Совершенствование деятельности муниципальных служащих в органах муниципального образования (на примере Муниципального округа № 7 г. Санкт-Петербурга)

Итак, возникновение системы местного самоуправления в современном российском обществе закономерно приводит к необходимости становления особой социально-профессиональной группы муниципальных чиновников. Однако это, с одной стороны, «становящаяся» группа. Поскольку ее просто не существовало в советский период, постольку процесс ее образования еще только в самом начале.

С другой стороны, ее зарождение происходит не автоматически и не на пустом месте. Эта группа реально существует и включает сегодня, прежде всего, руководителей и специалистов органов местного самоуправления.

Отсюда вполне закономерно обращение к социологическому анализу кадрового состава этих органов власти, отношения муниципальных служащих к своей профессиональной деятельности, специфике присущих им социальных и профессиональных качеств.

Для изучения современного муниципального служащего необходимо более детально проанализировать специфику кадрового состава органов местного самоуправления. Для этого в нашем эмпирическом социологическом исследовании выделяются следующие блоки вопросов, которые систематизированы по ряду ведущих направлений.

Для раскрытия всего социально-профессионального и жизненного своеобразия муниципальных служащих в первую очередь необходимо обратить внимание на тендерно-возрастные характеристики респондентов. Проблематика тендерных особенностей тех или иных социально-профессиональных групп в настоящее время активно исследуется целым рядом отечественных и зарубежных авторов. Феминизация муниципального управления стала серьезным социально-управленческим феноменом. Она существенно сказывается на всей практике управленческой работы в муниципальных образованиях. Не менее важно зафиксировать влияние общего трудового опыта и работы в муниципальном управлении на все аспекты управленческой деятельности респондентов, их предпочтений и ожиданий.

На наш взгляд, необходимо также в полной мере учитывать предшествующий опыт работы субъекта управленческой деятельности (муниципального чиновника) в других сферах общественной деятельности. Важно раскрыть и показать степень успешности вхождения в управленческую деятельность, степень адаптации с учетом предыдущего социально-профессионального опыта.

Для этого в базовом инструментарии исследования -- анкеты эксперта (муниципального служащего) -- предусматривается отдельный блок вопросов, показывающий, приходилось ли респондентам работать в других сферах, а если да, то в каких конкретно. При этом допускается, что респонденты не ограничены в выборе всех ниже перечисленных вариантов: промышленное производство, строительство, транспорт, торговля, общественное питание, образование, наука, культура, искусство, здравоохранение, суд, прокуратура, финансы, военная сфера (армия, флот, авиация и т.п.), правоохранительные органы (милиция, ГИБДД, налоговая полиция и т.п.), другая отрасль.

Принципиально важным является наличие опыта коммерческой деятельности в условиях взаимовлияния управленческой культуры бизнеса и управленческой культуры в сфере государственно-муниципального управления. Выяснение коррелятивности предшествующего опыта работы в других сферах жизнедеятельности общества с особенностями работы респондентов в муниципальном управлении позволяет наметить наиболее эффективные методы оптимизации процессов адаптации муниципальных служащих, повышения их инновационной открытости и социально-профессиональной мобильности.

Особое внимание должно быть уделено наличию у муниципальных чиновников общих и специальных знаний, в его управленческой деятельности. Для этого необходимо, рассмотреть с учетом возможных коррелятивных отношений имеющийся профиль образования, в первую очередь экономическое, военное, педагогическое, гуманитарное, юридическое, медицинское, естественно-техническое, общественно-политическое, сельско-лесохозяйственное, управленческое (менеджмент) и возможное другое.

Как показывает управленческий опыт, наличие специальных знаний позволяет управленцу сравнительно легко освоиться со спецификой курируемой им сферы. В практике советского управленческого опыта было принято, что для занятия должности в административно-управленческом аппарате было необходимо иметь не только сугубо управленческие знания, умения, навыки, получаемые, как правило, на советской, партийной, комсомольской работе, но и специальные знания, приобретенные в хозяйственной, инженерно-технической деятельности.

Как отмечалось в предыдущих разделах исследования, в профессиональной культуре муниципального чиновника существенную роль играет ценностно-аксиологический блок. На основе теоретико-методологического исследования современной социологической литературы и материалов социологических опросов можно выделить следующие господствующие ценности, которые наиболее характерны для служащих муниципального управления: хорошая семья, желание приносить пользу людям, дети, свобода и независимость, здоровье, хорошие товарищи, друзья, интересная работа, высокое материальное положение, личная безопасность, содержательный досуг, почет и уважение.

