Совершенствование деятельности органов государственного управления по реформированию ЖКХ (на примере Еврейской автономной области)

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДАЛЬНЕВОСТОЧНАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Специальность: 061000 «Государственное и муниципальное управление»

Специализация: «Управление регионом

(субъектом федерации)»

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

на тему: «СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПО РЕФОРМИРОВАНИЮ ЖКХ» (на примере Еврейской автономной области)

Выполнил: А.М. Кошелев,

студент 4 курса, 4-х годичного

обучения, заочного отделения

факультета государственного

и муниципального управления.

Научный руководитель:

М.П. Чеусова, к.э.н., доцент

кафедры ГиМУ

Хабаровск 2003г.

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

РАЗДЕЛ I. Жилищно-коммунальная реформа: плоды реорганизации

РАЗДЕЛ II. Правовые этапы реформирования ЖКХ

РАЗДЕЛ III. Энергосбережение как ключевое звено реформирования ЖКХ

Заключение

Список использованных источников и литературы

ВВЕДЕНИЕ

государственный управление реформирование жилищный коммунальный

Жилищно-коммунальная сфера является важнейшей составляющей частью экономики России. Кризисные явления, присущие экономики России на данном этапе ее развития, объективно оказывают на нее свое негативное влияние. Более того, «…наиболее остро экономический и финансовый кризис в стране проявляется в жилищно-коммунальном хозяйстве, которое в связи с резким сокращением бюджетного финансирования и либерализацией цен оказалось в критическом положении. Во всех регионах страны ухудшилось и без того крайне низкое качество обслуживания населения».1

Экономика страны с большими трудностями, но упорно двигается к рынку. Теперь нет сомнения в том, что эта форма экономических отношений будет преобладающей в экономике России в ближайшем будущем.2

Реформа жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации начатая в 90 годах, является одним из приоритетных направлений социально-экономического развития государства. Это определяет актуальность избранной темы исследования. В общероссийском масштабе реформирование жилищно-коммунального хозяйства развивается достаточно динамично. Базовыми для проведения реформы в жилищно-коммунальном хозяйстве России послужили принятые Законы РФ: «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»3, «Об основах федеральной жилищной политики в Российской Федерации» и «Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации» утвержденная 28 апреля 1997 года Президентом Российской Федерации. На их основе субъекты Российской Федерации разработали механизмы проведения жилищно-коммунальной реформы на местах.

Ведомости Съезда Народных Депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР-1991-№28

Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики в Российской Федерации» от 24 января 1992г.//Ведомости народных Депутатов РФ и Верховного Совета РФ -1993г.-№3

Тема реформирования ЖКХ нашла свое отражение на страницах следующих книг и журналов: А.Г. Воронин, В.А. Лапин, А.Н. Широков - «Основы управления муниципальным хозяйством», Воронин А.Г. - «Принципы построения структуры органов местного самоуправления», Л.Н. Чернышов - «Жилищно-коммунальная реформа» и на страницах ряда журналов - «Жилищно-коммунальное хозяйство», «Бюллетень строительной техники», «Муниципалитет». В публикациях этих журналов большое внимание уделяется реформированию, управлению жилищно-коммунальной сферой, анализу существующей нормативно-правовой базы и функционированию данной системы. В научных кругах вопросы реформирования жилищно-коммунальной сферы рассматриваются как с положительной, так и с отрицательной стороны.

Так, Ф.Г. Таги-Заде, профессор Московского института коммунального хозяйства и строительства, выступает с критикой руководящих работников управления реформирования ЖКХ. Он утверждает, что существует ряд отраслей, где не срабатывают правила спроса и предложения, приводящие цену к равновесной величине. В жилищно-коммунальной сфере отсутствует механизм саморегулирования. Интересы производителей и потребителей между собой не согласуются - производители желают получать больше, а потребитель стремится заплатить меньше.

По мнению Л.Н Чернышова., заместителя председателя Госстроя России, организация экономических отношений в ЖКХ характеризуется рядом системных недостатков, без устранения которых в принципе невозможно вести речь о нормализации функционирования сектора, повышении надежности и качества, а также обеспечения стабильной стоимости жилищно-коммунальных услуг. Такая система экономических отношений предполагает дотационный характер функционирования жилищно-коммунальной сферы.4

Проведенный анализ базы источников свидетельствует о том, что в публикациях больше внимания уделяется федеральному уровню управления, а в субъектах Российской Федерации эта проблема рассмотрена значительно уже.

Целью дипломной работы является рассмотрение организационных аспектов и анализа деятельности государственных органов управления по реформированию ЖКХ, улучшению использования энергоресурсов, особенно тепловой энергии, как ключевого элемента проводимых реформ.

Для достижения поставленной цели предполагается решить следующие задачи:

-изучить общее состояние реформирования ЖКХ на федеральном и региональном уровнях;

-рассмотреть законодательную базу по регулированию отношений в жилищно-коммунальной сфере и энергосбережению;

-проанализировать деятельность государственных органов управления в системном подходе решения вопросов по реформированию отрасли ЖКХ;

-выработать рекомендации и предложения по совершенствованию работы жилищно-коммунального хозяйства области и энергосбережению.

Объектом исследования являются государственные органы власти субъекта федерации, осуществляющие реформирование ЖКХ. Предметом исследования определена деятельность государственных органов власти субъекта федерации в области управления, реформирования и энергосбережения в жилищно-коммунальном хозяйстве.

В процессе разработки исследуемой проблемы применялись следующие научные методы: графический, сравнения.

Хронологически исследование ограничивается периодом с 1997 по 2002 годы, что обусловлено в первую очередь тем, что именно в эти годы значительное развитие получила законодательная и нормативно-правовая база, произошли заметные изменения в структуре жилищно-коммунального сектора экономики. Кроме того, выбранные рамки исследования позволяют увидеть процесс реформирования системы управления ЖКХ в движении, выявить тенденции и перспективы ее дальнейшего развития.

