Совершенствование деятельности органов государственного управления по реформированию ЖКХ (на примере Еврейской автономной области)

На созданную службу заказчика были возложены следующие функции: развитие городской системы ЖКХ; заключение договоров найма, аренды на обслуживание жилых помещений; заключение договоров подряда с предприятиями, производящими услуги ЖКХ; утверждение величины экономически обоснованных затрат на производство жилищно-коммунальных услуг и размеров тарифов для оплаты населением за потребленные услуги; осуществление контроля за качеством и надежностью оказываемых предприятиями различных форм собственности жилищно-коммунальных услуг, сбор коммунальных платежей и т.д.

28 апреля 1997 года был принят Указ Президента РФ № 425 "О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации"30. Он охарактеризовал процесс создания товариществ собственников жилья как одно из основных направлений жилищно-коммунальной реформы. Объединение собственников жилья в товарищества собственников жилья в границах единого комплекса недвижимого имущества (кондоминиума), включает в себя земельный участок и расположенное на нём жилое здание, является одним из наиболее приемлемых способов защиты их прав, влияния на стоимость и качество потребляемых услуг и позволяет создать условия для привлечения дополнительных источников финансирования работ по обслуживанию и ремонту жилищного фонда.

С целью ускорения проведения жилищно-коммунальной реформы, а также активизации участия населения в благоустройстве территорий городов и других поселений на территории Российской Федерации в сентябре 1997 года Постановлением Правительства Российской Федерации было утверждено положение "Об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах"31.

Обеспечение страны теплом, равно как и хлебом, является жизненной необходимостью и составной частью национальной безопасности Российской Федерации, важнейшим условием формирования социальной и экономической политики.

Особенность теплоснабжения состоит в его высокой социальной роли - обеспечении жизнедеятельности населения России. В общем расходе на коммунальные нужды, на долю теплоэнергии приходится до 75 % стоимости услуг. Повышение надежности, качества и экономичности теплового хозяйства, обеспечивающего нужды населения, является безальтернативным решением. В противном случае могут возникнуть опасные негативные последствия, которые разрушительным образом будут воздействовать на экономику, усиливать социальную напряженность в стране.

Несмотря на ведущее положение, которое занимает теплообеспечение в российском хозяйстве, оно было и остается самой нескоординированной сферой с огромными энергетическими, материальными и экономическими потерями. Теплорасточительность является крупным очагом социальной и экономической несбалансированности.

На теплоснабжение в настоящее время затрачивается около 430 миллионов тонн условного топлива (т.у.т.), или примерно 45 % всех энергетических ресурсов, расходуемых в стране. В холодные зимы потребность в топливе на теплоснабжение может возрастать еще на 30-50 млн. т.у.т. и более в год.

Для решения задач сверхнормативного износа основных фондов, внедрения ресурсосберегающих мероприятий в жилищно-коммунальном хозяйстве, постановлением Правительством России от 17.11.2001 № 797 была утверждена подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации «Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы32.

Приоритетным направлением Подпрограммы являются:

- завершение ремонтно-восстановительных работ на аварийных объектах теплоснабжения;

- замена котлов в модернизируемых котельных на котлы с более высоким КПД;

- использование современных теплоизолирующих материалов при передаче тепловой энергии;

- использование частотно-регулируемых приводов насосных установок.

Модернизация жилищного фонда, внедрение современных источников «тепловой энергии приведут к снижению потребности в тепловой энергии и снизят потребность в ремонте и модернизации некоторых котельных и тепловых сетей»33.

Повышению эффективности использования топливно-энергетических ресурсов и созданию необходимых условий для перевода экономики на энергосберегающий путь развития, должна способствовать и Федеральная целевая программа «Энергоэффективная экономика» на 2002-2005 и на перспективу до 2010 года34. Реализация Программы позволит преодолеть негативные тенденции в развитии отраслей топливно-энергетического комплекса.

Программа является межотраслевой и должна реализовываться в два этапа.

На первом этапе (2002-2005 годы) будут осуществляться меры, направленные на углубление структурных реформ и укрепление рыночных начал в энергетическом секторе, преодоление диспропорций переходного периода, в том числе «по завершению оснащения потребителей приборами учета и регулирования расхода энергоресурсов и реализации высокоэффективных, быстроокупаемых и малозатратных энергосберегающих проектов» 35. Хотя с тем, что энергосберегающие проекты могут быть малозатратными трудно согласиться, поскольку энергосберегающее оборудование довольно дорогое.

Социально-экономические последствия и эффективность программных мероприятий сводится к тому, что реализация Программы обеспечит поступательное развитие отраслей ТЭК до 2010 года с достижением необходимых уровней добычи и производства топливно-энергетических ресурсов и наряду с осуществлением мер по их экономии и рациональному использованию позволит удовлетворить потребность экономической и социально-бытовой сферы различными видами энергоресурсов.

При рациональном использовании природных ресурсов будет создана приемлемая для населения экологическая обстановка в районах действия энергетических производств.

При реализации мероприятий Программы предусматривается снижение энергоемкости внутреннего валового продукта в 2005 на 13,4 процента и в 2010 году на 26 процентов по отношению к 2000 году.

Другим значимым мероприятием в 2002 году явилось внедрение новой экономической модели функционирования жилищно-коммунального хозяйства, реализуемой в рамках подпрограммы «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации».

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 01.07.2002 №490 «О проведении эксперимента по применению экономической модели реформирования жилищно-коммунального хозяйства», утвердившем условия участия субъектов Российской Федерации в эксперименте по введению персонифицированных счетов граждан, органам государственной власти было рекомендовано, определить в порядке, установленном законодательством, уполномоченные банки, привлекаемые в ходе эксперимента к формированию системы персонифицированных социальных счетов для осуществления адресной социальной поддержки населения при оплате жилищно-коммунальных услуг36.