По данным Госкомстата РФ, общая численность работников органов местного самоуправления в Российской Федерации составляла на начало 2003 года 1,2 млн. человек. Более половины из них составили муниципальные служащие. За счет них и чиновников госаппарата региональных органов управления в основном растет численность бюрократического аппарата в целом в России. Все эти количественные изменения объясняются, прежде всего, радикальным переустройством административно-управленческой структуры в обществе.

Таким образом, трансформация российского общества закономерно сопровождается углублением динамичного развития бюрократии. При этом наблюдается увеличение ее численности, перераспределение в пользу регионов и территорий. Такая тенденция типична для муниципальных образований.

В советский период в значительной степени доминировал формальный подход к оценке кадров. Специалисты в этой области имели в основном дело с личными делами и соответствующими инструкциями. В результате абсолютизации анкетных характеристик упускались из виду качества, составляющие реальный квалификационный потенциал работника. В силу субъективизма и протекционизма кадровые службы не были заинтересованы в научном обосновании методов оценки персонала.

Возрастные группы чиновников можно условно выделить следующим образом:

- до 30 лет -- молодые чиновники;

- 30-49 лет -- средние по возрасту чиновники;

- 50-59 лет -- старшие по возрасту чиновники;

- 60 лет и старше -- пожилые чиновники.

Основываясь на этих показателях, мы видим, что в органах муниципальной службы на всех ее уровнях преобладает возрастная группа от 30 до 49 лет. Только каждый восьмой-девятый муниципальный служащий -- это молодой чиновник (до 30 лет).

Наиболее представлены в составе управленческого персонала специалисты с высшим образованием (технического, экономического, медицинского, гуманитарного, юридического профиля). Большинство кадрового состава муниципальной службы имеет высшее образование по профилю, не соответствующему деятельности, которой они в настоящий момент занимаются. Отсюда невысокий процент окончивших специальные учебные заведения по подготовке кадров управления. Правда, в последнее время ситуация начинает понемногу меняться. В муниципальную службу стали приходить молодые специалисты, окончившие такие заведения. Муниципальные служащие заочно обучаются в учебных заведениях по подготовке кадров управления.

При всех различиях в приоритетах муниципальных чиновников образование для них по специальности «Государственное и муниципальное управление» не является типичным. Такой же вывод можно сделать в целом в отношении управленческих, гуманитарных и общественно-политических специальностей. Преобладают муниципальные чиновники с техническим, естественнонаучным образованием -- 28%, ответивших. Определенное значение имеет педагогическое и юридическое образование. При этом в «тройку» самых необходимых специальностей для муниципального чиновника наши реципиенты включили следующие виды профильного образования, набравшие примерно равное число «голосов» (в %% от числа ответивших):

1. Экономическое образование -- 28,

2. Юридическое -- 22,

3. Государственное и муниципальное управление -- 20.

Изучая эти данные, можно сделать вывод, что получается некоторое преимущество у тех кадров, которые относительно недавно получили необходимое профессиональное образование, включающее много новых дисциплин, не преподаваемых еще каких-нибудь лет 15 назад. Именно критерий профессиональной подготовленности становится решающим при подборе кадров в органы муниципального управления.

Сегодня отчетливо видна общая тенденция -- рост численности муниципальных чиновников, пришедших в органы власти в середине 90-х гг.

В последние годы стало больше попадать в органы власти бывших военнослужащих, работников правоохранительных органов. Не секрет, что в немалой степени влияет характер предшествующего места работы определенной части муниципальных чиновников, прежде всего руководящего состава, место предшествующей работы главы администрации муниципального образования. Поэтому в различных муниципальных образованиях чиновники весьма по-разному дифференцированы по предшествующему месту работы. При этом важно отметить: подавляющее большинство чиновников никогда не занимались коммерческой деятельностью.

С целью определения способа приема на работу реципиентам был задан вопрос: «Каким образом Вы были приняты на ныне занимаемую должность?» Из полученных данных можно сделать вполне определенный вывод: почти для половины опрошенных чиновников (46%) прием на работу в органы власти -- это результат исключительно воли одного человека, одного из руководителей этих органов. Если связать в единое целое эти данные с «протекцией» друзей и знакомых, то доля чиновников, прием которых в органы местного самоуправления в огромной степени зависел от субъективных, интуитивных способов и приемов подбора персонала, составит почти две трети.