Ключевым элементом исследования является энергосбережение в системе жилищно-коммунального хозяйства с целью выработки рекомендаций по использованию энергоресурсов в процессе производства и транспортировки тепловой энергии как основной составляющей (70-75 %) тарифа на жилищно-коммунальные услуги.

Для достижения поставленных задач использовались: нормативно-правовые акты, Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, Концепция реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, федеральные законы об основах местного самоуправления, об основах федеральной жилищной политики, о товариществах собственников жилья, об энергосбережении, программы реформы жилищно-коммунального хозяйства Еврейской автономной области и развития топливно-энергетического комплекса Еврейской автономной области, различные научно-теоретические статьи, широкий спектр публикаций из журналов и газет, нормативно-правовые и организационные документы правительства ЕАО.

Аттестационная работа состоит из: введения, трех разделов, заключения, списка использованных источников и литературы.

РАЗДЕЛ I. Жилищно-коммунальная реформа: плоды реорганизации

Несмотря на увеличивающиеся с каждым годом основные фонды жилищно-коммунального хозяйства уровень их эксплуатации до сих пор не соответствует нормативным требованиям из-за недостаточного финансирования. И как следствие, в 50-е, 60-е годы выдвигались предложения о повышении оплаты за жильё как одном из источников покрытия затрат предприятий, предоставляющих жилищно-коммунальные услуги.

К концу 70-х годов как в целом по СССР, так и по РСФСР новым витком обострился кризис в жилищно-коммунальной отрасли.

Предприятия не имели возможности в полном объеме производить ремонтные работы в подведомственном жилищном фонде. В связи, с чем в сентябре 1978 года Советом Министров СССР было принято постановление "О мерах по дальнейшему улучшению эксплуатации и ремонта жилищного фонда". В данном документе был определён механизм передачи ведомственного жилья на баланс местных Советов, и утверждён ряд нормативов по развитию производственно-технической базы предприятий ремонтно-строительного производства, их материально-техническому обслуживанию. Так же были установлены сроки капитального и текущего ремонта.

Предпринятые в дальнейшем меры свидетельствовали о стремлении власти к улучшению жилищно-коммунального обслуживания населения путём:

перехода предприятий жилищно-коммунального хозяйства на самофинансирование. Самофинансирование - это осуществление финансово-хозяйственной деятельности, при которой не только текущие расходы, но и капиталовложения, а также расходы текущих периодов обеспечиваются за счет собственных финансовых ресурсов5;

· введения договорных отношений при производстве жилищно-коммунальных услуг между местными органами власти и хозяйственными предприятиями;

· перехода на взаиморасчёты за выполнение работы согласно договорам на основе планово-расчётных тарифов, покрывающих затраты предприятий. Взаимные расчеты - это взаимное погашение долгов без перечисления денежных средств между предприятиями, организациями, фирмами. Каждая из них должна осуществлять платежи другой, так как обладает по отношению к ней совпадающими по времени денежными обязательствами6.

· применения экономических санкций за некачественное и экологически опасное жилищно-коммунальное обслуживание.

Экономические санкции - это меры предупредительного воздействия со стороны государственных, финансовых, и налоговых органов, а также банков за нарушение установленного порядка хозяйственно-финансовой деятельности 7.

Новая система хозяйствования предполагала изменение роли органов управления. Вместо непосредственного управления хозяйственной деятельностью предприятия федеральные и территориальные органы всё больше ориентировались на косвенное регулирование и контроль - координацию деятельности самостоятельных хозяйственных субъектов в этой сфере экономики.

В 1990 году было "ликвидировано Министерство жилищно-коммунального хозяйства РСФСР"7 и на его месте образован Комитет жилищно-коммунального хозяйства при Совмине РСФСР. За неполных четыре года он преобразовывался четырежды. В 1991 году - в Госкомитет РСФСР по жилищно-коммунальному хозяйству, он в свою очередь в 1992 году был преобразован в Комитет ЖКХ в структуре Минстроя РСФСР. В 1993 году вновь создается самостоятельный федеральный орган в лице Комитета по муниципальному хозяйству РФ в 1994 году на базе Госстроя России и Роскоммунхоза было образовано Министерство архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства, в составе которого появляются структурные подразделения, ведающие вопросами жилищно-коммунального хозяйства.

К 1993 г. кризис в жилищно-коммунальном хозяйстве страны предельно обострился. Правительство было вынуждено продекларировать реформирование этого сектора экономики. Программа реформирования предусматривала целый комплекс мероприятий, направленных на совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг, управления, регулирования, контроля, развития конкуренции в отрасли, на внедрение ресурсосберегающих технологий и создание обязательной системы социальной поддержки малоимущих граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг.

Внедрение тарифной политики предполагало к 1997 году осуществить перевод отрасли ЖКХ с бюджетного финансирования на самофинансирование за счёт инвестиций населения. Позже этот срок растянули ещё на пять лет и, в соответствии с правительственной концепцией реформирования ЖКХ, платежи населения за жилищно-коммунальные услуги и капитальный ремонт "по экономически обоснованным тарифам должны будут в 2003 году покрывать 100% затрат"8.

На сегодняшний день жилищно-коммунальное хозяйство России это многоотраслевой комплекс, который включает в себя взаимозависимые, но в то же время достаточно автономные предприятия и организации социальной и производственной сферы, где ведущими отраслями являются:

- жилищное хозяйство;

- водоснабжение, водоотведение и очистка сточных вод;

- теплоснабжение;

- газоснабжение;

- электроснабжение;

- транспортное обслуживание населения;

- озеленение населённых пунктов;

- ремонт мостов, дорог и набережных, берегоукрепительные работы;

- летняя и зимняя уборка улиц;

- сбор, вывоз и утилизация бытовых и радиоактивных отходов;

- гостиницы, бани, прачечные;

- ритуальные услуги.