В 2002 году эксперимент проводился в двух регионах: Тюменской области (Голышмановский и Викуловский районы) и Чувашской республике (города Новочебоксарск и Шукмерля).

В целях организации мониторинга указанного эксперимента приказом Госстроя России от 11.11.2002 № 262 утверждены формы отчетной информации о ходе и результатах эксперимента по осуществлению адресной социальной поддержки населения при оплате жилищно-коммунальных услуг с использованием персонифицированных социальных счетов. Для выработки предложений Госстроем был издан приказ «О рабочей группе по вопросам отработки результатов эксперимента по осуществлению адресной социальной поддержки населения по оплате жилья и коммунальных услуг с использованием персонифицированных социальных счетов» от 02.09.2002 № 197. При рассмотрении хода работы по внедрению персонифицированных счетов на заседании рабочей группы 29 ноября 2002 года с приглашением на него представителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований - участников эксперимента принято решение доложить о ходе эксперимента Правительству России в первом квартале 2003 года. Пока, к сожалению, управления ЖКХ субъектов федерации не имеют аналитической информации об эксперименте.

Кроме того, во исполнение Федерального закона «Об энергосбережении» и с целью повышения эффективности использования топливно-энергетических ресурсов, определения фактического баланса потребления ТЭР, оценки показателей энергетической эффективности, формирования мероприятий по энергосбережению, постановлением Госстандарта России от 30.11.99 № 471-ст был введен в действие Государственный стандарт Российской Федерации (ГОСТ Р 51379-99) «Энергетический паспорт промышленного потребителя топливно-энергетических ресурсов. Основные положения. Типовые формы»37.

Настоящий стандарт, регламентирующий основные положения энергетической паспортизации, устанавливающий формы документов - составных частей паспорта потребителя топливно-энергетических ресурсов, отражает накопленный опыт в области энергетической паспортизации и предлагает единый унифицированный подход к его составу и структуре.

Обязательность разработки и ведения энергетического паспорта потребителя ТЭР определяется нормативными правовыми актами, принимаемыми федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Стандарт используется органами Госэнергонадзора при энергетических обследованиях потребителей энергоресурсов.

Для реализации Российской концепции реформирования жилищно- коммунального хозяйства на территории ЕАО, все представленные правовые акты были задействованы и принесли ощутимые результаты, благодаря четко отлаженной структуре органов государственной власти и муниципального управления в отрасли ЖКХ с их вертикальной соподчиненностью, иерархической лестницей. На государственном уровне - Государственный комитет по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Госстрой), на уровне субъектов РФ - управления ЖКХ при правительствах субъектов РФ, на местном уровне - администрации муниципальных образований с созданными отделами жилищно-коммунального хозяйства, которые на местах разрабатывают конкретные программы по реформированию ЖКХ с учетом национальных, финансовых, географических, климатических, демографических и других особенностей территорий 38.

Постановлением Главы администрации Еврейской автономной области от 18.08.1997 г. № 241 было принято решение "Об утверждении программы реформы жилищно-коммунального хозяйства ЕАО на период 1997 - 2003 годы».

Организация работы в сфере ЖКХ была основана на ряде областных нормативно - правовых актов, таких как:

- Распоряжение Главы администрации области «О лицензионной деятельности по эксплуатации инженерных систем населенных пунктов области» от 25.01.96 г., №12;

-Постановление Главы администрации области «О государственной жилищной инспекции ЕАО» от 29.03. 1996 г., №75;

-Постановление Главы администрации области «О государственной поддержке социально-экономического развития области» от 02.08. 1996 г., № 212; -Постановление Главы администрации области «О службе «Заказчика» по эксплуатации и ремонту жилфонда в ЕАО» от 04.04. 1997 г., №103;

38. Текущее делопроизводство организационного отдела правительства Еврейской автономной области за соответствующий год.

-Постановление Главы администрации области «Об упорядочении системы оплаты жилья и коммунальных услуг на территории ЕАО » от 14.04. 1997 г., №111; -Постановление Главы администрации области «О программе реформы жилищно-коммунального хозяйства в Еврейской Автономной области» от 04.06. 1997 г., №162;

-Постановление Главы администрации области «О социальной норме площади жилья для выплаты компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг» от 30.06. 1997 г., №198;

-Постановление Законодательного Собрания области «О программе реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса Еврейской автономной области на 2002-2010 годы» от 12.07.2002 № 196;

-Постановление Законодательного Собрания области «О программе развития топливно-энергетического комплекса Еврейской автономной области на 2003-2010 годы» от 29.01.2003 № 16;

-Постановление правительства Еврейской автономной области «О мероприятиях на 2003 год программы «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Еврейской автономной области на 2002-2010 годы» от 26.07.2002 № 173-пп;

-Постановление правительства Еврейской автономной области «О мероприятиях по энергоресурсосбережению на 2003 год программы «Развитие топливно-энергетического комплекса Еврейской автономной области на 2003-2010 годы» от 25.02.2003 № 43-пп;

- Постановление правительства Еврейской автономной области «О проведении энергетического обследования источников и потребителей тепловой энергии на территории Еврейской автономной области» от 25.03.2003 № 60-пп;

-Постановление правительства Еврейской автономной области «Об итогах прохождения отраслями экономики и жилищно-коммунального хозяйства области осенне-зимнего периода 2002/2003 годов и задачах на предстоящий отопительный период 2003/2004 г.г.» от 29.04.2003 № 93-пп.