Более объективный характер носит подбор кадров в органы власти из «резерва» и по конкурсу на вакантную должность. Общая численность наших реципиентов, предпочитающих такие способы подбора кадров и приема на работу в органы местного самоуправления, составляет почти 30%. Это при том, что знают о собственном включении в «резерв кадров», к примеру, среди опрошенных 15%. Каждый четвертый в группе опрошенных совершенно четко дал отрицательный ответ. Остальные -- около двух третей опрошенных -- затруднились с ответом либо вообще уклонились от него.

Социально-профессиональные характеристики кадрового состава чиновничества говорят о преобладании работников старшей возрастной группы с большим стажем работы в органах муниципального управления, работников с непрофильным образованием. Ощущается преобладание мужчин на руководящих должностях и женщин в низовом звене управленческого персонала. Незначительна доля молодежи, молодых специалистов и лиц, окончивших непосредственно перед поступлением на должность профильные вузы.

В условиях правового государства от работников исполнительной власти требуются не только глубокие знания технологии и организации работы подведомственных объектов, сколько умение видеть их поведение и последствия их деятельности в правовых и финансово-экономических формах и предпринимать соответствующие воздействия.

Очевидно, что важнейшим условием реформирования государственной и муниципальной службы является наличие в распоряжении государства достаточного количества лиц, обладающих профессиональными, гражданскими и моральными качествами, необходимыми для выполнения всего комплекса функций, возлагаемых обществом на государственный аппарат.

Большинство современных муниципальных служащих не имеет образования по специальности, поэтому можно говорить не только о профессиональной адаптации на новом месте работы, но и о вторичной профессиональной социализации, которая обычно происходит в процессе профессионального обучения. Для служащих органов власти, впервые поступивших на службу, эти процессы совпадают по времени: отсюда вытекает необходимость профессионального переобучения этой категории служащих для ускорения процессов профессиональной социализации и адаптации. Исследование становления группы муниципальных служащих направлено прежде всего на повышение эффективности и оптимизацию первичного структурного звена всей управленческой системы российского социума -- системы местного самоуправления.

Важную роль в оценке содержания профессиональной деятельности муниципальных чиновников играют их профессиональные знания. Они, по существу, составляют ядро профессиональной культуры чиновника. Как показывает анализ, чаще всего чиновники пользуются знаниями, полученными из практики своей профессиональной деятельности. Несколько меньше опираются на собственный жизненный опыт профессиональной деятельности в органах муниципальной власти. Поэтому среди них немало занимающихся самообразованием.

Таким образом, можно заметить, что систематическими формами образования и формами повышения квалификации охвачено сравнительно немного муниципальных чиновников.

«В какой степени Вы знакомы с законодательной базой Вашей профессиональной деятельности?» Ответы на этот вопрос должны были помочь уточнить степень профессиональной подготовленности муниципальных чиновников. Если внимательно посмотреть на ответы, то можно посчитать, что муниципальные чиновники выглядят специалистами, в правовом отношении подготовленными к своей профессиональной деятельности. При этом «хорошо знакомы с законами», по собственным самооценкам, примерно 40% чиновников и только 3-5% откровенно признались в своем правовом невежестве либо уклонились от ответа. Следовательно, около 60% опрошенных муниципальных чиновников не в полной степени знакомы, либо совсем не знакомы с необходимыми в работе законодательными нормами.

В такой ситуации закономерен вопрос: «Достаточно ли муниципальным чиновникам имеющегося образования для выполнения своих профессиональных обязанностей?» В ответах отчетливо выделяется в целом позитивный настрой чиновников в отношении достаточности своего образования для выполнения профессиональных обязанностей. В то же время лишь примерно каждый третий чиновник уверенно заявил о полной достаточности своего образования.

Тем не менее, видно, что чиновники настроены в целом весьма положительно относительно перспективы получения образования по специальности «Государственное и муниципальное управление».

Изменение профессиональных ценностей муниципальных чиновников связано с такой проблемой становления современной муниципальной службы в России, как профессиональное развитие и должностное продвижение работников муниципалитетов.

В содержании жизненных ценностей муниципальных чиновников два главных приоритета -- семья и интересная работа. При этом последняя связана в первую очередь с социальными гарантиями, включая достаточную зарплату, и хорошими условиями труда, близостью к месту жительства. В то же время высокое материальное положение не входит в число приоритетов. Поэтому повышение уровня профессиональной культуры напрямую не зависит у большинства муниципальных чиновников от увеличения зарплаты. Можно предположить, что важно не само по себе повышение заработной платы, а разработка системы оценок, которые бы позволяли выявить индивидуальный вклад работника в результаты труда. Нынешняя система оценок часто обезличена и мало зависит от результатов труда.