Деятельность предприятий этих отраслей прямо или косвенно связана с удовлетворением потребностей населения в жилье и коммунальных услугах.

В связи с чем, реформа ЖКХ явилась составной частью преобразований российской экономики, включающую в себя как политику оплаты жилья, коммунальных услуг и систему социальных гарантий, так и вопросы повышения

эффективности управления и содержания объектов жилищно-коммунального хозяйства 9.

Основными целями реформирования жилищно-коммунального хозяйства являются: обеспечение условий проживания, отвечающих стандартам качества; снижение издержек производителя услуг и соответственно тарифов при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг; смягчение для населения процесса реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточного функционирования.

Реформирование данной сферы экономики осуществляется в строгом соответствии с Концепцией реформы ЖКХ и корректируется специально созданной для этих целей Правительственной комиссией по реформированию ЖКХ. В комиссии представлены все ветви исполнительной и законодательной власти России.

Цели, которые были поставлены и достигнуты в ходе проведения реформы жилищно-коммунального хозяйства, можно подразделить на две группы:

1) основные цели по решению текущих вопросов функционирования отрасли:

- преодоление общего экономического кризиса отрасли (убыточность, необеспеченность финансированием, постоянный рост цен на работы и услуги);

- достижение минимальных стандартов качества содержания, эксплуатации и ремонта объектов отрасли;

2) основные цели по созданию общих предпосылок последующего развития отрасли:

- обеспечение практического завершения федеральной реформы отношений собственности в сфере жилищно-коммунального хозяйства;

- формирование в сфере жилищно-коммунального хозяйства саморегулируемого эффективного хозяйственного механизма, обеспечивающего послереформенное стабильное функционирование и развитие отрасли.

Главными задачами, от решения или не решения которых зависит практическое достижение конечных целей реформы, являются:

1) формирование практического механизма проведения реформы:

- выбор приоритетных направлений проведения реформы;

- определение путей и способов проведения реформы на основе выбранных приоритетов;

- определение этапов проведения реформы;

- назначение и создание структур, обеспечивающих проведение реформы, определение их роли, задач и функций (управление, контроль, взаимодействие);

- создание общих условий, обеспечивающих уполномоченным структурам возможность практического осуществления реформы;

2) обеспечение последовательного проведения практических мероприятий по реализации концепции реформы. При этом основными направлениями проведения реформы являются:

- обеспечение социальной защиты населения;

- демонополизация отрасли и формирование конкурентной среды на рынке продукции, работ и услуг;

- развитие и поддержка негосударственных форм управления имуществом;

- совершенствование системы управления отраслью (структуры управления, системы договорных отношений, финансового механизма системы ценообразования).

Согласно Концепции реформирования жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации проведение реформы было разделено, на три основных этапа.

Первый этап (1997 - конец второго квартала 1998 года) "Перестройка системы управления отраслью":

- организовать службы муниципального заказчика;

- утверждение организационно-штатных структур, переподчинение отделов, перераспределение функций между подразделениями администрации;

- произвести подбор и подготовку кадров;

- организовать материально-техническое обеспечение;

- создать комиссии по спорам в ЖКХ при администрации города;

- провести комплексный экономический анализ деятельности отрасли с целью уточнения положений проводимой в ходе реформы финансовой политики администрации города.

Второй этап (третий квартал 1998 - 1999 годы) - "Запуск нового хозяйственного механизма отрасли".

На этом этапе планировался переход на преимущественно конкурсное распределение муниципальных и частных заказов на содержание, эксплуатацию и ремонт объектов жилищно-коммунального хозяйства.

Было запланировано окончательное завершение реорганизации существующих предприятий ЖКХ, проведение политики по созданию товариществ собственников жилья для управления кондоминиумами (третий квартал 1998 года); прямое финансирование заказов по капитальному ремонту кондоминиумов через расчетные счета товариществ собственников жилья, обеспечение относительной стабилизации цен на продукцию, работы и услуги отрасли (с 1999 года).

Третий этап (2000 - 2003 годы) - "Завершение основных мероприятий по реформированию жилищно-коммунального хозяйства города"10.

На завершающем этапе планируется прекратить дотирование населения из муниципального бюджета по покрытию издержек на проведение капитального ремонта муниципального имущества.

Льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг предоставляются только тем категориям граждан, которые дотируются по программам социальной защиты из федеральных органов.

За последнее время, и особенно в предыдущем 2002 году, произошли существенные изменения в части понимания важности и безотлагательности реформирования ЖКХ, необходимости корректировки направлений, темпов преобразований, состава первоочередных мер, сроков и последовательности их исполнения, что нашло свое отражение в ряде принятых программных и нормативно-правовых документах.

Исполнение их с учетом реального состояния отрасли требует, и в значительно большей степени, чем раньше, концентрации и скоординированности усилий всех сторон (федеральных, региональных, муниципальных органов власти и других участников) при решении поставленных задач.

В результате реализации на местах при поддержке федерального центра комплекса мер по своевременной подготовке ЖКХ к работе в осенне-зимний период 2002-2003 годов удалось приостановить нарастание аварийности на объектах коммунальной инфраструктуры (количество аварий на коммунальных системах жизнеобеспечения по сравнению с аналогичным периодом прошлого отопительного периода снизилось на 11 процентов).

И все же, несмотря на отдельные положительные изменения произошедшие в 2002 году, в целом положение дел в отрасли нельзя признать удовлетворительным. Рост числа аварий хоть и снизился, но их масштабы и последствия становятся все более угрожающими.