Однако, анализируя состояние нормативно - правовой базы в ЕАО по реформированию ЖКХ, следует отметить, что назрела острая необходимость ее совершенствования и, на мой взгляд, разработка и совершенствование ниже перечисленных нормативных документов позволила бы добиться в ближайшее время значительных успехов:

· методических указаний по расчету ставок платы за найм и отчислений на капитальный ремонт жилых помещений, включаемых в ставку платы за содержание и ремонт жилья (техническое обслуживание) государственного и муниципального жилищного фонда;

· методических рекомендаций по определению динамики тарифов на услуги ЖКХ с учетом доходов населения;

· методологию технико-экономических обоснований инвестиционных проектов для привлечения средне- и долгосрочных кредитных ресурсов предприятиями коммунального хозяйства на развитие объектов инфраструктуры;

· нового положения (на уровне федерации), регламентирующего особенности акционирования коммунальных предприятий;

· нормативно-методических положений, устанавливающие принципы дифференциальной оплаты жилищно-коммунальных услуг;

положения об ответственности по долгам за услуги ЖКХ при переходе на договорные отношения;

· новых правил предоставления услуг теплоснабжения, водоснабжения, канализации и электроснабжения (на федеральном уровне);

· программу демонополизации и развития конкуренции на рынке услуг жилищно-коммунального хозяйства;

· сборник стандартов на обслуживание, метрические поверки, порядок съема и обработки результатов измерений;

· сборник стандартов на регулирование и расходование тепловых ресурсов;

· систему правовой и административной ответственности заказчика, предприятий ЖКХ и потребителей услуг за уклонение от заключения договоров, нарушение договорных обязательств по качеству услуг и их оплате.

Приведенные выше законы, нормативно-правовые акты федерального и регионального уровней свидетельствуют о том, что реформирование жилищно-коммунального хозяйства имеет большое значение как в целом для России, так и для ее регионов в частности.

На пути реформирования вставал ряд трудностей, допускались значительные просчеты и ошибки, как со стороны законодательных органов, так и со стороны органов управления всех уровней.

Все это является, с одной стороны, следствием инерционности процессов, происходящих в отрасли, а с другой стороны, результатом замедленного внедрения тех подходов, которые были выработаны в рамках экономической модели функционирования жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации.

Монополистические тенденции в коммунальном хозяйстве еще более усиливаются в результате финансовой неустойчивости предприятий сектора, его инвестиционной непривлекательности, и, как следствие, отсутствия интереса к деятельности в секторе у потенциальных альтернативных участников.

Модель реформирования отрасли, реализуемая до сих пор в рамках «Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации», одобренной Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. № 425, не в полной мере учитывала необходимость решения всех перечисленных проблем и экономические реалии сегодняшнего дня. Процесс реформ шел крайне медленными темпами. В силу этого отмеченные негативные явления не только не ликвидировались, но и продолжали нарастать.

Итак, в результате анализа определились первоочередные проблемы, связанные со стабилизацией финансового положения предприятий жилищно-коммунального комплекса, реструктуризацией их долгов, реформированием существующей системы льгот, совершенствованием действующей системы тарифного регулирования в данной сфере.

Что же реально сделано и делается сегодня по реализации основных положений новой экономической модели в рамках подпрограммы «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации»?

В целях ликвидации дотационности жилищно-коммунального комплекса, что является одним из основных условий стабилизации его финансового положения, экономической моделью предусматривается переход на полную оплату стоимости жилищно-коммунальных услуг всеми потребителями, включая население. Для обеспечения реализации данного положения разработан и внесен в Правительство Российской Федерации проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в статьи 15,18 и 19 Закона Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики», которым предусматривается передача права определения сроков и порядка завершения перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг Правительству Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Одновременно с этим законопроектом намечен ряд мер по совершенствованию существующего порядка предоставления населению субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг, в том числе переход к расчету жилищных субсидий по одному основанию в зависимости от величины совокупного дохода семьи. И это надо делать безотлагательно. Задержка с принятием данных поправок приведет к лавинообразному возрастанию объема требуемых субсидий.

В дальнейшем, после принятия законопроекта, предполагается внести соответствующие изменения в Порядок предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 1999 г. N 887.

В рамках реализации основных положений экономической модели Правительством Российской Федерации 21 августа 2001 г. принято постановление N 609 по вопросу ликвидации в 2002-2003 годах системы перекрестного субсидирования потребителей услуг по водоснабжению, водоотведению, теплоснабжению, а также уничтожению, утилизации захоронению твердых бытовых отходов.

Уже начато проведение такой жизненно - важной акции направленной на усиление адресной социальной защиты малообеспеченных слоев населения и полную оплату стоимости жилищно-коммунальных услуг высокодоходной части населения на основе заявительного принципа. Это только первые реальные шаги.

Кроме того, в целях отработки основных направлений реформирования жилищно-коммунального хозяйства в муниципальных образованиях с различными природно-климатическими демографическими финансово-экономическими и социальными условиями в Правительство Российской Федерации внесен проект постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении перечня городов для отработки в 2002-2005 годах основных направлений и параметров реформирования и модернизации жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации".

Далее, в рамках реализации основных положений экономической модели подпрограммой «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» намечен комплекс мер по реформированию действующей системы льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, включая пересмотр и отмену ряда льгот при введении адекватных компенсационных механизмов для малоимущих и наиболее уязвимых слоев населения, перевод льгот, установленных для различные» категорий работающих граждан (работников правоохранительных органов, военнослужащих), в форму денежных выплат и др.

Следует отметить, что проблеме реформирования существующей системы льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг в течение двух последних лет уделялось большое внимание на федеральном уровне. Однако в силу ряда причин существенно продвинуться в ее решении до настоящего момента так и не удалось. Работу, связанную с данным направлением, необходимо форсировать.

