нестандартных методов решения, поскольку необходимо не просто обучить, а сформировать целый комплекс новых навыков и умений глав муниципальных образований.

2. Сложным, до конца не понятым и, соответственно, решаемым с низким уровнем управляемости является вопрос управления муниципальным имуществом. Во-первых, муниципальное имущество предназначено только для решения вопросов местного значения, что усугубляет положение дел. Во-вторых, поскольку меняется статус поселковых и сельских администраций, предстоит передача имущества в ведение названных администраций, приобретающих статус муниципальных образований.

3. Требует переосмысления и соотношение таких составляющих деятельности органов местного самоуправления, как вопросы местного значения: муниципальное имущество, используемое для решения вопросов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления для решения вопросов местного значения. Вопрос не праздный, так как изменились подходы к взаимодействию представительных и исполнительных органов, изменился статус главы муниципального образования - главы местной администрации, главы муниципального образования - председателя представительного органа. Это требует осмысления и организации совершенно иной и выстроенной на другой основе работы всех органов местного самоуправления.

4. Реформа местного самоуправления сегодня в большей степени воспринимается как реформа администрации муниципального образования. Следовало бы говорить не о муниципальном управлении как профессиональном управлении, а хотя бы о соотношении муниципального управления и местного самоуправления. Чем больше соотношение этих двух разновидностей управления в пользу местного самоуправления, тем "дешевле власть" - именно в этом, в том числе, должна заключаться реформа местного самоуправления. Это требует формирования соответствующего мышления муниципальных служащих, выработки общих подходов к решению данной проблемы. Желаемый результат реформы: превратить население из "носителя проблемы" в "собственника проблемы", "лицо, принимающее решение".

5. На повестку дня встает и проблема эффективности деятельности органов местного самоуправления. Муниципальное управление находится в зачаточном состоянии, оно на пути к цивилизованному эффективному управлению. Практики до сих пор не различают понятия внутренней и внешней эффективности и, соответственно, смешивают показатели внутренней и внешней эффективности, а следовательно, не отражаются истинные требования личности, домашнего хозяйства, бизнеса.

Муниципальное управление обязано создавать необходимые реальные предпосылки для гражданских инициатив -- от образования жилищных кондоминиумов до организации институтов территориального общественного самоуправления и многого другого. Пока что приходится констатировать, что эта работа имеет зачастую формальный характер.

Местное самоуправление -- самая близкая к населению форма власти, непосредственно связанный с ним вид управления. Однако вместе с тем даже Европейская хартия местного самоуправления не отделяет местное самоуправление от системы государственной власти и ее институтов. Исследователи справедливо отмечают, что, согласно Европейской хартии местного самоуправления, нельзя разрывать институты местного самоуправления и государственной власти.

В современных реалиях институты местного управления во многом интегрировались в государственный управленческий механизм и претерпели серьезные изменения. В результате этих изменений местные органы власти все более включаются в единый общеуправленческий механизм социума.

Отсюда, на наш взгляд, деятельность муниципального служащего следует в первую очередь рассматривать именно как деятельность чиновника, то есть управленческую деятельность в области местного самоуправления можно и нужно главным образом исследовать как обычную управленческую деятельность. На наш взгляд, правомерно утверждать, что в соответствии со своими функциональными обязанностями руководителя и служащего муниципального управления можно характеризовать как чиновника-управленца, который профессионально занимается социально-управленческой деятельностью.