Этому свидетельствует и прошедший отопительный сезон, когда целые поселки и многолюдные кварталы городов длительное время замерзали. Продолжает нарастать комплекс нерешенных проблем в жилищно-коммунальном комплексе, основными из которых являются:

- высокая зависимость производителей жилищно-коммунальных услуг от бюджетных дотаций: значительный объем недофинансирования отрасли продолжает увеличиваться;

- износ основных фондов предприятий ЖКХ составляет около 60 процентов;

- потери энергоресурсов при их выработке и транспортировке составляют от 30 до 45 процентов и др.

Сегодняшняя организация экономических отношений в жилищно- коммунальном хозяйстве характеризуется рядом системных недостатков, без устранения которых в принципе невозможно вести речь о нормализации функционирования сектора, повышении надежности и качества, а также обеспечении стабильной стоимости жилищно-коммунальных услуг. Основой экономических отношений в секторе до сих пор является система бюджетного дотирования предприятий ЖКХ.

Существующие бюджетные ограничения обуславливают отсутствие в достаточных объемах средств на финансирование модернизации и развития жилищно-коммунального хозяйства.

Продолжает действовать неэффективная финансовая и ценовая политика. Потребители, по-прежнему, платят за фактически не полученные литры воды, гигакалории тепла, кубометры газа. Попыткам перехода на приборный учет потребляемых материальных носителей услуг препятствует не заинтересованность коммунальных предприятий - монополистов. Эта же причина затрудняет развитие конкурентной среды, создание управляющих компаний, как в обслуживании жилья, так и в коммунальном хозяйстве.

Крайне ограниченные правовые и финансовые возможности предприятий в обеспечении надежности обслуживания и развития основных фондов, отразилось на снижении качества услуг.

В России с ее богатыми природными ресурсами, в первую очередь, топливно-энергетическими, до последнего времени энергетика рассматривалась как единственный «локомотив» развития общественного производства. Действительно, в период реформ ТЭК выполнял свою инфраструктурную функцию, но и давал до половины всех валютных поступлений в страну, что позволяло обеспечить существование общества даже при условии кризиса промышленного и продовольственного производства. Кроме того, ТЭК явился донором всей экономики, по сути дела, без оплаты поставляя потребителям жизненно необходимую энергию. И все же это не привело к возрождению России, ибо энергоемкость ВВП, В том числе и энергоемкость производства, и социальных услуг, оказалась настолько высокой, что это делает нашу жизнь недопустимо энерго- расточительной, а нашу продукцию неконкурентоспособной не только на мировом, но и на внутреннем рынке. Достаточно сказать, что на одну тысячу долларов социальных расходов в России приходится свыше 20 тонн условного топлива, в то время как в индустриально развитых странах Европы, включая близкую к нам Скандинавию, эта социальная энергоемкость составляет от 1 до 3 тонн условного топлива. (таблица 1).

Даже одного этого примера достаточно, чтобы признать, что прежний путь наращивания душевого энергопотребления для России не даст ожидаемого результата с точки зрения материального благосостояния граждан. Для того чтобы достичь уровня жизни стран со средним достатком, таких как Греция, Израиль, Испания (с уровнем душевого ВВП 10-12 тыс. долларов), нам пришлось бы увеличить душевое энергопотребление как минимум в 2,5 раза, с нынешних 6,2 до 15

Таблица 1. Энергоемкость социальных ресурсов 11

Страна	Энергоемкость соц. расходов	ВВП на душу населения	Социальные расходы	Душевое энергопотребление
	т.у.т./ тыс. долл.	тыс. долл./чел.	тыс. долл./чел.	т.у.т./чел.
Франция	0,84	21,6	7,6	6,4
Израиль	1,46	12,7	3,0	4,4
Финляндия	1,78	23,7	5,0	8,9
США	4,13	22,6	3,0	12,4
Индия	4,17	0,6	0,06	0,25
Болгария	7,8	2,0	0,5	3,9
Россия	20,7	4,0	0,3	6,2

тонн условного топлива, а достижение нынешнего уровня жизни стран Западной Европы и Америки только за счет наращивания энергетического потенциала потребовалось бы увеличения этого показателя до 25-30 тонн условного топлива, что совершенно нереально (рисунок 2).

В тоже время менее одной трети добываемых ТЭР идет в конечном итоге на обеспечение прямых и косвенных услуг населению, еще одна треть сырьевых ресурсов идет на экспорт, а остальное - безвозвратно теряется в самой системе энергопоставок, либо в «самоедской» экономике, работающей «сама на себя», не давая при этом никакого полезного эффекта для конечного потребителя - населения.

К сожалению, энергорасточительность, обусловленная избытком природных энергоресурсов в России и отсутствием должного ценового регулирования их рационального использования, привела к тому, что путь энергетического доминирования и особенно сырьевого в экономике для нас разорителен и в долгосрочной перспективе неприемлем.

Хотя надежность и экономичность энергосбережения является необходимым условием жизнеобеспечения промышленной и бытовой сферы, нет прямой зависимости между величиной душевого энергопотребления и экономическими показателями страны в виде ВВП (рисунок 1).

Для России принципиально важен перелом в тенденциях развития - переход от вектора энергетической доминанты к вектору энергоэффективности. Разумеется, этот переход не может быть осуществлен мгновенно, особенно в части изменения структуры ВВП, однако движение в этом направлении уже продемонстрировано Указом Президента Российской Федерации «Об основных направлениях энергетической политики … Российской Федерации на период до 20010 года», определившем в качестве одного из главных приоритетов «Повышение эффективности использования топливно-энергетических ресурсов и создание необходимых условий для перевода экономики страны на энергосберегающий путь развития.