Одной из важнейших задач первого этапа реализации Подпрограммы является реструктуризация и ликвидация дебиторской и кредиторской задолженности предприятий жилищно-коммунального хозяйства. Несмотря на принятые в 2002 году меры по решению данной проблемы, в том числе на федеральном уровне, в целом сократить дебиторскую и кредиторскую задолженность предприятий жилищно-коммунального хозяйства пока не удается.

Анализ показывает, что основной причиной долгов предприятий ЖКХ является невыполнение бюджетных обязательств на всех уровнях власти по дотированию отрасли, компенсации затрат на предоставление льгот и субсидий, неоплата потребленных ресурсов бюджетными организациями (это 80-90% от общего объема задолженности). Учитывая достаточно сжатые сроки (2002-2004 годы), определенные Подпрограммой для завершения работы по реструктуризации и ликвидации бюджетной задолженности в жилищно-коммунальном секторе, работа по подготовке проектов соответствующих документов начата уже в настоящее время.

В комплексе программных мероприятий, направленных на повышение инвестиционной привлекательности жилищно-коммунального комплекса, наряду с его финансовой стабилизацией особая роль отводится совершенствованию тарифного регулирования деятельности предприятий ЖКХ на основе аудита.

Возможность привлечения долгосрочных инвестиционных ресурсов в жилищно-коммунальный комплекс обусловлена тем огромным потенциалом энергоресурсосбережения, которым этот комплекс располагает.

Однако существующая система тарифного регулирования деятельности предприятий коммунального хозяйства естественных локальных монополистов не позволяет использовать сэкономленные в результате снижения затрат средства на модернизацию и развитие объектов коммунальной инфраструктуры.

И в заключение несколько слов о государственной поддержке мероприятий по модернизации жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации. Подпрограммой предусматриваются выделение на эти цели в 2003-2010 г.г. государственных инвестиций в объеме 4,11 млрд. рублей. Конкретные объемы финансирования программных мероприятий будут ежегодно уточняться при формировании проекта федерального бюджета на очередной год.

Основными источниками финансирования мероприятий по модернизации объектов коммунальной инфраструктуры, являющихся муниципальной собственностью, на начальных этапах реализации Подпрограммы должны стать средства бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, собственные средства предприятий жилищно-коммунального комплекса, а в дальнейшем, по мере создания необходимых условий для привлечения в этот сектор экономики средств частных инвесторов, - заемные средства.

Основными результатами перехода на новую систему экономических отношений реализации новой экономической модели функционирования жилищно-коммунального комплекса должны стать: повышение эффективности и надежности функционирования жилищно-коммунального комплекса: обеспечение достаточного и стабильного текущего финансирования сектора; привлечение необходимых средств для его модернизации и развития; предоставление населению жилищно-коммунальных услуг в необходимых объемах, отвечающих стандартам качества; обеспечение гарантированной адресной социальной поддержки населения.

РАЗДЕЛ III. Энергосбережение как ключевое звено реформирования ЖКХ

Рассматривая период становления управления системой ЖКХ Еврейской автономной области, необходимо отметить, что он претерпел трехкратное реформирование (1997-1998гг., 1999-2000гг., 2001-2003гг.), и на первом этапе при временно сохранившейся существующей схемы управления на тот период (рис. 4), сохранилась и внутренняя управленческая структура аппарата (рисунок 5).

С 1999 года схема управления отраслью и внутренняя структура органа исполнительной власти правительства области начали модернизироваться и в н6астоящее время воздействие на жилищно-коммунальный комплекс области осуществляется Управлением ЖКХ правительства области (рисунок 6). Оно стало выполнять исключительно функции управления, не совмещая функции управления и хозяйствования, как это было у территориального производственного объединения до 1996 года.

Так, при администрации управления ЖКХ области были сформированы отдел инженерной инфраструктуры и жилищная инспекция.

Во всех администрациях муниципальных образований области создаются отделы жилищно-коммунального хозяйства и муниципальные предприятия «Единый Заказчик». Начинается реформирование "ТСЖ" и "кондоминиумов" в городах и рабочих поселках, а также жилищные объединения других форм (жилищно - строительные кооперативы и др.), то есть разграничиваются функции собственника и производителя услуг, готовится нормативно - правовая база, разрабатывается положения об "Управлении ЖКХ области", положение о "Службе заказчика ЖКУ" и, наконец положение "О ТСЖ и кондоминиуме"

Основываясь на эти документы управление ЖКХ области:

· осуществляет государственное управление деятельностью предприятий и организаций жилищно-коммунального хозяйства в рамках действующего законодательства;

Рисунок 4. Схема управления жилищно-коммунальным комплексом

Еврейской автономной области до реформы

Рисунок 5. Структура организации областного производственного объединения жилищно-коммунального хозяйства администрации ЕАО

· проводит на территории области политику, направленную на удовлетворение потребности предприятий, учреждений и граждан в предоставлении жилищных и коммунальных услуг;

вырабатывает принципиальные положения долгосрочной жилищной политики и мер по их осуществлению;

· организует работу в области по созданию новой жилищной системы с учетом социальной защиты малоимущих граждан, работу по переходу на договорные отношения по развитию теплоснабжения, водоснабжения, электрификации, канализования;

· развивает конкуренцию в сфере жилищно-коммунального строительства и услуг, а также эксплуатации жилого фонда;

· создает нормативно-правовую базу, определяющую основные направления жилищной политики и порядок функционирования жилищно-коммунального хозяйства области;

· обосновывает потребности в финансовых средствах, вносит предложения администрации области по распределению бюджетных средств по городам и районам области, осуществляет контроль за их использованием. «Служба Единого заказчика», как уже отмечалось:

· обеспечивает оперативное управление жилищным фондом, осуществляя реализацию полномочий собственника в жилищной сфере, как по текущей деятельности, так и по содержанию и модернизации жилья и перспективного его развития;

· обеспечивает представление гражданам качественных услуг, на основе заключенных договоров с предприятиями всех форм собственности, производящими услуги ЖКХ, в том числе на конкурсной основе;

· осуществляет формирование источников финансирования ЖКХ за счет: средств населения (оплата жилья и коммунальных услуг), средств областного и федерального бюджета;

· организует работу по текущему и непредвиденному ремонту жилья, объектов благоустройства и озеленения, ремонту внутриквартальных и внутридворовых дорог, вывозу бытового мусора;

· контролирует качество и надежность выполняемых работ и представляемых услуг;

осуществляет регулярное и своевременное перечисление предприятиям жилищно-коммунального хозяйства («подрядчикам»), причитающихся им в соответствии с заключенными договорами денежных средств за фактически выполненные объемы работ и услуг;

· организует работу по пересмотру нормативов потребления жилищно - коммунальных услуг населением.

Товарищества домовладельцев (кондоминиумы) организуют работу в соответствии с принятым «Уставом».

Из проведенного анализа следует, что состояние жилищно - коммунального хозяйства в области характеризуется рядом серьезных недоработок и они обусловлены не только социально - экономическим состоянием, но и отсутствием действующих механизмов, которые обеспечивают минимальные стандарты качества обслуживания и стимулируют ресурсосбережение, модернизацию систем инженерного оборудования с целью снижения инвестиций в коммунальное хозяйство.

Рисунок 6.Существующая схема управления отраслью ЖКХ после реформирования

Размещено на http://www.allbest.ru/

В связи с этим, основной целью жилищно-коммунальной реформы является перевод жилищно-коммунального хозяйства на рыночные, социально ориентированные принципы функционирования для обеспечения населения необходимым качеством и количеством ЖКУ. Достижение этой цели, решение задач, поставленных реформой, возможно при этапном выполнении ряда мероприятий, таких как:

1. Продолжение безвозмездной приватизации там, где она не завершена.

2. Усиление работы по созданию товариществ собственников жилья, привлечение подрядчиков любой формы собственности осуществляющих обслуживание жилфонда.

Практика последних лет достаточно убедительно показывает, что создание механизмов управления жилищным фондом и его инфраструктурным обеспечением достигается путем выделения функций собственника жилого фонда и делегирование им функций управления недвижимостью, а обслуживание передать специализированным предприятием. При таком подходе система управления ЖКХ рассматривается как трехуровневая:

- собственник жилфонда и других объектов недвижимости;

- заказчик жилищно-коммунальных услуг;

- подрядные организации, обеспечивающие предоставление жилищно-коммунальных услуг, ремонт и содержание жилья.

Формирование службы «Заказчика», как субъекта рыночных отношений, является главным вопросом для реального совершенствования системы управления, эксплуатации и контроля в ЖКХ.

Деятельность службы Заказчика направлена на предоставление жилищно-коммунальных услуг, а средства на ее содержание должны входить в стоимость ЖКУ. Российская практика показывает, что такая деятельность обходится от 4 до 8% стоимости коммунальных услуг.

3. Внедрение системы договорных отношений. В Программе реформы ЖКХ записано: « …перейти на договорные отношения в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг". В основу системы управления ЖКХ должно быть положено рациональное распределение функций и организация договорных взаимоотношений на обслуживание (генеральный договор на обслуживание).

4. Контроль обоснованности уровня тарифов на предоставление ЖКУ, для чего должна быть утверждена методика расчета тарифов. Она должна быть направлена на прекращение перекрестного субсидирования услуг ЖКХ, более четкое отражение действительных затрат на коммунальные услуги, за счет более глубокого анализа положения дел.

5. Совершенствование ставок оплаты жилья и коммунальных услуг, оказываемых населению, с учетом более эффективной работы комиссий по экспертизе тарифов.

6. Соблюдение нормативов, жилищных и коммунальных стандартов по использованию, сохранности и эксплуатации жилищных фондов.

7. Обеспечение социальной справедливости и социальной защищенности населения путем обеспечения бюджетными субсидиями малообеспеченных семей.

Эффективность проведения реформы ЖКХ в значительной степени определяется ее системностью. Можно констатировать, что на протяжении последних лет реализуются лишь некоторые из направлений реформирования, в частности, переход на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг и введение системы жилищных субсидий. В тоже время другие важнейшие условия реформы, связанные с изменением основных звеньев сложившегося в прошлые годы хозяйственного механизма который имеет ярко выраженный затратный характер и не ориентирован на удовлетворение потребительских требований., практически не внедряется.

Ключевыми звеньями старого механизма, сохранившимися до настоящего времени, являются:

- неэффективная система управления ЖКХ, основным типом взаимоотношений которой является административное воздействие;

- сохраняющееся монопольное положение предприятия, обеспечивающего предоставление коммунальных услуг;

- система прямого дотирования на покрытие фактически складывающихся затрат предприятия - как объективных, так и явившихся следствием прямой бесхозяйственности;

- низкий уровень организации производства и избыточная численность персонала;

- отсутствие у предприятия экономических стимулов улучшать свое финансовое положение, изыскивая возможные резервы снижения затрат и повышения качества обслуживания, что в свою очередь обуславливает их низкую техническую оснащенность, высокий удельный вес недостаточно квалифицированной рабочей силы, занятой непроизводительным трудом.