В число главных ценностей муниципальных чиновников вошли, прежде всего, профессиональная компетентность, квалификация, умение работать с людьми, чувство справедливости и вновь подчеркивается значение доброжелательности, этики, нравственности. Практически малозначимыми оказываются такие ценности, как знание законов, установление хороших отношений с коллегами по работе, принципиальность, упорство, образование, навыки в работе и т.п. Наиболее низко в развитии своих профессиональных навыков муниципальные чиновники оценивают инновационную деятельность, исследовательскую практику, контроль и мотивацию труда других чиновников, консалтинг, методическую и образовательную деятельность. Организационная деятельность оценивается достаточно высоко. Выше, чем другие виды профессиональной деятельности, оцениваются координация работы, умение планировать деятельность, представлять интересы организации.

Практически для половины опрошенных муниципальных чиновников прием на работу в органы местного самоуправления осуществляется руководителями этих органов. Если связать в единое целое эти данные с «протекцией» друзей и знакомых, то доля чиновников, прием которых в органы местного самоуправления в огромной степени зависел от субъективных, интуитивных способов и приемов подбора персонала, составит почти две трети. Личные полезные связи оказываются более значимым фактором, нежели профессионализм, объективные критерии. Не конкурсный отбор, не результаты аттестации и квалификационных экзаменов, а личная воля руководителя, умение подчиненного быть лично преданным руководителю оказываются порой решающим фактором его карьерного роста.

самоуправление реформирование институт

Глава 2. Анализ деятельности муниципального служащего в г. Санкт-Петербург

2.1. Особенность организации местного самоуправления в г. Санкт-Петербург

«Самоуправлением называется такой порядок внутреннего управления, при коем местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями - земскими обывателями», в отличие от государственного управления, в котором «те же дела и должности поручаются сторонним людям, не вследствие принадлежности их к той местности, коей они управляют, а по произвольному выбору и определению начальства, правительства».

В составе Российской Федерации находятся такие субъекты РФ, как республики, края, области, автономная область, автономные округа и города федерального значения. В соответствии со статьей 65 Конституции РФ к городам федерального значения относятся Москва и Санкт-Петербург, которые, являясь полноправными субъектами Федерации, имеют особый конституционный статус.

Весь небольшой по историческим меркам, период становления местного самоуправления в Санкт-Петербурге шло развитие нового политического института. Накапливался определенный опыт, рождались и претворялись на практике нормативные акты. Конечно, все новое, приживается в нашем обществе с определенными трудностями. При организации местного самоуправлении в северной столице город был разделен на 111 частей, которые обрели статус муниципального образования.

Серьезной проблемой до сих пор остается:

1) целеполагание;

2) проблема их границ, а значит и взаимоотношений;

3) неравномерности их территорий, имущественных и финансовых возможностей.

Сегодняшнее законодательство предлагает, в том числе многоуровневые системы управления. Основой для формирования компетенции каждого уровня публичной власти является наибольшая эффективность решения на соответствующем уровне определенного круга задач, стоящих перед обществом и государством.

В настоящее время в системе организации местного самоуправления Санкт-Петербурга произошли значительные изменения. Данные нововведения обусловлены принятием Закона Санкт-Петербурга от 7 июня 2005 г. № 237-30 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге". Закон вступил в силу 1 января 2006 г. и определил принципы и порядок организации местного самоуправления в городе федерального значения Санкт-Петербурге, его правовые, территориальные, организационные и экономические основы.

Длительное время во многих инстанциях, включая судебные, обсуждался вопрос, могут ли эти города-субъекты иметь двойной статус (одновременно быть и государственным образованием, и муниципальным образованием). В статье 79 нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации предусматривается, что МСУ в Москве и Санкт-Петербурге «может осуществляться органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований».

В первоначальной редакции законопроект о местном самоуправлении устанавливал, что в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами указанных субъектов РФ местное самоуправление может осуществляться общегородскими органами местного самоуправления этих городов и (или) органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований. Таким образом, властям этих городов, предоставлялся выбор: какую из предложенных схем избрать. В окончательной редакции остался только второй вариант.