Энергоэффективность включает в себя три аспекта:

- энергосбережение, включая ликвидацию потерь и снижение энергоемкости производства;

- энергификацию (по определению Г.М. Кржижановского) как повышение ассортимента и качества прямых и косвенных энергетических услуг;

- экоразвитие - при гармонизации отношений человека и материального производства с «экосом» путем предотвращения вредных выбросов в атмосферу за счет реализации проектов реконструкции энергетического сектора.

Потенциал энергосбережения в России достаточно велик, достигая 30 % объема добываемых топливно-энергетических ресурсов. Масштаб возможной экономии энергоресурсов за период до 2005 года составляет 350-400 миллионов тонн условного топлива, достигая к 2010 году ежегодной величины 200-250 миллионов т.у.т.

Прошедший период реализации энергосберегающих приоритетов новой энергетической политики был связан, главным образом, с созданием нормативно-законодательной базы, организацией энергоаудита, в первую очередь на предприятиях социальной сферы, и поддержкой производства приборов учета и регулирования потребления различных энергоносителей.

Так в апреле 1966 года был принят Федеральный Закон «Об энергосбережении», который хотя и носит рамочный характер, стимулировал принятие в регионах страны более конкретных нормативно-правовых актов. Сегодня только на федеральном уровне действует около 60 нормативно-правовых актов в сфере энергосбережения и более 200 - в регионах.

Проблема рационального использования национальных ресурсов становится определяющей для стабилизации российской экономики и жизнеобеспечения общества в целом. По прогнозам специалистов к 2005 году прирост потребности национального хозяйства в энергоресурсах может быть обеспечен за счет увеличения добычи и производства топливно-энергетических ресурсов менее чем на 40 %, а недостающие 60 % возможно восполнить лишь за счет энергосберегающих мероприятий.

Жилищно-коммунальный сектор является крупнейшим потребителем топливно-энергетических ресурсов. Ежегодно расходы на ЖКХ составляют 50 и более процентов консолидированных бюджетов всех уровней. Затраты государства на поддержку жилищно-коммунального хозяйства - около 17 % федерального бюджета.

Переход к 100 % оплате жилищно-коммунальных услуг, как предусматривает Концепция реформы отрасли, безусловно, изменит эту ситуацию, но людям надо дать возможность самим определять уровень затрат на услуги ЖКХ, дать возможность учета и регулирования потребления энергоресурсов.

Таким образом, энергосбережение в настоящих экономических условиях является не просто составной частью, а ключевым элементом реформы ЖКХ.

Вот почему именно сегодня крайне необходима консолидация усилий по разработке и внедрению эффективных механизмов рационального использования ресурсов.

Реформирование и развитие жилищно-коммунального комплекса - задача первостепенной государственной важности. Анализ нынешнего положения дел в этой сфере обнаруживает массу неиспользованных возможностей и дополнительных резервов. Совершенно очевидно, что нуждается в оптимизации и процесс управления энергосберегающей составляющей проводимых реформ. Но без политической воли и личного участия первых лиц государства и субъектов федерации - этих задач не решить.

Рассмотрев состояние жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, обратимся к анализу процесса реформирования коммунального хозяйства в Еврейской автономной области, для чего считаю необходимым дать общие сведения об области (рисунок 2). Еврейская автономная область расположена на юге Дальнего Востока России. Она граничит с Амурской областью и Хабаровским краем, а на юге ее граница по р. Амур совпадает с государственной границей России и Китая. Площадь области 36.3 тыс. км2. Областной центр г. Биробиджан.



Рисунок 2. Районы: 1 - Биробиджанский; 2 - Ленинский; 3 - Октябрьский; 4 - Облученский; 5 - Смидовичский

Климат на территории области умеренно муссонный, среднегодовая температура изменяется от 0 до 1.5°С, среднегодовое количество осадков составляет 450 - 500мм..Численность населения в области на 01.01.2003 г. составила 209.9 тыс. человек.

Ведущими отраслями экономики ЕАО являются сельское хозяйство, машиностроение, горнодобывающая, деревообрабатывающая, легкая и пищевая промышленность, производство строительных материалов.

Жилищный фонд, здания социально-культурного и бытового назначения и другие объекты на территории области обеспечиваются теплом и горячим водоснабжением от 215 котельных, из них 157 государственной и муниципальной собственности.

По мощности государственные и муниципальные котельные распределяются следующим образом:

- до 3 Гкал/час 135 штук;

- от 3 до 20 Гкал/час 21 штука;

- свыше 20 Гкал/час - 1,

Общая мощность котельных составляет253,26 Гкал/час.

Состояние инженерных сетей, котельных, водозаборных сооружений и станций очистки муниципальных образований области характеризуется большой степенью изношенности. Более 56 километров тепловых, около 70 километров водопроводных и 49 километров канализационных сетей, отслужили свой нормативных срок (более 20 лет). Техническое состояние коммунальной инфраструктуры характеризуется высоким (более 60 процентов) уровнем износа, высокой аварийностью, низким коэффициентом полезного действия мощностей и большими потерями энергоносителей. Планово - предупредительный ремонт уступил место аварийно -восстановительным работам, затраты на которые в 2 - 3 раза выше.

Из-за неэффективности системы хозяйствования продолжает ветшать жилищный фонд. Подлежащие сносу ветхие и аварийные жилые дома составляют более 90 тыс. кв. метров (2,5%) во всем жилищном фонде.

На содержание жилищно-коммунального хозяйства области расходуется значительные бюджетные средства. По сравнению с предыдущим годом расходы на содержание жилищного фонда значительно увеличились (Рис. 3).

В 2002 году область потратила 42,84 рублей на один кв. метр эксплуатируемой общей площади (в 1999 г. -17,08; 2000 г. - 20,28; 2001 г. - 34,8).

В 2002 году населению области было оказано жилищно-коммунальных услуг на 262,5 млн. рублей, что на 52,3 % больше, чем в 2001 году.