В виду сложившейся ситуации необходимо изменение метода управления функционированием ЖКХ. Только тогда будет достигнута поставленная цель по реформированию отрасли ЖКХ - переход на бездотационное финансирование отрасли, и не за счет прямого повышения платежей населения, а за счет снижения издержек на производство жилищно-коммунальных услуг и как следствие, снижение себестоимости ЖКУ.

Реализация этих мер высвободит средства, необходимые и подчас достаточные для перевода отрасли на самоокупаемость без существенных издержек для населения.

Далее рассмотрим одно из самых перспективных направлений экономической деятельности в сфере жилищно-коммунального хозяйства, позволяющей уже на нынешнем этапе значительно уменьшить издержки производства и транспортировки энергетических ресурсов и оздоровить общую экономическую обстановку предприятий отрасли ЖКХ (на примере Еврейской автономной области).

В жилищно-коммунальном хозяйстве области до настоящего времени не проводились массовые энергетические обследования (энергоаудит) котельных, насосных станций и потребителей тепловой энергии и воды. Основные средства направлялись на модернизацию и ремонт котельных, водозаборов, тепловых и водопроводных сетей, внутридомовых систем отопления и водоснабжения.

Вместе с тем, фактическое удельное потребление воды в расчете на одного жителя превышает установленные социальные нормативы в 1,5 - 2 раза, а удельное теплопотребление - от 2-х до 4-х раз.

Тарифы, как правило, формируются по фактической себестоимости. При этом все непроизводительные расходы, связанные с процессом производства услуг, а также потерями воды и тепла при их транспортировке, перекладываются на потребителя. В итоге имеет место, как завышение тарифов, так и объемов реализации.

В тоже время предприятия не имеют ни ощутимых стимулов, ни финансовой возможности по замене в необходимых объемах устаревшего оборудования и изношенных основных фондов. Вместо ежегодной замены 3 - 4% сетей перекладывается 0,3 - 0,8% их общей протяженности, что нередко ведет к авариям и повреждениям.

В существующем жилищном фонде Еврейской автономной области значительную долю составляют дома из сборного железобетона, являющиеся по проектным данным самыми энергорасточительными сооружениями. Фактические же теплопотери в таких домах на 20 - 30% выше проектных из-за низкого качества строительства и эксплуатации.

Существенные потери тепла и ресурсов происходят и при эксплуатации инженерных систем и оборудования. Во многих котельных используются котлы устаревшей конструкции, не имеющие средств контроля и регулирования, водоподготовка не проводится, что увеличивает расход топлива до 12% и более. Общая протяженность тепловых сетей в Еврейской автономной области составляет 270 километров в двух трубном исчислении. В основном они имеют теплоизоляцию не высокого качества (как правило, минеральную вату), теплопотери через которую составляют около 15 - 20%.

Велики также потери воды в тепловых сетях через свищи, образующиеся по причине внутренней и наружной коррозии плохо защищенного материала труб и их длительной эксплуатации без замены (около 35 % отслужили более 20 лет). Потери тепла в таких сетях достигают 10 - 15%, против 5-7 % в новых.

Суммарные потери энергоресурсов в жилищно-коммунальном хозяйстве области оцениваются в 35 - 45%, что приводит к ежегодному перерасходу угля в объеме 100 - 130 тыс. тонн на сумму около 50 - 60 миллионов рублей (таблица 2).

В направлении повышения надежности жизнеобеспечения населения сделано многое и эта работа будет продолжаться в рамках мероприятий программы «Реформирование и модернизация отрасли».

Однако, настало время обратить пристальное внимание на экономическую эффективность работы всего комплекса жилищно-коммунального хозяйства: от производителей до потребителей ресурсов.

Этому должен способствовать раздел «Энергоресурсосбережение» программы «Развитие топливно-энергетического комплекса Еврейской автономной области на 2003-2010 годы».

Необходимость разработки и принятия этого документа продиктована тем, что конечной целью энергоресурсосберегающей политики в жилищно-коммунальном хозяйстве является сокращение затрат на производство и транспортировку энергоресурсов и, соответственно, смягчение для населения процесса реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточного функционирования.

Таблица 2. Теплоснабжение муниципальных образований ЕАО

Наименование МО	Источник теплоснабжения	Мощность Гкал/час	Протяженность теплосетей (км.)	Годовой расход тепла (Гкал.)	Потери тепла годовые (Гкал.)
г. Биробиджан	ТЭЦ Котельные (27)	338 64,8	86,5 11,8	399125	99781
Биробиджанский район	Котельные (23)	21,2	10,7	36380	12733
Ленинский район	Котельные (21)	36,9	11,2	41152	14403
Облученский район	Котельные (24)	39,7	63,5	127385	50954
Октябрьский район	Котельные (23)	24,5	9,6	38522	17334
Смидовичский район	Котельные (39)	53,4	55,6	11280	5086
ИТОГО	Котельные (157)	240,5 (без ТЭЦ)	248,9	653844	200291

Необходимость проведения энергоресурсосберегающих мероприятий в системах тепло- и водоснабжения стала очевидной. В первую очередь это касается: организации приборного учета вырабатываемых и потребляемых ресурсов; оптимизации режимов работы водопроводных сетей с использованием приводов с регулируемой производительностью насосных агрегатов, процессов горения топлива в котлах и внедрение графиков регулирования с использованием средств автоматики и контроля; оснащения котельных установками, предотвращающими накипеобразование; проведения режимно-наладочных работ в системах отопления и горячего водоснабжения зданий.

К примеру, обязательное применение приборов для учета и регулирования потребления энергоресурсов предусмотрено Законом РФ “Об энергосбережении”, Гражданским кодексом РФ и Концепцией реформы в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации.

Решению перечисленных задач должны предшествовать мероприятия по анализу схем тепло- и водоснабжения, определению причин и источников наибольших потерь, а также обоснованных норм энергоресурсопотребления для рассматриваемых объектов, то есть энергоресурсоаудит.