Под местным самоуправлением в Санкт-Петербурге понимается форма осуществления жителями Санкт-Петербурга своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами Санкт-Петербурга, самостоятельное и под свою ответственность решение населением Санкт-Петербурга непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения Санкт-Петербурга с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление как основа конституционного строя Российской Федерации признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Санкт-Петербурга.

Граждане Российской Федерации, проживающие в Санкт-Петербурге, осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон, другие федеральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, Устав Санкт-Петербурга, законы Санкт-Петербурга и иные нормативные правовые акты Санкт-Петербурга, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, и иные муниципальные правовые акты.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории города федерального значения Санкт-Петербурга на территориях муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом и Уставом Санкт-Петербурга.

“Представляется, что на сегодняшний день вариант осуществления местного самоуправления в городах федерального значения путем образования внутригородских муниципальных образований наиболее эффективен по следующим причинам.

Во-первых, исключаются подмена, пересечение, дублирование функций и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Во-вторых, в масштабе крупного мегаполиса единый орган местного самоуправления просто физически не сможет решать все задачи на местах, т.е. сама идея местной власти, самостоятельности населения в решении местных вопросов оказывается дискредитированной”.

Специфика организации местного самоуправления в городах федерального значения обусловливает то, что перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований определяются законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Город Санкт-Петербург представляет собой единый хозяйственный комплекс, в силу чего многие вопросы местного значения в них более целесообразно решать на уровне субъекта РФ в целом. Так, например, с обеспечением работы транспорта непосредственно связано строительство дорог. Невозможно при всей целостности городского хозяйства в одном муниципальном образовании строить развязки и новые дороги, не строя их в других. Таким образом, в городах федерального значения к вопросам местного значения не могут быть отнесены вопросы, имеющие общегородское значение.

Перечень вопросов местного значения муниципальных образований муниципальных округов г. Санкт-Петербурга приводится в статье 10 Закона Санкт-Петербурга от 7 июня 2005 г. N 237-30 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге».

Установленный настоящей статьей перечень вопросов местного значения муниципальных образований является исчерпывающим и не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и (или) дополнений в настоящий Закон Санкт-Петербурга.

Источники доходов местных бюджетов

Касаясь источников доходов местных бюджетов, следует отметить, что согласно ст. 12 НК РФ местные налоги и сборы в городах федерального значения устанавливаются и вводятся в действие законами указанных субъектов Федерации.

Местные налоги в городе федерального значения Санкт-Петербурге устанавливаются налоговым кодексом и законами Санкт-Петербурга о налогах, обязательны к уплате на территориях этих субъектов Российской Федерации. Местные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территории города в соответствии с налоговым Кодексом и законами Санкт-Петербурга.

Целесообразность введения данной нормы также вполне очевидна: в рамках одного города недопустима ситуация, когда в различных его районах существуют различные ставки местных налогов.

Допускается возможность зачисления установленных настоящим законом источников доходов местных бюджетов в бюджеты субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с законами этих субъектов.

Новый закон устанавливает, что в местных бюджетах раздельно предусматриваются:

а) доходы, направляемые на исполнение полномочий органов МСУ но решению вопросов местного значения («собственные доходы»);

б) субвенции на осуществление органами МСУ «делегированных полномочий» (как в доходах, так и в расходах).

Согласно статье 55 Федерального закона к собственным доходам местных бюджетов относятся:

1) средства самообложения граждан;

2) доходы от местных налогов и сборов;

3) доходы от региональных налогов и сборов;

4) доходы от федеральных налогов и сборов;

"5) безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней; 6)доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

7) часть прибыли муниципальных предприятий и часть доходов от оказания платных услуг;

8) штрафы, устанавливаемые органами МСУ;

9) добровольные пожертвования;

10) иные поступления.

Какие из перечисленных источников окажутся в «перечне источников доходов местных бюджетов городов федерального значения» - было и остается на усмотрение органов государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга.

Для органов МСУ важны источники доходов не в качестве «самоценности», а в качестве реальных наполнителей местных бюджетов.

Не секрет, что многие нынешние источники либо мизерны, либо поступления от них теряются в «налогово-казначейских лабиринтах»,

Муниципальная собственность

В соответствии с ч.4 статьи 79 нового ФЗ «состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяется законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с частями 1-3 статьи 50 настоящего Федерального закона иперечнем вопросов местного значения, установленным для этих муниципальных образований законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга».

Органы государственной власти городов федерального значения также самостоятельно производят передачу органам местного самоуправления имущества исходя из перечня вопросов местного значения, установленным для этих муниципальных образований законами субъектов РФ.