Длительное время тарифы на жилищно-коммунальные услуги были фиксированными и не зависели от качества занимаемого гражданами жилья. При этом тарифы на коммунальные услуги изменялись незначительно, а размер квартирной платы оставался неизменным десятилетиями. С началом процесса реформирования отрасли тарифы на жилищно-коммунальные услуги практически меняются несколько раз в течение года.

Рассматривая состояние ЖКХ нельзя не сосредоточиться на таком важном вопросе, как состояние инженерных сетей, котельных, водозаборных сооружений муниципальных образований области, которое можно охарактеризовать как неудовлетворительное (рисунок 3).

Протяженность (км)

Рисунок 3. Состояние инженерных сетей.

Потери тепла при эксплуатации существующих тепловых сетей значительно превышают нормативные. Потери, связанные с утечками из-за сложившегося состояния труб, достигают 10%. Перерасход топлива в ряде котельных малой мощности из-за плохой водоподготовки и не отлаженного процесса горения составляют 10-15%, в результате КПД таких котельных очень низкий.

Продолжается процесс передачи ведомственного жилищного фонда в муниципальную собственность, который передаётся в неудовлетворительном состоянии. Особую озабоченность вызывает жилищный фонд более 20 населённых пунктов, для которых предприятия являлись градообразующими. В этих посёлках вместе с многоквартирными домами приняты водозаборные и очистные сооружения, трубопроводные сети различного назначения и другие объекты жизнеобеспечения населения.

Необслуживаемыми оказались наружные электрические сети и подстанции указанных предприятий и организаций, которые ОАО «Хабаровскэнерго» в настоящее время не принимает на обслуживание из-за их неудовлетворительного состояния (не соответствие техническим требованиям правил устройства электроустановок) так, например, в Смидовичском и Облученском районах оказались необслуживаемыми 105 километров линий электропередачи и 28 подстанций.

Таким образом, в результате акционирования государственных промышленных предприятий и освобождения от содержания социальной сферы и коммунальных объектов предприятий и организаций Минюста, МПС, Минобороны, сельского хозяйства, Госкомрезерва, объём жилищного фонда, находящийся в муниципальной собственности, увеличился за последние несколько лет вдвое и составил 3762 тыс. м2 , в том числе 1724 тыс. м2 благоустроенного.

Самая сложная ситуация сложилась в Облученском районе. В поселках Теплоозёрск, Бира жилищный фонд отапливается от котельных предприятий или ведомственных котельных, которые переданы в аварийном состоянии и не подлежат ремонту.

Котельная поселка Теплоозёрск расположена на территории цементного завода, в стороне от жилищного фонда. Владеет котельной акционерное общество, которое диктует свои условия, повышает цены на тепло. Возникают сложные ситуации, вплоть до угрозы отключения жилых домов и других объектов от тепла. Для обеспечения устойчивого теплоснабжения посёлка и с учётом экономической целесообразности, принято решение о строительстве муниципальной котельной, технико-экономическое обоснование уже имеется. Котельную предполагается разместить в помещениях бывшего Теплоозерского хлебозавода, что позволит значительно сократить стоимость строительства ( со 125 миллионов рублей до 77).

Объективно оценивая состояние жилищно-коммунального хозяйства, правительство области приняло программу реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса ЕАО на 2002-2010 годы. Затраты на модернизацию отрасли на первом этапе (2002-2005 г.г.) составят 368 млн. руб. в ценах 2001 года. Учитывая высокую степень дотационности бюджета области (около 75%) и значительный объём жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства, принятого местными органами власти от ведомств, правительство области испытывает значительные финансовые трудности в её реализации.

Для обеспечения устойчивого снабжения тепловой и электрической энергией, другими видами коммунальных услуг населения в отопительный сезон, постановлением правительства области в январе 2002 года была принята программа «Ремонта, реконструкции и подготовки объектов ЖКХ и социальной сферы к работе в осенне-зимний период 2002-2003 годов». Для ее выполнения из областного бюджета было выделено 51.5 миллионов рублей, что в 1,5 раза больше, чем выделялось на эти цели в 2001 году. Аналогичные программы были приняты во всех муниципальных образованиях области. В целом на реализацию предзимних мероприятий жилищно-коммунального комплекса по всем источникам финансирования освоено около 90 миллионов рублей.

В ходе реализации указанных программ, отремонтировано различными видами ремонта 157 котельных, промыто и опрессовано 220 км тепловых и 260 км водопроводных сетей. Заменено более 13 км ветхих трубопроводов, подготовлено 1 миллион 683 тысячи квадратных метров благоустроенного жилья.

Было налажено взаимодействие правительства и муниципальных образований с руководством федеральных структур, чьи объекты жилищно-коммунального хозяйства находятся на территории области.

Горький опыт прошедшей зимы, когда в некоторых регионах страны замерзали целые поселки, показал важность своевременной подготовки жилищно-коммунального комплекса к сезонной эксплуатации.

С целью недопущения подобных случаев и обеспечения устойчивого снабжения тепловой и электрической энергией, другими видами коммунальных услуг населения в отопительный сезон 2003-2004 годов, постановлением правительства области от 26 ноября 2002 года № 173-пп были утверждены мероприятия на 2003 год программы «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Еврейской автономной области на 2002-2010 годы».

Для выполнения мероприятий 2003 года, из областного бюджета выделено 26,6 миллионов рублей на условиях долевого финансирования.

В областных мероприятиях отражены наиболее дорогостоящие проекты. Такие, как: реконструкция системы теплоснабжения поселка Сопка и разработка технико-экономического обоснования на реконструкцию очистных сооружений в городе Биробиджане; реконструкция котельной и тепловых сетей в селе Дубовом Биробиджанского района; реконструкция 4-х котельных в Ленинском районе; реконструкция систем отопления жилых домов, проектирование и строительство муниципальной котельной в поселке Теплоозерск, строительство групповой котельной в поселке Бира; строительство станции обезжелезования воды в селе Амурзет; реконструкция 2-х котельных, тепловых, канализационных и электрических сетей в поселках Смидович, Николаевка, Приамурский и ряд других объектов. Финансирование этих мероприятий уже начато.