В областном бюджете на 2003 год предусмотрены расходы на реализацию первоочередных энергоресурсосберегающих мероприятий в размере 8,8 млн. руб.

Средства распределены по следующим направлениям:

энергоаудит объектов ЖКХ - 700 тыс. руб. Эти средства планируется использовать на обследование наиболее мощных котельных областной и муниципальной собственности и тепловых сетей крупных населенных пунктов области, с целью пропагандирования повсеместного проведения энергоаудита, дающего объективные показатели работы энергоисточников и позволяющие принять взвешенное решение по их модернизации;

установка приборов учета и контроля выработки и потребления тепловой энергии и воды - 1 млн. руб. Во первых, на объектах бюджетной сферы, водозаборах и теплогенерирующих установках. Выборочная установка таких приборов, позволяющая экономить до 40-50% ресурсов, побудит нерадивых хозяев к их применению;

оснащение котельных противонакипными установками - 1,3 миллиона рублей. Эта технология борьбы с потерями нерационально сжигаемого топлива находит широкое применение почти во всех регионах России. Нам необходимо проанализировать эффективность применения установок в наших условиях, с нашим составом волы, используемой в наших котельных;

внедрение частотно-регулируемых приводов насосных установок - 1,45 млн. руб. Крупные водозаборы работают весьма не эффективно из-за различного объема водопотребления в течение суток. В ночное время, когда разбор вода из систем водоснабжения минимален, насосы продолжают работать на полную мощность. Частотно- регулируемый привод позволяет оптимизировать работу насосов и при этом потреблять меньшее количество электроэнергии. Опыт применения таких насосов необходимо изучить.

оснащение котельных экономайзерами - 900 тыс. руб. На территории области имеются запасы бурого угля. Ушумунское месторождение уже способно обеспечить треть его общей потребности. Однако, этот уголь имеет большое содержание летучих веществ и его теплотворная способность не полностью изымается существующими котлами. Лабораторные испытания показали, что котлы дооборудованные экономайзерами в большей степени лишены этого недостатка. Необходимо провести испытания и выдать рекомендации по применению ушумунского угля в действующих котельных, установив на котлы экономайзеры.

использование новых видов изоляционных материалов - 850 тысяч рублей. Промышленностью освоен выпуск предварительно изолированных труб различных диаметров для бесканальной прокладки тепловых и водопроводных сетей. То есть трубы укладываются по поверхности земли или в траншеи без лотков. В четверо увеличен срок их службы. Эффективность такого способа строительства или замены трубопроводов необходимо проверить.

модернизация стенда для регулировки и поверки приборов учета тепловой энергии - 400 тыс. руб. В ОГУП «Облэнергоремонт» налажены ремонт и поверка водосчетчиков. Поверка же теплосчетчиков до сих пор производится за пределами области. Это довольно дорого. Необходимо организовать такую поверку в существующей лаборатории ОГУП «Облэнергоремонт», тем более, что установкой теплосчетчиков на предприятиях области она уже занимается.

разведка и утверждение запасов угля на новых участках Ушумунского месторождения - 2,2 млн. руб. Имея собственный уголь, было бы, по крайней мере, неразумно не расширять его использование и не только для собственных нужд области, а возможно и на продажу в другие регионы.

Управление жилищно-коммунального хозяйства правительства области совместно с органами местного самоуправления и постоянно действующими комиссиями анализирует и корректирует ход выполнения мероприятий программы, ежегодно докладывает об этом в правительство области и вносит предложения по совершенствованию реализации подпрограммы.

Комплексная реформа жилищно-коммунального хозяйства области необходима для увеличения эффектности этого сектора экономики, она должна обеспечить возможность роста поступлений средств в бюджеты всех уровней для реализации приоритетных социальных и инвестиционных программ.

Расчет потребности в объёмах работ по модернизации жилищно-коммунального комплекса Еврейской автономной области представлен в приложении 1.

Несмотря на признание энергоресурсосбережения одним из главных приоритетов реформы жилищно-коммунального хозяйства, практическая реализация этого процесса сдерживается рядом нерешенных проблем:

несовершенством нормативно-правовой базы, стимулирующей политику энергоресурсосбережения и привлекающей в эту сферу отечественные и иностранные инвестиции;

неразвитостью отечественного рынка услуг по инвестированию, установке и обслуживанию энергоресурсосберегающей техники;

искажением ценовых отношений между стоимостью энергоресурсосберегающего оборудования и ценами на энергоносители, приводящим к существенному снижению эффективности энергосберегающих мероприятий;

несовершенством механизма стимулирования и финансирования инновационных процессов в жилищно-коммунальном хозяйстве, в том числе и возврата кредита.

Установка приборов учета тепловой энергии в организациях бюджетной сферы показала истинную величину потребления тепловой энергии, которая значительно отличается от расчетной. К примеру, фактическое потребление тепловой энергии зданием правительства области оказалось на 15 % ниже расчетной, областной библиотекой - на 20 %, колледжем культуры - на 42 %, гостиницей «Восток» - на 65 %, областным Госархивом - на 29 % и так далее. В общей сложности одиннадцатью учреждениями бюджетной сферы, в которых были установлены счетчики тепловой энергии, экономится более 3-х миллионов рублей в течение одного отопительного сезона.

При установке водосчетчика в котельной поселка Приамурский обнаружилось, что около 50-60 кубических метров воды теряется из системы отопления поселка ежечасно. О какой экономичности работы системы отопления можно говорить, если каждый час приходилось сжигать в котлах дополнительно от полутора до двух тонн угля. Организация работы по поиску и устранению утечек теплоносителя позволила оптимизировать работу котельной и обеспечить стабильное теплоснабжение потребителей этого поселка.