В городе Санкт-Петербурге этот процесс осуществляется в соответствии с Законом Санкт-Петербурга "О порядке передачи объектов государственной собственности Санкт-Петербурга в собственность муниципальных образований".

С инициативой передачи собственности города в собственность муниципального образования могут выступить Законодательное собрание Санкт-Петербурга, Губернатор Санкт-Петербурга и представительные органы местного самоуправления.

Перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, содержится в статье 50 Закона.

Особенности территориальной организации местного самоуправления

Традиционно выделяют три основных элемента, составляющих основу местного самоуправления. Это - территориальная, организационная и финансово-экономическая составляющие.

Наличие территории является одним из необходимых элементов статуса муниципального образования, поскольку местное самоуправление осуществляется только в его границах.

Современное внутреннее устройство субъектов федерации отличается разнообразием. В основном реализованы варианты образования муниципальных образований или в отдельных поселениях - городах районного значения, поселках и сельских округах, или, наоборот, в городах областного значения и районах.

Отличия между этими двумя вариантами заключаются в том, что в первом случае государственные полномочия выполняют органы не муниципальные, а территориальные государственные.

Новый закон содержит норму об осуществлении местного самоуправления на всей территории России, причем оговорка по поводу возможности ограничения прав граждан на осуществление местного самоуправления касается не территорий, а целей, в которых это ограничение допускается. Таким образом, вся территория Российской Федерации должна быть "покрыта" муниципальными образованиями. Это существенно, так как теоретически возможна модель территориальной организации местного самоуправления, при которой в границы муниципальных образований включаются населенные пункты с небольшой прилегающей территорией, а вся остальная территория остается под управлением органов государственной власти.

Границы муниципальных образований определены Законом Санкт-Петербурга от 25 июля 2005 г №411-68 "О территориальном устройстве Санкт-Петербурга". Внутригородскими муниципальными образованиями Санкт-Петербурга являются муниципальные округа, города и поселки.

В целях обеспечения эффективности осуществления государственной власти и местного самоуправления в Санкт-Петербурге, а также эффективности взаимодействия органов государственной власти Санкт-Петербурга и органов местного самоуправления муниципальные образования в Санкт-Петербурге располагаются в границах районов Санкт-Петербурга.

Изменение границ муниципальных образований осуществляется путем внесения изменений в вышеуказанный Закон Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих муниципальных образований. Формы учета мнения населения муниципальных образований устанавливаются законом Санкт-Петербурга в соответствии с федеральным законом.

В Петербурге была реализована территориально-поселенческая модель МСУ и образовано 111 территориальных единиц - муниципальных образований (9 городов, 21 поселок и 81 муниципальных округа).

Все муниципальные образования оказались разнородными как по численности населения (от 106 жителей в поселке Серово до 142000 в городе Колпино), так и по социально-экономическим показателям.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ, и его инициаторами могут выступать население, органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов РФ, федеральные органы государственной власти. Инициатива населения при этом, так же, как и инициатива по изменению границ муниципального образования, осуществляется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Новым законом о местном самоуправлении определено понятие преобразования муниципальных образований, чего не было ранее. В настоящее время под преобразованием муниципального образования понимаются:

- объединение нескольких муниципальных образований в одно;

- разделение одного муниципального образования на несколько самостоятельных муниципальных образований;

- изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Преобразование районов Санкт-Петербурга осуществляется в следующих формах:

-объединение районов Санкт-Петербурга;

-присоединение района (районов) Санкт-Петербурга;

-разделение района Санкт-Петербурга;

В отношении преобразования поселений требуется согласие населения, выраженное непосредственно, а в отношении преобразования муниципальных районов предусматривается только учет мнения населения, выраженного представительным органом муниципального образования.

Согласие населения при преобразовании муниципальных образований необходимо в следующих случаях:

- предполагаемого изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа и выделения его из состава района;

- предполагаемого изменения статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского поселения и включения его в состав района;

- если предполагаемое объединение муниципальных районов влечет изменение границ иных муниципальных образований (муниципальных районов, поселений, городских округов);

- если предполагаемое объединение поселений влечет изменение границ иных муниципальных образований (муниципальных районов, поселений, городских округов);

- предполагаемого разделения поселения, в случае образования двух и более поселений.

Во всех указанных выше случаях отсутствие согласия населения препятствует принятию закона субъекта РФ. Вопросы преобразования муниципального образования в обязательном порядке должны выноситься на публичные слушания

Финансово-экономические возможности.