Таким образом, автор отмечает, что в Еврейской автономной области ведется определенная работа по недопущению обвального старения инженерных систем и жилищного фонда. Однако она проводится в рамках целевых программ и в период подготовки ЖКХ к эксплуатации в осенне-зимний период, что явно недостаточно. Это обусловлено дефицитом средств. Для осуществления программы реформирования и модернизации отрасли необходимо принятие решения Правительства России о введении механизма софинансирования мероприятий программы из бюджетов всех уровней, не перекладывая эту проблему только на местный уровень.

РАЗДЕЛ II. Правовые этапы реформы ЖКХ

Реформа жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, начатая в конце 80-х начале 90 годов, является одним из приоритетных направлений социального и экономического развития государства.

На сегодняшний день процесс реформирования жилищно-коммунального хозяйства в общероссийском масштабе развивается достаточно динамично. Первым шагом по реформированию ЖКХ явилось принятие в 1987 году Постановления Совмина СССР "О мерах по совершенствованию работы ЖКХ"13, направленное на комплексное совершенствование работы данной отрасли.

Сформированная в 1990-1996 годах законодательная, правовая и нормативно- методическая база определила основные направления реформы жилищно-коммунального хозяйства на основе взвешенного перехода этой сферы экономики на рыночные принципы хозяйствования, усиления мер поддержки социально-незащищенных слоев населения при гарантированном обеспечении стандартов качества проживания.

В начале 90-х годов были разработаны основные направления перестройки всех подотраслей ЖКХ. В них предусматривался переход на хозрасчет городских предприятий, работающих по договорам с потребителями. Было запланировано создание служб заказчика при муниципальных органах управления, которые наделялись правами заключения договоров с предприятиями ЖКХ, контроля договорных обязательств, наложения экономических санкций в случае их нарушения. Для внедрения конкуренции на рынках жилищно-коммунальных услуг, в 1991 году был разработан и принят Федеральный Закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"14. В нем впервые было дано определение монополистической деятельности, как противоречащие антимонополистическому законодательству действия (бездействия) хозяйствующих субъектов или федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, направленные на недопущение, ограничение или устранение конкуренции. К такого рода действиям относятся:

- фактический раздел рынка услуг по территориальному признаку между

эксплуатационными предприятиями города 15;

-передача жилищно-коммунальным предприятиям функций заказчика работ, услуг на рынке жилищно-коммунального хозяйства города и части функций по управлению муниципальным имуществом16.

С принятием Верховным Советом РФ Постановления №3020-1 властные полномочия органов местного самоуправления укреплялись17. В муниципальную собственность передавались объекты инженерной инфраструктуры, жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные организации.

В августе 1995 года был принят Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"18. В соответствии с Законом к ведению местного самоуправления были отнесены такие положения, как владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью; содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных электро-, газо-, водо- и теплоснабжения, канализации и прочие.

Жилищный фонд - это совокупность всех жилых помещений независимо от форм собственности, включая жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы, приюты, дома маневренного фонда, специальные дома для одиноких и престарелых, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и др.), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодных для проживания.

В свою очередь жилищный фонд состоит из жилых помещений, а им признается изолированное жилое помещение, пригодное для постоянного проживания (квартира, жилой дом, часть квартиры или жилого дома)19.

Мало кто из жильцов и работников жилищного хозяйства считал, что собственник квартиры наряду с правами имеет и весьма обширный круг обязанностей, в том числе и по управлению этой собственностью.

В начале 1991 года принимается Закон РСФСР "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"20 устанавливающий основные принципы осуществления приватизации государственного и муниципального жилищного фонда на территории РСФСР. Целью издания данного Закона явилось создание условий для осуществления прав граждан на свободный выбор способа удовлетворения потребностей в жилье, а также улучшения использования и сохранности жилищного фонда.

Приобретение права собственности граждан на жилье дает им возможность эффективно вкладывать свои средства, осуществлять накопление недвижимого имущества, выступать с ней на рынке недвижимости, свободно владеть, пользоваться и распоряжаться своим жильем. Термин «кондоминиум» пока не употреблялся, но в соответствии с ним индивидуальные квартиры в многоквартирных домах передаются в собственность проживающих в них лицам, а места, объекты общего пользования (лестничные клетки, внутридомовые инженерные коммуникации, чердаки и крыши, технические подвалы, земельные участки и т.д.) передаются в общую долевую собственность владельцев квартир.

Тем самым была заложена форма существования всего комплекса недвижимого имущества идентичная понятию кондоминиум.

Начиная экономические реформы в стране, Правительство рассчитывало, что наиболее успешно они пройдут в жилищном секторе. Основанием для этого служили веские аргументы: ради крыши над головой люди идут на многие лишения и, не задумываясь, отдают все свои сбережения на строительство жилья.

Успешное реформирование жилищного сектора позволило бы, во-первых, снизить расходы государства на содержание одной из самых затратных сфер народного хозяйства, а во-вторых, более эффективно и под контролем граждан использовать их.

Создание гибкой жилищной системы положительно бы сказалась и на рынке труда: жилищная мобильность населения неизбежно привела бы к его созданию, т.е. заложила бы основу рыночной экономики. Предполагалось, что с выходом Федерального Закона от 24 декабря 1990 г. "О собственности в РСФСР"21 начнётся массовое жилищное строительство, которое задаст темп реформам в других отраслях народного хозяйства.