Известно, что не эффективное расходование топлива в котельных частично связано и с потерями тепла уходящих дымовых газов. Их температура на котлах устаревших конструкций достигает 270-300 градусов по Цельсию. Это тепло можно утилизировать через экономайзеры, дооснастив ими существующие котлы.

В области проводится работа по изготовлению такого оборудования силами предприятий, расположенных на ее территории.

Так, испытания экономайзера, изготовленного предприятием «Облэнергоремонт», на котле мощностью в 1 Мвт/час показали, что:

1.Температура уходящих газов на выходе из экономайзера не поднималась выше 1330 С, тогда как при сжигании угля Ушумунского месторождения в этом же котле без экономайзера, она достигала 3800 С.

2. Полезная мощность экономайзера составила 0.168 Гкал/час и обеспечила увеличение выходной мощности установки, по сравнению с необорудованным котлом, на 21% при том же расходе угля.

В котельной поселка Лондоко-завод был установлен опытный образец экономайзера собственной конструкции предприятия «Коммунальщик». Его испытания в течение текущего отопительного сезона показали, что это вполне приемлемая конструкция, позволяющая экономить до 30 % угля в год.

Предприятием ЧП «Айзин» изготавливаются котлы оригинальной конструкции со встроенным экономайзером, которые при том же объеме топки позволяют увеличить теплосъем на 25 % и поддерживать температуру уходящих дымовых газов в пределах 160 градусов. Эти котлы с успехом прошли испытания и вот уже несколько лет обеспечивают бесперебойным теплом поселки Кульдур, Хинганск. В период подготовки к осенне-зимнему сезону 2002-2003 годов, бала реконструирована «Центральная» котельная в городе Облучье и построена муниципальная котельная в поселке Семисточный. В них были установлены котлы этой же конструкции. Отопительный сезон подтвердил их надежность, экономичность и простоту обслуживания. Кроме того, котлы оборудованы системой механического золоудаления, для них разработана и проходит испытания система механической подачи топлива в топочную камеру котла.

Отличительной особенностью всех перечисленных и оборудованных экономайзерами котлоагрегатов является то, что они способны работать на бурых углях, содержащих до 50-60 % летучих веществ. В области добывается такой уголь на Ушумунском месторождении. Под его использование и осуществляется программа оснащения отопительных котельных малой мощности котлами с экономайзерами.

В последнее время в жилищно-коммунальном хозяйстве области уделяется большое внимание наладке гидравлического режима работы тепловых сетей. Опыт показывает, что разрегулированные тепловые сети приводят к перегреву помещений у одних потребителей и недогреву у других. Первые вынуждены открывать форточки, а других не спасает даже качественное утепление оконных и дверных проемов. Для того чтобы обогреть холодные квартиры приходится форсировать работу котельных, что, в свою очередь, ведет к перерасходу топлива, электрической энергии и воды.

В летний период 2002 года были проведены работы по наладке гидравлического режима тепловых сетей в поселках Приамурский, Теплоозерск и в городе Облучье. Во всех домах стало одинаково тепло, а расход энергоресурсов в котельных приблизился к нормативному уровню. Сняты вопросы перерасчета оплаты за коммунальные услуги в сторону уменьшения из-за их низкого качества, которые составляли 15-20 % нормативной стоимости.

При промывке внутридомовых систем отопления стали применяться электро-гидроимпульсные установки «Зевс», пришедшие на смену традиционному пневмогидравлическому способу. Отпала необходимость демонтажа отопительных приборов для их разборки и промывки в цеховых условиях с последующей сборкой и монтажом на месте установки. Вдвое уменьшилось время промывки. Бригада может состоять всего из двух человек.

Затраты на промывку, к примеру 5-ти этажного 60-ти квартирного дома, снизились с 35-40 тысяч рублей до 10-12 тысяч. Подобные мероприятия проводятся во всех муниципальных образованиях области. Однако темпы их внедрения отстают от желаемых. Причиной медленного внедрения энергосберегающих мероприятий является слабая заинтересованность предприятий в их осуществлении. Нет стимулов экономических стимулов.

Под руководством управления ЖКХ, в области используются такие традиционные методы как выступления и публикации в средствах массовой информации, проведение семинаров, конференций и т.д. Организована система сбора заявок от организаций и населения по установке средств учета тепла и воды коллективного и личного пользования. На настоящий момент установлено 340 водяных и 103 тепловых счетчиков на предприятиях различных форм собственности; 302 водяных и 1998 газовых счетчиков в квартирах. Наибольший эффект достигнут при установке газовых счетчиков. Квартиросъемщики стали платить, надо полагать и расходовать газ, на 30-50 процентов меньше.

Необходимость проведения энергоресурсосберегающих мероприятий в системах тепло- и водоснабжения очевидна. В первую очередь это касается: энергоаудита; организации приборного учета вырабатываемых и потребляемых ресурсов; оптимизации режимов работы водопроводных сетей с использованием приводов с регулируемой производительностью насосных агрегатов; наладка процессов горения топлива в котлах и внедрение графиков регулирования с использованием средств автоматики и контроля; оснащения котельных установками, предотвращающими накипеобразование; проведения режимно-наладочных работ в системах отопления и горячего водоснабжения зданий.

Основными методами достижения указанных целей являются:

переход к эффективным энергосберегающим архитектурно-строительным системам и инженерному оборудованию в жилищно-коммунальном строительстве;

внедрение приборного учета и регулирования потребления тепловой энергии и воды, организация взаиморасчетов за потребление ресурсов по показаниям приборов;

создание экономического механизма, стимулирующего процесс энергосбережения;