Петербургские муниципальные округа имеют хоть и небольшой, но свой «муниципальный кошелек» - местный бюджет, формирование, утверждение и исполнение которого, контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального округа. Представительные органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают положение о бюджетном процессе в данном муниципальном округе в соответствии с общими принципами бюджетного процесса, установленными федеральными законами и законами Санкт-Петербурга.

В связи с тем, что в Санкт-Петербурге пока нет развитой муниципальной бюджетной сети, а избиратели требуют от муниципалов «конкретной работы», то из местных бюджетов финансируются «чужие» объекты, - находящиеся в ведении Санкт-Петербурга (школы, поликлиники, жилые дома, отделения милиции и др.). Причем, в некоторых органах МСУ эти расходы до недавнего времени являлись основными, а в этом случае местные бюджеты фактически превращаются в благотворительные фонды, депутаты же - в попечителей этих фондов.

Муниципальная собственность.

Петербургские МО имеют право на муниципальную собственность как экономическую основу МСУ. Процесс формирования муниципальной собственности в Санкт-Петербурге главным образом осуществляется посредством передачи объектов из региональной собственности в муниципальную. Каждый объект, намеченный к передаче, документально и фактически изучается в органах исполнительной власти и только при наличии соответствующих документов становится предметом рассмотрения в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга.

Процедура передачи объектов в муниципальную собственность прописана в специальном законе Санкт-Петербурга, а передача конкретных объектов (групп объектов) осуществляется на основании отдельных («локальных») законов Санкт-Петербурга. В соответствии с указанным законом «локальные» проекты законов о передаче подлежат рассмотрению Законодательным Собранием не более чем в трехмесячный срок после представления субъектом законодательной инициативы необходимых документов.

Структуру органов местного самоуправления составляют муниципальный совет муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация муниципального образования, контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления муниципального совета, главы муниципального образования, местной администрации является обязательным.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с Федеральным законом.

Структура органов местного самоуправления в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек - на сходе граждан) в порядке, установленном Федеральным законом, или муниципальным советом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти Санкт-Петербурга. Участие органов государственной власти Санкт-Петербурга и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Федеральным законом.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Решение муниципального совета муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий муниципального совета муниципального образования, принявшего указанное решение.

Муниципальный совет муниципального образования состоит из депутатов, избираемых населением муниципального образования, обладающим активным избирательным правом, на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права при тайном голосовании.

Численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек

В исключительной компетенции муниципального совета муниципального образования находятся:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Муниципальный совет муниципального образования обладает правом законодательной инициативы в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга. Порядок реализации права законодательной инициативы органов местного самоуправления определяется законом Санкт-Петербурга.

Уставом муниципального образования должна быть предусмотрена должность главы муниципального образования - главы муниципального округа, города, поселка.

Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо муниципальным советом муниципального образования из своего состава.

В случае избрания на муниципальных выборах глава муниципального образования либо входит в состав муниципального совета муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию.

Выборы главы муниципального образования, избираемого в соответствии с уставом муниципального образования населением, проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в порядке, установленном федеральными законами и законами Санкт-Петербурга.

В случае избрания муниципальным советом муниципального образования глава муниципального образования является председателем муниципального совета муниципального образования.

Местная администрация муниципального образования наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Санкт-Петербурга.

Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Структура местной администрации утверждается муниципальным советом муниципального образования по представлению главы местной администрации. Местная администрация обладает правами юридического лица.

Контрольный орган муниципального образования обладает полномочиями, установленными для контрольного органа муниципального образования Федеральным законом, законами Санкт-Петербурга и уставом муниципального образования.

Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.

Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

Избирательная комиссия муниципального образования обладает полномочиями, установленными федеральным законодательством, законодательством Санкт-Петербурга и уставом муниципального образования. Правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами Санкт-Петербурга и уставами муниципальных образований.

2.2 Правовое положение муниципального служащего Санкт-Петербурга

Правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами Санкт-Петербурга и уставами муниципальных образований.

Муниципальная служба - профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.

Статус депутата муниципального совета, члена иного выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления настоящим Законом не устанавливается.