Но, к сожалению, этот прогноз не стал реальностью. Жилищное строительство как и вся экономика, переживает глубокий кризис, а жилищная реформа так и не заняла достойного места в экономической реформе.

Не получив ожидаемого результата - создания в короткий срок рынка жилья, Верховным Советом Российской Федерации были разработаны изменения и дополнения в уже действующий Закон 1991г. "О приватизации жилищного фонда в РСФСР", целью которых была передача государственного жилищного фонда в личную собственность граждан. Это предполагало последующее осуществление всех расходов по эксплуатации и ремонту жилищного фонда непосредственно за счёт населения.

В ходе реализации программы приватизации жилья Правительство РФ проигнорировало законодательное закрепление социально гарантированной ее нормы, которая передавалась в собственность граждан бесплатно. Поэтому условия приватизации стали выгодны гражданам, занимавшим в соответствии со своим привилегированным положением государственные квартиры большей площади и теперь получившим возможность уйти от оплаты за часть жилья, превышающую социальную норму.

Условия приватизации жилья были довольно заманчивыми. Жильцы получали в собственность жильё за символическую плату.

В декабре 1992 г. Верховным Советом Российской Федерации было принято решение о проведении уже бесплатной приватизации жилья на всей территории РФ22. Вследствие чего, государство от приватизации ничего не выигрывало, а наоборот, потеряло огромные суммы не только от бесплатной приватизации социального гарантированного гражданам жилья, но и оттого, что раздало им излишки жилья. Не удалось государству отказаться и от финансирования содержания приватизированного жилья из-за возможного осложнения социальной напряжённости в стране, ведь условия для платёжеспособного спроса на жильё со стороны граждан созданы не были.

В принятом жилищном кодексе, как и в программе "Жилище"23, 22. Постановление Верховного совета РФ "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР" // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ.. - 1993. -№2.

23.Постановление Совета Министров-Правительства РФ "О Государственной целевой программе "Жилище" от 20 июня 1993г.//Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. -1993. -№28. -С.2593 предусмотрено право граждан не на само жильё, а лишь на его приобретение на разных условиях: кому-то бесплатно, а большинству - на праве аренды, найма или покупки. Право бесплатного улучшения жилых помещений по договору социального найма (т.е. бесплатно) получают лица, имеющие в расчёте на каждого члена семьи доходы ниже уровня, устанавливаемого органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Всем известно, что в нашей стране пока ещё не налажен учёт фактических доходов граждан, то есть фактически

невозможно будет определить число действительно малоимущих семей. Следовательно, может появиться злоупотребление местных властей в распределении социальным жильем. Кроме того, его реализация резко разделит общество на разные социальные группы уже и по "квартирному" признаку.

С одной стороны, право на бесплатное жильё нередко получают псевдонеимущие граждане, умеющие скрывать свои фактические доходы, и те которые никогда не хотели работать и не приносили обществу никакой пользы. С другой стороны, добросовестно работающие люди, приносящие доход и пользу государству, лишаются права на его поддержку и вынуждены будут либо покупать, либо арендовать жильё.

В декабре 1992 года был принят Федеральный Закон "Об основах федеральной жилищной политики"24, где были определены основные принципы реализации конституционного права граждан России на жилище в новых социально-экономических условиях. Устанавливались общие начала правового регулирования жилищных отношений при становлении различных форм собственности и способов использования недвижимости в жилищной сфере.

Целями федеральной жилищной политики выступали: во-первых, обеспечение социальных гарантий в области жилищных прав граждан; во-вторых, осуществление реконструкции и строительства государственного, муниципального и частного жилищных фондов; в-третьих, создание условий для привлечения в жилищную сферу внебюджетных источников финансирования; в-четвертых, развитие частной собственности, обеспечение защиты прав предпринимателей и собственников в жилищной сфере; в-пятых, развитие конкуренции в строительстве, содержании и ремонте жилищного фонда. В данном Законе объединяются два понятия - кондоминиум и товарищества собственников жилья. Они были отнесены к коллективной форме собственности.

В январе 1993 года Указом Президента РФ было утверждено временное положение о кондоминиуме25, которым были заложены основы для создания товариществ собственников жилья, что явилось основным направлением решения возникающих послеприватизационных проблем, в первую очередь в многоквартирных домах. Положение не производит разграничения между понятиями "кондоминиум" и "товарищество собственников жилья", здесь они выступают как единое целое, но, несмотря на это в законодательном поле появляются основы, способствующие радикальному реформированию жилищно-коммунального хозяйства.

В 1993 году Правительством Российской Федерации была принята Государственная целевая программа "Жилище"26. Программа должна была решить ряд задач, в том числе: создание правовой базы для осуществления жилищной реформы; изменение структуры жилищного фонда по формам собственности, и по источникам их финансирования; поэтапный переход жилищной сферы в режим безубыточного функционирования; изменение форм управления, обслуживания, ремонта жилищного фонда.

Ответственность за проведение жилищной реформы была возложена на органы местного самоуправления.

Государственная целевая программа "Жилище" послужила своеобразной основой, на которой начала с еще большими темпами развиваться реформа жилищно-коммунального хозяйства. Так, в 1994 году Постановлением Правительства России было утверждено Положение о Министерстве Строительства РФ27. Созданное министерство стало правопреемником Государственного комитета РФ по вопросам архитектуры и строительства.

Был сохранен Департамент ЖКХ как структурное подразделение Минстроя России. Согласно конституционных полномочий Минстроя и постановления

Правительства РФ от 27 мая 1993 года за № 490, органами государственной власти субъекта РФ создаются территориальные органы управления жилищно-коммунальным хозяйством28. Они координировали и регулировали деятельность жилищно-коммунального хозяйства территории, осуществляли управление муниципальным хозяйством города. Муниципальное хозяйство - это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей его населения29.