Основными задачами муниципальной службы в Санкт-Петербурге являются:

-обеспечение прав и свобод человека и гражданина на территории муниципальных образований;

-обеспечение реализации положений Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, Устава Санкт-Петербурга, законов Санкт-Петербурга, уставов муниципальных образований, правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления на соответствующей территории;

-организация оптимального обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований исходя из интересов населения, исторических и иных местных традиций;

-обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения через выборные органы местного самоуправления и непосредственно;

защита прав и интересов населения и органов местного самоуправления муниципальных образований.

Основы статуса муниципального служащего г. Санкт-Петербурга определяются Законом Санкт-Петербурга от 15 февраля 2000 г. № 53-8 "О муниципальной службе в Санкт-Петербурге".

Муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами Санкт-Петербурга, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Правовое положение (статус) муниципального служащего определено Законом о муниципальной службе. Оно характеризуется совокупностью прав, обязанностей и ограничений, запретов, связанных с гражданской службой.

Права муниципального служащего

Муниципальный служащий имеет право:

1) знакомиться с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой должности муниципальной службы, критерии оценки качества его работы и условия продвижения по службе, и требовать обеспечения организационно-технических условий, необходимых для исполнения им должностных обязанностей;

2) принимать решения или участвовать в их подготовке в соответствии с должностными полномочиями;

3) запрашивать в установленном порядке и получать от органов государственной власти Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления, муниципальных предприятий, учреждений, организаций необходимые для исполнения должностных обязанностей информацию и материалы;

4) посещать в установленном порядке для исполнения должностных полномочий предприятия, учреждения, организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности;

5) на продвижение по службе, на переход на государственную гражданскую службу Санкт-Петербурга, увеличение размера денежного содержания с учетом результатов работы, отношения к исполнению служебных обязанностей и уровня квалификации; участвовать по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной муниципальной должности или должности государственной гражданской службы Санкт-Петербурга;

6) знакомиться со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности, результатами аттестации и иными документами до внесения их в личное дело, а также приобщать к личному делу свои объяснения;

7) обращаться в органы местного самоуправления, в установленном порядке в суд с целью разрешения споров, связанных с муниципальной службой; вносить предложения по совершенствованию муниципальной службы в органы государственной власти Санкт-Петербурга и органы местного самоуправления;

8) объединяться в профессиональные союзы;

9) на повышение профессионального уровня (подготовку, переподготовку, переквалификацию, повышение квалификации) за счет средств местного бюджета;

10) на проведение по его требованию служебного расследования для проверки сведений, порочащих его честь и достоинство.

Уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления могут устанавливаться дополнительные права муниципального служащего в соответствии с законами Российской Федерации и Санкт-Петербурга.

Обязанности муниципального служащего

Муниципальный служащий обязан:

1) осуществлять полномочия в пределах предоставленных ему прав и в соответствии с должностными обязанностями;

2) в своей деятельности исходить из конституционного принципа: человек, его права и свободы являются высшей ценностью;

3) заботиться о благе муниципального образования; не противопоставлять интересы муниципального образования интересам Санкт-Петербурга;

4) руководствоваться в своей деятельности законами Российской Федерации, Санкт-Петербурга, уставом муниципального образования, иными правовыми актами органов государственной власти и органов местного самоуправления; исполнять требования законодательства, решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан;

5) исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, изданных в пределах их полномочий;

6) своевременно в пределах своих должностных полномочий рассматривать обращения в органы местного самоуправления граждан, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций и разрешать возникающие в связи с ними вопросы в порядке и сроки, установленные нормативными правовыми актами муниципального образования в соответствии с законом;

7) не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан;

8) поддерживать и повышать уровень квалификации, необходимой для исполнения своих должностных обязанностей;

9) беречь муниципальную собственность;

10) соблюдать нормы служебной этики, распорядок работы, должностные инструкции, порядок обращения со служебной информацией; не совершать действий, подрывающих авторитет муниципальной службы.

Уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления могут устанавливаться дополнительные обязанности муниципального служащего в соответствии с законами Российской Федерации и Санкт-Петербурга.

Ограничения, связанные с муниципальной службой

Муниципальный служащий не вправе:

1) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;

2) быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатом Законодательного Собрания Санкт-Петербурга или законодательного (представительного) органа иного субъекта Российской Федерации, депутатом представительного органа местного самоуправления, членом иных выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления;

3) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

4) состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом или если в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами Санкт-Петербурга, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, в котором он состоит на муниципальной службе либо который непосредственно подчинен или подконтролен ему;

6) использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое имущество и служебную информацию;

7) получать гонорары за публикации и выступления в качестве муниципального служащего;